我國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化

誠(chéng) 然

（上海出版?zhèn)髅窖芯吭?，?fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院 上海）

一、公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系構(gòu)建的必要性與可能性

1.傳統(tǒng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的不適性表征

（1）政府公信力的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)上升。傳統(tǒng)的政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中政府毫無(wú)疑問(wèn)扮演了大包大攬地角色，而這種封建家長(zhǎng)式的角色本身是具有正反兩種屬性的，雖然其可能具有以資源的集約利用、集中調(diào)配短時(shí)間內(nèi)解決重大問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，但是同樣不可避免的是具有的方向性、系統(tǒng)性錯(cuò)誤的傾向。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中大包大攬是一把雙刃劍，若處理不當(dāng)，有可能使得政府形象受損。

（2）其他社會(huì)主體參與空間政府被擠占。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的壟斷性主體地位, 無(wú)疑會(huì)減少社會(huì)主體的參與機(jī)會(huì), 社會(huì)主體在信息交流的途徑與內(nèi)容上缺乏選擇,其參與空間自然受到擠占,這種擠占又會(huì)帶來(lái)諸如政府的執(zhí)政能力受到影響等一系列后果。

（3）公共資源利用效率不高，政府成本上升。盡管當(dāng)前的以政府為主的應(yīng)急管理體制在處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)，但不可否認(rèn)的是政府的這種應(yīng)急體制有其自身的局限性，對(duì)應(yīng)急行為的掌控力不足及行政成本的難以準(zhǔn)確衡量，往往會(huì)導(dǎo)致許多公共資源的閑置與浪費(fèi)，或者說(shuō)對(duì)公共資源利用效率的低下導(dǎo)致了政府成本的上升。

2.現(xiàn)代危機(jī)治理的適應(yīng)性表征

（1）治理體系內(nèi)部網(wǎng)狀體系在運(yùn)轉(zhuǎn)層面具有針對(duì)性。在危機(jī)治理體系內(nèi)部, 多元主體間關(guān)系已然發(fā)生轉(zhuǎn)變。危機(jī)治理體系內(nèi)部呈現(xiàn)多主體間合作的網(wǎng)絡(luò)與扁平結(jié)構(gòu)狀態(tài)，并且主體間交互關(guān)系由之前的垂直式金字塔結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)型至以公共部門為內(nèi)核，各種社會(huì)主體以制度化的方式互助協(xié)作，實(shí)現(xiàn)危機(jī)共治的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)大的整合力量，而整合力量則來(lái)自組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新中所獲取的功能增量。

（2）社會(huì)主體參與危機(jī)治理具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)與身份優(yōu)勢(shì)。社會(huì)主體在某些特定領(lǐng)域往往具有公共組織所不具備的專業(yè)性，在公共衛(wèi)生層面亦如是，這使其在參與到危機(jī)治理過(guò)程時(shí)有著更加專業(yè)與獨(dú)到的視角, 他們通過(guò)在衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì), 可提供專業(yè)的解決方案。社會(huì)主體自身的紐帶性使其具備了上下貫通的身份優(yōu)勢(shì)，可利用這種身份優(yōu)勢(shì)所依憑的廣泛社會(huì)觸角與草根基礎(chǔ),在危機(jī)的各階段產(chǎn)生巨大價(jià)值。

（3）治理體系具有工具選擇整合優(yōu)勢(shì)。治理工具是指通過(guò)將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為, 以改變標(biāo)的行為或狀態(tài), 從而最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段或機(jī)制。各種治理工具各有其優(yōu)劣勢(shì)，在差異化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況下,根據(jù)實(shí)際情形進(jìn)行選擇、組合和運(yùn)用。在危機(jī)治理中，可供選擇的有一整套政策工具作為結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)選項(xiàng)，可根據(jù)實(shí)際情況使用適配性的工具或工具組合。現(xiàn)代政府的失敗不在目的而在于手段，要有效地治理危機(jī)，就要選擇和運(yùn)用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺?/p>

