房地權(quán)益城鄉(xiāng)分配問題研究※

楊遂全 周奧杰

房地權(quán)益城鄉(xiāng)分配問題研究※

楊遂全 周奧杰

我國房地制度的現(xiàn)狀具有非均衡、不成熟的特點(diǎn)。房地權(quán)益分配存在城鄉(xiāng)差異，主要體現(xiàn)在房地權(quán)益性質(zhì)的差異、房地權(quán)益取得的差異、房地權(quán)益處分的差異三個方面。房地權(quán)益的城鄉(xiāng)分配存在“大產(chǎn)權(quán)”與“小產(chǎn)權(quán)”之間的不平等。目前我國的城鄉(xiāng)房地制度政策化程度高，具有以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的特點(diǎn)。未來統(tǒng)一城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場，必須利用法律規(guī)定中預(yù)留的改革空間，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為基礎(chǔ)、以放松對農(nóng)村房地管制為關(guān)鍵、以傾斜性地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心。

房地權(quán)益 城鄉(xiāng)差異 農(nóng)村房地流轉(zhuǎn) 制度創(chuàng)新

我國房地制度的現(xiàn)狀具有非均衡、不成熟的特點(diǎn)?！爸贫确蔷饩褪侵溉藗儗ΜF(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)”（盧現(xiàn)祥，2003）；非均衡的特點(diǎn)既表現(xiàn)在限制農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)在合理性上的不足，也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)房地政策二元化的區(qū)別對待上。房地制度的不成熟性則表現(xiàn)為對房地制度的安排政策化程度高，呈現(xiàn)出以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的局面，法律層面上缺少成熟、穩(wěn)定的具體規(guī)定。這種不成熟性在農(nóng)村宅基地制度上表現(xiàn)的尤為突出，在禁止宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)的制度安排上，明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的均為國務(wù)院及有關(guān)部門發(fā)布的文件。

在面對這種“非均衡困境”的時候，我國房地制度以政策調(diào)整為主、以法律調(diào)整為輔的不成熟的特點(diǎn)卻顯現(xiàn)出了優(yōu)勢。這種制度上的不成熟具有較大的靈活性，為房地制度的改革預(yù)留了空間。筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)存的房地制度背景下，房地產(chǎn)權(quán)益分配的天平不是像上文提到的觀點(diǎn)認(rèn)為的那樣向農(nóng)民傾斜，而是明顯地傾斜向了城市居民一方。所以，未來對城鄉(xiāng)間房地產(chǎn)權(quán)益分配政策的調(diào)整時，應(yīng)當(dāng)尤為關(guān)切農(nóng)村居民的利益。

一、房地權(quán)益城鄉(xiāng)配置的差異化

1.房地權(quán)益性質(zhì)的差異

在權(quán)利性質(zhì)上，城市住宅的建設(shè)用地歸國家所有，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。換言之，城市住宅的建設(shè)用地使用權(quán)建立在國有土地之上，而農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)建立在集體土地之上。國家有土地是指由國家代表全體人民對其享有、占有、使用、收益和處分等權(quán)利的土地，國家是國有土地唯一的統(tǒng)一的權(quán)利主體。國家對國有土地?fù)碛械乃捻?xiàng)權(quán)能通過法律規(guī)定將其中的占有、使用、收益的權(quán)利賦予使用者，而國家僅保留最后的處分權(quán)。農(nóng)村集體土地是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其享有、占有、使用、收益、處分等權(quán)利的土地，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對于自己的土地的經(jīng)營管理享有充分的自主權(quán)；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)必須執(zhí)行國家的法律和政策，不能買賣或者以其他形式非法出讓土地（張利根，2002）。

《憲法》第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體土地及政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為整理土地而調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系外，土地的所有權(quán)關(guān)系不能改變，任何買賣和變相買賣土地的行為都是為法律所禁止的（張軍連，2001）。

