王 勇

一、引言

自2013年2月溫州商人金曾敏先生有感于家鄉(xiāng)河道污染嚴(yán)重，憤而懸賞二十萬(wàn)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保局長(zhǎng)下河游泳以來(lái)，媒體上 “請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”的呼聲就不絕于耳?！?〕2013年2月16日，浙江省杭州毛源昌眼鏡有限公司董事長(zhǎng)金增敏在微博上爆料稱，浙江省溫州市瑞安仙降街道一河流工業(yè)污染嚴(yán)重，如果環(huán)保局長(zhǎng)敢在河里游泳20分鐘他就拿出20萬(wàn)。該微博引發(fā)廣泛關(guān)注和評(píng)論，一時(shí)間諸多網(wǎng)友紛紛懸賞當(dāng)?shù)丨h(huán)保局長(zhǎng)下河游泳。其實(shí)，此種巨額懸賞 “醉翁之意不在酒”，其表達(dá)的是公眾對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，尤其是河道水環(huán)境狀況惡化的不滿，以及期望引起政府和社會(huì)各界關(guān)注，共同投入到水環(huán)境改善的努力之中。痛定思痛，浙江省委省政府以雷霆萬(wàn)鈞之勢(shì)作出了全面實(shí)施 “河長(zhǎng)制”，進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理的決定。通常認(rèn)為，“河長(zhǎng)制”最早是2007年由江蘇省無(wú)錫市在應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻爆發(fā)時(shí)推出的，此后逐漸為全國(guó)各地所采納。它本質(zhì)上是 “地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式”，〔2〕王燦發(fā)：《地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式—— “河長(zhǎng)制”的法律解讀》，載 《環(huán)境保護(hù)》2009年第5A期。核心機(jī)制是目標(biāo)責(zé)任制，〔3〕夏雨：《多元行政任務(wù)下的目標(biāo)考核制——以當(dāng)前環(huán)境治理為反思樣本》，載 《當(dāng)代法學(xué)》2011年第5期。基本思路是 “由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人分級(jí)擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長(zhǎng)，在水污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下通過(guò)目標(biāo)分解、分級(jí)傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并通過(guò)嚴(yán)格的評(píng)價(jià)考核機(jī)制予以獎(jiǎng)懲”?！?〕何琴：《“河長(zhǎng)制”的環(huán)境法思考》，載 《行政與法》2011年第8期。從實(shí)施情況來(lái)看，由于具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點(diǎn)，該制度一經(jīng)誕生就顯示出一定的優(yōu)越性，被認(rèn)為是破解當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境治理困局的一種制度創(chuàng)新。然而，作為一種沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分理論論證和實(shí)踐檢驗(yàn)的新生制度，“河長(zhǎng)制”在發(fā)揮巨大作用的同時(shí)由于制度本身的不完善也不可避免地存在各種各樣的問(wèn)題。筆者擬結(jié)合浙江省近期實(shí)施 “河長(zhǎng)制”的具體實(shí)踐，對(duì)該制度存在的內(nèi)在矛盾和問(wèn)題進(jìn)行分析，并嘗試提出平衡這些矛盾，破解這些問(wèn)題，完善這一制度的措施與對(duì)策。

二、“河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題分析

（一）法治與人治

水環(huán)境治理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域，綜合考量污染治理、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生訴求等多方面因素，既要依靠政府的宏觀調(diào)控，更要充分發(fā)揮市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，在全社會(huì)形成有利于水環(huán)境治理資源優(yōu)化配置、合理使用、嚴(yán)格保護(hù)的體制機(jī)制。然而，作為依法治水的主要機(jī)制—— “河長(zhǎng)制”從其產(chǎn)生、推動(dòng)、實(shí)施各方面都或多或少地打上了人治的烙?。菏紫?，該制度的產(chǎn)生是在各地民眾紛紛 “邀請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”的輿論壓力下作出的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，是各級(jí)地方政府面對(duì)洶涌民意，以 “重整山河的雄心”和 “壯士斷腕的決心”〔5〕夏寶龍：《以 “五水共治”的實(shí)際成效取信于民》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月22日。在短時(shí)間內(nèi)倉(cāng)促祭出的大旗，其中地方領(lǐng)導(dǎo)人長(zhǎng)官意志和個(gè)人威信的因素起了很大的作用。其次，各地在該制度推動(dòng)過(guò)程中，紛紛建立河長(zhǎng)治辦公室及治水作戰(zhàn)指揮室，繪制 “作戰(zhàn)圖 （表）”，固然彰顯了動(dòng)員組織效用，但也暴露了各級(jí)地方政府及其職能部門的 “運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”心理和制度施行的短期效應(yīng)隱患。再次，各地在具體實(shí)施該制度的過(guò)程中大多注重于立項(xiàng)目、上工程，傾向于以 “簡(jiǎn)單粗暴”的方式收到立竿見(jiàn)影的效果，而忽視從長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局的角度研究和創(chuàng)新長(zhǎng)效治理工作方式方法。復(fù)次，該制度為貫徹地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本原則而人為地將治理水環(huán)境的各項(xiàng)職權(quán)集中于各地方主要領(lǐng)導(dǎo)手中，既破壞了各職能部門原有的機(jī)制和結(jié)構(gòu)，又加重領(lǐng)導(dǎo)負(fù)擔(dān)，雖可開(kāi)出猛藥，收一時(shí)之效，但長(zhǎng)期來(lái)看卻是不可持續(xù)的，難保藥力過(guò)后不反彈。正因如此，“河長(zhǎng)制”自誕生伊始就受到很多學(xué)者的詬病，如王燦發(fā)教授明確指出該制 “在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治”?！?〕同前引 〔2〕。而人治存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性?！?〕朱衛(wèi)彬：《“河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用探析》，載 《江蘇水利》2013年第10期。過(guò)于依賴人治，把水環(huán)境治理成效寄托于擔(dān)任 “河長(zhǎng)”的各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、其可掌控行政資源的大小及監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，則必然導(dǎo)致各地治水績(jī)效的不平衡和治水力度的不穩(wěn)定。

