公募基金會(huì)的資金監(jiān)管問題探析

馮 輝，張曉爽

一、引言

2004年國務(wù)院頒布的 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡稱 《條例》）根據(jù)是否有權(quán)向公眾募集捐款，將基金會(huì)分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)。據(jù)國內(nèi)35家知名基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起的基金會(huì)行業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)—— “基金會(huì)中心網(wǎng)”統(tǒng)計(jì)，截至2015年3月9日，我國基金會(huì)總數(shù)達(dá)4290家，其中公募基金會(huì)1496家，非公募基金會(huì)2794家?！?〕資料來源：基金會(huì)中心網(wǎng)，http：／／www．foundationcenter．org．cn／aboutus．html，2015年3月9日訪問。公募基金會(huì)雖在數(shù)量上已不占多數(shù)，但總體影響力特別是募集資金量仍居優(yōu)勢(shì)地位。不過公募基金會(huì)近年來連續(xù)出現(xiàn)負(fù)面新聞，“郭美美事件”、“宋慶齡基金會(huì)事件”等對(duì)公募基金會(huì)的聲譽(yù)及公信力均產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害?！?〕馮輝：《從 “基金會(huì)事件”看我國基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制重構(gòu)》，載 《東方法學(xué)》2011年第6期。加快公益慈善組織改革、加強(qiáng)公募基金會(huì)的法律監(jiān)管已成為社會(huì)共識(shí)。根據(jù) 《國務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》，《條例》的修訂已列入其中。2014年11月，國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，系第一個(gè)以中央政府名義出臺(tái)的指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的文件。本文擬對(duì)公募基金會(huì)的資金監(jiān)管問題展開針對(duì)性研究，以期為完善我國公募基金會(huì)的法律監(jiān)管盡綿薄之力。

二、公募基金會(huì)資金監(jiān)管概述及其存在的主要問題

（一）公募基金會(huì)資金監(jiān)管概述

公募基金會(huì)具有公開募集資金的資格，而且成立時(shí)間普遍較長、規(guī)模較大、具有廣泛的資源來源。部分基金會(huì)還有政府的財(cái)政補(bǔ)助支持以及在特殊時(shí)期為某一事件展開的集中募捐，因而在資金的基數(shù)和增量上都具有明顯優(yōu)勢(shì)。根據(jù) 《基金會(huì)藍(lán)皮書：中國基金會(huì)發(fā)展報(bào)告（2013）》，2012年公募基金會(huì)收入總額約為271．87億元，占全國基金會(huì)收入總額的62．29%，平均每家公募基金會(huì)收入為2213．91萬元?！?〕資料來源：新華網(wǎng)，http：／／news．xinhuanet．com／gongyi／2014－06／27／c＿126676286．htm，2015年3月9日訪問。

從資金的籌集、管理和使用來看，公募基金會(huì)的收入來源主要包括捐贈(zèng)收入、政府資助收入、投資收益、提供服務(wù)和商品銷售收入以及其他收入，捐贈(zèng)收入是其中最主要的部分。由于《條例》規(guī)定公募基金會(huì)每年的公益支出不得低于上年總收入的70%，這意味著公募基金會(huì)最高將有30%的募款留存，如何實(shí)現(xiàn)保值增值成為公募基金會(huì)資金管理的重要任務(wù)?！?〕《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定：“基金會(huì)應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值。”此外，公益是有成本的，需要一定的行政和人力支出?！稐l例》第29條規(guī)定基金會(huì)工作人員的工資、福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。公募基金會(huì)的資金主要用于公益支出、行政辦公費(fèi)用、工作人員工資福利和其他費(fèi)用等。除了公益支出外，其他均可納入資金管理的范疇。對(duì)用于公益活動(dòng)的資金，即嚴(yán)格意義上的公募基金會(huì)的資金使用問題，《條例》僅做出了原則性規(guī)定。一般認(rèn)為，對(duì)于資金使用，尊重捐獻(xiàn)者的意愿是基金會(huì)分配使用資金的前提；在資金投放前應(yīng)對(duì)救助對(duì)象及其服務(wù)需求做好調(diào)查工作，并將調(diào)查情況及時(shí)向公眾公開；在實(shí)施慈善救助之后應(yīng)將救助結(jié)果通過媒體或者網(wǎng)絡(luò)等公共平臺(tái)反饋給公眾；資金使用的全部環(huán)節(jié)均應(yīng)接受監(jiān)督與問責(zé)，實(shí)現(xiàn)資金使用流向和效果的透明與公開?！?〕馮輝：《我國基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制研究》，載 《政治與法律》2013年第10期。