2.房地權(quán)益取得的差異化

土地使用權(quán)的取得包括設(shè)定取得和變更取得，即土地使用權(quán)以合法的方式從土地所有者或者原土地使用者手里獲得土地使用權(quán)，從土地所有者中取得土地使用權(quán)為設(shè)定取得，從原土地使用者中取得土地使用權(quán)為變更取得（陳利根，2002）。城鄉(xiāng)房地權(quán)益取得的差異化主要表現(xiàn)在取得主體、取得方式和數(shù)量限制三個方面。

（1）取得主體上的差異。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第3條規(guī)定：中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定者外，均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營。據(jù)此，包括外國單位和個人在內(nèi)的任何單位和個人，凡符合法律規(guī)定的使用國有土地的條件者，均可取得國有土地的使用權(quán)（陳利根，2002）。在住房建設(shè)用地使用權(quán)的取得主體上，城市的建設(shè)用地使用權(quán)除少數(shù)實(shí)施限購政策的城市外，無論城市居民還是農(nóng)村居民均可以通過購買城市商品房的方式取得，在取得主體上沒有嚴(yán)格的限制。而根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地政策，限制城市居民取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的取得主體被限制為農(nóng)村居民，甚至是范圍更小的該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。此外，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民以“戶”的名義取得的權(quán)利，即宅基地使用權(quán) 由農(nóng)民家庭申請取得并享有，而不能由村民個人取得（吳春岐，2012）。

（2）取得方式上的差異。在取得方式上，城市的商品房建設(shè)用地使用權(quán)取得主要是有償取得，房地產(chǎn)開發(fā)商通過出讓等有償方式取得建設(shè)用地使用權(quán)后，將商品房出售給購買者時，已經(jīng)將其取得建設(shè)用地使用權(quán)支付的價金計入商品房的成本，作為確定商品房銷售價格的考量因素，從而將取得建設(shè)用地使用權(quán)支出的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給購房者。即城市商品房購買者是以有償方式取得了其房屋的建設(shè)用地所有權(quán)。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無償取得。與無償取得相對應(yīng)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得需要經(jīng)過法定的審批程序，否則不能取得宅基地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?2條第3款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。而城市住宅建設(shè)用地的取得無需經(jīng)過審批，可以通過購買自有取得。

（3）數(shù)量限制上的差異。在取得數(shù)量的限制上，城市商品房的建設(shè)用地使用權(quán)通過有償方式取得，購買一套商品房就取得一套商品房的建設(shè)用地所有權(quán)，購買多套商品房就取得多套商品的建設(shè)用地使用權(quán)，不存在數(shù)量的限制。現(xiàn)實(shí)中，有許多城市居民通過私有住房、房改房、單位福利房等方式獲得了多套房屋及相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)。而根據(jù)《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民在宅基地的取得上受到數(shù)和量的雙重限制，一方面，一戶只能取得一宅；另一方面，宅基地的面積也要受到省、自治區(qū)或直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的限制。但在土地使用權(quán)的期限上，宅基地使用權(quán)目前沒有期限限制，是永久性的 （孫事龍，2012），而《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定城市國有居住用地的最高使用年限為70年。

3.房地權(quán)益的處分差異化

我國現(xiàn)行土地政策，不允許城市居民購買農(nóng)村房屋和宅基地，也就從反面限制了農(nóng)村居民對城市居民的房地權(quán)益處分權(quán)。同時《土地管理法》第62條第4款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。農(nóng)村居民即便是將房屋、宅基地使用權(quán)處分給農(nóng)村居民，也會導(dǎo)致自己面臨無法再申請宅基地的后果，這一規(guī)定對農(nóng)村居民處分房屋、宅基地給農(nóng)村居民起到限制作用。而城市住宅及其建設(shè)用地使用權(quán)的處分不受任何限制，既可以轉(zhuǎn)讓給城市居民也可以轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村居民，基于有效的買賣合同處分房屋及其建設(shè)用地使用權(quán)并完成過戶登記，即可實(shí)現(xiàn)對房地權(quán)益的處分。

