中央與地方舉債權(quán)限劃分的法治原則

冉富強(qiáng)

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，鄭州450046)

近幾年快速增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。如何從制度上合理劃分中央政府與地方政府的舉債權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方舉債行為的規(guī)范化、法治化，以滿足各級(jí)政府公共產(chǎn)品有效供給，成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度瓶頸。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，2015年起施行的新《預(yù)算法》賦予省一級(jí)地方政府舉債權(quán)。近日，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了地方政府發(fā)行地方債券置換部分原有地方政府性債務(wù)的債務(wù)重整計(jì)劃。由此看來，中央政府構(gòu)建地方政府債券的心意已決。但是如何在制度機(jī)制上保障地方政府債券真正從任性的“隱性債務(wù)”走向規(guī)范的“陽光債務(wù)”，仍然需要在十八屆四中全會(huì)《決議》確立的法治理念框架下，進(jìn)一步深入思考和探究。

一、中央與地方舉債權(quán)限劃分的理論邏輯

(一)輔助性原則

根據(jù)德國(guó)學(xué)者Isensee提出的市民社會(huì)與政治國(guó)家二元論的“輔助性原則”，市民社會(huì)是政治國(guó)家存在的基礎(chǔ)和界限。市民社會(huì)能夠解決的事項(xiàng)，國(guó)家無需介入;下級(jí)政府有能力解決的事項(xiàng)，上級(jí)政府無需介入;地方政府可以解決的事務(wù)，不需要中央政府介入。為此，中央政府只需要解決統(tǒng)籌全國(guó)各方面情形的事務(wù)。這是合理界分中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)的憲法原則和理論基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控及收入再分配等全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供，其余事項(xiàng)則由地方各級(jí)政府供給或由中央與地方共同承擔(dān)。

改革開放以后，我國(guó)的市民社會(huì)發(fā)育與政治國(guó)家建設(shè)都取得了長(zhǎng)足發(fā)展。十八屆三中全會(huì)《決議》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)是:要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等事項(xiàng)作為中央事權(quán);社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)等作為中央和地方共同事項(xiàng);區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。這是我國(guó)新時(shí)期構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系的綱領(lǐng)性文件。它為新《預(yù)算法》進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系提供了理論指導(dǎo)。

(二)財(cái)政聯(lián)邦主義理論

“財(cái)政聯(lián)邦主義意指聯(lián)邦制政府是一個(gè)既有集中決策又有分散決策的公共部門，其各級(jí)政府有關(guān)公共服務(wù)的決策主要決定于各自轄區(qū)的居民對(duì)公共服務(wù)的需求”［1］。對(duì)于財(cái)政聯(lián)邦制是否適合中國(guó)國(guó)情，國(guó)內(nèi)有人認(rèn)為聯(lián)邦制屬于相對(duì)比較西化的產(chǎn)物，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政體制的分權(quán)是集權(quán)前提下的分權(quán)，既缺乏完美型財(cái)政聯(lián)邦制的輔助性原則，也缺乏完美型財(cái)政聯(lián)邦制維護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的原則，加之中國(guó)缺失“常規(guī)的規(guī)則約束”，中國(guó)財(cái)政體制最多只能說具有聯(lián)邦制某些分權(quán)的特征，“準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦制”是對(duì)中國(guó)財(cái)政體制比較合適的定位。［2］

長(zhǎng)期研究中國(guó)問題的鄭永年先生把我國(guó)目前的中央與地方關(guān)系界定為“行為聯(lián)邦制”?！靶袨槁?lián)邦制”是指政府體系由中央、省、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級(jí)組成，各級(jí)政府間放權(quán)制度化，各級(jí)政府特別是省級(jí)政府在主管轄區(qū)內(nèi)具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)等;中國(guó)未來“行為聯(lián)邦制”發(fā)展的方向?yàn)橛伞靶袨槁?lián)邦制”向“法理性聯(lián)邦制”逐漸過渡［3］4。筆者認(rèn)為，“準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦制”與“行為聯(lián)邦制”其實(shí)都指向一個(gè)問題，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行制度性分權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持和尊重中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建界限分明、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的中央與地方財(cái)政關(guān)系。