三、公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系構(gòu)建及優(yōu)化

公共危機(jī)治理主要治理因社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的政治合法性壓力，這不是這才是真正意義上的公共危機(jī)治理。從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)政府常用的應(yīng)急管理手段正從理念的層面到制度的層面經(jīng)受著現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，無(wú)論是意外事件的常態(tài)化所導(dǎo)致的應(yīng)急管理正當(dāng)性受到的挑戰(zhàn)，還是傳統(tǒng)的日常管理與應(yīng)急管理的適用性問(wèn)題，都要求我們從戰(zhàn)略層面來(lái)理解當(dāng)今中國(guó)所面臨的問(wèn)題并建構(gòu)相應(yīng)的管理理念與制度。

1.危機(jī)治理理念戰(zhàn)略重構(gòu)

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，在構(gòu)建我國(guó)危機(jī)的治理體系時(shí)，首當(dāng)其沖需要進(jìn)行考慮的就是危機(jī)治理理念的重構(gòu)，即解決應(yīng)用于我國(guó)危機(jī)的治理理論問(wèn)題。在具體問(wèn)題上，中國(guó)當(dāng)前所面臨的各種問(wèn)題無(wú)法僅僅依靠單一的應(yīng)急管理體系來(lái)完全解決，這同樣需要從更高的戰(zhàn)略層面來(lái)進(jìn)行危機(jī)治理體系設(shè)計(jì)。戰(zhàn)略性的危機(jī)治理主要可以從兩個(gè)層面來(lái)理解，其一是面對(duì)危機(jī)要有戰(zhàn)略思維，二是要從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)升級(jí)為危機(jī)的治理。在事物變化迅速和信息充分的時(shí)代，在各個(gè)實(shí)用及研究領(lǐng)域，可以動(dòng)態(tài)、綜合地跟蹤多種因素變化的戰(zhàn)略思維應(yīng)運(yùn)而生。

2.危機(jī)治理制度創(chuàng)新

危機(jī)治理要依靠制度的完善，而危機(jī)恰恰也是制度變遷與創(chuàng)新的最佳切入點(diǎn)。危機(jī)的種種危害特征意味著在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)要勇于突破舊制度的約束，采用最有效的方式和手段來(lái)應(yīng)對(duì)和治理危機(jī)，而在此時(shí)是突破危機(jī)治理的理念與制度固有思維、實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理制度創(chuàng)新的最佳契機(jī)，并且此時(shí)能實(shí)現(xiàn)最有效率的制度創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的有效治理，則務(wù)必突破現(xiàn)有制度的路徑閉鎖困境，創(chuàng)新和完善危機(jī)治理制度體系。建設(shè)綜合性、全局性、指導(dǎo)性和權(quán)威性的危機(jī)治理制度框架，從更為宏觀的層面對(duì)危機(jī)治理的組成結(jié)構(gòu)、行動(dòng)主旨、行為準(zhǔn)則、相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系等作出權(quán)威而明晰的規(guī)定。以上需要對(duì)現(xiàn)存危機(jī)治理的法規(guī)制度進(jìn)行整理、修訂和完善，依據(jù)新的治理的要求來(lái)制定兼顧綜合性與專門性的法規(guī)制度，形成系統(tǒng)的應(yīng)用于危機(jī)的治理制度體系。

3.危機(jī)治理多主體協(xié)作

為達(dá)致同樣的價(jià)值追求,包含政府在內(nèi)的多種公共治理主體間的界限將逐漸模糊。在危機(jī)研究中各主體的主觀性感受將是更重要的視角。治理的理念重點(diǎn)之一就是多元治理主體間的相互協(xié)作與共同提升，顯而易見的是危機(jī)需要在治理理論的指導(dǎo)下進(jìn)行探討而非其它管理模式，要有效處理危機(jī)必須要使得包括公共部門在內(nèi)的多元主體共同參與與協(xié)同合作,并且危機(jī)中的環(huán)境還要求多主體間的這種協(xié)作更富效率。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的逐漸復(fù)雜化,當(dāng)前的危機(jī)基本無(wú)法依靠個(gè)人或單個(gè)組織來(lái)有效應(yīng)對(duì)，因此包括政府在內(nèi)的多主體必須協(xié)調(diào)合作進(jìn)而產(chǎn)生有效的集體行動(dòng)來(lái)作為回應(yīng)。