二、“小產(chǎn)權(quán)”與“大產(chǎn)權(quán)”的不平等

1.差異化背后的不平等

一些學(xué)者只看到了農(nóng)民無償取得宅基地和承包地，卻沒有看到將村集體對土地的所有權(quán)也是無償從農(nóng)民手中取得的。1982年《憲法》第10條無償?shù)啬米吡宿r(nóng)民對土地的所有權(quán)，將農(nóng)民對土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)給了村集體。再者，改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一直是采取農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，《憲法》第10條也有這方面的考慮。肖蔚云教授指出，在改革中國家為了公共利益，特別是為了城市發(fā)展，搞大規(guī)模項(xiàng)目時需要很多土地。1982年《憲法》生效前，土地的所有者就濫用這個情況而要求很高的價格，妨礙改革項(xiàng)目。因此，為了進(jìn)行改革，必須進(jìn)行土地的國有化。立法者本來也考慮全國土地的國有化，但是因?yàn)橐部紤]到土地革命以來的農(nóng)民心理，所以暫時只規(guī)定城市土地屬于國家所有（肖秀云，1986）。但是依然有人不了解或者忽略上述事實(shí)，僅僅看到農(nóng)民無償取得了宅基地使用權(quán)這一點(diǎn)，便認(rèn)為房地產(chǎn)權(quán)益分配的天平不公平地傾向于農(nóng)民一邊，甚至有人提出了將農(nóng)村宅基地使用權(quán)由無償取得變?yōu)橛袃斎〉玫挠^點(diǎn)。

我國《物權(quán)法》第3條第3款規(guī)定：“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利?！睋?jù)此，農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利。事實(shí)卻并非這樣，一些城市居民通過私有住房、房改房、單位福利房等方式獲得了多套房屋，并對其在城市的房屋和國有建設(shè)用地使用權(quán)享有充分的處分權(quán)能；反觀農(nóng)民，他們一方面要受到一戶一宅的限制，另一方面他們對宅基地的處分也受到限制，在這雙重限制之下，農(nóng)民對于房屋和土地的權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。

土地所有權(quán)和使用權(quán)的制度設(shè)計不僅僅是法律問題，也是一個關(guān)系到執(zhí)政黨政治主張和國家基本經(jīng)濟(jì)制度的政治問題和經(jīng)濟(jì)社會問題，對房地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行設(shè)計和構(gòu)建時要充分考慮多方面因素，不能只見樹木不見森林。在計劃經(jīng)濟(jì)年代形成的城鄉(xiāng)分治的房地產(chǎn)法律制度對農(nóng)民是非常不利的，在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到了城市地區(qū)先富起來的階段之后，需要政策和法律適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。

2.名分與現(xiàn)實(shí)的分離

我國城市土地所有權(quán)的唯一主體是國家。但是，我國城市土地產(chǎn)權(quán)的主體卻是模糊的 （楊繼瑞，1995）。目前，由于名義權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人的分離，建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”，已經(jīng)變成了城鄉(xiāng)居民利益分配的焦點(diǎn)。這就不得不讓我們反思與“小產(chǎn)權(quán)房”相對應(yīng)的“大產(chǎn)權(quán)房”背后對城市居民權(quán)利的優(yōu)待。當(dāng)我們直面現(xiàn)實(shí)時，我們都能看到。甚至包括事實(shí)上屬于“大產(chǎn)權(quán)房”的經(jīng)濟(jì)適用住房，在法律上也都只能為城市居民所有。劃撥用于保障房的國有土地，不能為同是中華人民共和國公民的農(nóng)民工享有使用權(quán)。

