我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的演進(jìn)、檢討與構(gòu)建

劉小紅

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的演進(jìn)、檢討與構(gòu)建

劉小紅

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程及其法律制度的演進(jìn)表明，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程中起著至關(guān)重要的作用。然而國(guó)家干預(yù)存在缺位、錯(cuò)位，這種干預(yù)的失靈外化為制度供給的失靈，具體體現(xiàn)為：基本法缺位、法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差、相關(guān)配套制度不完善、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏有效監(jiān)管等，理論和現(xiàn)實(shí)都亟需構(gòu)建一個(gè)完善、協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度演進(jìn)檢討與構(gòu)建

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展一直較為緩慢，制度建設(shè)也步履維艱。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2015年的中央一號(hào)文件提到“加大中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼……促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展……”。①2015年中央一號(hào)文件。總的來說，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)存在“供給不足”、“供給錯(cuò)位”等問題。這一系列問題不僅不能滿足農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

一、國(guó)家干預(yù)：我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的演進(jìn)

縱觀我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從興起到停滯、恢復(fù)的演進(jìn)歷程，無論是作為經(jīng)濟(jì)事實(shí)還是法律現(xiàn)象，政府始終在其中起著至關(guān)重要的作用。

1．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的興起和停辦階段

1950年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)人保）采取了壟斷模式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。北京、山東等地成為首批試辦牲畜保險(xiǎn)的地區(qū)，到了1952年，畜牧保險(xiǎn)業(yè)務(wù)幾乎覆蓋了全國(guó)。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要依靠政府推動(dòng)，但很快由于管理不善等原因而陷入困境。1956年，第五次全國(guó)保險(xiǎn)工作會(huì)議提出要“適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化的需要，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村保險(xiǎn)”，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度進(jìn)行了修訂和細(xì)化，如牲畜齡限制、責(zé)任范圍和賠償原則等。短短幾年時(shí)間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到起步和發(fā)展。但隨著1958年人民公社的建立，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)連同國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)統(tǒng)停辦。自此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)停辦了20多年。

2．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的恢復(fù)和發(fā)展階段

1982年，國(guó)務(wù)院重新審視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提出“逐步試辦農(nóng)村畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)?！蔽覈?guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)至此步入恢復(fù)和發(fā)展期。1985年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》，該條例是規(guī)制我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)最早的法律依據(jù)。此后，中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中也提出應(yīng)積極興辦農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)。1993年《農(nóng)業(yè)法》首次從基本法的角度重申了國(guó)家鼓勵(lì)和扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并且對(duì)投保原則做了規(guī)定。1993年《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例》將農(nóng)牧保險(xiǎn)規(guī)定為免征營(yíng)業(yè)稅項(xiàng)目，此舉意在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。總的來說，在這一時(shí)期，政府出臺(tái)了很多政策，也有《農(nóng)業(yè)法》及《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》、《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例》等，但相對(duì)于處于發(fā)展期亟需健全法制保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索和振興階段

1994年稅制改革后，商業(yè)保險(xiǎn)公司基于自身“經(jīng)濟(jì)人”角色定位，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這類“虧本”業(yè)務(wù)進(jìn)行大量壓縮。加之受制度供給不足等多重因素影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展后勁乏力。隨著政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，迎來了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的春天。2001年《農(nóng)業(yè)法》確定了國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。2003年10月，中共中央《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。從2004－2015年，連續(xù)11年的中央一號(hào)文件也均提出要“積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍”。2012年，國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》的出臺(tái)結(jié)束了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直以來無法可依的狀況。盡管迄今為止我國(guó)尚無農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法，但如此高密度的政策、制度的出臺(tái)意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全新階段。

二、干預(yù)失靈：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度演進(jìn)的檢討

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制變遷表明，政府主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性變遷方式伴隨了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的興起、發(fā)展和振興階段。這種變遷模式?jīng)Q定了制度內(nèi)容或多或少會(huì)背離改革初衷，無法真正適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。政府制度設(shè)計(jì)初衷是為公共利益，但不可避免地具有自身利益。政府也會(huì)存在失靈，這種失靈不僅體現(xiàn)為干預(yù)的越位、缺位，也外化于制度供給的不足和供給的錯(cuò)位。