(三)地方民主政治完善

“無論是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共投資項(xiàng)目服務(wù)公平的跨期付款方式，還是實(shí)現(xiàn)公共資本形成的有效水平，與稅收一樣，負(fù)債財(cái)政都應(yīng)該是地方財(cái)政運(yùn)作的內(nèi)在組成部分”［4］。在法律上授予地方政府舉債權(quán)，強(qiáng)化地方人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審議監(jiān)督，強(qiáng)化當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方公共預(yù)算的社會(huì)監(jiān)督，將極大促進(jìn)我國(guó)地方民主政治的完善。畢竟地方資本性公共投資與當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝媛?lián)系密切，關(guān)乎他們對(duì)投資收益和舉債成本的統(tǒng)籌評(píng)價(jià)。正如有學(xué)者所說:“社會(huì)的參與會(huì)給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對(duì)其下轄的人民負(fù)責(zé)?！保?］12由此看來，民主政治進(jìn)程的有序推進(jìn)應(yīng)當(dāng)從公民樂于積極參與的社會(huì)事務(wù)著手培育。

(四)公民多元權(quán)利保障

經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是市場(chǎng)主體的營(yíng)利動(dòng)機(jī)、意志及其行為的客觀化免遭公權(quán)力恣意侵犯的能力或資格。納稅雖然是經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的對(duì)價(jià)，然而，“憲法借由基本權(quán)及法治國(guó)原理所保障之私有經(jīng)濟(jì)體制，其存在有賴于國(guó)家財(cái)政需求有稅收供應(yīng)，不必犧牲經(jīng)濟(jì)自由?！保?］5按照公共財(cái)政支出的增長(zhǎng)規(guī)律，地方公共財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展而相應(yīng)增加，以滿足當(dāng)?shù)鼐用癫粩嘣鲩L(zhǎng)的物質(zhì)、文化和社會(huì)權(quán)利保障訴求。但是諸如地鐵、高速公路、高等學(xué)校等大型基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項(xiàng)目，具有投資大、收益微薄或無收益的特點(diǎn)。如果單純依靠對(duì)當(dāng)期居民的征稅很難完成上述項(xiàng)目投資。為了解決代際公平問題，西方國(guó)家允許政府發(fā)行公債，以解決資本性公共投資需求不足難題。

目前，我國(guó)地方政府主要通過土地?fù)?dān)保向金融機(jī)構(gòu)借貸等間接融資方式填補(bǔ)公共投資缺口。土地出讓金實(shí)際上等于向納稅人一次性“征收未來多年稅收”，而且屬于“隱藏性稅收”。隱藏性稅收缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，德國(guó)學(xué)者將其視為違憲行為。［5］113當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)定，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。為了充分滿足城鄉(xiāng)人民日益增長(zhǎng)的平等就業(yè)、遷徙自由、受教育權(quán)等多元權(quán)利訴求，有效保障市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和代際人權(quán)，進(jìn)一步彰顯各級(jí)政府的公共服務(wù)品格，2014年新修改的《預(yù)算法》在認(rèn)真總結(jié)近年來經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，賦予省一級(jí)地方政府舉債權(quán)。這是我國(guó)首次以立法形式明確授權(quán)地方政府舉債權(quán)能。

二、我國(guó)中央與地方舉債權(quán)限劃分的實(shí)證考察

由于目前新《預(yù)算法》剛剛開始實(shí)施，其實(shí)施效果尚未顯現(xiàn)。況且，舊《預(yù)算法》框架下形成的地方政府性債務(wù)并未從機(jī)制上完全化解。為此，考察我國(guó)中央與地方舉債權(quán)限，有必要對(duì)《預(yù)算法》修改前后的兩個(gè)時(shí)期同時(shí)判明。

