法治背景下政府采購制度實體問題研究*

毛行標 柳晶晶

（順德職業(yè)技術學院 廣東 順德）

政府采購是政府加強財政支出管理所普遍采用的一種有效手段，現代意義上的政府采購最早形成于18 世紀末的西方資本主義國家。在政府采購的原則、方式以及政府采購合同等方面相當一部分的西方國家都有了比較深入的研究，已經形成了一套完整的政府采購制度。我國的政府采購開始于1996 年上海的政府采購工作試點的推行，雖然處于起步階段，但自2002 年政府采購相關法律制度實施以來的實踐和探索，政府采購工作已經取得明顯成果。政府采購規(guī)模逐年擴大，規(guī)范化管理水平不斷提高，形成了較為完整的采購程序。目前，我國已經啟動加入WTO《政府采購協議》的談判工作，然而由于我國政府采購現有法律法規(guī)的不完善，各地政府采購體制的不同，如何面對政府采購市場開放的新形勢，建立規(guī)范合理的政府采購制度，存在一些急需解決的問題。

一、政府采購制度的現狀與存在問題

我國確立政府采購制度后，在政府采購理論和實踐過程中都取得了顯著成效。政府采購規(guī)模逐漸擴大,資金使用效益得到提高,已經初步建立了政府采購法律制度體系，在《政府采購法》頒布實施以后，財政部以及各級政府制定了相關配套規(guī)章、專項管理辦法、規(guī)范性文件、具體實施細則等。一方面實現了管采分離的政府采購管理體制，監(jiān)管制約機制逐步完善,政府采購管理機構歸屬于本級財政部門,與采購單位、集中采購機構之間的權責逐步清晰,擴大信息發(fā)布范圍,加強合同備案管理, 形成了完整的政府采購程序。另一方面多環(huán)節(jié)全過程的動態(tài)監(jiān)控機制逐漸形成, 集中采購機構重視建立自身約束機制,規(guī)范內部管理,健全崗位責任,同時,紀檢審計等部門監(jiān)督檢查政府采購活動。此外,政府采購的信息化建設快速發(fā)展,中國政府采購網、財政部的政府采購模塊以及各地區(qū)政府采購網站的運行,提高了采購活動的透明度,促進了廉政建設。

二、政府采購制度的問題及原因分析

在理論層面，現階段對于政府采購的研究也是先有實踐，而后才有理論探討，所以系統地研究政府采購的改革問題具有重要的理論價值。在實踐層面，作為“陽光采購”的政府采購，對于貫徹法律法規(guī)、提高資金使用效益、規(guī)范采購行為以及推動政治民主化和廉政建設意義重大而深遠。而面對不斷擴大的政府采購規(guī)模和范圍，政府采購活動中存在的諸多問題也逐步暴露出來。

1.政府采購管理體制需進一步完善

（1）政府采購模式不統一,采購執(zhí)行主體要求不一。選擇何種政府采購模式,實質上是對政府采購效率的選擇問題。依照政府采購法規(guī)定,我國政府采購實行集中采購與分散采購相結合。政府將分散在各采購人的采購權依法集中,設立集中采購機構統一開展政府采購工作,目的是提高效率,規(guī)范管理。然而,與推行集中采購制度目的相違背的是,這種制度帶來了規(guī)范,也造成了審批環(huán)節(jié)過多、采購效率低下,導致采購瓶頸效應,沒有達到集中的效果。實際上,政府并沒有實現真正意義上的集中采購, 集中采購機構只能被動接受采購人的委托,一個項目一個項目的進行采購,沒有計劃性。與社會中介代理機構的區(qū)別主要是采購范圍稍有不同,所以從本質上來說這種集中采購說仍然是分散采購。

（2）政府采購機構設置不明確。我國的政府采購法規(guī)定, 政府采購工作需實行管理職能與執(zhí)行職能相分離,但沒有明確規(guī)定集中采購機構的設置,導致管采分離不徹底, 許多集中采購機構是由行政部門分離組建的,其職能定位、工作理念依舊帶有行政部門色彩,直接或間接影響了政府采購作用的有效發(fā)揮, 這已經成為制約政府采購制度發(fā)展的突出問題。此外集中采購機構從財政部門分離后, 性質不明確。有的隸屬行政服務中心,有的掛靠統計政府的管理機構,還有的成為招投標大市場的一部分。

2.采購當事人之間責、權、利不明晰

政府采購法中對于采購監(jiān)管機構以及其他相關當事人的權責設定不明確,在具體的政府采購過程中,各級財政部門是政府采購活動的監(jiān)管部門。財政部門身兼多重職能,審批采購計劃的同時又審核執(zhí)行情況,還負責處理政府采購工作中的投訴。對于政府采購的監(jiān)管往往局限于對招投標過程的監(jiān)管, 沒有實現對政府采購全過程的監(jiān)管,尤其是合同履行監(jiān)管不足,供應商是否完全履行合同, 政府采購監(jiān)管部門未能有效實施監(jiān)管,造成了監(jiān)管乏力。