（二）集權(quán)與民主

水環(huán)境治理在我國(guó)目前的行政組織設(shè)計(jì)上涉及環(huán)保、水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋漁業(yè)、建設(shè)、城管、發(fā)改、經(jīng)信、公安、財(cái)政、交通運(yùn)輸、海事等多個(gè)部門職責(zé)。在科層制下，各部門往往從部門本位出發(fā)，各自為政，畫地為牢，造成多龍治水，群龍無(wú)首，有限的治水資源得不到有效的整合，各負(fù)其責(zé)最后卻無(wú)人負(fù)責(zé)，甚至相互掣肘、互相推諉，以致行政效率低下，治水效果不佳?！昂娱L(zhǎng)制”之所以能在治水困局中突圍而出，獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，很大程度上即在于其打破了以往那種專業(yè)而分散的權(quán)力架構(gòu)，通過(guò) “河長(zhǎng)”這一樞紐角色使各級(jí)政府作為屬地河道長(zhǎng)效管理的第一責(zé)任單位的法律制度得以真正落實(shí)。在該制度下，地方各級(jí)黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，縱向從省委書(shū)記、省長(zhǎng)開(kāi)始，到市委書(shū)記、市長(zhǎng)，區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)，鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，以至村支部書(shū)記、村委主任；橫向從黨委政府開(kāi)始，環(huán)保、水利、城管等各部門都各有分工、各負(fù)使命，最大程度整合了各級(jí)黨委政府的力量，使治水網(wǎng)絡(luò)密而不漏，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負(fù)責(zé)?！?〕劉曉星、陳樂(lè)：《“河長(zhǎng)制”：破解中國(guó)水污染治理困局》，載 《環(huán)境保護(hù)》2009年第5期。更為重要的是，在政府主導(dǎo)之下，通過(guò)政府的充分動(dòng)員，調(diào)動(dòng)企業(yè)、居民等社會(huì)主體參與治水的積極性與主動(dòng)性，進(jìn)一步整合全社會(huì)資源投入水環(huán)境綜合治理之中。從部分推行河長(zhǎng)制的地方政府的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)在于負(fù)責(zé)牽頭組織包干河道水質(zhì)和污染源現(xiàn)狀調(diào)查、制定水環(huán)境治理實(shí)施方案、推動(dòng)落實(shí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，做好督促檢查等。各級(jí)地方政府還通過(guò) “河長(zhǎng)制”辦公室等專責(zé)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)擬訂管理制度和考核辦法、監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)、組織實(shí)施考核等工作?？陀^地講，這些規(guī)定是較為理性的，對(duì) “河長(zhǎng)”及相應(yīng)機(jī)構(gòu)的定位也是較為合理的。但是，知易行難，很多方案設(shè)計(jì)在實(shí)際操作中是很難實(shí)施的，權(quán)力和資源不集中則不足以成事；過(guò)于集中又容易造成權(quán)力濫用、資源浪費(fèi)和權(quán)錢交易，在收放之間、松緊之際，這個(gè)度是很難把握的。即便能夠把 “權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，使集中的治水權(quán)循規(guī)蹈矩地服務(wù)于治水事業(yè)，治水資源全部用到治水工程，集中也難以克服長(zhǎng)官意志、盲目決策的隱患，這種把寶全部押在 “河長(zhǎng)”一人身上的做法無(wú)論如何都是一次巨大的冒險(xiǎn)。良好的水環(huán)境本是公共產(chǎn)品，水環(huán)境治理本是社會(huì)公共事業(yè)，它離不開(kāi)廣大社會(huì)公眾的參與和擔(dān)當(dāng)。在當(dāng)今民主法治社會(huì)，我們既不能要求政府做全能警察，更不能放任其成為寡頭獨(dú)夫。民主決策、科學(xué)決策才是明智的選擇?！昂娱L(zhǎng)制”需要通過(guò)集權(quán)充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)公眾廣泛參與，但集權(quán)本身的特點(diǎn)與缺陷又容易使之背離民主決策和民意基礎(chǔ)。一言以蔽之，“河長(zhǎng)制”可成于集權(quán)，然亦可敗于集權(quán)。