(一)《預(yù)算法》修改前中央與地方舉債權(quán)限的配置

1．地方政府缺乏法律授予的舉債權(quán)。原《預(yù)算法》規(guī)定中央政府預(yù)算中所需的建設(shè)資金可以舉債;地方政府不得舉債，除非有法律或者國(guó)務(wù)院特殊批準(zhǔn)。同時(shí)《擔(dān)保法》也禁止國(guó)家機(jī)關(guān)作為擔(dān)保人，除非為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸而獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。中央政府可以舉債進(jìn)行資本性支出，地方政府無論是直接舉債還是通過擔(dān)保間接融資均被法律禁止。

2．地方政府繞過原《預(yù)算法》隨意舉債。2009年以前，為支持地方應(yīng)對(duì)財(cái)政困難，國(guó)家發(fā)行“曲線債”，即先由中央政府發(fā)行國(guó)債，然后再轉(zhuǎn)貸給地方政府，國(guó)內(nèi)有學(xué)者稱其為“曲線債”［6］。2009年和2010年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，財(cái)政部受國(guó)務(wù)院委托代理一些省、直轄市發(fā)行地方公債。2011年，上海、浙江、廣東和深圳四省市獲得國(guó)務(wù)院授權(quán)，試點(diǎn)自行發(fā)行地方政府債券。但是上述融資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的公共投資缺口。

為了滿足地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，地方政府紛紛設(shè)立融資平臺(tái)間接融資。2010年，地方融資平臺(tái)的潛在信用風(fēng)險(xiǎn)引起了中央政府的高度關(guān)注。國(guó)務(wù)院發(fā)布(國(guó)發(fā)〔2010〕)19號(hào)文件，要求地方政府限期完成對(duì)地方融資平臺(tái)的分類治理。此后，地方政府又開始通過BT、融資租賃、墊支工程款等方式為公益性項(xiàng)目融資?？傮w來看，《預(yù)算法》修改前，雖然法律禁止地方政府通過舉債或擔(dān)保融資，但事實(shí)上并沒有阻斷地方政府的法外融資路徑。當(dāng)然，法外融資必然存在諸多弊端和漏洞。

(二)《預(yù)算法》修改前中央與地方舉債權(quán)配置的弊端

1．中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管失控。從2013年12月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果來看，地方政府性債務(wù)的主要舉債主體是地方融資平臺(tái)、政府部門機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位;地方政府性債務(wù)主要以銀行貸款、BT項(xiàng)目及發(fā)行債券的形態(tài)體現(xiàn)。上述隱性舉債方式使得中央政府對(duì)地方融資平臺(tái)的銀行貸款、企業(yè)債券很難監(jiān)管，對(duì)BT項(xiàng)目及拖欠工程款更難準(zhǔn)確核查。地方營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)與非營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的界限混淆，有的地方還故意模糊兩者界限。由此導(dǎo)致中央對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管失控。

2．地方政府透支中央政府。國(guó)債轉(zhuǎn)貸的“曲線債”、財(cái)政部代理地方發(fā)行的“代理債”及由財(cái)政部代辦還本付息的“地方自主債”，都直接或間接以中央財(cái)政做擔(dān)保。事實(shí)上，由于它們都納入了中央政府的公債發(fā)行計(jì)劃，因此不會(huì)影響中央政府的宏觀調(diào)控權(quán)，但其也可能透支中央政府的財(cái)政權(quán)及貨幣發(fā)行權(quán)。單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定中央政府不可能對(duì)地方政府的債務(wù)危機(jī)坐視不管，更何況，我國(guó)尚未建立科學(xué)、規(guī)范的中央與地方各級(jí)政府《財(cái)政責(zé)任法》。地方政府心知肚明中央政府最終一定會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)承擔(dān)償還責(zé)任，這就進(jìn)一步縱容了地方政府惡意競(jìng)爭(zhēng)公共資本的投機(jī)行為。所以，如果地方政府債務(wù)缺乏明確的法律規(guī)制，必然會(huì)透支中央政府的財(cái)政權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)及宏觀調(diào)控權(quán)。