從立法來看，我國基金會(huì)的立法始于1988年國務(wù)院頒布的 《基金會(huì)管理辦法》，但其中并未區(qū)分公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)。2004年頒布的 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》開啟了基金會(huì)立法的新階段。《條例》共有7章48條，覆蓋了公募基金會(huì)的設(shè)立、變更和注銷、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)的管理和使用、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等主要內(nèi)容，其中第4章共9條對(duì)公募基金會(huì)的資金監(jiān)管作了專門規(guī)定。此后我國基金會(huì)的立法體系逐步建立并完善，代表性的法律規(guī)范包括 《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》（2005，財(cái)政部）、《基金會(huì)年度檢查辦法》（2006，民政部）、《基金會(huì)信息公布辦法》（2006，民政部）、《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》（2008，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和民政部）、《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》（2009，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局）、《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（2009，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局）和 《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定 （試行）》（2012，民政部）等?！?〕此外2011年民政部還發(fā)布了 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意見稿）》，系針對(duì)公募基金會(huì)信息披露問題的專門性監(jiān)管規(guī)范，但至今尚未正式實(shí)施。上述行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件中關(guān)于公募基金會(huì)資金監(jiān)管的規(guī)定實(shí)現(xiàn)了資金監(jiān)管的 “有法可依”，但受制于立法、執(zhí)法、司法、行業(yè)、社會(huì)等各個(gè)方面的原因，這些法律規(guī)范在實(shí)踐中并未實(shí)現(xiàn)應(yīng)然的效果。而慈善是 “道德零容忍”的事業(yè)，任何一起違法或 “灰色”的事件，都會(huì)激起社會(huì)對(duì)整個(gè)基金會(huì)體制的不滿以及對(duì)基金會(huì)法律監(jiān)管體系的質(zhì)疑，這一點(diǎn)在資金監(jiān)管問題上表現(xiàn)得尤為突出。

（二）公募基金會(huì)資金監(jiān)管存在的主要問題

1．法律依據(jù)的位階偏低、部分內(nèi)容不合理。目前，整個(gè)基金會(huì)的監(jiān)管問題尚沒有一部全國人大頒布的法律作為依據(jù)。有關(guān)公募基金會(huì)資金監(jiān)管的立法內(nèi)容，也散見于相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中，并以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主?！?〕1999年頒布的 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理作出了一些規(guī)定，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)、單薄且并未直接針對(duì)基金會(huì)，在實(shí)踐中對(duì)公募基金會(huì)資金監(jiān)管的作用十分有限。這一局面導(dǎo)致公募基金會(huì)資金監(jiān)管的法律依據(jù)位階較低、法律監(jiān)管的權(quán)威性不足，也削弱了監(jiān)管的法律依據(jù)在具體執(zhí)行中的效果。

此外，現(xiàn)有立法中的部分內(nèi)容不合理。一方面是比較籠統(tǒng)、操作性較差。比如 《條例》對(duì)公募基金會(huì)的資金管理要求 “保值增值應(yīng)當(dāng)合法、安全、有效”，這種原則性的要求過于抽象，公募基金會(huì)在資金管理的實(shí)際過程中很難予以準(zhǔn)確把握。另一方面，有些規(guī)定則過于僵化。如《條例》對(duì)于公募基金會(huì)資金使用的規(guī)定是 “公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%，基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”。公募基金會(huì)作為專業(yè)化的非營利機(jī)構(gòu)，合理的行政及人力成本是必需的。實(shí)踐中許多基金會(huì)在具體項(xiàng)目中需要支出志愿者、培訓(xùn)師等日益增加的人力成本，不分具體情況、一味強(qiáng)制要求將成本控制在總支出的10%以內(nèi)，十分困難且不合理。低成本意味著基金會(huì)不得不降低服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也很難吸引及留住專業(yè)人才。

2．基金會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制不健全?！稐l例》借鑒了公司治理模式，對(duì)公募基金會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出了規(guī)定。依據(jù) 《條例》規(guī)定，理事會(huì)是基金會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有最高的決策權(quán)；監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督；〔8〕《條例》并未明確規(guī)定基金會(huì)應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，只有 “基金會(huì)設(shè)監(jiān)事”、“監(jiān)事任期與理事任期相同”等一般性要求。實(shí)踐中許多公募基金會(huì)在自己的章程中會(huì)說明自身監(jiān)事會(huì)的具體構(gòu)成。二者共同發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管作用，并形成權(quán)力制衡機(jī)制。但在實(shí)踐中，兩個(gè)機(jī)構(gòu)并沒有充分實(shí)現(xiàn)各自的職能，權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)也出現(xiàn)偏差和落空。一方面，理事會(huì)并沒有發(fā)揮決策和領(lǐng)導(dǎo)職能，而主要發(fā)揮了審核和批準(zhǔn)職能。組織的真正決策者往往是少數(shù)幾位常務(wù)理事、執(zhí)行理事或秘書長。與國企治理的特點(diǎn)及存在的問題一樣，這些人使公募基金會(huì)的內(nèi)部治理形成 “內(nèi)部人控制”。公募基金會(huì)也存在先天的 “所有者缺位”問題，無法有效抑制和避免內(nèi)部人操縱組織管理權(quán)和資金使用權(quán)?！?〕李曉倩：《論我國基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)——以監(jiān)督機(jī)制的完善為中心》，載 《江漢論壇》2014年第4期。另一方面，許多公募基金會(huì)的監(jiān)事會(huì)實(shí)際上處于 “虛位”狀態(tài)。根據(jù) 《條例》等相關(guān)規(guī)定，公募基金會(huì)的監(jiān)事應(yīng)由捐贈(zèng)人、業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)選派。但很多公募基金會(huì)的監(jiān)事會(huì)成員與理事會(huì)成員或秘書長有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至監(jiān)事會(huì)的組成還要征求理事會(huì)或秘書長的意見，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)很難對(duì)基金會(huì)的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)行使監(jiān)督權(quán)，并做到嚴(yán)格、公正地監(jiān)督，進(jìn)而給基金會(huì)的部分工作人員挪用、私分基金會(huì)財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造了可乘之機(jī)。最后，由于目前公募基金會(huì)的監(jiān)管立法中尚缺乏明確的績效評(píng)估和問責(zé)制度，公募基金會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制的缺陷還產(chǎn)生了更多的負(fù)面影響。特別是在資金的保值增值問題上，由于對(duì)投資的監(jiān)管缺乏明確、可操作的依據(jù)，無從衡量資金保值增值的具體效果，導(dǎo)致要么出現(xiàn)內(nèi)部人違法操縱資金管理而引發(fā)巨額損失，要么消極不作為、以“不出事”為首要原則、置保值增值義務(wù)而不顧，任由資金管理低收益甚至負(fù)收益，削弱基金會(huì)的公益慈善能力?！?0〕同前引 〔9〕。