（三）臨時(shí)與長(zhǎng)治

如前所述，“河長(zhǎng)制”是地方政府為了應(yīng)對(duì)大規(guī)模爆發(fā)的水污染問(wèn)題而采取的應(yīng)急措施，與政府其他的緊急任務(wù)、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目習(xí)慣于成立各種名目繁多的 “辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“指揮部”一樣，“河長(zhǎng)制”的推行也并未擺脫這一窠臼。《浙江省 “河長(zhǎng)制”實(shí)施方案》不僅明確了省一級(jí)成立 “河長(zhǎng)制”辦公室，而且要求各市、縣 （市、區(qū)）要建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，成立辦公室，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi) “河長(zhǎng)制”實(shí)施工作。從各地實(shí)踐來(lái)看，大多根據(jù)省委省政府的指示和要求，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu) （辦公室），領(lǐng)導(dǎo)小組通常由地方政府一把手擔(dān)任組長(zhǎng)，成員則由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子中副職領(lǐng)導(dǎo)和分管環(huán)保、水利、建設(shè)、城管、農(nóng)林等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人充任，辦公室通常從這些與治水職責(zé)密切相關(guān)的核心職能部門抽調(diào)專人組成。毋庸置疑，這類臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有自身的優(yōu)勢(shì)：首先，它不增加人員編制，基本不增加辦公經(jīng)費(fèi)，最大限度地節(jié)約了行政成本；其次，它是一種 “權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)”，〔9〕甘慧珊：《作為應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)小組：運(yùn)行現(xiàn)狀與內(nèi)在邏輯》，載 《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2012年第11期。能夠在最短的時(shí)間內(nèi)整合資源，果斷決策，且可以加強(qiáng)各部門之間的信息溝通和工作協(xié)作，使決策得以迅速實(shí)施。然而，任何事物都有兩面性，臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也是把雙刃劍，它的利刃在切中治水要害、遏制水污染的同時(shí)，也可能給治水事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)自傷。因?yàn)樗h(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要的不僅是能夠迅速減輕表面癥狀、遏制病毒蔓延勢(shì)頭的猛藥，更是能夠長(zhǎng)期調(diào)理、徹底治愈的良藥。已有學(xué)者對(duì) “河長(zhǎng)制”提出批評(píng)，認(rèn)為其本身及其賴以實(shí)施的臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)得更多的是應(yīng)急之舉、應(yīng)付之舉、應(yīng)景之舉，而長(zhǎng)非久之計(jì)、治本之策，是很難帶來(lái)穩(wěn)定的、全面的、長(zhǎng)期的環(huán)保效果的?！?0〕肖顯靜：《河長(zhǎng)制：一個(gè)有效而非長(zhǎng)效的制度設(shè)置》，載 《環(huán)境教育》2009年第5期。其原因在于，公共資源是有限的，對(duì)一項(xiàng)公共事務(wù)投入過(guò)多的資源，必然要求減少對(duì)其他領(lǐng)域的投入。水環(huán)境綜合治理只是地方政府承擔(dān)的眾多責(zé)任中的一項(xiàng)和眾多的 “一票否決”中的一種，如果沒(méi)有長(zhǎng)效機(jī)制，在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)后，難保地方政府及各職能部門不松懈，甚至重新回到唯GDP論英雄的舊途，把環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制架空。

（四）統(tǒng)一與多元

水環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“河長(zhǎng)制”的成功很大程度上得益于其通過(guò)各級(jí)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)齊抓總管，自上而下地強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，層層推進(jìn)，條條落實(shí)，責(zé)任到人，嚴(yán)格考核，嚴(yán)厲追責(zé)。所以，我們目之所及都是一連串的 “辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“指揮部”和“任務(wù)書(shū)”、“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”、“軍令狀”。從積極的方面看，這樣的剛性有利于保證 “河長(zhǎng)制”推行的硬度，有利于上下一盤棋統(tǒng)籌規(guī)劃，左右比學(xué)趕幫超良性競(jìng)爭(zhēng)，避免各級(jí)政府及其公務(wù)人員在水環(huán)境綜合治理上的懈??；從消極的方面看，則可能會(huì)抑制各治水主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，形成千人一面、千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之，“河長(zhǎng)制”在避免了地方政府可能存在的執(zhí)行怠惰的同時(shí)又悄然地造成了另一種怠惰—— “衡量怠惰”：上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)考核責(zé)任制對(duì)其下屬的各級(jí)政府水環(huán)境綜合治理工作做出了巨細(xì)靡遺的安排，這種安排又借助剛性的責(zé)任追究機(jī)制這個(gè)大棒狠狠地敲在下級(jí)政府及其相關(guān)責(zé)任人的頭上，極大地限縮了下級(jí)的自由塑造空間，使其不敢越雷池一步，甚至到了 “不必行使裁量權(quán)”或 “無(wú)需行使裁量權(quán)”的程度?！?1〕同前引 〔3〕。試想，在上級(jí)政府與 “河長(zhǎng)”嚴(yán)格、細(xì)密、高難度的考核指標(biāo)體系重壓之下，下級(jí)能夠中規(guī)中矩、亦步亦趨地做好規(guī)定動(dòng)作，完成上級(jí)任務(wù)已殊為不易，如何能再自加壓力、自創(chuàng)新招、自我革命？可以斷言，在現(xiàn)有的剛性考核體系下，所謂的 “一河一案”、“一河一策”不過(guò)是一個(gè)模子里倒出來(lái)流水線產(chǎn)品而已，其差別僅僅只是 “誤差”，絕非創(chuàng)造。事實(shí)上，由于地方性知識(shí)的存在，地方政府比中央政府、下級(jí)政府比上級(jí)政府更了解本地區(qū)的信息和偏好，因而在本地區(qū)的水環(huán)境治理中更能夠做出科學(xué)的決策，加之管轄范圍相對(duì)更小使其具有更強(qiáng)的激勵(lì)、責(zé)任感，其作出的承諾也更為可信。而按照當(dāng)前的 “河長(zhǎng)制”推行模式，“一刀切”、“一盤棋”，省級(jí)政府雖可念好 “緊箍咒”，地方政府、基層政府 “老實(shí)了”、“規(guī)矩了”，但沒(méi)有足夠的自主權(quán)，不能針對(duì)地方實(shí)際作出靈活多元的應(yīng)對(duì)，就如同失去 “七十二般變化”的孫悟空，治水的功力也將大打折扣。

三、破解 “河長(zhǎng)制”面臨問(wèn)題的因應(yīng)對(duì)策

（一）引入程序理性，提升法治品質(zhì)