危機(jī)自身具備的公共屬性要求其必須以系統(tǒng)性的方式來(lái)解決，而系統(tǒng)性的解決方式必然要求多個(gè)治理主體間的密切配合和通力協(xié)作,值得注意的是這種協(xié)作并不僅僅限于政府部門，還要在多元的社會(huì)主體間進(jìn)行無(wú)縫隙進(jìn)行。危機(jī)往往不能僅依靠某一部分群體或組織，因此危機(jī)治理的實(shí)現(xiàn)必須要依靠其他治理主體的協(xié)作，從這個(gè)角度來(lái)看橫向聯(lián)系是實(shí)現(xiàn)危機(jī)有效治理的重點(diǎn)。同時(shí)要以制度或正式程序的保障來(lái)確保橫向聯(lián)系的實(shí)現(xiàn),確保各類主體在參與到危機(jī)治理中時(shí)能夠無(wú)縫銜接與有效協(xié)作,確保各種主體在參與危機(jī)治理中的功能差異得到整合，最終實(shí)現(xiàn)化解危機(jī)的共同目標(biāo)。

4.危機(jī)治理過(guò)程優(yōu)化

公共衛(wèi)生危機(jī)的全過(guò)程應(yīng)對(duì)體系從內(nèi)涵上又分為系統(tǒng)治理、動(dòng)態(tài)治理、主動(dòng)治理，從行動(dòng)措施來(lái)看全過(guò)程應(yīng)對(duì)體系需要進(jìn)行反思，反思現(xiàn)代性的不確定性和現(xiàn)代化的不確定性。構(gòu)建全過(guò)程的危機(jī)治理體系是對(duì)現(xiàn)存突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的重構(gòu)與改造。

首先是要在風(fēng)險(xiǎn)防控階段加強(qiáng)監(jiān)管與問(wèn)責(zé)。要消除監(jiān)管盲區(qū)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)由監(jiān)管體系碎片化及信息隔閡所導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)并進(jìn)行相應(yīng)的流程變革，加強(qiáng)跨區(qū)域監(jiān)管能力。對(duì)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)作全面評(píng)估，設(shè)計(jì)制度化的方式來(lái)糾正可能決策選項(xiàng)帶來(lái)的重大風(fēng)險(xiǎn)；另一方面還要大力建設(shè)統(tǒng)籌型、專業(yè)型和志愿型三類公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍，共同組成公共衛(wèi)生安全管理體系。最后是在恢復(fù)重建和提升階段強(qiáng)化問(wèn)題調(diào)查和總結(jié)反思。應(yīng)成立專門的公共安全委員會(huì)，定期審議同級(jí)政府提交的公共安全報(bào)告，監(jiān)督檢查政府的風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理工作。

5.危機(jī)治理效能提升

危機(jī)管理的核心在于決策，危機(jī)治理的根本則在于效能。治理效能是指治理行為達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的程度，與效率相比，效能是指目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，著重質(zhì)量層面，它更強(qiáng)調(diào)效果，重視服務(wù)質(zhì)量，注重質(zhì)量保證能力。在危機(jī)治理過(guò)程中，要把治理效能，而非效率，作為治理的目標(biāo)追求。在多次危機(jī)中我國(guó)政府的危機(jī)治理能力經(jīng)受住了巨大考驗(yàn)，表現(xiàn)出了卓越的應(yīng)急能力，彰顯了我國(guó)危機(jī)治理的效能。但同樣引人注目的是，在歷次面對(duì)危機(jī)情境時(shí)，在某些方面還存在著問(wèn)題和不足。各級(jí)政府及各類治理主體要在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)急和治理能力，把提高危機(jī)治理能力作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)之一。

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