3．稅收激勵(lì)機(jī)制不完善。稅收機(jī)制對(duì)公募基金會(huì)資金的籌集、管理和使用均具有重要影響。如有關(guān)捐贈(zèng)企業(yè)和個(gè)人的稅收優(yōu)惠將直接影響其參與慈善事業(yè)的積極性，從而影響公募基金會(huì)的資金籌集規(guī)模及可持續(xù)發(fā)展能力。而有關(guān)公募基金會(huì)資金管理和使用的具體稅收制度，特別是稅收優(yōu)惠制度，對(duì)其慈善事業(yè)的具體項(xiàng)目分布和實(shí)施效果也具有十分明顯的影響。我國目前對(duì)于公募基金會(huì)的稅收激勵(lì)機(jī)制尚不完善，有限的稅收優(yōu)惠制度存在許多問題。

一方面，關(guān)于稅收激勵(lì)的規(guī)定過于零散且力度有限，損害了捐贈(zèng)主體的規(guī)則預(yù)期和積極性。目前涉及慈善捐贈(zèng)中稅收優(yōu)惠的法律依據(jù)包括 《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》和 《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》等。這些規(guī)定位階不一、缺乏系統(tǒng)性和連貫性，導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人對(duì)于慈善事業(yè)捐贈(zèng)中的稅收激勵(lì)缺乏清晰的規(guī)則預(yù)期。這些規(guī)定對(duì)捐贈(zèng)主體的稅收激勵(lì)程度也十分有限。目前捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠主要包括：企業(yè)所得稅納稅人用于公益事業(yè)、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，準(zhǔn)予扣除的比例為年度納稅所得額的12%；個(gè)人對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，應(yīng)納稅所得額30%以內(nèi)的部分可免繳個(gè)人所得稅。但在實(shí)際操作中，企業(yè)或個(gè)人只有向獲得民政部門許可的少數(shù)基金會(huì)捐贈(zèng)才能獲得抵稅優(yōu)惠，這既不利于捐贈(zèng)人自主選擇受贈(zèng)組織，對(duì)無法取得資格的公募基金會(huì)也有失公允。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)普遍存在并將成為趨勢(shì)的實(shí)物捐贈(zèng)和股權(quán)捐贈(zèng)等方式，也尚未在既有的稅收激勵(lì)規(guī)定中得到承認(rèn)。此外，捐贈(zèng)人即便得到了免稅或減稅資格，往往也要面臨繁瑣的程序約束。公益捐款的稅收屬于地方稅，地方政府出于各種考慮往往不執(zhí)行捐贈(zèng)中的稅收優(yōu)惠，或擅自減少優(yōu)惠程度，或?qū)Χ愂諆?yōu)惠的實(shí)際獲得添加各種限制?！?1〕趙海林：《公益捐款稅收政策研究》，載 《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。另一方面，對(duì)公募基金會(huì)的稅收激勵(lì)缺乏針對(duì)性，滯后于基金會(huì)的實(shí)際需求。根據(jù) 《條例》等相關(guān)規(guī)定，目前我國公募基金會(huì)可以享有的稅收優(yōu)惠主要包括：接受捐贈(zèng)的收入、財(cái)政撥款、除政府購買服務(wù)形成收入以外取得的政府補(bǔ)助收入、會(huì)費(fèi)、不征稅和免稅收入形成的利息、進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口增值稅等均免稅。但隨著公募基金會(huì)的發(fā)展，不同的基金會(huì)在規(guī)模、業(yè)務(wù)、類型上的差異化逐漸明顯。對(duì)所有基金會(huì)適用同一稅收激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅與不同基金會(huì)對(duì)稅收激勵(lì)的差異化需求不符，也降低了整個(gè)稅收激勵(lì)機(jī)制的功效。此外，在公募基金會(huì)為實(shí)現(xiàn)資金保值增值而從事的投資行為中出現(xiàn)的增值稅、營業(yè)稅等稅種，如何予以處理也尚未明確?！?2〕姚海放：《公益基金會(huì)投資行為治理研究》，載 《政治與法律》2013年第10期。

