謹防農(nóng)民工市民化政策實施中的五大誤區(qū)※

劉小年

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了到2020年1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)，如何如期達到目標(biāo)，必須有科學(xué)的認識作指引，發(fā)現(xiàn)與走出農(nóng)民工市民化實施中的五大誤區(qū)。

一、誤區(qū)之一：將市民化對象等同于新生代農(nóng)民工

1.相關(guān)邏輯

一方面，基于農(nóng)民工在發(fā)展中發(fā)生分化與異質(zhì)化，特別是農(nóng)民工出現(xiàn)代際變化形成新生代農(nóng)民工群體；另一方面，基于第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工在外出務(wù)工經(jīng)商動機上的差異，也即第一代農(nóng)民工外出務(wù)工以賺錢為主要目的，新生代在賺錢之外還有重要的發(fā)展需求——在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化中提出新生代農(nóng)民工市民化，而忽視第一代農(nóng)民工的市民化，只談新生代農(nóng)民工市民化，將農(nóng)民工市民化在宣傳上等同新生代農(nóng)民工市民化。如有關(guān)專家與官員在解讀新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指標(biāo)時，不約而同地指向了新生代農(nóng)民工。依據(jù)一是2013年衛(wèi)計生委報告稱新生代農(nóng)民工70%有留城意愿 （劉少華，2014）；二是依據(jù)有誤的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，講新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工多數(shù)達到70%（申寧、潘金潔瓊，2014）。將這兩個70%與2010年全國人口普查或2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查得到的農(nóng)民工總量數(shù)據(jù)相乘都會達到并超過規(guī)劃要求的指標(biāo)。

2.實踐表現(xiàn)

實踐中將農(nóng)民工市民化對象界定為新生代農(nóng)民工有兩種典型操作方式：一是限定農(nóng)民工申請入戶城鎮(zhèn)的年齡界限。如廣東2008年吸納優(yōu)秀技能型農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)時，原則性要求年齡在35歲以下（楊霞、關(guān)健，2008）。二是對農(nóng)民工積分入戶城鎮(zhèn)提出年齡分數(shù)，即年齡輕的加分多，年齡大的加分少，到了一定年齡甚至要成倍扣分，變相排斥第一代農(nóng)民工落戶。如2014年東莞積分入戶標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：35歲及以下年齡的計5分，36－45歲的計1分，46歲及以上的每增長1歲減3分（東莞市法制局，2013）。

3.誤區(qū)分析

一方面，雖然農(nóng)民工產(chǎn)生了新生代，但受計劃生育出生率走低等影響，當(dāng)前新生代并不是我國農(nóng)民工主體。在2013年我國2.69億農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工只占46.6%（國家統(tǒng)計局，2014）。因此，因為農(nóng)民工代際變化以為新生代是農(nóng)民工主體而突出新生代市民化是一個誤區(qū)。另一方面，農(nóng)民工的異質(zhì)性不僅表現(xiàn)為代際變化，換句話說，在市民化意愿上，無論是第一代農(nóng)民工還是新生代農(nóng)民工其內(nèi)部都會有有意愿的也會有沒有意愿的。所以，因為總體上新生代市民化意愿高而忽略第一代農(nóng)民工市民化是不合理的。第三，由于上述兩個方面的原因，僅關(guān)注新生代農(nóng)民工市民化，會在實踐上忽視真正想市民化的第一代農(nóng)民工的發(fā)展權(quán)利，也會損害新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的順利實現(xiàn)。如廣東積分制中就曾出現(xiàn)政府想吸納的新生代入戶不積極而不想吸納的上了年紀(jì)的四處奔波爭取入戶指標(biāo)，以致入戶指標(biāo)經(jīng)常用不完的被動局面。

二、誤區(qū)之二：將市民化內(nèi)容等同于公共服務(wù)

