魯冰清

一、公共信托原則的歷史沿革

公共信托原則作為普通法的一項(xiàng)原則，其理論雛形可追溯至羅馬法時(shí)期，通過(guò)法令逐漸在英國(guó)確立，后來(lái)在美國(guó)尤其是在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域得到蓬勃發(fā)展和全面興盛。

（一）公共信托原則的源起

羅馬法中的物與公共信托相關(guān)的是共用物和公有物，兩者都屬于萬(wàn)民法的范疇。我們一般將 《優(yōu)士丁尼法典》規(guī)定的 “依據(jù)自然法，空氣、流動(dòng)的水體、海洋和海岸由人類(lèi)共同擁有?！薄?〕The Institutes of Justinian bk．2，tit．1，pts．1－6，at65．”By natural law，these things are common property of all：air，running water，the sea，and with it the shores of the sea”．視為羅馬法上的共用物 （res communes），共用物不存在所有權(quán)，由一切人包括本國(guó)人、外國(guó)人、奴隸自由、任意、無(wú)限制的使用。公有物，是由全體羅馬市民共同使用的物，其所有權(quán)一般屬于國(guó)家，任何私人均不能取得所有權(quán)。對(duì)于共用物和公有物，人們可以自由使用，國(guó)家只在作為公共權(quán)利的管理者或受托者方面享有權(quán)利，當(dāng)有人妨害自由利用時(shí)，司法部長(zhǎng)可以發(fā)出排除妨害的命令以保護(hù)共同利用權(quán)，也可以根據(jù)侵害訴訟而對(duì)妨害人處以制裁?！?〕汪勁：《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求》，法律出版社2000年版，第238頁(yè)。羅馬法上的此種規(guī)定，被學(xué)者們認(rèn)為是公共信托原則的起源。羅馬法規(guī)定共用物和公有物的主要作用在于保障公眾對(duì)自然資源的自由利用，防止自然資源的私有化損害公眾的共同使用權(quán)。

（二）公共信托原則在英國(guó)的發(fā)展

公共信托原則并沒(méi)有隨著羅馬帝國(guó)的覆滅而消失，而是在英國(guó)找到了生根的土壤。公共信托原則在人們對(duì)抗國(guó)王對(duì)自然資源獨(dú)占的所有權(quán)中逐漸清晰并最終成為普通法上的一項(xiàng)原則。1066年，諾曼底公爵征服英國(guó)后，國(guó)王和貴族領(lǐng)主對(duì)自然資源的絕對(duì)所有權(quán)尤其是對(duì)可通航水域下的土地的絕對(duì)所有權(quán)，給公眾自由捕魚(yú)、通航產(chǎn)生了極大的限制，并因此阻礙了自由貿(mào)易的發(fā)展。因此，1215年的 《自由大憲章》第33條規(guī)定：“自此以后，除海岸線(xiàn)以外，其他在泰晤士河、美德威河及全英格蘭各地一切河流上所設(shè)之堰壩與魚(yú)梁概須拆除”?！?〕［英］詹姆斯·霍爾特：《大憲章》，畢競(jìng)悅等譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第506頁(yè)。

1787年，L．M．海勒提出了公共權(quán)利理論，對(duì)于國(guó)王的公共信托義務(wù)和公眾的公共利益進(jìn)行了闡釋?zhuān)旧辖獬藝?guó)王對(duì)自然資源的絕對(duì)所有權(quán)，這一理論包括兩個(gè)原則：第一，海和海岸屬于國(guó)王所有，國(guó)王既要服從于公共權(quán)利又負(fù)有管理的義務(wù)，也不能像一般人那樣在轉(zhuǎn)讓海岸時(shí)妨害共通的利用；第二，國(guó)王雖可以自由轉(zhuǎn)讓作為私有財(cái)產(chǎn)的海岸，然而由于保留了公共的權(quán)利，所以受讓人的私的權(quán)利應(yīng)當(dāng)服從于公共的權(quán)利，特別是人們必要的地役權(quán)。〔4〕汪勁：《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求——環(huán)境立法目的論》，法律出版社2000年版，第238－239頁(yè)。L．M．海勒提出的公共權(quán)利理論有效解決了國(guó)王和公眾在自然資源絕對(duì)所有和共同使用之間的矛盾，得到了英國(guó)各界的普遍認(rèn)可，后來(lái)，公共權(quán)利理論也擴(kuò)展至確認(rèn)公眾對(duì)于水域的利用權(quán)，不論該水域的所有權(quán)屬于國(guó)王還是私人。與羅馬法不同的是，英國(guó)的公共信托理論的適用范圍狹窄，僅限于保護(hù)公眾在可航水域的通航、捕魚(yú)等商業(yè)利益以及在海岸上的共同使用權(quán)利。

