農(nóng)房抵押貸款的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范機(jī)制研究

蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

農(nóng)房抵押貸款的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范機(jī)制研究

蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

2014年1月，中央“一號(hào)文件”首次決定進(jìn)行農(nóng)房抵押試點(diǎn)工作，但農(nóng)房抵押貸款在我國仍然存在法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)與操作風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)，試點(diǎn)工作應(yīng)從修改法律法規(guī)、推進(jìn)確權(quán)登記、建立交易市場、完善支農(nóng)機(jī)制以及加強(qiáng)信貸管理等五方面入手破除現(xiàn)實(shí)障礙，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

為解決農(nóng)村融資難題，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2014年1月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：2014年應(yīng)加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押試點(diǎn)工作。為貫徹一號(hào)文件精神，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》中將慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)作為創(chuàng)新農(nóng)村抵押擔(dān)保的方式之一，并要求相關(guān)部門按職責(zé)分工加以落實(shí)。賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、處分等權(quán)能，是幫助農(nóng)民融資貸款，盤活農(nóng)村固定資產(chǎn)的重要推手，然而我國當(dāng)前在法律法規(guī)、金融體系、市場建設(shè)等方面仍存在著諸多困境。分析農(nóng)房抵押貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)、研究防范策略、完善相關(guān)制度、突破現(xiàn)實(shí)困境是激活這一沉睡資產(chǎn)的必經(jīng)之路。

一、農(nóng)房抵押貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)房抵押涉及兩個(gè)層面：房屋的抵押與宅基地使用權(quán)的抵押。根據(jù)《物權(quán)法》第182條的規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。雖然該條規(guī)定了“地隨房走、房隨地走”的抵押原則，但僅明確了建設(shè)用地使用權(quán)的抵押問題，并未提及宅基地使用權(quán)，此處的語焉不詳使農(nóng)房抵押是否適用“房隨地走”的原則無法得到確切的立法回應(yīng)，農(nóng)房抵押在操作與實(shí)施中存在風(fēng)險(xiǎn)，缺乏法律保障。

《物權(quán)法》第184條中提出了宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。而宅基地使用權(quán)不得抵押的邏輯起點(diǎn)是宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施；根據(jù)第153條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。從一系列條例中可以看出，我國法律目前并未賦予宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益的權(quán)能，這就導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)在抵押上失去了法律根基，后續(xù)極有可能引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)問題。

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)是指借款人不能履行還本付息的責(zé)任而使商業(yè)銀行的預(yù)期收益與實(shí)際收益發(fā)生偏離的可能性。信用風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為：一是因抵押物價(jià)值不實(shí)而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村房屋常常具有地理位置復(fù)雜、周邊環(huán)境較亂、建造年代老舊、結(jié)構(gòu)樣式復(fù)雜、面積較難確定、房屋質(zhì)量不高等特殊性，而這些均能成為造成抵押物價(jià)值不實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)因素。二是因借款人欺詐而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。涉農(nóng)經(jīng)營項(xiàng)目本身存在著較大的不確定性，因技術(shù)及管理等因素，導(dǎo)致借款人經(jīng)營不善，影響還款的情況時(shí)有發(fā)生，借款人可能采取欺詐手段，騙取超過其償還能力的貸款。

（三）市場風(fēng)險(xiǎn)

市場風(fēng)險(xiǎn)是指相關(guān)市場的價(jià)格發(fā)生變動(dòng)而使商業(yè)銀行的預(yù)期收益與實(shí)際收益發(fā)生偏離的可能性。目前，政府尚未建立農(nóng)房、農(nóng)地交易的市場或平臺(tái)，缺少完善的農(nóng)房交易管理制度及相關(guān)市場機(jī)制，農(nóng)房在抵押登記、確權(quán)、評(píng)估、流轉(zhuǎn)、處置等方面均存在一定的政策及市場空白，風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。

（四）操作風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)房抵押貸款目前處于探索試點(diǎn)階段，在辦貸程序設(shè)置、具體操作規(guī)程、各類風(fēng)險(xiǎn)防范等方面，授信機(jī)構(gòu)還存在不完善之處，使得授信機(jī)構(gòu)可能需要承擔(dān)因操作不規(guī)范或操作失誤而造成的風(fēng)險(xiǎn)。

二、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立健全

（一）修改法律法規(guī)