1．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法缺位

縱觀我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的演進(jìn)歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律、法規(guī)至少存在兩個(gè)問題：其一，數(shù)量少，至今仍具有效力的基本法僅有《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》兩部，其他均為行政法規(guī)或部門規(guī)章。其二，欠缺一部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法?！掇r(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》中有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條款很少，修訂前后的《保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)幾乎沒有規(guī)定。2001年修訂的《農(nóng)業(yè)法》只是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高度概括地說了兩句。《條例》雖然專門針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但作為行政法規(guī)，其效力等級(jí)不及基本法，穩(wěn)定性大打折扣。放眼全世界，“無論是實(shí)行總統(tǒng)制還是議會(huì)制，相關(guān)國(guó)家的政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中都扮演著關(guān)鍵角色”（陳運(yùn)來，2010）。如美國(guó)有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，法國(guó)有《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法的缺位已然成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的桎梏。

2．法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性較差

關(guān)涉農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律制度應(yīng)是一個(gè)協(xié)調(diào)、完備的系統(tǒng)。其中既有效力層級(jí)高的基本法，又有可操作性的法規(guī)、規(guī)章。這些制度應(yīng)做到統(tǒng)籌兼顧，能夠有效規(guī)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的各種問題。然而現(xiàn)有法律法規(guī)之間存在不和諧之處，協(xié)調(diào)性較差。

其一，《農(nóng)業(yè)法》雖然明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性，但另一方面卻規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行保險(xiǎn)自愿原則，這反映出立法者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以走商業(yè)化道路的基本思路。與《農(nóng)業(yè)法》及《條例》“一廂情愿”地將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為商業(yè)性保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，作為商業(yè)保險(xiǎn)基本法的《保險(xiǎn)法》卻并未將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入規(guī)制范圍。

其二，《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定相當(dāng)原則。該法第46條雖僅數(shù)十字，卻包含了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)原則等。而《保險(xiǎn)法》明確排除了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。立法者顯然明白，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于商業(yè)保險(xiǎn)，有其特殊性。但無論是新修訂的《農(nóng)業(yè)法》，還是《條例》都肯定了商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。如《農(nóng)業(yè)法》第46條第2款和《條例》第3條。既然《農(nóng)業(yè)法》和《條例》都肯定商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，那么《保險(xiǎn)法》中的保險(xiǎn)合同制度、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入門檻和退出機(jī)制、保險(xiǎn)監(jiān)督管理是否同樣適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呢？《保險(xiǎn)法》第186條第1款似乎又做出了否定回答。

3．相關(guān)配套制度不完善

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的配套制度也十分缺乏，給本就存在極大風(fēng)險(xiǎn)性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中帶來了更多的不確定性。

首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同制度缺乏。《合同法》、《保險(xiǎn)法》中合同的規(guī)定不適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這是因?yàn)椋浩湟?，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同與普通民事合同有區(qū)別。民事合同強(qiáng)調(diào)合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對(duì)等，如果合同內(nèi)容顯失公平則可變更可撤銷。根據(jù)《條例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的投保人可以是農(nóng)民，也可以是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。相對(duì)于強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者來說，農(nóng)民處于天然的弱勢(shì)地位?！稐l例》正視了這種稟賦的差異性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，做出了有利于投保人的規(guī)定。其二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同也不同于商業(yè)保險(xiǎn)合同。商業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司的主要業(yè)務(wù)，其開展保險(xiǎn)的目的就是通過大數(shù)法則，利用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性來賺取利潤(rùn)。如果風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性增加了，則會(huì)相應(yīng)增加保費(fèi)或者解除合同。《保險(xiǎn)法》也秉持這種理念?！侗ｋU(xiǎn)法》的這種理念顯然與《條例》相悖。同時(shí)，《保險(xiǎn)法》第59條還規(guī)定了保險(xiǎn)人有獲取保險(xiǎn)標(biāo)的的權(quán)利。立法者也看到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同與商業(yè)保險(xiǎn)合同的屬性差別。而《條例》中也僅對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的投保人、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織、訂立原則、理賠程序等作了較為原則的規(guī)定。