（三）公共信托理論在美國(guó)的興盛

美國(guó)從英國(guó)的普通法傳統(tǒng)中繼承了公共信托原則，用以限制政府處置公共資源的行政權(quán)力。公共信托原則最初保護(hù)的是公眾在河川、湖泊等捕魚(yú)和航行的商業(yè)利益以及州對(duì)水域之下的土地的權(quán)力等，而不是娛樂(lè)、美學(xué)或生態(tài)利益。1892年伊利諾斯中央鐵路公司訴伊利諾斯州一案〔5〕1869年，伊利諾斯州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)以較低的價(jià)格將密歇根湖的相當(dāng)大的一部分水下土地轉(zhuǎn)讓給伊利諾斯中央鐵路公司，1873年又撤銷(xiāo)了這一轉(zhuǎn)讓。伊利諾斯中央鐵路公司因此對(duì)伊利諾斯州提起訴訟，美國(guó)最高法院判決伊利諾斯州1873年的撤銷(xiāo)令有效，保留了密歇根湖的公共所有權(quán)。最高法院認(rèn)為，州不得放棄其對(duì)大片土地的管理權(quán)，如果該州有對(duì)這片土地行使管理權(quán)的義務(wù)，把一個(gè)主要城市的幾乎全部臨水區(qū)域讓渡給私人主體，實(shí)際上是放棄了對(duì)航行的立法權(quán)。，確認(rèn)了州對(duì)其區(qū)域內(nèi)的自然資源所有權(quán)是基于公眾的委托而產(chǎn)生的所有權(quán)，為公共信托原則適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。然而，此案之后，公共信托原則在美國(guó)再無(wú)更進(jìn)一步的發(fā)展，直到上世紀(jì)70年代美國(guó)爆發(fā)大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)浪潮，公共信托原則才重獲新生。1970年，薩克斯教授提出了 “環(huán)境公共信托論”，他認(rèn)為：公共信托思想建立在三個(gè)相關(guān)的原則基礎(chǔ)之上：第一，某些利益，例如空氣與海，對(duì)全體國(guó)民具有如此重大的意義，以至于將這些利益作為私人所有權(quán)的客體是很不明智的；其二，這些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，而不是某個(gè)企業(yè)的恩惠，以至于這些利益應(yīng)該提供給全體國(guó)民自由使用，不論國(guó)民的經(jīng)濟(jì)地位如何；其三，政府的主要目的是增進(jìn)一般公眾的利益，而不是按照從廣泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品?！?〕［美］約瑟夫·L．薩克斯：《保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略》，王小鋼譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第139頁(yè)。

薩克斯教授提出的新公共信托原則被環(huán)保主義者視為有力的武器，也在美國(guó)多個(gè)州的憲法和司法審判中得到體現(xiàn)。新公共信托原則具有明顯的革命性和環(huán)保性，不僅作為信托客體的自然資源范圍大為增加，而且其基本功能也從保障公眾對(duì)可航水域的商業(yè)利用擴(kuò)展至自然環(huán)境保護(hù)，重視水質(zhì)和野生生物的保護(hù)、自然環(huán)境的美學(xué)價(jià)值和娛樂(lè)使用等生態(tài)利用。公共信托原則不僅可以限制政府對(duì)自然資源許可利用的用途，也可以限制私人對(duì)自然資源的處分，由于公共信托原則對(duì)傳統(tǒng)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的挑戰(zhàn)，近年來(lái)也不斷受到美國(guó)學(xué)者的質(zhì)疑。