4．信息披露機(jī)制的強(qiáng)制力不足。公募基金會(huì)的資金主要來自捐贈(zèng)收入，決定了其相對(duì)于非公募基金會(huì)或其他社會(huì)組織而言，應(yīng)遵守更嚴(yán)格的信息披露制度、更注重自身公信力的建設(shè)。受 “郭美美事件”等諸多負(fù)面新聞的影響，社會(huì)各界關(guān)于加強(qiáng)公募基金會(huì)信息公開的呼吁日益高漲，監(jiān)管部門也就此展開了相應(yīng)的立法完善。以 《條例》為基礎(chǔ)，2006年民政部發(fā)布了 《基金會(huì)信息公布辦法》，隨后 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意見稿）》和 《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定 （試行）》也相繼出臺(tái)。尤其是在 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意見稿）》中，對(duì)信息披露的原則、內(nèi)容、時(shí)間、方式、對(duì)象和主體都做了比較明確的規(guī)定。但是作為 “指引”的文件并不具有嚴(yán)格的法律效力。此外，目前基金會(huì)的信息披露義務(wù)尚缺少完善的外部監(jiān)督制度，信息公開與否、如何公開、公開的內(nèi)容及程度主要靠基金會(huì)的主動(dòng)作為，在資金籌集、管理和使用的信息公開問題上缺少明確的評(píng)價(jià)、監(jiān)督及懲戒制度。

三、完善我國公募基金會(huì)資金監(jiān)管的對(duì)策

（一）提高監(jiān)管的立法位階并完善相關(guān)單行立法

目前我國有關(guān)公募基金會(huì)的法律體系中，《條例》居于主導(dǎo)地位。但 《條例》只是行政法規(guī)，法律位階的高度不夠，低位階的立法現(xiàn)狀長遠(yuǎn)來看不利于公募基金會(huì)及整個(gè)慈善事業(yè)法律監(jiān)管體系的構(gòu)建與完善。自2004《條例》頒布以后，慈善事業(yè)立法進(jìn)程即出現(xiàn)停頓。民政部早在2005年便提出了慈善事業(yè)立法建議，2006年 “慈善事業(yè)法”進(jìn)入立法計(jì)劃后卻被擱置，直到2013年才被列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的 “第一類項(xiàng)目”。〔13〕郭晉暉：《〈慈善法〉最快將于明年通過》，載 《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年5月21日?！霸谶^去近十年間，中國慈善立法過程是一個(gè)極不成功的范例。自立法進(jìn)程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為全國人大主導(dǎo)之后狀況才有根本改善?！薄?4〕同前引 〔13〕。慈善事業(yè)的立法以行政法規(guī)為主導(dǎo)，與我國政府主導(dǎo)的 “官辦慈善”傳統(tǒng)相吻合。慈善事業(yè)的社會(huì)化、公開化、法治化要求由全國人大主導(dǎo)新的慈善立法。對(duì)此政府及其民政部門應(yīng)確立放權(quán)思維，打破政府對(duì)慈善資源的壟斷，讓慈善回歸民間本位。此外，新的慈善事業(yè)立法在內(nèi)容上應(yīng)更明確、具體、可操作，減少或避免制定后續(xù)行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時(shí)出現(xiàn)模糊不清。對(duì)于公募基金會(huì)的資金監(jiān)管立法而言，如果由全國人民代表大會(huì)頒布統(tǒng)一的 “慈善法”，在其中專門規(guī)定公募基金會(huì)的資金監(jiān)管問題，也是提高其立法位階的方法?！?5〕同前引 〔5〕。

除了以法律形式制定統(tǒng)一的中華人民共和國 “慈善法”或 “基金會(huì)法”外，還應(yīng)對(duì)相關(guān)的單行法律、法規(guī)等予以整合、完善。包括 《個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等稅收法律中關(guān)于公募基金會(huì)稅收政策的規(guī)定；《中華人民共和國審計(jì)法》和 《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》中關(guān)于基金會(huì)資金審計(jì)、會(huì)計(jì)監(jiān)管的規(guī)定等，都應(yīng)當(dāng)在提升基金會(huì)立法位階的過程中予以同步完善。此外也應(yīng)加強(qiáng)新的單行立法的工作。比如針對(duì)公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理，應(yīng)制定新的專項(xiàng)行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件，明確規(guī)定政府監(jiān)管部門的職責(zé)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、程序、法律責(zé)任、信息披露等內(nèi)容，從而以高位階的形式構(gòu)建系統(tǒng)的公募基金會(huì)資金監(jiān)管的法律體系?！?6〕楊團(tuán)：《關(guān)于基金會(huì)研究的初步解析》，載 《湖南社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

（二）構(gòu)建多元監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)