吸收了產(chǎn)權(quán)理論委托代理思想的兩權(quán)分離理論對國有土地產(chǎn)權(quán)的解讀，很具有代表性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，無論產(chǎn)權(quán)界定給誰，只要產(chǎn)權(quán)的歸屬是明晰的，就是有效率的；不管所有者或持股人是國家、法人還是個人。因此，國家所有權(quán)與私人所有權(quán)在運(yùn)作機(jī)制上是相通的，或者至少國家可以模仿機(jī)構(gòu)所有者來對企業(yè)的運(yùn)作或土地的支配等進(jìn)行商業(yè)化的控制 （張春霖，2003）?？墒牵瑖型恋睾推髽I(yè)的產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)是否可以做到真正明晰是很有爭議的，國家所有權(quán)主體虛置問題首當(dāng)其沖，即并沒有單個人或機(jī)構(gòu)對任何一項(xiàng)國有財產(chǎn)擁有完全的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體虛置的結(jié)果是，這種沒有可追溯主體的產(chǎn)權(quán)使大量資源處在“公地悲劇”之中，誘發(fā)了官員“尋租”和形形色色的私人或團(tuán)體以國家的名義攫取資源的行為（周其仁，2000）。

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)，一項(xiàng)財產(chǎn)所能產(chǎn)生的以市場價格為表現(xiàn)的總收入流、不同個人對其貢獻(xiàn)的價值和控制與測度這種財產(chǎn)屬性的成本，共同決定了權(quán)利被如何嚴(yán)格界定以及什么將是它的產(chǎn)權(quán)形式（巴澤爾，1997）。當(dāng)該財產(chǎn)的未來資產(chǎn)收入和利用只能被某些主體事實(shí)上享有時，名稱只能是一種掩蓋。而我們在此提出此問題并不是要證明城市居民享有的福利房利益的不正當(dāng)，只不過是想借此證明必須實(shí)事求是地對待“小產(chǎn)權(quán)”和“大產(chǎn)權(quán)”。

三、對相關(guān)規(guī)定的理解和分析

房地權(quán)益城鄉(xiāng)分配不平等的關(guān)鍵在于，在我國目前土地制度城鄉(xiāng)二元化的背景下，農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的處分受到了限制甚至是剝奪。前文已經(jīng)提到，我國對房地制度的安排政策化程度高，具有以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的特點(diǎn)。下文將梳理并分析在我國現(xiàn)行憲法、法律、重要文件、地方法規(guī)和規(guī)章中如何規(guī)定農(nóng)村房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)問題。

1.《憲法》預(yù)留了空間

我國《憲法》第10條規(guī)定：“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《憲法》第10條禁止了土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，規(guī)定我國土地所有權(quán)的主體只能是國家和集體，而且對哪些土地歸國家所有哪些土地歸集體所有也做了規(guī)定，除國家可以通過征收或者征用變更土地權(quán)屬外，任何組織和個人不得轉(zhuǎn)讓土地。雖然《憲法》未直接規(guī)定土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)《憲法》并未完全否定，有給法律創(chuàng)設(shè)允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的規(guī)定預(yù)留的空間。

2.法律中尚無相關(guān)規(guī)定

但是，我國1998年修改《土地管理法》時刪掉了原法第41條關(guān)于城鎮(zhèn)居民可以適用集體土地建設(shè)住宅的規(guī)定，而是在第63條明確規(guī)定“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設(shè)”，僅允許符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。

《土地管理法》第62條第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！痹摋l文是對農(nóng)村村民住宅用地審批要求和程序的規(guī)定，前3款分別規(guī)定了農(nóng)村村民申請宅基地應(yīng)堅(jiān)持 “一戶一宅”原則，建設(shè)住宅應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和宅基地審批的程序，第4款如此規(guī)定，并不意味著《土地管理法》允許農(nóng)村村民向城鎮(zhèn)居民出賣住房。

在我國《物權(quán)法》中也見允許宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的條文?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用的法律規(guī)定，引致到土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定上。綜上，雖然《憲法》為法律規(guī)定土地適用的轉(zhuǎn)讓預(yù)留了空間，但我國現(xiàn)行法律中沒有允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定。