3．嚴(yán)重?fù)p害法治權(quán)威?！耙婪ㄖ螄?guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”已于1999年寫入憲法修正案。十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本要義是依法治權(quán)，而不是依法治民。政府應(yīng)當(dāng)在踐行社會(huì)主義法治國(guó)家中起到模范和引領(lǐng)作用。然而，地方各級(jí)政府公開繞過《預(yù)算法》《擔(dān)保法》舉債禁令且不承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象，必將極大損害政府的公信力和法治權(quán)威，降低整個(gè)社會(huì)對(duì)法治的信仰和尊崇。同時(shí)，法外融資容易滋生腐敗行為，也進(jìn)一步暴露了地方投融資體制亟待邁入理性、法治軌道。

4．制約地方民主政治發(fā)展?！坝行┦虑?，諸如全國(guó)性法律的制定和本國(guó)與外國(guó)的關(guān)系問題，是與全國(guó)各地都有利害關(guān)系的。另一些事情，比如地方的建設(shè)事業(yè)，則是國(guó)內(nèi)的每某一個(gè)地區(qū)所特有的?！保?］96按照上述分類，有效管控地方政府債務(wù)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府掌控，但地方政府通過“稅收平滑”進(jìn)行公共投資的職權(quán)如果也由中央政府完全掌控，就屬于“行政集權(quán)”范疇?！靶姓瘷?quán)只能使它治下的人民萎靡不振，因?yàn)樗诓粩嘞ト嗣竦墓窬??！保?］97地方政府通過正式途徑舉債應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方人大的預(yù)算審議，但非正式的舉債往往繞過地方人大的審議監(jiān)督，成為地方行政機(jī)關(guān)的行政裁量事務(wù)。因此地方政府非正式的融資方式切斷了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方政府治理能力的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。難怪舉債投資在一些地方成為地方官員自我決定并迎合上級(jí)考核的“獨(dú)角戲”。缺乏當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c和社會(huì)監(jiān)督，地方民主制度難以落地生根。

5．地方融資成本缺乏正當(dāng)性考量。我國(guó)一直維持較高的儲(chǔ)蓄率，國(guó)債的利率都比金融機(jī)構(gòu)的貸款利率要低很多。與此相反，地方政府的債務(wù)主要來自銀行貸款、BT項(xiàng)目。銀行貸款利率的三年期貸款基準(zhǔn)利率是6．15%，5年期貸款基準(zhǔn)利率是6．4%。但2009年、2010年中央代發(fā)的地方政府債券及2011年四省市試點(diǎn)自行發(fā)行的3年期債券利率僅為2%左右，5年期債券利率僅在3%左右;BT項(xiàng)目的融資成本遠(yuǎn)高于這一成本;融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券的融資成本雖然比銀行貸款和BT項(xiàng)目略低一些，但由于不享受稅收優(yōu)惠，其與真正的市政公債相比還有較大差距。

如果說利率成本尚可容忍的話，地方政府性債務(wù)的期限成本則根本無法承受。地方公債一般都是地方大型公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目，其建設(shè)及使用壽命較長(zhǎng)，建設(shè)成本巨大。為了保證項(xiàng)目建設(shè)成本負(fù)擔(dān)與使用受益之間的代際公平，才考慮利用“稅收平滑”原理通過舉債來分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本。然而，2013年國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，我國(guó)地方政府性債務(wù)的融資期限基本都在3—5年，地方自主發(fā)行的債券也只有7年。而美國(guó)、日本等地方政府債券期限結(jié)合項(xiàng)目自身情況及地方財(cái)政狀況，設(shè)置有1年、3年、5年、10年、15年及30年等多種期限。［8］由此看來，地方政府目前的投融資體制缺乏由當(dāng)期居民與未來當(dāng)?shù)鼐用窆椒謹(jǐn)偟胤焦不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的正當(dāng)性。