二、公共信托原則的理論內(nèi)涵

公共信托原則的理論構(gòu)造直接源于普通法上的信托理論，其根源是人民主權(quán)原則，認(rèn)為人民是自然資源的原本所有者，只是為了管理和使用的效益最大化而將自然資源的所有權(quán)讓渡給了國(guó)家。公共信托原則的內(nèi)部關(guān)系則是源于普通法上的私人信托。在公共信托關(guān)系中，同樣存在三方法律主體，即信托財(cái)產(chǎn)的委托人、受托人和受益人，委托人是全體人民，受托人是國(guó)家，受益人則是當(dāng)代人 （全體人民）和未來(lái)世代的人。由于全體人民是一個(gè)集合性的抽象概念，全體人民無(wú)法聯(lián)合起來(lái)作為一個(gè)整體親自行使自然資源所有權(quán)，因此，自從國(guó)家產(chǎn)生之后，為了更好地管理和保護(hù)自然資源，全體人民將所有權(quán)委托給國(guó)家，國(guó)家必須以自然資源名義上的所有人的角色為了受益人的利益管理公共信托資源。例如美國(guó)賓夕法尼亞州憲法規(guī)定：“人民擁有對(duì)于清潔空氣和水以及保存環(huán)境自然的、風(fēng)景的、歷史的和美學(xué)的價(jià)值的權(quán)利。賓夕法尼亞州的公共自然資源是全體人民包括其后代的共同財(cái)產(chǎn)，作為這些財(cái)產(chǎn)的受托管理人，州政府必須為全體人民的利益而保護(hù)和保持它們?！薄?〕PA CONST Art．1，S．27．國(guó)家對(duì)于公共信托財(cái)產(chǎn)的管理既是權(quán)力也是義務(wù)，國(guó)家不得放棄，除非與公共信托財(cái)產(chǎn)的目的相一致。因此，公共信托理論明確了國(guó)家與自然資源、人民與自然資源以及國(guó)家與人民之間的關(guān)系，明確了國(guó)家作為公共利益的受托人而享有自然資源的所有權(quán)，而不是作為私法上的物權(quán)主體享有排他的、絕對(duì)的所有權(quán)。

公共信托原則旨在保護(hù)公眾自由使用自然資源的權(quán)利，防止少數(shù)人的壟斷和暴政。〔8〕吳衛(wèi)星：《論自然資源公共信托原則及其啟示》，載 《南京社會(huì)科學(xué)》，2013年第8期。自然資源如土地、水、森林等是每一個(gè)人保障其基本生活的基礎(chǔ)要素，也是保障人的自由和尊嚴(yán)的基本條件。然而，自然資源所承載的公共利益是一種抽象的、難以確定的利益，正如亞里士多德曾說(shuō)過(guò) “凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！闭彩且环N理性的經(jīng)濟(jì)人組織，不總是代表公共利益，政府有可能為了部門(mén)利益或地方利益甚至官員個(gè)人利益做出錯(cuò)誤決策，給自然資源以及公共利益造成損害。公共信托原則賦予了無(wú)法組織化的公眾對(duì)抗政府違背公共利益的決策的權(quán)利，給政府的自然資源開(kāi)發(fā)利用許可權(quán)力套上枷鎖，防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，通過(guò)公眾的監(jiān)督和法院的司法干預(yù)，保障自然資源的公共信托用途。