3.中央文件和地方法規(guī)、規(guī)章中的禁止性規(guī)定

自修改后的《土地管理法》實(shí)施以來，國家在立法層面加強(qiáng)了對集體建設(shè)用地的管制，在政策層面上開始禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋（戴孟勇，2005）。黨中央和國務(wù)院陸續(xù)出臺相關(guān)文件，明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確要求：“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》和 2008年的中央1號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中也有類似規(guī)定。

為貫徹上述中央文件精神，落實(shí)文件中關(guān)于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓問題政策，一些地方在其制定的地方性法規(guī)中直接或間接地禁止農(nóng)村房屋向城市居民轉(zhuǎn)讓。 如《天津市土地管理?xiàng)l例》第65條第4款直接規(guī)定：“禁止村民將宅基地上建設(shè)的住宅向城鎮(zhèn)居民出售；禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地?！币灿行┑胤絼t在地方政府規(guī)章中做出了類似規(guī)定，如《湖南省集體建設(shè)用地管理暫行辦法》第28條、《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第19條等。

由上可知，我國現(xiàn)行《憲法》、法律法規(guī)以及相關(guān)文件中對農(nóng)村房地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定情況是，現(xiàn)行《憲法》有給法律創(chuàng)設(shè)允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的規(guī)定預(yù)留的空間，現(xiàn)行法律中沒允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，中央文件和地方法規(guī)、規(guī)章禁止農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。這體現(xiàn)了我國限制農(nóng)村房地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的政策具有不成熟性，《憲法》和法律中并無此類規(guī)定，這種限制規(guī)定主要在中央文件和地方法規(guī)、規(guī)章中。

四、農(nóng)村房地市場化改革中的制度創(chuàng)新

我國目前限制農(nóng)村房地自由流轉(zhuǎn)的障礙主要是政策性的，而非法律性的。政策較之于法律具有適用上的靈活性，而且政策的調(diào)整比起法律的修訂也更為容易，這是我國進(jìn)行農(nóng)村房地市場化改革的有利條件。在政策調(diào)整的過程中試點(diǎn)先行，是改革開發(fā)以來我國在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變革中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。時下城鄉(xiāng)房地產(chǎn)分治境況迥異，未來欲統(tǒng)一城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場，則須充分利用我國房地制度以政策調(diào)整為主、以法律調(diào)整為輔給改革留下的空間，從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、放松對農(nóng)村房地的管制、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是基礎(chǔ)

很多學(xué)者主張農(nóng)村土地市場化，提出了許多關(guān)于宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)的政策建議，但是卻忽視了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)推行宅基地城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)所面臨的障礙。以城市為中心，以同心圓形式向周邊農(nóng)村地區(qū)延伸，隨著離城區(qū)距離的增大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r隨之出現(xiàn)梯度落差的“同心圓梯度差”現(xiàn)象客觀存在。目前大部分地區(qū)的農(nóng)村宅基地或房屋的市場價格偏低，對農(nóng)民出賣農(nóng)村房屋無法形成經(jīng)濟(jì)上的激勵作用。在房宅市場價格低廉而且房宅還承擔(dān)著重要的居住保障功能的情況下，農(nóng)村房宅賣方的交易積極性不高是農(nóng)村居民理性選擇的必然結(jié)果。另一方面，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，距城區(qū)距離遠(yuǎn)，交通不便捷等原因，也無法形成對城市居民購買農(nóng)村房屋的有效激勵（周奧杰，2014）。只有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能消減“同心圓梯度差”，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場創(chuàng)造條件。

2.放松對農(nóng)村房地的管制是關(guān)鍵

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展一方面要嚴(yán)格農(nóng)用地的用途管制，另一方面也呼喚市場機(jī)制高效配置農(nóng)村建設(shè)用地資源。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展既要保護(hù)農(nóng)民在宅基地上的財產(chǎn)權(quán)益，又要拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，促進(jìn)有條件的農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)下法規(guī)和制度不完善，農(nóng)村宅基地私下買賣、出租等行為屢見不鮮，農(nóng)村宅基地使用制度改革勢在必行 （譚俊、涂寧靜，2013）。我國的農(nóng)村房地政策是在我國特殊的歷史時期形成的，在農(nóng)村房地權(quán)益制度中包含了諸多身份性因素，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。目前的房地城鄉(xiāng)二元化政策不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，限制了農(nóng)民對房地利益的處分需求，大量的“小產(chǎn)權(quán)”的存在也給現(xiàn)行的宅基地管制政策的執(zhí)行造成了困難。