法治并不是完美無(wú)缺的，人治也并非一無(wú)是處。我們?cè)趫?jiān)持依法治國(guó)、依法行政的同時(shí)，也要克服其僵化、保守、呆板、滯后的缺點(diǎn)，吸收人治主動(dòng)、靈活、高效、適時(shí)等積極的因素，在法治框架下充分發(fā)揮人的積極作用。法治首要的是法律至上，其暗含的邏輯則在于法律高于任何權(quán)力，任何權(quán)力必須在法律框架內(nèi)運(yùn)行，任何權(quán)力行使者也必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)；人治則把國(guó)家治理的希望寄托在明君賢人身上，賦予個(gè)人以最高權(quán)力，可以在個(gè)人意志與法律規(guī)定相沖突時(shí)，通過(guò)絕對(duì)權(quán)力的運(yùn)用，突破法律的限制，按照個(gè)人意志行事。二者對(duì)抗的焦點(diǎn)與關(guān)鍵就在于法律與權(quán)力的控制與反控制。從古今中外的法治實(shí)踐來(lái)看，能夠有效控制權(quán)力的唯有程序。法律程序的一項(xiàng)重要功能是通過(guò)保障決定的一致性、說(shuō)明理由、程序操作的職業(yè)化等機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)決定形成的理性化，通過(guò)程序活動(dòng)主體理性對(duì)話、論證、說(shuō)服的方式，壓縮權(quán)力行使過(guò)程中恣意與專橫的空間?！?2〕王錫鋅：《行政程序理性原則論要》，載 《法商研究》2000年第4期。

當(dāng)前 “河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中 “人治”因素的的消極面主要表現(xiàn)在：過(guò)于借重長(zhǎng)官意志和個(gè)人威信，倉(cāng)促?zèng)Q策，缺乏理性論證；“運(yùn)動(dòng)式”治理，短期效應(yīng)明顯，長(zhǎng)效治理和穩(wěn)定預(yù)期不足；對(duì)現(xiàn)有體制造成沖擊，破壞原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡，不具有可持續(xù)性。歸根到底還是權(quán)力的配置與運(yùn)行控制不到位?！昂娱L(zhǎng)制”的推行之所以給人以臨時(shí)抱佛腳、被動(dòng)應(yīng)對(duì)以及長(zhǎng)官意志甚至拍腦袋決策的不良印象，很大程度上就是因?yàn)闆Q策過(guò)程缺乏理性程序的支撐；而要防止地方職能部門只求短期效應(yīng)的 “運(yùn)動(dòng)式”治理，也只有通過(guò)一整套合理、嚴(yán)格、實(shí)用、有效的程序設(shè)計(jì)，將實(shí)踐中形成的好的做法上升為規(guī)則與制度，做到一體遵循，長(zhǎng)期適用。具體而言，可從以下兩個(gè)方面著手：一是從實(shí)質(zhì)理性的角度強(qiáng)化決策和行為的理由說(shuō)明義務(wù)。說(shuō)明理由是核心意義在于對(duì)內(nèi)可有效控制行政過(guò)程中的自由裁量權(quán)，防止行政主體的恣意、專斷、濫權(quán)，對(duì)外則可構(gòu)成與公眾溝通交流的基本內(nèi)容，有助于建立起公眾對(duì)行政行為公正性的信心。就“河長(zhǎng)制”的實(shí)施而言，說(shuō)明理由的具體要求是：從河道治理的優(yōu)先順序的確定到河長(zhǎng)的選任、治理目標(biāo)的確定、治理方案的制定、治理項(xiàng)目與工程的立項(xiàng)與實(shí)施、治理資金的預(yù)算與執(zhí)行都要預(yù)先綜合考慮合理性、可行性、公眾支持度、可能遇到的困難與問(wèn)題、預(yù)期效果及目的落空的補(bǔ)救措施，進(jìn)行認(rèn)真的成本收益分析，并借此充分說(shuō)明理由，獲得相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业闹С?，得到行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的肯定，進(jìn)而贏得公眾的理解與配合；沒(méi)有說(shuō)明理由、說(shuō)理不充分、理由不成立的決定、措施、項(xiàng)目、工程一律不得實(shí)行。二是從形式理性的角度加強(qiáng)決策和行為過(guò)程中自由裁量權(quán)的外在約束，確保通過(guò)法律程序而做出的決定和行為至少應(yīng)當(dāng)在形式上和邏輯上符合理性的要求。就外在而言，程序不外乎是行為所必須遵循或履行一系列時(shí)間上與空間上的步驟和形式。治水決策和行為首先必須在時(shí)間上遵循合理的順序，如先說(shuō)明理由后作出決定，先立項(xiàng)后招投標(biāo)，先預(yù)算后撥款，先評(píng)估后反饋，先實(shí)施后督查，先界定事權(quán)財(cái)權(quán)范圍后追責(zé)，切不可顛倒順序，更不能忽略或者遺漏重要步驟；其次是決策和行為主體嚴(yán)守中立和遵循職業(yè)主義立場(chǎng)，中立是排除決策和行為者因自身利益、情感等因素，防止其干擾決策的連貫性和公平性，職業(yè)主義則通過(guò)提升決策與行為主體的職業(yè)素養(yǎng)促進(jìn)決策與行為的科學(xué)性。為了做到這兩點(diǎn)必須保證治水機(jī)構(gòu)和人員的相對(duì)獨(dú)立性，并引入專家咨詢、市場(chǎng)外包等機(jī)制。