3.法制不健全,缺乏應對政府采購市場開放的能力

隨著我國正式進入世貿組織政府采購協議的談判,開放采購市場,對政府采購制度的完善提出了更高的要求,而政府采購相關法律法規(guī)的立法層次較低,法律界定范圍不明晰,法律障礙影響著政府采購工作。大部分都是地方規(guī)范性文件,只有《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》是由全國人大及其常委會通過并頒布實施的, 地方采購法規(guī)的立法工作相對滯后,制約了政府采購立法的發(fā)展。另外,《政府采購法》具體的實施細則目前仍在制定過程中,實際工作中缺少必要的指引, 造成政府采購制度的法律缺失,難以滿足政府采購工作的實際需要。

三、國外政府采購制度建設的借鑒與啟示

1.完善的法治化管理

實行政府采購的法治化前提是必須有完善的政府采購法律體系。例如美國政府從1761 年《聯邦采購法》頒布實施起,以立法的形式通過大量的法律約束政府采購行為,構建起對政府采購政策、采購程序、實施標準等多方面規(guī)范的一套完整的政府采購法律體系。再如加拿大政府采購也是通過制定一系列的法律法規(guī)規(guī)范正政府采購行為, 內容涵蓋了對政府采購各級部門的職責分工、采購程序、方法等規(guī)定。同時設立國際貿易法庭嚴格監(jiān)督政府采購的各個環(huán)節(jié), 保證實現政府采購的公開、公平與公正。

2.合理選擇政府采購模式

自20 世紀開始,集中采購的組織方式已成為政府采購體系發(fā)展的趨勢。如韓國政府建立了以集中為主、與分散相結合的靈活高效的政府采購管理體制,韓國政府供應局集中采購相關部門超過一定限額的貨物或工程項目, 相關部門可按照法律規(guī)定自行采購低于限額的項目。加拿大對國防采購和民用采購實行集中統一的管理體制,聯邦等各級省、市政府設立專門機構,通過制定一系列的法律來規(guī)范采購程序、方法等,對大宗物品實行集中統一采購; 各部門又有專門機構配合聯邦公共服務部在授權范圍內自主采購需要項目; 針對金額少的日常辦公用品等, 授權各部門負責人員使用采購信用卡用于采購付賬,以提高采購效率。

3.加強政府采購的監(jiān)管機制,建立績效評估機制

政府采購制度健康運行的重要保障是有效的政府監(jiān)管建設以及完善的政府采購信息披露機制。 美國政府采購透明度較高,一方面除了發(fā)布采購信息公告,還與聯邦技術中心聯網, 通過供應商和商品信息庫讓政府部門了解市場,另一方面通過“采購改革網絡”,可以迅速查找政府采購計劃、其他政府市場行情以及各種法律文件等內容。另外,從政府采購項目的時效性、效益性、專家論證等方面加強政府采購的監(jiān)督體系建設,保證政府采購的健康運行。

四、完善政府采購制度的幾點建議

1.逐步完善健全政府采購的法制體系

調整目前政府采購法對采購主體、采購方式的規(guī)定,實現政府采購法與招投標法的一致性,根據我國加入世貿組織《政府采購協議》談判進程,修訂政府采購法相關內容,做好政府采購法實施細則的制定,提高政府采購的可操作性, 對政府采購各項政策制定更具有可執(zhí)行性,采購各個環(huán)節(jié)有章可循,促進我國政府采購法律體系域國際有關政策銜接。

2.設立合理的政府采購組織體制

在機構設置上,將管理機構與執(zhí)行機構分離,建立執(zhí)行主體、監(jiān)管主體的權力制衡,界定各政府采購當事人的職責范圍,保證各當事人的責、權、利一致。在設立專門的政府采購的集中采購基礎上,實現采購人、管理主體、執(zhí)行主體三者之間的分權和制衡。集中采購機構是專門的采購代理機構,財政部門是政府采購活動的管理機構,社會中介代理則是集中采購機構的補充。

3.健全政府采購監(jiān)督機制

政府采購的監(jiān)督機構不需要單獨設立, 通過人大監(jiān)督監(jiān)督本級政府采購的執(zhí)行情況,組織紀檢監(jiān)察、審計部門的監(jiān)督,獨立地監(jiān)督招標過程的合法性,建立有效的政府采購管理體系。對于如何選擇及監(jiān)督招標采購代理機構,應該看到招標采購方式的社會化、專業(yè)化發(fā)展趨勢，因此對政府采購招標代理機構應加強規(guī)范和管理。另外, 政府采購制度的完善需要政府采購隊伍的進一步專業(yè)化, 目前各級政府采購人員多由財政部門人員或者其他政府部門人員組成, 不利于規(guī)范化的政府采購制度構建, 所以應加強相關工作人員的業(yè)務學習, 加快推進建立政府采購從業(yè)人員職業(yè)資格制度,促進政府采購從業(yè)人員的職業(yè)化。

1.陳偉,王文普.現代政府采購制度的理論淵源與經濟效益分析.管理現代化,2003(5).

2.曹富國,何景成.政府采購管理國際規(guī)范與實務.企業(yè)管理出版社,1998.

3.牛海霞.政府采購中存在的主要問題及對策分析.浙江大學學報,2000(2).

4.王狂.關于完善我國政府采購制度的思考.科技情報開發(fā)與經濟,2006(6).