放松對農(nóng)村房地的管制也即促進(jìn)農(nóng)村房地的市場化，允許農(nóng)村房屋和宅基地在城鄉(xiāng)間自由流轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要消除農(nóng)村房地權(quán)益的身份性特征，打破城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)，其主要措施為進(jìn)行戶籍制度改革。我國戶籍制度的突出特點(diǎn)是實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，在戶籍管理上對農(nóng)村居民和城市居民進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分（李宴，2012）。推進(jìn)戶籍改革的重要目的之一就是要消除建立在城鄉(xiāng)戶籍上的不平等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向自由遷徙和集體土地的市場化流轉(zhuǎn)。戶籍改革是放松對農(nóng)村房地管制的必要配套措施，建立全國統(tǒng)一的社會保障體系，創(chuàng)新城鄉(xiāng)戶籍的取得制度，可以為農(nóng)村房屋和宅基地城鄉(xiāng)間自由的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、減小阻力。

3.傾斜性地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是核心

我國城鄉(xiāng)差距的大背景和房地利益城鄉(xiāng)分配不平等的小背景，決定了今后我國城鄉(xiāng)房地制度的改革必須傾斜性地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。無論從社會文明發(fā)展的角度來看還是從物權(quán)法發(fā)展的角度來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)都是大勢所趨。傾斜地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益首先是要在形式上賦權(quán)，賦予農(nóng)民處分房屋和宅基地使用權(quán)的權(quán)利，讓農(nóng)民擁有涵蓋使用價值和交換價值在內(nèi)的更為完整的房地權(quán)益。

但是在目前情況下，農(nóng)村房地不可能實(shí)現(xiàn)完全的自由流轉(zhuǎn)，而且過于超前地允許宅基地自由流轉(zhuǎn)不僅難以發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，甚至還可能產(chǎn)生消極的影響（吳春岐，2012）。允許宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)應(yīng)從條件已經(jīng)比較成熟的城郊農(nóng)村開始，然后向其他偏遠(yuǎn)農(nóng)村逐步推進(jìn)，理由如下：其一，大多距城區(qū)較遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后的農(nóng)村，尚未形成一個對其宅基地的需求市場，即便允許其宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)，實(shí)際效果也并不顯著；其二，這些偏遠(yuǎn)農(nóng)村的宅基地價格也普遍偏低，這個時候如果允許城市居民抄底農(nóng)村宅基地，農(nóng)民將無法取得今后宅基地增值帶來的利益，不利于對農(nóng)民的保護(hù)，也不利于縮小城鄉(xiāng)差距（周奧杰，2014）。因此，傾斜地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益除了要在形式上賦權(quán)，還要在實(shí)質(zhì)上惠農(nóng)，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，在大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中推進(jìn)農(nóng)村房地的自由流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民可以真正從房地權(quán)益的處分中獲益。

1.盧現(xiàn)祥著：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社2003年版。

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13.譚俊、涂寧靜：《農(nóng)村宅基地取得制度改革探討》，《中國土地科學(xué)》2013年第3期。

14.李宴著：《農(nóng)村土地市場化法律制度研究》，中國法制出版社2012年版。

15.吳春岐著：《中國土地法體系構(gòu)建與制度創(chuàng)新研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2012年版。

［責(zé)任編輯 沈衛(wèi)平］

F293.3

A

1009－2382（2015）02－0024－05

楊遂全，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；周奧杰，四川大學(xué)法學(xué)院博士生（成都 610207）。

※本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)與遺產(chǎn)繼承”（項(xiàng)目編號：13AJY013）的中間研究成果之一。