（二）政府主導(dǎo)與公眾參與之聯(lián)接

現(xiàn)代社會(huì)，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)將作為三支結(jié)構(gòu)性的力量而存在，形成一種 “多中心環(huán)境管制結(jié)構(gòu)”，而三者之間的合作與沖突也將重新塑造著我國(guó)環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)與形態(tài)。〔13〕張?jiān)?、葉軍：《我國(guó)環(huán)境保護(hù)多中心政府管制結(jié)構(gòu)的構(gòu)建》，載 《重慶社會(huì)科學(xué)》2006年第8期。在水環(huán)境治理問(wèn)題上，政府主導(dǎo)無(wú)疑首當(dāng)其沖，但公眾參與也不容忽視，政府主導(dǎo)與公眾參與之間的互動(dòng)與聯(lián)接顯得尤為重要。從當(dāng)前 “河長(zhǎng)制”的實(shí)施情況來(lái)看，各級(jí)地方政府也能夠認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)公眾參與，動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)治水的重要意義，《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》也明確提出要進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)各界和人民群眾投身水環(huán)境治理的責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與和監(jiān)督水環(huán)境治理的良好氛圍，但是目前的公眾參與仍然停留在較低的水平和層次之上。在公眾層面，面對(duì)具體的水環(huán)境問(wèn)題時(shí)，往往只關(guān)心自身利益，不注重公共利益；只關(guān)心眼前利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光；只盯住局部利益，缺乏大局觀；只限于就事論事，缺乏推動(dòng)制度變革的勇氣和擔(dān)當(dāng)。在政府層面，很大程度上仍奉行管控思想，擔(dān)心公眾參與會(huì)引發(fā)問(wèn)題導(dǎo)致局面失控，影響社會(huì)穩(wěn)定，害怕公眾監(jiān)督問(wèn)責(zé)直接對(duì)政府造成沖擊，對(duì)于公眾環(huán)境參與的前提——水環(huán)境信息公開(kāi)持消極態(tài)度，公眾參與的領(lǐng)域限定在環(huán)境保護(hù)宣傳教育、政策推行配合、掌握基層一線實(shí)際情況的咨詢探查等領(lǐng)域，參與方式局限于公開(kāi)說(shuō)明會(huì)、宣講會(huì)、座談會(huì)等，基本停留在Arnstein階梯理論的第二層次，即象征式參與?！?4〕Arnstein以公眾參與實(shí)質(zhì)影響力為基礎(chǔ)，將公眾參與方式分為三大類八個(gè)等級(jí)，第二等級(jí)參與方式為 “象征式參與”（Tokenism），在這種形態(tài)中，普通民眾可借由利益團(tuán)體等組織形式發(fā)表統(tǒng)一意見(jiàn)，決策者因壓力而需適度考慮其利益，但總的來(lái)說(shuō)這些意見(jiàn)對(duì)決策者僅具有有限的參考影響作用。具體分為告知 （Informing）、咨詢 （Con－sultation）和安撫 （Placation）三種，其中 “告知”意味著公眾基本上只有知情權(quán)，而無(wú)法置喙決策內(nèi)容；“咨詢”除了信息提供之外，還提供相應(yīng)的溝通渠道，以促使公眾意見(jiàn)得到傳遞，但對(duì)決策并無(wú)實(shí)質(zhì)影響；“安撫”則更進(jìn)一步，決策者不僅提供民眾意見(jiàn)表達(dá)的渠道并且能夠保證這些意見(jiàn)在一定程度上獲得采納。See Sherry R．Arnstein，A Ladder of Citizen Participation，Vol．35JAIP No．4，216－224（1969）．轉(zhuǎn)引自唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜——以環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與為例》，載 《法治研究》2012年第11期。這種水平的參與充其量只能部分滿足公眾的知情權(quán)，進(jìn)而傳遞公眾意見(jiàn)，安撫性地采納部分無(wú)關(guān)宏旨的建議，并不能為治水決策提供充實(shí)的民意基礎(chǔ)，更不能對(duì)以河長(zhǎng)為代表的政府治水績(jī)效實(shí)行有效監(jiān)督。