1.相關(guān)邏輯

農(nóng)民工市民化就是給農(nóng)民工提供跟城市戶籍人口同等福利待遇，也即實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。如辜勝阻指出，因城鄉(xiāng)戶籍不同，農(nóng)民工與城市戶籍人口之間共有67項權(quán)利差別待遇；因此，可以選擇三種方式推進農(nóng)民工市民化，即除農(nóng)民工在流入地落戶與回流就地城鎮(zhèn)化等方式外，還有全面推進基本公共服務(wù)均等化的方式，也即“市民化等于就業(yè)加公共服務(wù)均等”（ 辜勝阻，2013）。

2.實踐表現(xiàn)

在實踐中通過積分制向普通農(nóng)民工打開城市戶籍大門是2010年廣東農(nóng)民工政策上的一個創(chuàng)舉，不過也有較多局限性，其中之一，就是以公共服務(wù)均等化為農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)可享受權(quán)利的基本內(nèi)容。由于廣東那些發(fā)達且吸引了較大規(guī)模農(nóng)民工的城市其社區(qū)都有可觀的分紅，因此，廣東通過積分制落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工并未享有城鎮(zhèn)原戶籍人口同等的權(quán)利。最典型的是東莞的情形：為了回避向農(nóng)民工分配城市社區(qū)紅利，該市別出心裁地在執(zhí)行省政府積分制政策時設(shè)計出一個專門供農(nóng)民工落戶的虛擬社區(qū)。這種社區(qū)在虛擬空間中存在，因而也就回避了農(nóng)民工落戶后參與社區(qū)分紅及由此可能引發(fā)的新舊社區(qū)戶籍居民的利益矛盾。在這種市民化方案執(zhí)行一年后，分管的市政府領(lǐng)導(dǎo)也承認這種新型社區(qū)服務(wù)管理不到位，入戶者未能較好地享受社會保障、子女教育等公共服務(wù)，對社區(qū)的歸屬感不強（顏雅婷，2010）。

3.誤區(qū)分析

公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)差別，這是當(dāng)前我國農(nóng)民工城市生活面臨的一個事實，但不是全部。除公共服務(wù)不同外，農(nóng)民工與城市戶籍人口的差別，還有參與社區(qū)治理方面，以及生活方式方面等。所以，簡單地以公共服務(wù)均等化作為農(nóng)民工市民化的一種途徑，作為農(nóng)民工市民化的內(nèi)容是不科學(xué)的，在邏輯上犯了以偏概全的錯誤。正確的做法，應(yīng)該是把公共服務(wù)均等化作為農(nóng)民工市民化的一個必要條件，抓住戶籍改革這個關(guān)鍵與中心，通過戶籍改革，最終實現(xiàn)公共服務(wù)均等、社區(qū)自治平權(quán)、生活方式趨同。如果回避農(nóng)民工市民化其它方面內(nèi)容，可能公共服務(wù)均等化也無從達成，而且還會滋生一系列農(nóng)民工市民化夾生飯問題：如農(nóng)民工落戶后與原城市社區(qū)戶籍人口權(quán)利不平等問題，不能參與社區(qū)分紅導(dǎo)致的城市社區(qū)居民利益分化問題，加深落戶農(nóng)民工與城市社區(qū)原戶籍人口關(guān)系緊張，等等。在通過公共服務(wù)均等化推行農(nóng)民工市民化上另一個相關(guān)流行的誤區(qū)是實踐中它一般性地要求農(nóng)民工分擔(dān)市民化主要是公共服務(wù)成本支出。一方面，公共服務(wù)本是政府職能，應(yīng)該由政府提供；另一方面，農(nóng)民工本身是城市較貧困的底層民眾，落戶城鎮(zhèn)本身就比在農(nóng)村生活要增加較大開支，如果現(xiàn)在又要新增公共服務(wù)開支，則會加深農(nóng)民工貧困化，加大城市兩極分化，不利于城市和諧穩(wěn)定。如果一定要求農(nóng)民工承擔(dān)一些費用，應(yīng)該是在農(nóng)民工收入可承受范圍之內(nèi)，而且應(yīng)該嚴格限定在農(nóng)民工使用這些服務(wù)的收費上，并且應(yīng)該是有限的準(zhǔn)公共服務(wù)項目 （史卓頓、奧查德，2000），如廉租房等。對于那些完全公共性的服務(wù)項目，如道路、水電、通訊、交通等公共設(shè)施及安全、計劃生育、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)，則應(yīng)由政府財政支付建設(shè)提供，農(nóng)民工不承擔(dān)相應(yīng)成本。