(三)新《預(yù)算法》有關(guān)中央與地方舉債權(quán)界分的缺漏

2014年新修改的《預(yù)算法》第35條授予省、自治區(qū)、直轄市在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券籌措部分建設(shè)資金。新《預(yù)算法》在開啟地方債務(wù)這一現(xiàn)代金融工具方面邁出了實(shí)質(zhì)性一步，對(duì)于完善中央與地方財(cái)政關(guān)系將起到關(guān)鍵作用。但是仔細(xì)考量來看，新《預(yù)算法》有關(guān)中央與地方舉債權(quán)限的劃分仍然存在如下缺漏:

1．公債要素尚未全部納入法律保留事項(xiàng)。公債發(fā)行涉及經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他公民多元權(quán)利保障，更為重要的是公債發(fā)行涉及代際公平及代際人權(quán)，從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)一般都把公債的最長(zhǎng)期限、最高限額、公債種類及用途等全部納入法律保留范圍。然而，新《預(yù)算法》對(duì)中央與地方政府的公債限額并未作出具體限定，只是將其批準(zhǔn)程序規(guī)定為全國(guó)人大批準(zhǔn)或地方人大批準(zhǔn)及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》對(duì)中央與地方公債用途的規(guī)定也非?；\統(tǒng)僅規(guī)定“中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措”，而中央政府的一般公共預(yù)算既包括日常支出，也包括資本性支出;與中央政府發(fā)行的國(guó)債相比，新《預(yù)算法》把地方公債用途嚴(yán)格限定在建設(shè)公債的范圍之內(nèi)，無論公債項(xiàng)目是否有具體收益。新《預(yù)算法》既沒有對(duì)公債的最長(zhǎng)期限明確限定，也未對(duì)中央或地方政府發(fā)行的公債種類作出限定。

2．舉債主體缺乏獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的制度體系。一般說來，地方政府作為獨(dú)立舉債主體，應(yīng)當(dāng)享有獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)和公法人地位。首先，地方政府要具有一定的稅收立法權(quán);其次，地方政府要具有規(guī)范的法治化的轉(zhuǎn)移支付收入;再次，地方政府要有憲法法律授權(quán)的公法人地位;最后，國(guó)家立法既要有防止中央政府隨意對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政援助的《地方財(cái)政責(zé)任法》，也要有禁止中央政府及上級(jí)政府強(qiáng)制下放支出責(zé)任的“反強(qiáng)制”法律禁令。然而，新《預(yù)算法》雖然對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了較大完善，比如，強(qiáng)調(diào)以均衡基本公共服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)行評(píng)估和正常退出機(jī)制。但截至目前，享有獨(dú)立舉債權(quán)的省一級(jí)地方政府并未賦予一定稅收立法權(quán)，新《預(yù)算法》第30條只是簡(jiǎn)單規(guī)定“上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算的資金。下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金”，并未構(gòu)建完善的預(yù)防地方公債外溢全國(guó)其他地區(qū)或透支中央政府的制度機(jī)制，也缺乏對(duì)中央政府或上級(jí)政府向下級(jí)政府強(qiáng)制下放支出責(zé)任的禁令警告。在缺乏上述制度機(jī)制的情況下，中央及地方政府的財(cái)政界限劃分不具有實(shí)質(zhì)性意義，也很難促使地方政府成為真正自主承擔(dān)償債責(zé)任的一級(jí)政府。