要改變這種現(xiàn)狀，兼顧高效的集權(quán)決策與執(zhí)行和充分的民意基礎(chǔ)與正當(dāng)性證成，必須不遺余力地提高公眾參與的水平，建立公眾參與和政府主導(dǎo)的有效聯(lián)接，形成多中心的水環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。為達(dá)此目標(biāo)需要政府和社會(huì)兩方面的共同努力。就政府一方而言，首要的是進(jìn)一步推動(dòng)水環(huán)信息公開(kāi)。公開(kāi)是參與的前提。當(dāng)前 “河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中，政府對(duì)信息公開(kāi)有所加強(qiáng)，如及時(shí)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布黑臭河道治理計(jì)劃和目標(biāo)；制作 “河長(zhǎng)制”公示牌，載明各級(jí)河長(zhǎng)、治理項(xiàng)目和工程及進(jìn)度要求、河長(zhǎng)熱線電話等基本信息等等。但總體上看，我們的公開(kāi)仍是選擇性的公開(kāi)，或者是內(nèi)外有別的公開(kāi)，基本上是政府能做到的、能掌控的才公開(kāi)，反之則能躲則躲能藏就藏。從公眾參與的需要來(lái)看，這樣的公開(kāi)程度顯然是不夠的。筆者建議 “河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中涉及到的全部信息，包括水質(zhì)和污染現(xiàn)狀、主要污染源、治理項(xiàng)目和工程的安排及預(yù)算與執(zhí)行情況、治理績(jī)效評(píng)估等應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外，凡是政府系統(tǒng)內(nèi)部公開(kāi)的信息原則上以適當(dāng)方式向公眾公開(kāi)，對(duì)于公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的一律予以公開(kāi)。其次，在公開(kāi)的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)放開(kāi)公眾參與方式，拓展公眾參與領(lǐng)域。當(dāng)前 “河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中，公眾參與主要表現(xiàn)為開(kāi)展 “記錄我身邊的河道”、水質(zhì)改善方案競(jìng)賽、“我眼中的母親河”征文比賽、“助力治水”文明公約征集、“尋找最美河流”、“節(jié)約用水，從我做起”等主題宣傳活動(dòng)，其功能基本限于營(yíng)造氛圍，很難產(chǎn)生決策參與和民主監(jiān)督的效果。無(wú)論從哪方面看，都有必要豐富參與方式，拓寬參與范圍，類似浙江杭州的 “民間河長(zhǎng)”〔15〕杭州市城管委河道監(jiān)管中心為配合 “河長(zhǎng)制”實(shí)施，加強(qiáng)黑臭河道治理的民間監(jiān)督，面向全社會(huì)招募47條黑臭河道民間監(jiān)督員，其成員經(jīng)過(guò)層層篩選，具有一定的代表性，上崗之前經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括河長(zhǎng)職責(zé)，“治污水”的工作方法、工作內(nèi)容和工作制度，城市河道治理相關(guān)知識(shí)，因而又提升了其專業(yè)性，從具體工作內(nèi)容來(lái)看，包括協(xié)助 （政府）“責(zé)任河長(zhǎng)”開(kāi)展 “治水”工作的監(jiān)督檢查，并將相關(guān)情況反饋給“責(zé)任河長(zhǎng)”和相關(guān)職能部門；收集市民意見(jiàn)，包括市民對(duì)河道治理方案有什么意見(jiàn)，最迫切需要解決的問(wèn)題是哪些，治理工程中有無(wú)擾民、有無(wú)偷工減料，治理之后的成效怎么樣等；協(xié)助職能部門開(kāi)展 “治水”的具體工作，比如日常巡查、排放口檢查等，具有一定的廣泛性和可操作性。參見(jiàn)任彥，俞倩，高媛媛：《56位民間河長(zhǎng)新鮮出爐 以后他們的生活要圍著 “河”轉(zhuǎn)》，載 《杭州日?qǐng)?bào)》2014年4月18日。和嘉興的環(huán)保公眾評(píng)審團(tuán)〔16〕嘉興市南湖區(qū)環(huán)保局從轄區(qū)內(nèi)挑選遵紀(jì)守法，具有較高的政治素質(zhì)和生態(tài)文明素養(yǎng)，身體健康且熱愛(ài)、關(guān)心支持環(huán)保事業(yè)，有一定的環(huán)保和相關(guān)法律知識(shí)的市民組成評(píng)審團(tuán)，評(píng)審團(tuán)成員可以參加包括行政處罰案件在內(nèi)的多項(xiàng)環(huán)保事務(wù)的評(píng)審，評(píng)審意見(jiàn)合理的多被環(huán)保機(jī)關(guān)吸收；不被采納的，環(huán)保機(jī)關(guān)頁(yè)說(shuō)明理由。通過(guò)這種做法不僅使環(huán)境執(zhí)法更集中民智、體現(xiàn)民意、凝聚民力，更重要的是搭建起了市民與環(huán)保部門溝通的新平臺(tái)。參見(jiàn)俞艷婷，夏鳳萍：《南湖區(qū)環(huán)保公眾評(píng)審團(tuán)說(shuō)話有"分量"評(píng)審意見(jiàn)94%被采納》，載 《嘉興日?qǐng)?bào)》2010年1月8日。等吸收具有一定專業(yè)素養(yǎng)的公眾深度參與的方式應(yīng)多加倡導(dǎo)與推廣。再次，是要規(guī)范公眾參與程序，提升參與效力。目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與總體上還處于摸索階段，規(guī)范程度不高，參與程序缺失，“河長(zhǎng)制”可率先在水環(huán)境治理領(lǐng)域打破僵局，如結(jié)合上述 “民間河長(zhǎng)”活動(dòng)的開(kāi)展，可逐步制定 “民間河長(zhǎng)”章程，規(guī)定民間河長(zhǎng)的選任程序、職權(quán)職責(zé)、履職保障、議事程序、“四問(wèn)”機(jī)制、報(bào)告→督查→反饋機(jī)制等，使 “民間河長(zhǎng)”可以名正言順地依規(guī)履職，大膽參與，勇于負(fù)責(zé)，敢于監(jiān)督。復(fù)次，要加大公眾參與在各類政府績(jī)效評(píng)估與考核中所占的權(quán)重，一方面給政府及其職能部門施加公眾參與的壓力，迫使其更進(jìn)一步開(kāi)放和接納公眾參與；另一方面就此激發(fā)公眾參與的動(dòng)力，使公眾真正成為主人翁和當(dāng)家人，從象征式參與逐步過(guò)渡到 “民眾權(quán)力”階段的參與。〔17〕在此階段，公眾成為真正的全部或者部分決策者，決策機(jī)關(guān)的職能被弱化，更多承擔(dān)監(jiān)督和協(xié)調(diào)之責(zé)。根據(jù)不同強(qiáng)度，該等級(jí)可分為合作 （Partnership）、授權(quán) （Delegated Power）、公眾控制 （Citizen Control）三者。參見(jiàn)前引 〔14〕。當(dāng)然，公眾參與主體是公眾，政府所做的所有努力最后必須作用到公眾身上才能產(chǎn)生效果，而要改變公眾參與意愿不強(qiáng)烈、參與能力不足的現(xiàn)狀，克服公眾原子化、分散化，組織能力不足，表達(dá)機(jī)制不暢等困難，除了依靠政府的民主化進(jìn)程和公民社會(huì)逐步成長(zhǎng)、成熟之外，短期內(nèi)行之有效的辦法是借助公益環(huán)保類非政府組織的作用，發(fā)揮其組織化程度較高，專業(yè)性、執(zhí)行力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)公民個(gè)體參與的不足。前述杭州首批47條黑臭河道的 “民間河長(zhǎng)”中浙江本土的民間環(huán)保組織 “綠色浙江”就有7人當(dāng)選，也從一個(gè)側(cè)面佐證了這一點(diǎn)。此外，還可借助學(xué)校（包括高等學(xué)校和中小學(xué)校）、企業(yè)、事業(yè)單位等現(xiàn)有社會(huì)組織，搭建公眾參與平臺(tái)，利用其現(xiàn)有的人力、技術(shù)等方面的資源助推水環(huán)境治理工作。