1．基金會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管。基金會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管在理論上具有最高的監(jiān)管效率、最低的監(jiān)管成本，對(duì)此關(guān)鍵是要完善 《條例》規(guī)定的由理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成的二元治理結(jié)構(gòu)。一方面要強(qiáng)化理事會(huì)職權(quán)，補(bǔ)充并完善 《條例》中有關(guān)理事會(huì)的規(guī)定。重點(diǎn)包括：（1）明確理事的任職資格、選舉及罷免程序，細(xì)化理事會(huì)的具體職能，強(qiáng)化理事會(huì)的管理權(quán)和決策權(quán)。（2）優(yōu)化理事會(huì)的管理與決策能力，明確要求理事會(huì)中專業(yè)人才的構(gòu)成比例，或強(qiáng)化理事會(huì)成員任職資格中的專業(yè)要求，還可以鼓勵(lì)理事會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)化人才實(shí)施具體的公益慈善項(xiàng)目。（3）保障理事會(huì)組成和管理的獨(dú)立性，明確理事會(huì)與民政部門以及業(yè)務(wù)主管部門之間的關(guān)系，避免政府機(jī)關(guān)對(duì)理事會(huì)組成和管理的干涉。另一方面要強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，從根本上改變監(jiān)事會(huì)在基金會(huì)內(nèi)部治理中的弱勢(shì)地位。重點(diǎn)包括：（1）在制度上細(xì)化監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，特別是對(duì)資金籌集、管理和使用等整個(gè)流程的監(jiān)督權(quán)，對(duì)理事會(huì)及其他工作人員在決策和執(zhí)行中的監(jiān)督權(quán)等。（2）強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職權(quán)的實(shí)際約束力，鼓勵(lì)監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)的決策提出質(zhì)詢并責(zé)令理事會(huì)予以說明解釋，發(fā)現(xiàn)違法及不當(dāng)行為時(shí)有權(quán)向政府機(jī)關(guān)報(bào)告，情況緊急時(shí)可以基金會(huì)名義暫停款項(xiàng)撥付，發(fā)現(xiàn)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)因理事或其他工作人員的違法及不當(dāng)行為而遭受損失時(shí)，可以向法院提起訴訟以維護(hù)基金會(huì)利益。（3）完善監(jiān)事會(huì)成員的選任工作。截止到2012年底，在披露內(nèi)部治理數(shù)據(jù)的2059家基金會(huì)中，1451家基金會(huì)只擁有兩名以下的監(jiān)事，占總數(shù)的70%?！?7〕資料來源：基金會(huì)中心網(wǎng)，http：／／www．foundationcenter．org．cn／aboutus．html，2015年3月9日訪問。監(jiān)事會(huì)人數(shù)的不足限制了其監(jiān)督職能的發(fā)揮，應(yīng)合理增加監(jiān)事會(huì)的成員人數(shù)，與理事會(huì)的成員人數(shù)形成平衡。在監(jiān)事的任職資格上也應(yīng)增加會(huì)計(jì)、金融、管理或者法律等專業(yè)要求，提升其監(jiān)督能力。對(duì)于消極不作為或給公募基金會(huì)造成損失的監(jiān)事，應(yīng)通過法定程序予以罷免以示懲戒?！?8〕張學(xué)軍：《論基金會(huì) “內(nèi)部監(jiān)督”制度的完善》，載 《江漢論壇》2014年第8期。

2．政府部門監(jiān)管。根據(jù) 《條例》，公募基金會(huì)實(shí)行的是雙重登記管理，即基金會(huì)的設(shè)立需要業(yè)務(wù)主管單位 （歸口業(yè)務(wù)部門）和登記管理機(jī)關(guān) （民政部門）的雙重許可。具體的監(jiān)管職責(zé)分工是：登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)基金會(huì)實(shí)施年度檢查，對(duì)基金會(huì)依照 《條例》及其章程開展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督，對(duì)基金會(huì)違反 《條例》的行為依法進(jìn)行處罰。業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督基金會(huì)依據(jù)法律和章程開展公益活動(dòng)，對(duì)基金會(huì)年度檢查予以初審，配合登記管理機(jī)關(guān)、其他執(zhí)法部門查處基金會(huì)的違法行為。雙重登記管理制度的本意在于加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的管理，但在實(shí)踐中加強(qiáng)基金會(huì)資金和項(xiàng)目管理的效果并不明顯，對(duì)公益慈善事業(yè)的鉗制功能卻一再凸顯。在淡化慈善公益事業(yè)的行政色彩的大背景下，民政部從2011年乃至更早就開始醞釀社會(huì)組織登記的改革。北京、深圳的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也表明，未來基金會(huì)的設(shè)立登記將取消業(yè)務(wù)主管單位的許可，直接到民政部門登記已經(jīng)是大勢(shì)所趨。〔19〕《民政部：將實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織直接登記，或終結(jié)雙重管理》，http：／／news．china．com．cn／2011－11／29／content＿24030149．htm，2015年3月9日訪問。

在此背景之下，未來基金會(huì)的行政監(jiān)管，將只由民政部門獨(dú)立承擔(dān)，實(shí)際上這也是與 《條例》對(duì)民政部門的監(jiān)管定位相符的。此外具體到資金監(jiān)管來說，根據(jù) 《條例》第37條：“基金會(huì)應(yīng)當(dāng)接受稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門依法實(shí)施的稅務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督。基金會(huì)在換屆和更換法定代表人之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)?！笨梢姸悇?wù)部門和審計(jì)部門也有法定的資金監(jiān)管權(quán)限。對(duì)此一方面應(yīng)加強(qiáng)以上三類行政監(jiān)管部門的配合。稅務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督都不是日常性的，而是針對(duì)具體項(xiàng)目、時(shí)間或事件，因此不能替代民政部門的常規(guī)化監(jiān)管。應(yīng)著重加強(qiáng)民政部門的監(jiān)管權(quán)限，特別是強(qiáng)化民政部門對(duì)基金會(huì)資金違法或不當(dāng)行為的處罰權(quán)。另一方面，行政部門的監(jiān)管在監(jiān)管公信力上具有天然的弱勢(shì)，應(yīng)聘請(qǐng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與基金會(huì)的財(cái)務(wù)審查，并以其審查結(jié)論作為處罰的依據(jù)。基金會(huì)對(duì)此有異議的，可以提起行政復(fù)議或起訴，以此提升行政監(jiān)管的科學(xué)性和公信力。〔20〕稅兵：《基金會(huì)治理的法律道路—— 〈基金會(huì)管理?xiàng)l例〉為何遭遇 “零適用”？》，載 《法律科學(xué)》2010年第6期。