其次，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制上也有所欠缺。在準(zhǔn)入制度上，缺乏一個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入資格規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》確立了互助合作組織和商業(yè)性保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體資格?！稐l例》第17條對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也作了一定的門檻設(shè)計(jì)，如要求有完善的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)部門并配備相應(yīng)的專業(yè)人員等。然而，我國(guó)目前有專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、相互制保險(xiǎn)公司、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、外資保險(xiǎn)公司等多種經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。誠(chéng)然，開展多種保險(xiǎn)模式對(duì)于應(yīng)對(duì)兼具區(qū)域性和復(fù)雜性的我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，有其存在的合理性。但是沒有一個(gè)明確的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入資格設(shè)計(jì)，主體的多元化、模式的多樣性必定會(huì)帶來管理上的繁復(fù)性和諸多不確定性。在退出機(jī)制上，缺乏一個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織的退出、清算程序?！稐l例》只字未提農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織的退出和清算。表面上看，《條例》第25條規(guī)定：“本條例對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)則未作規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》中保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)則及監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定。”《保險(xiǎn)法》對(duì)于保險(xiǎn)公司的清算、解散也確有較為詳盡的規(guī)定。但筆者認(rèn)為，立法者這種節(jié)約資源式立法有待商榷：其一，規(guī)制商業(yè)保險(xiǎn)行為的《保險(xiǎn)法》無法適用于多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體中，既有公司制的商業(yè)保險(xiǎn)公司等，也有互助合作式的經(jīng)濟(jì)組織。其二，作為國(guó)家支農(nóng)政策的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，除保險(xiǎn)所具有的分散風(fēng)險(xiǎn)的功能外，更是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入、保障農(nóng)村穩(wěn)定的有效措施。如果無一例外地適用《保險(xiǎn)法》中的退出、清算程序規(guī)定，勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能大打折扣。

4．經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏有效監(jiān)管

《條例》確立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的監(jiān)管主體。其中，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)和管理工作。但由于相關(guān)制度的缺失，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)一直缺乏有效的監(jiān)管。從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的歷史進(jìn)程來看，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是非常必要的。一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)易受政府意志左右，具有較大隨意性。加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的政策性和專業(yè)性，而作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人的農(nóng)民大多數(shù)文化水平和法律素養(yǎng)不高，復(fù)雜、專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同盡管與他們利益息息相關(guān)，但對(duì)他們而言遠(yuǎn)不如“小說讀得愉快”。另一方面，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度越來越強(qiáng)，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)中會(huì)產(chǎn)生種種尋租現(xiàn)象。近年來，我國(guó)個(gè)別地區(qū)就出現(xiàn)了基層政府和保險(xiǎn)公司通過虛報(bào)承保面積來騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管力度勢(shì)在必行。

三、失靈矯正：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度面臨的供需矛盾，決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的必要性和緊迫性。制度供給的失靈需要進(jìn)行矯正。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建主要應(yīng)從以下幾方面展開：

1．構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法——《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》是一部有別于《保險(xiǎn)法》的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法，應(yīng)包含以下內(nèi)容：