三、誤區(qū)之三：將市民化工具等同于計劃手段

1.相關(guān)邏輯

計劃體制下以戶籍制度為代表的一系列制度造成了我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民與市民在發(fā)展與福利上處于一低一高兩個世界；正是這種社會結(jié)構(gòu)之下在國家現(xiàn)代化中產(chǎn)生了農(nóng)民工現(xiàn)象。我國農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商并未如西方發(fā)達國家現(xiàn)代化中農(nóng)民進城后直接變成市民，而是受到城市頑強的社會排斥。因此，為了解決農(nóng)民工，實現(xiàn)其與城市市民一樣的待遇，順利而迅速地轉(zhuǎn)變成市民，應(yīng)該廢除這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加在農(nóng)民工身上的東西，如不平等的身份與地位等。

2.實踐表現(xiàn)

在實踐中有三種典型形式：一是不顧條件放開城市戶籍改革。以2001年鄭州改革為代表，當(dāng)時實行農(nóng)民無條件遷入戶口政策，結(jié)果因城市公共服務(wù)面臨巨大壓力而不了了之；二是買櫝還珠式地為農(nóng)民工正名，方式之一是將農(nóng)民工在宣傳上稱為新市民，方式之二將城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)稱為居民戶口。這兩種形式的市民化，前者難以實施，后者名至而實不歸。最后實踐中成為主流的是那種選擇性的市民化方式。作為第三種計劃方式，如以廣東為代表的農(nóng)民工積分入戶城鎮(zhèn)政策，完全按照城市需要、每年規(guī)定可入戶的農(nóng)民工總量，并依據(jù)事先設(shè)計好的標(biāo)準(zhǔn)來評價確定入戶指標(biāo)的發(fā)放。正如前面分析指出的，這種計劃方式下達的指標(biāo)本身就少得可憐而且還經(jīng)常面臨用不完的困境。

3.誤區(qū)分析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確實是在計劃經(jīng)濟體制下形成并對現(xiàn)實的農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了約束，但當(dāng)前我國實行的已經(jīng)不是計劃體制，因此，不能再簡單地以政府計劃方式來推進農(nóng)民工市民化。而是要考慮城市接納農(nóng)民工的能力以及農(nóng)民工市民化的意愿，這樣就可避免陷入鄭州戶籍改革及各種正名運動的陷阱，也可避免選擇性市民化之下農(nóng)民工積極性不高，入戶指標(biāo)用不完的尷尬。另一方面，這種計劃工具將農(nóng)民工市民化具體化為戶籍改革在內(nèi)容上也有局限，正如鄭州戶籍改革試驗揭示的戶籍背后的東西比戶籍更重要；同時除戶籍改革外，農(nóng)民工市民化還有參與城市治理、獲得市民生活方式等內(nèi)容，這些在嚴格意義上都不是政府能夠通過下達計劃完成的。

四、誤區(qū)之四：將市民化動力等同于城市需求

1.相關(guān)邏輯

城市長期在我國改革開放中占據(jù)了主導(dǎo)地位。這在對農(nóng)民工政策有明顯的反映：比如，1989年“民工潮”爆發(fā)，國家為了城市秩序采取限制農(nóng)民流入城市的政策；2003年“民工荒”蔓延，為了吸引農(nóng)民進城各地又采取措施要善待農(nóng)民工。至于當(dāng)前國家提出到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)民工市民化的決策，也可以看成是從城市發(fā)展需要即新型城鎮(zhèn)化角度提出的。相關(guān)邏輯：一方面，認為現(xiàn)代化是一個工業(yè)化、城市化過程，因此，當(dāng)城市有需要時，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都要服務(wù)城市，最典型的是計劃經(jīng)濟時代我國長期以鄉(xiāng)村支援城市工業(yè)化政策，正是這種政策形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，習(xí)慣性的計劃思維起作用，故在城市占主導(dǎo)地位有需要時，就自上而下設(shè)計與實施服務(wù)城市的農(nóng)民工市民化政策。