（三）目標(biāo)責(zé)任制的法治化與內(nèi)在化

“河長(zhǎng)制”的核心機(jī)制——水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制其實(shí)并非新鮮事物，早已實(shí)現(xiàn)了法制化，〔18〕早在1989年頒布的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十六條就規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！?008年修訂后的 《水污染防治法》第五條更進(jìn)一步，規(guī)定 “國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容”。迫切需要的是完成從 “法制”向 “法治”的轉(zhuǎn)變。就當(dāng)前 “河長(zhǎng)制”的實(shí)施而言，大部分地方政府都是在上級(jí)的要求下，倉(cāng)促成立各種水環(huán)境治理的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于缺乏充分的法律依據(jù)和科學(xué)論證，存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短難以確定，機(jī)構(gòu)編制和人員配置變動(dòng)頻繁，工作人員對(duì)組織的認(rèn)同感缺失，難以形成在永久性機(jī)構(gòu)中滋生出來(lái)的對(duì)組織的道德感和責(zé)任感；在職權(quán)職責(zé)上，通常承接相關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)移，容易造成職權(quán)職責(zé)不清，要么疊床架屋，職能重疊，增加相互之間推諉扯皮，要么有名無(wú)實(shí)，協(xié)調(diào)不動(dòng)各職能部門，形成尾大不掉的局面，要么凌駕于相關(guān)職能部門之上，徒增一個(gè)行政層級(jí)，降低其正常工作的效率；加之非人大立法產(chǎn)生，脫離了本就虛弱的民意代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制又因部門之間的協(xié)作和制約關(guān)系難以開(kāi)展，管理較為松散，效率自然不高。

對(duì)此，當(dāng)務(wù)之急首先是要確立 “河長(zhǎng)制”辦公室等臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，明確其設(shè)立依據(jù)，規(guī)范其機(jī)構(gòu)編制和人事安排，對(duì)未設(shè)立的嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)已設(shè)立的采取事后確認(rèn)與規(guī)范補(bǔ)足其正當(dāng)性，避免機(jī)構(gòu)的膨脹與泛濫；其次是明確其機(jī)構(gòu)定位和性質(zhì)，應(yīng)以任務(wù)導(dǎo)向?yàn)橹細(xì)w，除咨詢職能之外，有必要賦予其協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)，但邊界必須明確劃定，即不得染指各部門原有的實(shí)體性權(quán)力，對(duì)于水環(huán)境治理需要的人力、物力、財(cái)力等資源原則上也應(yīng)通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)依正常程序獲??；再次是優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善機(jī)構(gòu)議事、協(xié)調(diào)、任務(wù)分配、工程項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施與驗(yàn)收、督查、考核評(píng)價(jià)、反饋修正等一系列規(guī)則與制度體系，并嚴(yán)格執(zhí)行；復(fù)次是調(diào)整其人員結(jié)構(gòu)，可以在保留從政府職能部門內(nèi)部抽調(diào)人員的基礎(chǔ)上，嘗試人力資源獲取渠道的多元化，從工商企業(yè)、高等院校等社會(huì)各界招募具有專長(zhǎng)的各類人才，實(shí)行短期聘用或臨時(shí)雇傭，既提升機(jī)構(gòu)的專業(yè)素養(yǎng)、增加其活力，又防止其無(wú)度擴(kuò)張或者走向官僚化；最后，要強(qiáng)化對(duì)該類機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)督，就監(jiān)督主體而言，在人大監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力的狀況下，要加大相關(guān)信息公開(kāi)力度，引入和強(qiáng)化公眾和社會(huì)監(jiān)督，就監(jiān)督手段而言，與任務(wù)導(dǎo)向型的定位相對(duì)應(yīng)，應(yīng)以績(jī)效評(píng)估列基本手段。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在一個(gè)民主成熟、法治發(fā)達(dá)的社會(huì)，政府理應(yīng)為公民提供良好的水環(huán)境，保護(hù)水環(huán)境的職責(zé)和權(quán)力應(yīng)合理分配給各級(jí)政府及其各職能部門，水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)內(nèi)化于各級(jí)政府及其職能部門的日常管理和服務(wù)中。從現(xiàn)代法治政府的治理邏輯來(lái)看，“河長(zhǎng)制”辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以說(shuō)是政府職能分配不合理與行政協(xié)助制度缺失的結(jié)果。水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的達(dá)成應(yīng)通過(guò)科學(xué)的權(quán)責(zé)配置改革和規(guī)范高效的行政協(xié)助制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，縱向上中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、組織人事權(quán)與其承擔(dān)的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)相匹配；其次，橫向上合理分配不同職能部門相應(yīng)的水環(huán)境保護(hù)職權(quán)和職責(zé)，做到責(zé)權(quán)一致。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)不同職能部門之間的信息交流與合作，建立規(guī)范高效的行政協(xié)助制度，明確行政協(xié)助的主體、條件、程序、爭(zhēng)議的有效處理、法律責(zé)任的承擔(dān)及費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，使各部門面對(duì)水環(huán)境保護(hù)方面的職能交叉、重疊事項(xiàng)能夠互相協(xié)作，形成合力。如此，不需要增設(shè)任何機(jī)構(gòu)，一樣能實(shí)現(xiàn)資源的集中、合理分配與使用，達(dá)致多龍治水，各負(fù)其責(zé)，上下齊心，左右協(xié)力的效果。