3．行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于能夠契合行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)基金會(huì)成員的規(guī)范或懲戒作用均更加直接。而且行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)普遍高于法律標(biāo)準(zhǔn)，能夠從更嚴(yán)格的角度約束公募基金會(huì)的資金籌集、管理和使用，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管所不能及的效果。比如2010年7月成立的 “基金會(huì)中心網(wǎng)”，作為國內(nèi)35家知名基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起的基金會(huì)行業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，致力于成為 “捐款人理性出錢、基金會(huì)透明管錢、公益組織高效花錢”的公益產(chǎn)業(yè)鏈上的行業(yè)信息披露平臺(tái)，在實(shí)踐中對(duì)規(guī)范和促進(jìn)基金會(huì)的信息披露就發(fā)揮了積極而重要的功能。對(duì)此一方面應(yīng)大力提倡并鼓勵(lì)基金會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)，淡化行業(yè)協(xié)會(huì)的官方色彩，鼓勵(lì)民間行業(yè)協(xié)會(huì)的成立，真正發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)而非行政機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)的團(tuán)體監(jiān)管功能。另一方面應(yīng)增加行業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)類型的多樣化?；饡?huì)分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)，公募基金會(huì)又分為全國性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)，倘若按照主要從事領(lǐng)域的不同則還有更細(xì)致的劃分。應(yīng)鼓勵(lì)建設(shè)不同類型的行業(yè)協(xié)會(huì)，以促進(jìn)基金會(huì)成員對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)可和依賴，減少行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管成本。〔21〕徐家良、盧永彬、趙璐：《中國基金會(huì)治理核心評(píng)估內(nèi)容研究》，載 《社會(huì)科學(xué)輯刊》2014年第6期。

4．媒體及公眾監(jiān)督。媒體及公眾監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于極其廣泛且常規(guī)化的監(jiān)督能力，對(duì)公募基金會(huì)的資金違法及灰色行為能夠形成不容小覷的威懾力。特別是在信息社會(huì)、自媒體時(shí)代，媒體及公眾的評(píng)論、舉報(bào)往往成為發(fā)現(xiàn)重大違法案件的突破口，“郭美美事件”即是典型。因此首先應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公益慈善事業(yè)的宣傳力度，提高公眾對(duì)慈善事業(yè)的參與熱情，同時(shí)完善媒體和公眾監(jiān)督的渠道。其次，媒體及公眾監(jiān)督的弱點(diǎn)在于不夠準(zhǔn)確，特別是公眾通過自媒體發(fā)布的評(píng)論，往往出現(xiàn)誤解、夸大、失實(shí)等情況，從而影響特定基金會(huì)的聲譽(yù)。對(duì)此一方面應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分這種情況與惡意詆毀的差別，除非基金會(huì)能夠證明有惡意詆毀之情節(jié)，否則不應(yīng)追究媒體及公眾的法律責(zé)任。此外還應(yīng)要求公募基金會(huì)負(fù)有及時(shí)回應(yīng)媒體及公眾評(píng)論的義務(wù)，以加強(qiáng)媒體及公眾監(jiān)督的實(shí)際效果。最后，媒體及公眾監(jiān)督的另一個(gè)弱點(diǎn)是缺乏足夠的強(qiáng)制力。目前應(yīng)允許并鼓勵(lì)具體案件中的捐贈(zèng)者依據(jù)贈(zèng)與合同對(duì)特定的公募基金會(huì)提起民事訴訟，按照《中華人民共和國合同法》和 《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定追究基金會(huì)相應(yīng)的民事責(zé)任。從長遠(yuǎn)的角度來看，則應(yīng)允許所有社會(huì)主體 （包括自然人和組織，捐贈(zèng)者以及與特定捐贈(zèng)無關(guān)的其他公眾）針對(duì)具體案件中的公募基金會(huì)提起公益訴訟，強(qiáng)化媒體及公眾監(jiān)督對(duì)公募基金會(huì)資金籌集、管理和使用的約束力。