2.實踐表現(xiàn)

有兩種典型操作形式：其一是各地在積分制農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)中設(shè)置許多體現(xiàn)城市需要的計分項目，包括勞動力要素方面的年齡、技能、文化等指標(biāo)，以及作為社會主體體現(xiàn)其貢獻的投資、納稅、道德法律表現(xiàn)等指標(biāo)。換句話說，城市產(chǎn)業(yè)升級社會轉(zhuǎn)型需要的年輕勞動力、有知識與技術(shù)的人才，以及農(nóng)民工中的道德模范及發(fā)展得好的老板等，在積分入戶時可以換算成一個較大的分值，可以在同等條件下優(yōu)先入戶。至于普通的第一代農(nóng)民工在積分時則沒有優(yōu)勢，雖然積分制名義上人人平等都有機會，但他們要達到積分門檻落戶城鎮(zhèn)是相當(dāng)難的。更加不要說不受城鎮(zhèn)歡迎的有犯罪前科的農(nóng)民工了。很明顯，與第一類農(nóng)民工相比，第二類與第三類農(nóng)民工對城市來說積分入戶會面臨較大的負擔(dān)與風(fēng)險。其二是各地城市發(fā)展中普遍存在的在農(nóng)民不愿意的情形下強行征收農(nóng)民的土地，形成一種被上樓、被拆遷現(xiàn)象。此種城鎮(zhèn)化運動，造成人的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化，在其背后則是城市政府對政績的追求與城市發(fā)展對土地財政的依賴（李強，2013）。也就是說，都是從城市方面的需要出發(fā)考慮問題的。

3.誤區(qū)分析

一是沒有弄清楚農(nóng)民工市民化的本質(zhì)。農(nóng)民工市民化本身是農(nóng)民工在我國當(dāng)代現(xiàn)代化背景下的一次有實質(zhì)意義的發(fā)展，因此，需要尊重農(nóng)民工本身的意愿，考慮農(nóng)民工本身市民化的條件，不能單方面從城市需要考慮問題，否則就會在農(nóng)民被動城鎮(zhèn)化中引發(fā)群體性矛盾，城市想要的農(nóng)民工積極性不高，城市不太愿意接納的大齡有小孩農(nóng)民工卻爭先恐后想入戶，以致政府下達的指標(biāo)用不完。二是片面的發(fā)展觀，即將現(xiàn)代化等同于農(nóng)村城市化與工業(yè)化，忽略了我國人口眾多與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)地位的特有國情，也即沒有處理好城市的支配地位與農(nóng)村的基礎(chǔ)地位的關(guān)系，產(chǎn)生被動城鎮(zhèn)化損害農(nóng)村掠奪農(nóng)地收益的現(xiàn)象，以及形成城市在積分制中對農(nóng)民工選擇性落戶與市民化不關(guān)注農(nóng)民工自身需要的問題。三是沒有正確處理好計劃與市場的關(guān)系，沒有理解并在實踐中堅持市場在資源配置中的決定性作用，因而在農(nóng)民工市民化中政府忽視市場主體農(nóng)民工需求，設(shè)置一廂情愿符合城市需要的積分指標(biāo)，在城鎮(zhèn)化中從城市需要出發(fā)強迫農(nóng)民上樓變成城市居民。

五、誤區(qū)之五：將市民化功能等同于城鄉(xiāng)一體化

1.相關(guān)邏輯

主張農(nóng)民工是在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下發(fā)生的，現(xiàn)代化最終會實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，因此，與現(xiàn)代化相伴隨的農(nóng)民工現(xiàn)象及其市民化發(fā)展也必然會促進這一進程，即有利于城鄉(xiāng)一體化。

2.實踐表現(xiàn)