（四）結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法律關(guān)系轉(zhuǎn)換

以目標(biāo)責(zé)任制為核心機(jī)制的 “河長(zhǎng)制”實(shí)質(zhì)上是一種壓力型體制，其突出了自上而下的壓力，堵塞了地方政府和下級(jí)政府的利益表達(dá)渠道，限制了地方政府和下級(jí)政府主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。一方面，從省、市、縣 （市、區(qū)）一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級(jí)政府管轄的范圍不同，管理的職責(zé)應(yīng)各有側(cè)重，不同層級(jí)的政府應(yīng)擔(dān)負(fù)不同的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，管理不同的水環(huán)境保護(hù)事務(wù)，各個(gè)層級(jí)之間職責(zé)應(yīng)劃分清晰、權(quán)限應(yīng)劃分清楚，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)從職責(zé)同構(gòu)向職責(zé)異構(gòu)，線性結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)調(diào)整；另一方面，即便是同一級(jí)別的政府，因所轄地域不同，自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型、居民環(huán)保意識(shí)等也可能大相徑庭，承認(rèn)和尊重各地方的特殊性和特殊利益非常必要，而發(fā)揮地方政府和下級(jí)政府主觀能動(dòng)性，賦予其因地制宜因勢(shì)利導(dǎo)的權(quán)力勢(shì)所必然。

更進(jìn)一步而言，利益以法律形式表現(xiàn)出來(lái)即為權(quán)利。從行政法律關(guān)系的角度來(lái)分析，地方政府的權(quán)利具有雙重性：一方面是內(nèi)部行政法律關(guān)系中相對(duì)中央和上級(jí)政府而言的下級(jí)，另一方面是外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人。在內(nèi)部行政法律關(guān)系中，地方政府對(duì)中央政府、下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府只有服從的義務(wù)，并無(wú)主張利益的權(quán)利；但在外部行政法律關(guān)系中，作為行政相對(duì)人，其享有主觀公權(quán)利，包括行政受益權(quán)、行政保護(hù)權(quán)和行政自由權(quán)等實(shí)體性權(quán)利和在行政決策中作為利益相關(guān)者的參與權(quán)、在具體個(gè)案行政中作為對(duì)立面所享有的程序權(quán)利和在救濟(jì)階段作為原告或者第三人享有的獲得救濟(jì)的權(quán)利。〔19〕夏雨：《跨行政區(qū)域水污染治理研究——以行政法律關(guān)系中的區(qū)域政府為中心》，浙江大學(xué)光華法學(xué)院2011年博士畢業(yè)論文，第57頁(yè)。水環(huán)境治理中，為了兼顧統(tǒng)一和多元，內(nèi)外部法律關(guān)系有必要適時(shí)轉(zhuǎn)換，從而使同時(shí)具備兩種身份的地方政府和下級(jí)政府得以進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變，如此便可極大地拓展其活動(dòng)空間，增強(qiáng)其主觀能動(dòng)性。

四、結(jié)語(yǔ)

英國(guó)倫敦的母親河泰晤士河經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)150多年的治理才重現(xiàn)了昔日的碧水藍(lán)天，〔20〕許建萍、王友列、尹建龍：《英國(guó)泰晤士河污染治理的百年歷程簡(jiǎn)論》，載 《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào) （漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。歐洲最大的河流之一萊茵河的治理也經(jīng)過(guò)了大約50年的時(shí)間才初步達(dá)到治理要求。〔21〕姜彤：《萊茵河流域水環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)江中下游綜合治理的啟示》，載 《水環(huán)境保護(hù)》2002年第3期?？梢灶A(yù)見(jiàn)，中國(guó)的治水之路也將是長(zhǎng)路漫漫。為了盡可能縮短我們治水的歷程，為了盡快地重現(xiàn)江南水鄉(xiāng)獨(dú)有的小橋流水、碧水藍(lán)天，我們必須借助于 “河長(zhǎng)制”的完善，通過(guò)程序理性的引入和法治品質(zhì)的提升，政府主導(dǎo)與公眾參與之有效聯(lián)接，目標(biāo)責(zé)任制的法治化與內(nèi)在化，以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法律關(guān)系轉(zhuǎn)換來(lái)解決內(nèi)在于該制度的法治與人治、集中與民主、臨時(shí)與長(zhǎng)治、統(tǒng)一與多元等矛盾問(wèn)題。惟其如此，水環(huán)境治理方可實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治、長(zhǎng)治久安。攻城難守城更難。“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)設(shè)固非易事，水環(huán)境治理的成功亦非坦途，然 “河長(zhǎng)制”的完善與推行和水環(huán)境治理成果的鞏固與提升更為難能可貴。我們見(jiàn)過(guò)了太多的轟轟烈烈與偃旗息鼓，太多的璀璨一時(shí)與曇花一現(xiàn)，然而，在水環(huán)境治理上，需要更多的是水滴石穿的韌勁和水枯石爛的恒心。法治與人治、集中與民主、臨時(shí)與長(zhǎng)治、統(tǒng)一與多元這四對(duì)矛盾其實(shí)也正是推動(dòng) “河長(zhǎng)制”不斷完善與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，平衡這四對(duì)矛盾的過(guò)程正是 “河長(zhǎng)制”不斷完善與發(fā)展的過(guò)程，也是保證水環(huán)境治理可持續(xù)的不二法門。