3．各級(jí)政府的舉債權(quán)尚未清晰界定。首先，新《預(yù)算法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了中央一般公共預(yù)算中的部分資金可以通過舉借內(nèi)外債的方式籌措，而中央一般公共預(yù)算既有日常支出，也有資本性支出。為此，中央政府可以發(fā)行國(guó)債的種類、用途、期限都未予以明確界定，雖然新《預(yù)算法》規(guī)定了中央政府的債務(wù)實(shí)行余額管理制度，具體限額由全國(guó)人大批準(zhǔn)，但其并未對(duì)國(guó)債的具體限額標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化明確，比如將其與一定的參數(shù)掛鉤。其次，新《預(yù)算法》雖然授予省一級(jí)地方政府舉債權(quán)，且其明確把省級(jí)政府的舉債權(quán)限制在建設(shè)公債范圍之內(nèi)，但事實(shí)上，縣(市、區(qū))級(jí)政府在提供地方公共服務(wù)中起到至關(guān)重要作用，遺憾的是新《預(yù)算法》并未授予其相應(yīng)的舉債權(quán)能。

由此看來，新《預(yù)算法》雖然在中央與地方舉債權(quán)限配置上取得重大進(jìn)展，但其距離中央與地方舉債權(quán)限劃分法治化的標(biāo)準(zhǔn)仍然有相當(dāng)差距。為了進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，有必要制定專門的《公債法》，對(duì)中央與地方的舉債權(quán)限作出科學(xué)、規(guī)范的界分。

三、中央與地方舉債權(quán)限劃分的法治原則

中央政府與地方政府的事務(wù)管轄權(quán)限不同，二者的舉債權(quán)限也應(yīng)有所偏重。在劃分中央與地方舉債權(quán)限時(shí)，除了遵循中央與地方分權(quán)邏輯以外，還應(yīng)堅(jiān)持法治化思維模式，以充分彰顯法治的秩序、效率等基本價(jià)值邏輯。

(一)舉債權(quán)限法定原則

美國(guó)的聯(lián)邦政府、州政府及地方政府的舉債權(quán)限分別通過聯(lián)邦憲法和州憲法予以規(guī)范。德國(guó)《基本法》也規(guī)定聯(lián)邦政府的舉債限額需經(jīng)聯(lián)邦法律制定或授權(quán)。巴西憲法規(guī)定參議院對(duì)各州新的債務(wù)進(jìn)行數(shù)量控制，主要包括債務(wù)利率范圍和總債務(wù)余額增長(zhǎng)。法國(guó)于1982年頒布《地方分權(quán)法》，賦予地方政府舉債權(quán);日本頒布《地方財(cái)政法》賦予地方舉債權(quán)的情形、用途及金額等。上述國(guó)家都通過憲法、法律對(duì)中央與地方政府的舉債權(quán)限進(jìn)行了較為清晰的界定。國(guó)外的上述經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

在憲法法律層面上，對(duì)中央與地方舉債權(quán)限進(jìn)行界定充分反映了公債這一現(xiàn)代財(cái)政與金融工具的本質(zhì)特征，即公債雖然不具有稅收的強(qiáng)制和無償性，但其最終要靠對(duì)未來納稅人征稅來償付本息。事實(shí)上，公債只是把國(guó)家或地方政府的征稅時(shí)間推遲而已。政府舉債權(quán)附屬于征稅權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)、非稅征收權(quán)及政府其他收入權(quán)，它以中央或地方政府的信用為擔(dān)保。無論采取哪種法律保留學(xué)說，公債都應(yīng)屬于《立法法》的法律保留事項(xiàng)。因此無論是中央政府的舉債權(quán)限，還是地方政府的舉債權(quán)限都應(yīng)當(dāng)通過法律形式予以明確規(guī)定。在公債法律保留問題上，公債的種類、用途、最長(zhǎng)期限、最高限額、償還及發(fā)行程序等核心要素，都應(yīng)由法律予以明確界定。