（1）明確的調(diào)整對(duì)象?！稐l例》將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的。筆者認(rèn)為，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有別于涉農(nóng)保險(xiǎn)，后者是個(gè)廣義概念，凡是涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)損害和人身損害均為涉農(nóng)，既包括農(nóng)村保險(xiǎn)，也包括農(nóng)民保險(xiǎn)，如農(nóng)村人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。從語意上分析，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是個(gè)屬概念，應(yīng)包含農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》和《條例》的相關(guān)規(guī)定也證明了這一點(diǎn)?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)到底僅指商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)抑或政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，還是把商業(yè)性和政策性均納入進(jìn)來？筆者認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有著相似之處，如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的構(gòu)成要件、爭(zhēng)議解決方式有相同的地方，保險(xiǎn)監(jiān)管部門的職責(zé)也大體一致。但政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍有其特殊性，二者的立法宗旨、經(jīng)營(yíng)原則有著根本區(qū)別。如果將政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均列為《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的調(diào)整對(duì)象，會(huì)導(dǎo)致同一部法律有著兩種不同的立法宗旨和經(jīng)營(yíng)原則。適宜的做法是《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》調(diào)整對(duì)象的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)突出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的屬性，即充分體現(xiàn)國(guó)家支農(nóng)護(hù)農(nóng)意圖的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而將商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入《保險(xiǎn)法》調(diào)整范圍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是指被保險(xiǎn)人（即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體）在種植業(yè)、及非種植業(yè)生產(chǎn)中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病等保險(xiǎn)事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。①鑒于此種原因，到底是《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》提法好還是《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》提法好？筆者認(rèn)為，從立法技術(shù)來看和法律所追求的嚴(yán)密邏輯性來看，似乎《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的提法更為準(zhǔn)確。

（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系包括三個(gè)方面：主體、客體、內(nèi)容。所謂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體，是指參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系，享有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系權(quán)利和職權(quán)，負(fù)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系義務(wù)和職責(zé)的當(dāng)事人。具體來說，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體主要有以下幾類：

其一，國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行政管理機(jī)關(guān)及其授權(quán)部門。具體包括國(guó)務(wù)院及各級(jí)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)行政管理部門等。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，政府應(yīng)居于主導(dǎo)地位，它肩負(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度供給者、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推動(dòng)者、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)監(jiān)管者三重身份。國(guó)務(wù)院和各地農(nóng)業(yè)行政管理部門分別負(fù)責(zé)全國(guó)和各地農(nóng)業(yè)管理和服務(wù)工作。國(guó)務(wù)院保監(jiān)會(huì)及各地保監(jiān)部門具體負(fù)責(zé)享有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管，負(fù)有加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的規(guī)范管理的職責(zé)和職權(quán)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)中，政府及相關(guān)行政部門的職責(zé)和職權(quán)具有統(tǒng)一性。國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行政管理部門的權(quán)利義務(wù)有：第一，規(guī)劃?rùn)?quán)，即執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)、規(guī)章、制度；制定業(yè)內(nèi)規(guī)章；制定從業(yè)人員的基本資格標(biāo)準(zhǔn)。第二，審核權(quán)，審批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立；審查、認(rèn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的任職資格。第三，政策扶持權(quán)，包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融扶持等多層次扶持體系的建立。第四，監(jiān)督檢查權(quán)，諸如依法監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)行為；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的使用情況；基金的管理情況；依法對(duì)相關(guān)人員的違法、違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查和處罰等。

其二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司是專營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。它的權(quán)利有：第一，獲得政策扶持的權(quán)利，它們有權(quán)享受政府給予的各種優(yōu)惠政策。第二，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司有權(quán)對(duì)本區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)劃、管理、指導(dǎo)，并有權(quán)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在法律范圍內(nèi)不受任何組織和個(gè)人的不當(dāng)干預(yù)。第三，承保權(quán)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司有權(quán)受理農(nóng)民的投保申請(qǐng)，有權(quán)進(jìn)行檢查，要求投保方提供保險(xiǎn)標(biāo)的的真實(shí)情況報(bào)告。第四，監(jiān)督權(quán)。其義務(wù)有：①受理投保的義務(wù)。在收到投保申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)受理，對(duì)于符合投保條件的，不得拒絕。②明確說明義務(wù)。訂立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司有責(zé)任明確說明免責(zé)條款的法定義務(wù)。③理賠義務(wù)。發(fā)生理賠事由時(shí)應(yīng)及時(shí)履行賠償或者給付保險(xiǎn)金的義務(wù)，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