三、公共信托原則在自然資源管理中的功能——以美國(guó)莫諾湖案為例

莫諾湖 （Mono Lake）位于美國(guó)加利福尼亞州東部，是加州第二大湖。莫諾湖的湖水除少量來(lái)自降雨、降雪以及地下水補(bǔ)給外，其余均來(lái)自5條源于雪山的淡水河流。洛杉磯市水利電力部為滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的用水需求，在購(gòu)買(mǎi)了其中4條淡水河以及莫諾湖的河岸權(quán)后，于1940年向加利福尼亞州水資源部 （現(xiàn)在的水資源委員會(huì)前身）申請(qǐng)從這4條支流取水的許可；水資源部經(jīng)過(guò)聽(tīng)證最后許可了洛杉磯市水利電力部的申請(qǐng)，隨后的取水活動(dòng)致使莫諾湖面較1941年減少了31%；繼續(xù)引水的后果使莫諾湖的景觀(guān)和生態(tài)價(jià)值受到了嚴(yán)重威脅，為了使其得到保護(hù)，全國(guó)奧杜邦協(xié)會(huì)于1975年5月21日在莫諾縣高等法院提起訴訟，后由于管轄權(quán)異議，該案件由阿爾派恩縣高等法院審理。〔9〕［美］約翰·E克里貝特、科溫·W·約翰遜、羅杰·W·芬德利、歐內(nèi)斯特·E·史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，喬?hào)|祥、陳剛譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第612－616頁(yè)。原告以自然資源的公共信托原則對(duì)抗被告的先占水權(quán)。阿爾派恩縣高等法院于1981年作出判決，認(rèn)為水資源委員會(huì)向洛杉磯市水利電力部發(fā)放的在莫諾盆地引水的許可不受公共信托理論的限制。案件最后上訴到加利福尼亞州最高法院，法院認(rèn)為，1913年權(quán)力有限的水資源部既沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有義務(wù)考慮公共信托所保護(hù)的權(quán)益，而1983年的水資源委員會(huì)則負(fù)責(zé)水資源的規(guī)劃和分配，法律要求它對(duì)這些權(quán)益進(jìn)行考慮，它有義務(wù)在水資源的規(guī)劃和分配中考慮公共信托，并在可能的情況下保護(hù)公共信托用途……〔10〕肖澤晟：《自然資源特別利用許可的規(guī)范與控制——來(lái)自美國(guó)莫諾湖案的幾點(diǎn)啟示》，載 《浙江學(xué)刊》2006年第4期。

加州最高法院的判決明確了政府是自然資源的受托者和名義上的所有人，在自然資源管理和開(kāi)發(fā)利用中應(yīng)當(dāng)首先考慮公共信托利益，在許可自然資源特別利用時(shí)有義務(wù)對(duì)許可的用途和范圍進(jìn)行監(jiān)督、審查。其次，判決確認(rèn)了在利益沖突時(shí)保障公共信托資源的生態(tài)、美學(xué)、景觀(guān)、共同使用等公共信托利益優(yōu)先的原則。第三，公共信托原則賦予了自然資源的委托人和實(shí)際所有者即公眾，在自然資源的公共信托利益受到少數(shù)人 （主要是政府）決策的侵害時(shí)，有權(quán)提起訴訟，借助司法權(quán)力矯正錯(cuò)誤決策，是公眾監(jiān)督、檢視政府部門(mén)自然資源政策以及管理、維護(hù)工作的衡量標(biāo)桿和訴訟依據(jù)。此外，公共信托原則是司法部門(mén)在審判自然資源案件中據(jù)以裁判政府行為是否合法、是否履行了自然資源受托人責(zé)任以及在兩個(gè)正當(dāng)?shù)睦鏇_突時(shí)據(jù)以判定哪個(gè)利益優(yōu)先的準(zhǔn)繩。

總的來(lái)說(shuō)，公共信托原則賦予了自然資源原本所有者即公眾監(jiān)督自然資源名義上的所有者和實(shí)際上的管理者即政府法律上的合法性和正當(dāng)性，也賦予了司法機(jī)關(guān)糾正行政機(jī)關(guān)決策錯(cuò)誤的權(quán)力，使得美國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的糾錯(cuò)機(jī)制更加完善。這樣的權(quán)力 （利）配置一方面可以有效地預(yù)防政府在自然資源管理和開(kāi)發(fā)利用上的錯(cuò)誤決策，另一方面也可以及時(shí)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的錯(cuò)誤決策進(jìn)行糾正，極大地減少了因錯(cuò)誤決策導(dǎo)致的自然資源破壞、浪費(fèi)，也有效地保障了當(dāng)代人和后代人對(duì)自然資源可持續(xù)利用。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，雖然中美兩國(guó)的國(guó)情完全不同，但是就如何防止一些本不該產(chǎn)生的人為因素主要是政府決策失誤導(dǎo)致的自然資源破壞、浪費(fèi)，保障自然資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，卻有著相同的訴求，因此，公共信托原則對(duì)我國(guó)的自然資源管理有著重要的借鑒意義。