(二)反舉債成本外溢原則

德國(guó)《基本法》有關(guān)聯(lián)邦政府確?！叭珖?guó)生活水平一致性”的原則性規(guī)定，使聯(lián)邦政府成為州及地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保者;德國(guó)各州雖然沒有自主稅收立法權(quán)，但各州在聯(lián)邦立法中有實(shí)質(zhì)性影響力，由此導(dǎo)致各州居民與各州財(cái)政支出的連接點(diǎn)被打破。2006年、2009年，德國(guó)相繼推行憲法改革，目的都是進(jìn)一步厘清聯(lián)邦政府與州政府之間的縱向財(cái)政權(quán)力配置，防止各州將舉債成本外溢其他地區(qū)，透支聯(lián)邦政府財(cái)政權(quán)力。正如有學(xué)者所說:“財(cái)政援助和轉(zhuǎn)移支付軟化了地方政府的財(cái)政預(yù)算約束，并且可能導(dǎo)致地方政府資源配置在經(jīng)濟(jì)上的無效率”。［9］

巴西幾次州債務(wù)危機(jī)與德國(guó)公共債務(wù)類似。代表各州的利益團(tuán)體在巴西參議院中占主導(dǎo)地位，因此巴西憲法對(duì)州政府債務(wù)的控制極不理想。此外，巴西憲法對(duì)州自治和市政當(dāng)局的地方自治都有剛性保護(hù)，巴西各州解聘多余公務(wù)員的權(quán)力也曾經(jīng)被巴西憲法剝奪。雖然中央銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管州政府從國(guó)內(nèi)銀行舉債，但其各種禁令往往被州政府成功規(guī)避。巴西州政府的預(yù)算軟約束導(dǎo)致各州舉債成本被各州外溢給國(guó)內(nèi)其他地區(qū)或中央政府。州政府每次債務(wù)危機(jī)都要求聯(lián)邦政府提供財(cái)政援助，聯(lián)邦政府也會(huì)采取措施設(shè)法使州政府度過難關(guān)。為應(yīng)對(duì)州政府債務(wù)危機(jī)，巴西聯(lián)邦政府采取如下舉措規(guī)范各州債務(wù)，防止州政府將舉債成本外溢國(guó)內(nèi)其他地區(qū)或透支中央政府:通過修改憲法授權(quán)聯(lián)邦政府可以從中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金中扣除地方應(yīng)該償還的債務(wù);制定銀行業(yè)法規(guī)，設(shè)立了國(guó)家貨幣委員會(huì)，授予中央銀行自治權(quán)，加強(qiáng)中央銀行對(duì)州政府舉債的監(jiān)管;2000年，巴西又制定了《財(cái)政責(zé)任法》和《財(cái)政犯罪懲罰法》，禁止中央銀行將州政府的公債轉(zhuǎn)換為聯(lián)邦公債;禁止中央政府向州及地方政府提供財(cái)政援助。

為了有效防范地方政府將舉債成本外溢國(guó)內(nèi)其他地區(qū)或透支中央政府，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)、巴西等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建完善的預(yù)防舉債成本外溢機(jī)制，使地方政府及地方居民真正為自己的舉債買單。

(三)反強(qiáng)制下放支出責(zé)任原則

在通過立法強(qiáng)化地方政府責(zé)任、防止地方政府舉債成本外溢的同時(shí)，也要通過立法防止中央或上級(jí)政府向下級(jí)政府強(qiáng)制下放支出責(zé)任，而不提供相應(yīng)財(cái)力。20世紀(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府曾多次向州政府及地方政府強(qiáng)制下放支出責(zé)任而不提供相應(yīng)財(cái)力。為減少聯(lián)邦政府的過度干預(yù)，1995年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了一項(xiàng)旨在禁止聯(lián)邦政府對(duì)州及地方政府強(qiáng)加任何支出責(zé)任而不提供財(cái)政撥款的法令。這就是所謂的“反強(qiáng)制條款”。反強(qiáng)制下放支出責(zé)任原則與反舉債成本外溢原則其實(shí)具有異曲同工之妙。二者都是為了厘清中央與地方財(cái)政分權(quán)關(guān)系，建立健全由當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方政府財(cái)政收支進(jìn)行理性評(píng)價(jià)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2006年，德國(guó)推行聯(lián)邦制憲法改革，減少必須經(jīng)聯(lián)邦上院批準(zhǔn)的聯(lián)邦法律，但涉及州財(cái)政問題的法律依然需要聯(lián)邦上院批準(zhǔn);禁止聯(lián)邦向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移任務(wù)。這兩項(xiàng)規(guī)定都是為了防止聯(lián)邦政府強(qiáng)制向各州或地方政府下放支出責(zé)任而不提供相應(yīng)財(cái)力。2003年法國(guó)憲法修正案新增第72條第4項(xiàng)規(guī)定:“在國(guó)家與地方團(tuán)體間，任何權(quán)限的轉(zhuǎn)移應(yīng)一并賦予給地方團(tuán)體行使此權(quán)限的相對(duì)應(yīng)的資源。任何權(quán)限的創(chuàng)設(shè)或延伸足以導(dǎo)致地方團(tuán)體增加支出者，均應(yīng)同時(shí)制定地方財(cái)源的法律”。