外資保險(xiǎn)公司等商業(yè)保險(xiǎn)公司、互助合作式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)組織等也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系中的一方主體。但由于商業(yè)保險(xiǎn)公司“股東利潤(rùn)最大化”的追求目標(biāo)與國(guó)家推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最終目的有著根本沖突，決定了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)永遠(yuǎn)會(huì)趨利避害。因此，在商業(yè)保險(xiǎn)公司的權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)上應(yīng)注重規(guī)范引導(dǎo)其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)。一方面，賦予他們有獲取補(bǔ)貼的權(quán)利，通過補(bǔ)貼的形式刺激它們的積極性。另一方面，設(shè)立商業(yè)保險(xiǎn)公司的申報(bào)義務(wù)，這里的申報(bào)既包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)種類、保險(xiǎn)標(biāo)的，也包括補(bǔ)貼使用情況等。

其三，農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的一方當(dāng)事人，具體權(quán)利包括：①農(nóng)民享有投保權(quán)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司無故拒絕保險(xiǎn)的行為可依法提起訴訟；②獲取政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的權(quán)利；③在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)中，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的雙方當(dāng)事人，農(nóng)民是享受保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供保險(xiǎn)服務(wù)的消費(fèi)者，依法享有知情權(quán)，如有權(quán)要求保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)合同條款進(jìn)行解釋和說明；④作為接受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的消費(fèi)者來說，農(nóng)民有權(quán)在勘察、定損過程中對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司相關(guān)人員的不當(dāng)行為提出質(zhì)疑，有權(quán)向相關(guān)部門投訴和舉報(bào)；⑤保險(xiǎn)金賠償請(qǐng)求權(quán)。具體義務(wù)包括：誠(chéng)實(shí)守信義務(wù)，繳納保費(fèi)義務(wù)，告知義務(wù)等。

2．協(xié)調(diào)好相關(guān)法律法規(guī)

如前所述，《農(nóng)業(yè)法》、《條例》與《保險(xiǎn)法》存在沖突之處。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的政策性，純商業(yè)化道路是不適合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的。應(yīng)適時(shí)修改《保險(xiǎn)法》，將商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入其中。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則、保險(xiǎn)合同制度、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入和退出機(jī)制、法律責(zé)任等與其他商業(yè)保險(xiǎn)一樣適用《保險(xiǎn)法》。修改《農(nóng)業(yè)法》和《條例》，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策屬性。要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律責(zé)任制度。就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律責(zé)任而言，《條例》第26～30條只涉及了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但同時(shí)又規(guī)定其他未盡事項(xiàng)適用《保險(xiǎn)法》。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法宗旨來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的險(xiǎn)種，其責(zé)任規(guī)定更應(yīng)全面。對(duì)于投保人農(nóng)民來說，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能否依約及時(shí)賠付是他們最關(guān)心的問題，應(yīng)規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)賠付應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任或違法經(jīng)營(yíng)、侵犯農(nóng)民知情權(quán)等給農(nóng)民造成損失的侵權(quán)責(zé)任。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法維護(hù)農(nóng)民的利益并非一味偏袒和遷就農(nóng)民，當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人在投?；蛘呃碣r時(shí)出現(xiàn)欺詐情形則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償、罰款等民事責(zé)任、行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，可追究刑事責(zé)任。

3．配套制度的建立和完善

法律的構(gòu)建和完善必須有相應(yīng)的制度與規(guī)范作后盾，如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法制不健全，農(nóng)村保險(xiǎn)發(fā)展的障礙始終無法排除。其主要包括：

（1）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同制度。首先，該制度應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同雙方當(dāng)事人平等的法律地位，合同的訂立原則。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既有政策性保險(xiǎn)又有商業(yè)性保險(xiǎn)，有必要針對(duì)不同的保險(xiǎn)模式確立不同的原則，除去國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定的條款外（如補(bǔ)貼條款）其余條款的商定應(yīng)本著平等協(xié)商、公平自愿的原則。其次，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同雙方權(quán)利義務(wù)（前已提及，此處不再贅述）?？紤]到農(nóng)民和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者雙方實(shí)際地位的不平等，可以賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人有權(quán)隨時(shí)解除合同的權(quán)利。再次，鑒于農(nóng)民及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的具體情況及各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性的客觀事實(shí)，還應(yīng)規(guī)定合同生效、變更、解除、效力終止情形。但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有政策性、身份性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系產(chǎn)生的前提是依附于農(nóng)民這個(gè)特殊的主體身份的，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同不能轉(zhuǎn)讓。還要規(guī)定違約情形和糾紛的處理機(jī)制，應(yīng)賦予農(nóng)民提起仲裁權(quán)和訴權(quán)等救濟(jì)性權(quán)利。