四、公共信托原則對(duì)我國(guó)自然資源管理的啟示

自然資源，是國(guó)家發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)和人民生活的基本保障，其本質(zhì)是一種公眾共用物，自然資源管理和利用首先要體現(xiàn)公共利益。然而，我國(guó)的自然資源管理中長(zhǎng)期存在重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)，重視自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值輕視甚至無(wú)視自然資源的生態(tài)、美學(xué)價(jià)值，導(dǎo)致我國(guó)的一些自然資源要么成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的 “搖錢(qián)樹(shù)”，要么成了少部分人積累財(cái)富的 “聚寶盆”，自然資源所承載的公共利益沒(méi)有得到體現(xiàn)，而自然資源破壞、浪費(fèi)的代價(jià)卻要由公眾承受。公共信托原則作為普通法上的一項(xiàng)原則，雖然無(wú)法移植于我國(guó)，但是其理論內(nèi)涵以及在自然資源管理和開(kāi)發(fā)利用中的功能卻對(duì)我國(guó)當(dāng)前的自然資源管理有著啟示意義。

第一，明確自然資源的國(guó)家所有權(quán)屬性是重中之重。所有權(quán)作為私法上的一個(gè)基本概念，是產(chǎn)生其他權(quán)利的基礎(chǔ)，沒(méi)有所有權(quán)也就沒(méi)有自由。公共信托原則下的自然資源國(guó)家所有權(quán)是一種名義上的所有權(quán)，國(guó)家是名義上的所有者，實(shí)際上行使的是自然資源管理權(quán)，以維護(hù)、保存自然資源供全體人民使用，這種所有權(quán)既是權(quán)力也是義務(wù)。我國(guó) 《憲法》第9條第1款規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。我國(guó) 《物權(quán)法》也確認(rèn)了自然資源的國(guó)家所有權(quán)?！?1〕我國(guó) 《物權(quán)法》第46、47、48、49條，分別將 “礦藏、水流、海域”、“城市的土地”、“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”和 “法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源”，都規(guī)定為國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)；第52條將國(guó)防資產(chǎn)和鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，也都規(guī)定為國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)；并且第45條明確規(guī)定國(guó)家所有財(cái)產(chǎn) “由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”，第2條明確規(guī)定 “本法所稱(chēng)物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”。但是，憲法層面規(guī)定的自然資源資源國(guó)家所有與物權(quán)法層面規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)并不相同。通常，憲法層面上所謂的國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)包括兩種：即國(guó)家所有的公產(chǎn)和國(guó)家所有的私產(chǎn)。國(guó)家所有的公產(chǎn)是指由國(guó)家享有所有權(quán)但是供公眾直接或間接自由地、非排他地使用的物，如水、森林、草原等；國(guó)家的私產(chǎn)是指國(guó)家所有、不供公眾使用的財(cái)產(chǎn)，一般為了追求盈利最大化，其性質(zhì)與私人所有的財(cái)產(chǎn)相同，如國(guó)家所有的油氣資源?，F(xiàn)代很多大陸法系國(guó)家已經(jīng)嚴(yán)格區(qū)分了國(guó)家的公產(chǎn)與私產(chǎn)，如法國(guó)、德國(guó)、日本等，而英美法系國(guó)家雖然沒(méi)有公產(chǎn)之規(guī)定，但是其公共信托原則確是異曲同工。