由此看來，要構(gòu)建真正的地方債務(wù)償還機(jī)制，不但要有反舉債成本外溢機(jī)制，同時(shí)也要搭建反強(qiáng)制下放支出責(zé)任的制度機(jī)制。這就要求地方政府作為獨(dú)立的償債主體，必須同時(shí)具備一定的稅收立法權(quán)和獨(dú)立公法人地位。這是地方政府獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)和法律人格。

(四)舉債權(quán)與事務(wù)管轄權(quán)限相適應(yīng)原則

一般認(rèn)為，中央政府享有國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控、社會(huì)保障、社會(huì)資源分配等職權(quán)。所以，戰(zhàn)爭(zhēng)舉債、短期國(guó)債(國(guó)庫券)、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等應(yīng)急事項(xiàng)舉債、赤字國(guó)債等成為各國(guó)中央政府的專屬職權(quán)。比如，近代英國(guó)的國(guó)債絕大多數(shù)屬于戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)債。為了解決持續(xù)的巨額債務(wù)，英國(guó)政府探索發(fā)行公債，國(guó)債在英國(guó)也獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦憲法雖然沒有對(duì)聯(lián)邦政府發(fā)行國(guó)債的用途進(jìn)行限定，但在凱恩斯主義興盛以前，美國(guó)的國(guó)債主要用于戰(zhàn)爭(zhēng)。只是凱恩斯主義占據(jù)主流意識(shí)形態(tài)以后，赤字國(guó)債才成為美國(guó)政府治理國(guó)政的一大特色。

除了專屬舉債權(quán)以外，各國(guó)中央政府還享有建設(shè)國(guó)債的發(fā)行權(quán)。這就是國(guó)債發(fā)行的“黃金準(zhǔn)則”，即政府舉債只能用于公共建設(shè)和投資目的，不能用于日常支出。德國(guó)《基本法》第115條第1項(xiàng)規(guī)定:“舉債之總額，不得超過預(yù)算所預(yù)估之投資歲出，但為防止總體經(jīng)濟(jì)平衡受干擾者，不在此限?！薄度毡矩?cái)政法》第4條規(guī)定:“國(guó)家的歲出，必須用國(guó)債和借款以外的歲出作為來源，至于公用事業(yè)費(fèi)、政府出資款以及貸款的來源，可以在經(jīng)過國(guó)會(huì)決議的金額范圍內(nèi)發(fā)行公債或借款。”

地方政府沒有外交、國(guó)防、宏觀調(diào)控、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等專屬于中央政府的職權(quán)，所以，地方政府不享有戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)債、短期公債、赤字國(guó)債及應(yīng)急事項(xiàng)公債的發(fā)行權(quán)，也就是說地方政府沒有非生產(chǎn)性公債發(fā)行權(quán)。所以，地方政府只有建設(shè)公債發(fā)行權(quán)。建設(shè)公債包括一般責(zé)任公債和收益公債。地方政府既可以發(fā)行以地方一般財(cái)政收入為擔(dān)保的一般責(zé)任公債，也可以發(fā)行以項(xiàng)目收入為償債來源的收益公債。

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