（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)入和退出制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是事前監(jiān)管的一種有效措施。該制度有利于提前排除掉那些不具備從業(yè)條件或?qū)ο嚓P(guān)市場(chǎng)可能產(chǎn)生危害的機(jī)構(gòu)、人員和資本。《條例》僅包括總則、保險(xiǎn)合同、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、法律責(zé)任和附則五個(gè)部分，并且未對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件。筆者認(rèn)為，這是《條例》的一大敗筆。對(duì)于經(jīng)營(yíng)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司設(shè)立條件《保險(xiǎn)法》中已有較為詳盡的規(guī)定，但對(duì)于重要主體之一的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織是否適用《保險(xiǎn)法》并未提及。雖然新修訂的《公司法》似乎取消了設(shè)立公司的資本金門檻，但對(duì)于從事政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織而言，應(yīng)在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中對(duì)這兩個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和注冊(cè)資本金進(jìn)行規(guī)定，具體可酌情參照《保險(xiǎn)法》相關(guān)規(guī)定。

此外，設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制也非常重要。這是確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)健康可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。盡管截至目前，我國(guó)尚未有一家保險(xiǎn)公司退出市場(chǎng)。但“保險(xiǎn)公司特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出行為與一般企業(yè)有較大區(qū)別，外部性強(qiáng)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般企業(yè)”（陳華、張艷，2010）。法律應(yīng)具有前瞻性和完備性，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的退出制度，當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，可規(guī)定一定時(shí)間的觀察期，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)交由專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司接管。在此期間，如果經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況改善可不進(jìn)入破產(chǎn)程序；如果狀況繼續(xù)惡化，可進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。

4．完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度

“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的不僅要修正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)政府失靈，防止尋租和創(chuàng)租行為的產(chǎn)生，保障國(guó)家通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)?！保ê挝膹?qiáng)，2008）

對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，《農(nóng)業(yè)法》只是在第45條提到了加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管。《保險(xiǎn)法》第138、139條例舉了國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項(xiàng)?！稐l例》也明確賦予了國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和林業(yè)、農(nóng)業(yè)等機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管權(quán)限。顯然，諸法皆明確了國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的職責(zé)，但考慮到相關(guān)部門工作的千頭萬緒，加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的復(fù)雜性，很有必要在國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)管部門之下設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局，具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，其組成人員可由保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)行政部門等組成。這樣的設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)在于：一方面，此機(jī)構(gòu)擁有農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)的人員，可以較為充分地應(yīng)對(duì)高深的保險(xiǎn)問題；另一方面，可以有效避免多頭管理帶來的“要么大家不理，要么一理就亂”的狀況。當(dāng)然，還需要賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)充分的權(quán)限，如：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立審批權(quán)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的檢查權(quán)等，同時(shí)注意把握好監(jiān)管范圍，依法監(jiān)管，切忌出現(xiàn)干預(yù)過度等現(xiàn)象。

1．王俊鳳：《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法問題研究》，2009年東北農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文。

2．陳運(yùn)來：《域外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法及啟示》，《法商研究》2010年第3期。

3．劉小紅：《政府角色與制度回應(yīng)：以民間金融的法治化路徑為視角》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。

4．陳華、張艷：《保險(xiǎn)公司市場(chǎng)退出機(jī)制與路徑研究》，《保險(xiǎn)研究》2010年第1期。

5．何文強(qiáng)：《論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管》，《法學(xué)評(píng)論》2008年第3期。

6．姚壬元：《關(guān)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持政策》，《理論探索》2013年第1期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F304．4

A

1009－2382（2015）05－0069－05

劉小紅，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院講師（重慶401120）。