在農(nóng)民工市民化有利于城鄉(xiāng)一體化認識指引下，在實踐中地方政府扮演了熱心幫助農(nóng)民工想辦法實現(xiàn)市民化的角色。已經(jīng)想出的辦法是土地換社保，具體措施主要有兩條，即宅基地換住房，承包地換城鎮(zhèn)社保。典型例子是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗中的做法。它把農(nóng)民工市民化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要任務(wù)，采取的政策是要求農(nóng)民脫下三件衣服，即承包地、林地、宅基地，換上五件衣服，即獲得城市戶口擁有城市就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育。

3.誤區(qū)分析

誤區(qū)有兩個方面：一方面是在農(nóng)民工市民化功能上，籠統(tǒng)主張有利于城鄉(xiāng)一體化，掩蓋了農(nóng)民工市民化在實踐中對城鄉(xiāng)發(fā)展存在的負面影響。如在城市方面，一個現(xiàn)實的矛盾是引發(fā)落戶農(nóng)民工與城市戶籍人口之間利益分配上的緊張，在廣東積分制實施時只好在政策設(shè)計上回避這個問題。另外還會產(chǎn)生新落戶農(nóng)民工與城市原戶籍人口在社區(qū)治理上的問題，如包括社區(qū)權(quán)力再分配矛盾。甚至?xí)l(fā)農(nóng)民工落戶后與城市社區(qū)原戶籍人口之間在生活互動上的關(guān)系問題，如隔離現(xiàn)象。還有農(nóng)民工落戶后可能加速貧困化，擴大城市社區(qū)兩極分化等。在鄉(xiāng)村方面，農(nóng)民工向城市遷移，一個不容否定的事實是引起了農(nóng)村合格勞動力的短缺，許多調(diào)查證實在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的大多是老人與婦女；另外，農(nóng)民工務(wù)工收入作為農(nóng)民收入的主要來源之一，現(xiàn)在市民化徹底離農(nóng)，既影響到農(nóng)民增收，又會減少農(nóng)村建設(shè)投入；還有，與城市類似，農(nóng)民工市民化，會帶來鄉(xiāng)村自治主體的重組，面臨權(quán)力再分配問題等等?？梢姡荒芤驗檗r(nóng)民工市民化符合歷史趨勢、符合國家以人為核心的新型城鎮(zhèn)化決策與通過農(nóng)民工市民化加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等有利農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等戰(zhàn)略意義，而忽視其可能發(fā)生的負面作用。

另一方面是土地換社保的市民化策略不合理。因為這種策略本身是一種樂觀地選擇，即只看到農(nóng)民工市民化好的一面、有利的一面，因而采取了積極促進的政策，沒有采取措施應(yīng)對農(nóng)民工市民化可以引發(fā)的矛盾問題。而且這一策略本身也有相當(dāng)大的缺陷：其一，有利用農(nóng)民工市民化剝奪農(nóng)民土地權(quán)益的政策不公平及免除政府應(yīng)承擔(dān)的社保等公共服務(wù)職能的懶政之嫌（原碧霞，2010）；其二，該策略執(zhí)行難，如重慶案例顯示的愿意以土地換社保實現(xiàn)市民化的農(nóng)民并不多，因而在實行中不得不進一步設(shè)計緩沖期即落戶3年內(nèi)農(nóng)民可保留土地權(quán)利；其三，該策略真正執(zhí)行面臨農(nóng)民工市民化半拉子工程挑戰(zhàn)，如重慶后來基于現(xiàn)實需要宣布其農(nóng)民工市民化政策不是交換性質(zhì)，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后可以選擇不交出土地權(quán)益，使得落戶的市民并未徹底離農(nóng)，未能實現(xiàn)完全的市民化 （韓永，2010）；其四，如果農(nóng)民不能徹底離農(nóng)，那么期望籍此實現(xiàn)農(nóng)地集約與規(guī)模經(jīng)營就有相當(dāng)難度，農(nóng)民工市民化促進鄉(xiāng)村發(fā)展的正面作用就會下降。

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