5．司法部門監(jiān)督。司法監(jiān)督具有獨(dú)立、公正等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于完善公募基金會(huì)的資金監(jiān)管具有其他主體不可替代的功能。比如英國法院設(shè)有 “慈善法庭”專門負(fù)責(zé)處理與慈善相關(guān)的訴訟，形成了法院與慈善委員會(huì)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管；美國司法部門的檢察官也經(jīng)常對(duì)公益慈善組織中的資金違法行為提起訴訟，形成了有效的監(jiān)管力量。〔22〕同前引 〔9〕。我國應(yīng)借鑒英美等國的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建并強(qiáng)化公募基金會(huì)的司法監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)應(yīng)通過立法明確司法部門追究公募基金會(huì)資金違法責(zé)任的具體程序，引入捐贈(zèng)者知情權(quán)訴訟和受益人受益權(quán)訴訟等制度，強(qiáng)化對(duì)公募基金會(huì)及其主管人員、直接負(fù)責(zé)人員違法或不當(dāng)管理慈善資金行為的追究和懲罰。

（三）完善配套監(jiān)管機(jī)制

1．稅收激勵(lì)機(jī)制。通過稅收激勵(lì)機(jī)制對(duì)企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)行為給予稅收減免優(yōu)惠，實(shí)際上是運(yùn)用稅收的杠桿作用實(shí)現(xiàn)利益再分配，讓渡出部分財(cái)政收入給慈善事業(yè)。各級(jí)政府及稅收征管部門應(yīng)從增進(jìn)社會(huì)整體利益、發(fā)展慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)和大局出發(fā)，改變財(cái)政收入最大化的傳統(tǒng)理念，重視對(duì)公募基金會(huì)的稅收激勵(lì)。

首先，應(yīng)將針對(duì)捐贈(zèng)主體和公募基金會(huì)的稅收激勵(lì)的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件予以整合。最好的方式是由財(cái)政部、國稅總局頒布專門的部門規(guī)章予以明確，并加強(qiáng)在行業(yè)和社會(huì)中的宣傳及解釋，以便各捐贈(zèng)主體和公募基金會(huì)形成相應(yīng)的規(guī)則預(yù)期。其次，應(yīng)合理加強(qiáng)稅收激勵(lì)的力度。對(duì)于捐贈(zèng)主體來說，應(yīng)適當(dāng)提高企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)資金的稅前扣除比例，并實(shí)行規(guī)定年限內(nèi)的遞延抵扣政策，以此鼓勵(lì)其捐贈(zèng)的積極性。除了資金捐贈(zèng)享有稅收優(yōu)惠外，應(yīng)盡快承認(rèn)股權(quán)捐贈(zèng)、實(shí)物捐贈(zèng)等其他形式具有同等的稅收優(yōu)惠地位，以契合慈善事業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。對(duì)于公募基金會(huì)來說，稅收征管部門應(yīng)加強(qiáng)與基金會(huì)登記管理部門即民政部門的協(xié)作，弱化稅收減免資格的審批、強(qiáng)化對(duì)民政部門的授權(quán)管理，將稅收減免資格的申請(qǐng)從一項(xiàng)行政許可過渡為公募基金會(huì)資金監(jiān)管的一種方式，以激勵(lì)公募基金會(huì)按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方式開展公益慈善項(xiàng)目。還應(yīng)根據(jù)公募基金會(huì)為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值增值而不斷加強(qiáng)專業(yè)化投資的客觀需要，對(duì)基金會(huì)在投資和資產(chǎn)經(jīng)營中涉及的所得稅、營業(yè)稅、增值稅等予以明確規(guī)定。對(duì)此應(yīng)采取類型化的方法，完全按照市場(chǎng)機(jī)制、委托市場(chǎng)主體投資或經(jīng)營管理的，不應(yīng)享受額外的稅收優(yōu)惠；如果投資或經(jīng)營管理涉及慈善公益事業(yè)的，應(yīng)比照基金會(huì)的公益支出享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。最后還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公募基金會(huì)獲取稅收優(yōu)惠的監(jiān)管。一方面應(yīng)責(zé)令公募基金會(huì)披露并提交規(guī)范、詳盡的財(cái)務(wù)報(bào)告，以便于稅收征管部門、民政部門及其授權(quán)部門審核，并促使基金會(huì)規(guī)范運(yùn)作；另一方面應(yīng)加強(qiáng)稅收激勵(lì)機(jī)制的利益驅(qū)動(dòng)功能。對(duì)于在資金籌集、管理和使用或在稅收優(yōu)惠申請(qǐng)中有違法行為的基金會(huì)，應(yīng)降低或取締其獲得稅收優(yōu)惠的資格；對(duì)于在內(nèi)部管理、項(xiàng)目效果和公共形象等各方面表現(xiàn)優(yōu)異的基金會(huì)，應(yīng)在稅收優(yōu)惠的范圍和程度等方面予以獎(jiǎng)勵(lì)。〔23〕汪莉、彭婷婷：《基金會(huì)稅收優(yōu)惠的理論基礎(chǔ)、制度實(shí)踐與反思》，載 《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。