《物權(quán)法》上的所有權(quán)是指所有權(quán)人可以排除他人妨害，絕對(duì)地對(duì)物占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是一種排他性的、絕對(duì)的完全所有權(quán)?！段餀?quán)法》上的國(guó)家所有權(quán)實(shí)際上是針對(duì)國(guó)家的私產(chǎn)而言的。但是，我國(guó)的憲法并沒(méi)有明確自然資源 “國(guó)家所有”的具體情況和性質(zhì)，實(shí)際上我國(guó)憲法中對(duì)自然資源宣告 “國(guó)家所有”應(yīng)該理解為一種基于主權(quán)的宣示，然而，這種情況的不明朗和性質(zhì)的不確定，造成了作為下位法的 《物權(quán)法》將自然資源理解為私法上的、排他性國(guó)家所有權(quán)的客體。自然資源成為排他性國(guó)家所有權(quán)的客體是造成我國(guó)自然資源管理、保護(hù)、開(kāi)發(fā)一系列亂象的根本原因?！段餀?quán)法》規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)由 “國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，實(shí)際上作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院作為一個(gè)抽象的組織體，根本無(wú)法親自行使所有權(quán)，自然資源國(guó)家所有權(quán)一般都是由各級(jí)政府部門(mén)會(huì)同自然資源主管部門(mén)行使，這也就導(dǎo)致政府部門(mén)既是實(shí)際所有者又是管理者、既行使公權(quán)又行使私權(quán)、既是 “運(yùn)動(dòng)員”又是 “裁判員”，承載公共利益的自然資源在這種畸形的制度安排下極易變成政府獨(dú)占的私有財(cái)產(chǎn)。而且《物權(quán)法》上的國(guó)家所有權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，賦予了政府部門(mén)排他性的直接支配自然資源的權(quán)利，因此，即便是政府部門(mén)自然資源管理中政策、決策失誤，公眾也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)檎块T(mén)行使的是私權(quán)性質(zhì)的所有權(quán)。這樣的規(guī)則無(wú)法有效預(yù)防因政府的決策失誤造成的自然資源破壞和浪費(fèi)，這不僅是人的不幸，也是生態(tài)的災(zāi)難。

因此，我國(guó)自然資源管理的當(dāng)務(wù)之急是要將自然資源分類(lèi)，明確哪些自然資源屬于國(guó)家公產(chǎn)或公共信托財(cái)產(chǎn)，明確哪些自然資源可以作為國(guó)家追求盈利最大化的私產(chǎn)，并且明確作為國(guó)家公產(chǎn)的自然資源國(guó)家所有權(quán)是公法上的行政所有權(quán)，而非物權(quán)法上的國(guó)家私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種行政所有權(quán)重在強(qiáng)調(diào)政府管理、維護(hù)自然資源并確保其供公眾使用的義務(wù)。