2．信息披露機(jī)制。民政部頒布的 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意見稿）》和 《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定 （試行）》對(duì)包括公募基金會(huì)在內(nèi)的慈善組織的信息公開義務(wù)做出了比較全面、細(xì)致的規(guī)定，對(duì)于強(qiáng)化我國公募基金會(huì)資金監(jiān)管的信息披露義務(wù)具有重要的指引功能。一方面，以位階更高的行政法規(guī)或部門規(guī)章專門規(guī)定公募基金會(huì)的信息披露義務(wù)無疑是最佳方案。作為過渡方案，應(yīng)盡快頒布正式的 《公益慈善捐助信息披露指引》和 《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定》。另一方面，應(yīng)以強(qiáng)化信息披露機(jī)制的監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任為核心，推進(jìn)上述法律規(guī)范的嚴(yán)格落實(shí)、強(qiáng)化既有法律規(guī)范中信息披露機(jī)制的強(qiáng)制力和約束力。除了加強(qiáng)民政部門、司法部門對(duì)公募基金會(huì)的監(jiān)督職責(zé)外，還應(yīng)督促和指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)基金會(huì)成員履行信息披露義務(wù)的具體情況加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，特別是還應(yīng)允許并鼓勵(lì)媒體和公眾對(duì)公募基金會(huì)要求信息公開、公開質(zhì)詢和評(píng)論。此外，還應(yīng)引入利益誘導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)公募基金會(huì)主動(dòng)、嚴(yán)格履行信息披露義務(wù)的正面激勵(lì)。比如民政部門應(yīng)授權(quán)專業(yè)性社會(huì)組織對(duì)各個(gè)公募基金會(huì)披露的信息進(jìn)行專業(yè)分析和評(píng)估，形成獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)。如此既可以為公眾選擇慈善機(jī)構(gòu)提供參考，也可以為監(jiān)管部門制定和執(zhí)行差異化的稅收激勵(lì)機(jī)制提供依據(jù)?！?4〕林永春、卓雨晴：《基金會(huì)財(cái)務(wù)信息披露及監(jiān)督政策評(píng)點(diǎn)》，載 《財(cái)會(huì)月刊》2014年第8期。民政部門、司法部門還應(yīng)對(duì)違反信息披露義務(wù)的基金會(huì)及其主管人員、直接責(zé)任人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

3．績效評(píng)估與問責(zé)機(jī)制。只有構(gòu)建與國有企業(yè)一樣的績效評(píng)估機(jī)制，才能有效解決公募基金會(huì)在資金籌集、管理和使用過程中比較普遍的效率低下和違法、灰色操作等問題。應(yīng)當(dāng)在《條例》中確立公募基金會(huì)的績效評(píng)估機(jī)制，并以單獨(dú)的部門規(guī)章形式制定專門的績效評(píng)估辦法。對(duì)基金會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部管理、資金籌集、管理和使用的決策流程和內(nèi)容、具體的投資與經(jīng)營項(xiàng)目、信息披露義務(wù)的履行、公共關(guān)系維護(hù)等各方面內(nèi)容，均應(yīng)按照明確、具體的標(biāo)準(zhǔn)和流程予以評(píng)估，通過打分、評(píng)級(jí)形成相應(yīng)的結(jié)論并予以公布。為保證績效評(píng)估的公正性，最好由民政部門委托獨(dú)立、專門的社會(huì)組織進(jìn)行。同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)基金會(huì)成員予以評(píng)估，并公布結(jié)果。等制度運(yùn)作成型之后，還應(yīng)根據(jù)公募基金會(huì)的規(guī)模、類型、主要從事領(lǐng)域的不同區(qū)分不同的績效要求，按不同類別設(shè)置不同的等級(jí)排名?；饡?huì)對(duì)績效評(píng)估結(jié)果有異議的，可向民政部門或行業(yè)協(xié)會(huì)提出，要求更正評(píng)估結(jié)果，并有權(quán)向社會(huì)公眾予以解釋和說明，以此增強(qiáng)績效評(píng)估的合理性。

績效評(píng)估與問責(zé)是緊密相連的，及時(shí)、詳盡、準(zhǔn)確的績效評(píng)估，才能為嚴(yán)格的問責(zé)奠定基礎(chǔ)。問責(zé)機(jī)制的核心在于嚴(yán)格落實(shí) 《條例》等法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，追究具體基金會(huì)及相關(guān)人員的法律責(zé)任?！稐l例》在 “法律責(zé)任”一章中對(duì)問責(zé)有所涉及，但內(nèi)容比較寬泛，范圍主要針對(duì)比較嚴(yán)重的違法行為，對(duì)資金監(jiān)管中違法行為的針對(duì)性不足，對(duì)內(nèi)部治理、信息披露中違法行為的覆蓋面不足。此外，《條例》規(guī)定的問責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)主要依靠政府部門和司法部門，這就降低了一般性問責(zé)、常規(guī)性問責(zé)的效率。公募基金會(huì)的內(nèi)部治理和外部行為牽涉公益、道德等因素，問責(zé)的內(nèi)容和方式也應(yīng)盡量開放，不能以慣常的懲戒違法犯罪行為的思路予以應(yīng)對(duì)。應(yīng)加強(qiáng)媒體和公眾對(duì)基金會(huì)的日常監(jiān)督，并責(zé)令基金會(huì)有義務(wù)公開回應(yīng)社會(huì)各界的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)一般性和常規(guī)性的問責(zé)?！?5〕同前引 〔5〕。對(duì)此最佳的方案是以部門規(guī)章的形式制定專門的問責(zé)辦法，構(gòu)建完整的公募基金會(huì)問責(zé)機(jī)制，為我國公募基金會(huì)資金監(jiān)管的法律體系確立有效的保障。