第二，必須明確政府在自然資源管理中的角色定位。根據(jù)公共信托原則，國(guó)家是自然資源的受托人，持有自然資源的所有權(quán)，但是全體人民才是實(shí)際上的所有人。我國(guó)自然資源管理法律中雖然沒(méi)有公共信托原則的規(guī)定，但是我國(guó)的基本政治制度是社會(huì)主義人民民主專(zhuān)政制度，人民是國(guó)家的主人，而且 《憲法》第9條也規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有，也就是全民所有，由國(guó)務(wù)院行使所有權(quán)。但是實(shí)際情況是自然資源全民所有只是一個(gè)聽(tīng)起來(lái)很美的理想。在具體實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院代表行使國(guó)家所有權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，自然資源管理和特別利用許可的審批權(quán)限下放到各級(jí)政府部門(mén)，而各級(jí)政府卻將自然資源幾乎當(dāng)成自己的私產(chǎn)，實(shí)際上行使著民法上的所有權(quán)。各級(jí)政府為了本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，某些官員為了自己的政績(jī)和升遷，都在不遺余力地開(kāi)發(fā)、利用自然資源。政府本應(yīng)當(dāng)是為了全體人民的共同利益管理、開(kāi)發(fā)自然資源，保障自然資源的公共用途，但是實(shí)際上，一些政府將自然資源資源開(kāi)發(fā)利用當(dāng)成了日進(jìn)斗金的聚寶盆。就水資源來(lái)說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的小水電項(xiàng)目屢禁不止，嚴(yán)重破壞了水生態(tài)環(huán)境，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活用水帶來(lái)極大的不便；有些地方政府還利用水的美學(xué)價(jià)值和景觀(guān)價(jià)值向民眾收取高昂的觀(guān)賞門(mén)票，如黃河壺口瀑布、廬山瀑布等景區(qū)門(mén)票高達(dá)百元，景區(qū)內(nèi)消費(fèi)高昂的賓館、酒店隨處可見(jiàn)，欣賞大自然恩賜的美景成了少部分人 “私人定制”的消遣；更有甚者，某些地方政府將公共水資源變成了富人專(zhuān)享的后花園，圈景開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的事件時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因在于政府的在自然資源管理中的角色定位扭曲，管理者和公共利益的守護(hù)者變成了開(kāi)發(fā)利用、謀一己私利者，本應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)自然資源承載的公共利益的特別利用許可審批制度成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名實(shí)現(xiàn)地方利益、部門(mén)利益以及少部分人利益的工具。因此，為了將 《憲法》第9條規(guī)定的自然資源全民所有落到實(shí)處，必須將政府在自然資源管理中的角色扭轉(zhuǎn)回來(lái)，在確定自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)的前提下，明確政府作為自然資源管理者和維護(hù)者的角色定位，建立政府在自然資源管理中的權(quán)力清單，明確規(guī)定政府濫用或是不行使自然資源管理權(quán)力的責(zé)任追究制度，建立迫使政府部門(mén)在自然資源管理中進(jìn)行利益權(quán)衡時(shí)必須將自然資源承載的公共利益放在首位。

第三，政府的自然資源開(kāi)發(fā)利用許可權(quán)力和管理監(jiān)督職能必須分離。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，必然會(huì)考慮部門(mén)利益，也會(huì)受到企業(yè)游說(shuō)、公關(guān)的影響，從而導(dǎo)致決策并不必然都考慮公共利益。如果政府將自然資源開(kāi)發(fā)利用許可權(quán)力和監(jiān)督管理職能集于一身，結(jié)果不言自明，政府將會(huì)集中主要精力行使開(kāi)發(fā)利用許可權(quán)力，自然資源的監(jiān)督管理職能在面對(duì)開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生的巨大利益時(shí)形同虛設(shè)，這也是為什么我國(guó)自然資源類(lèi)法律的數(shù)量越來(lái)越多，全國(guó)自然資源的總量不斷下降、自然資源退化和破壞并無(wú)明顯改善的根本原因之一。既然要明確政府管理監(jiān)督自然資源使用的職責(zé)，那么必須收回政府自然資源開(kāi)發(fā)利用的許可權(quán)力。以水資源為例，我國(guó)根據(jù)流域管理的理念，在主要的大江大河上設(shè)置了流域管理委員會(huì)，如長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)，這些委員會(huì)雖然直屬于水利部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、行使大江大河的開(kāi)發(fā)利用、監(jiān)督管理職能，但是這些委員會(huì)很難發(fā)揮理想的作用，問(wèn)題的根源仍在于這些流域管理委員會(huì)集水資源開(kāi)發(fā)利用審批權(quán)力和監(jiān)督管理職能于一身。因此，解決自然資源管理問(wèn)題的有效舉措在于將政府或自然資源管理委員會(huì)的職責(zé)明晰化、單一化，實(shí)行自然資源開(kāi)發(fā)利用許可審批權(quán)力與監(jiān)督管理權(quán)力由權(quán)力相互牽制的不同部門(mén)分別行使的管理體制 。

除此之外，我們還應(yīng)探索建立環(huán)境行政公益訴訟制度，賦予公眾監(jiān)督政府權(quán)力的權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)廣大公眾最方便、最有效的監(jiān)督者的力量將 “政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，使得政府在自然資源管理中依法行政、科學(xué)決策，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的自然資源管理中的違法行政行為，公眾則可以通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟制度，借助司法的力量予以矯正。