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押融資，《物權(quán)法》等相關(guān)規(guī)定應(yīng)加以完善。第一，應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，使宅基地使用權(quán)既能夠占有、使用，更能夠轉(zhuǎn)讓、抵押。第二，明確宅基地使用權(quán)與農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)適用“地隨房走、房隨地走”的抵押基本原則，維護(hù)農(nóng)村資產(chǎn)的有序利用與經(jīng)濟(jì)生活的和諧穩(wěn)定。第三，賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、收益、抵押的權(quán)能，使農(nóng)民有權(quán)利在其房屋上設(shè)立抵押權(quán)。

（二）推進(jìn)確權(quán)登記

我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等的登記確權(quán)工作仍然存在登記管理機(jī)構(gòu)不健全、確權(quán)登記單位混亂、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)模糊不清等問題。理順權(quán)屬關(guān)系、明確登記機(jī)關(guān)、建立統(tǒng)一的登記平臺(tái)是推進(jìn)我國農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)登記的重要舉措。我國可根據(jù)《物權(quán)法》第10條的規(guī)定，建立突破城市住房與農(nóng)民住房之分的統(tǒng)一的登記平臺(tái)，將國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等集體土地的地上他物權(quán)均由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一確權(quán)并登記發(fā)證。與此同時(shí)，建立健全與確權(quán)登記相關(guān)的配套措施，如農(nóng)房市場價(jià)值的評(píng)估方法、農(nóng)房登記信息的公開與查詢規(guī)則等。

（三）建立交易市場

培育建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押權(quán)的重要保證。第一，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立本地市場。我國當(dāng)前已成立數(shù)百家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，其中部分交易市場發(fā)展較為成熟，可在借鑒學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上依托本地市場建立產(chǎn)權(quán)交易市場。第二，探索交易模式，推動(dòng)資源配置。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房所有權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)，應(yīng)積極探索創(chuàng)新針對不同產(chǎn)權(quán)的交易模式，推動(dòng)資源的整合配置，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場與城市產(chǎn)權(quán)交易市場在多個(gè)層面的掛鉤對接。第三，收取適當(dāng)費(fèi)用，政府適當(dāng)補(bǔ)貼。為支持交易市場的運(yùn)營與發(fā)展，可以給予政府性補(bǔ)貼，尤其在交易市場建立初期，但補(bǔ)貼也不能過高，以防行政力量過多干涉市場交易。第四，行政主管單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對交易市場規(guī)范化運(yùn)營、信息公開、交易流程合規(guī)等方面的監(jiān)督管理，對違法違規(guī)的交易行為進(jìn)行處罰，維持交易秩序。

（四）完善支農(nóng)機(jī)制

發(fā)揮政府財(cái)政金融支農(nóng)機(jī)制作用，通過財(cái)政支持增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，引導(dǎo)激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。第一，加大財(cái)政支持力度。提高財(cái)政支持的比重，充分發(fā)揮財(cái)政支持的杠桿作用，設(shè)立專項(xiàng)基金，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力與開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)的信心。第二，加強(qiáng)政策激勵(lì)機(jī)制。從建立長效的支農(nóng)機(jī)制角度考慮，政府可在更大范圍內(nèi)給予金融機(jī)構(gòu)一定的優(yōu)惠政策，并綜合運(yùn)用再貼現(xiàn)、支農(nóng)再貸款、減免稅收、減免手續(xù)費(fèi)、調(diào)整轉(zhuǎn)存款利率等政策手段與經(jīng)濟(jì)措施。第三，建立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體系。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險(xiǎn)合作，將涉農(nóng)保險(xiǎn)投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農(nóng)保險(xiǎn)保單質(zhì)押范圍。建立多層次、廣覆蓋的農(nóng)村擔(dān)保信用體系，通過擔(dān)保公司擔(dān)保、農(nóng)村互助擔(dān)保、農(nóng)村干部擔(dān)保等各類擔(dān)保形式，減少、轉(zhuǎn)移、分散、化解金融機(jī)構(gòu)所面臨的農(nóng)房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)信貸管理

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)信貸管理工作。第一，控制貸款額度及期限。在考察各地農(nóng)房抵押貸款實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地特點(diǎn)對農(nóng)房抵押貸款的額度及期限有所限制，比如，可將額度控制在50萬以內(nèi)，將期限控制在10年以內(nèi)。第二，加強(qiáng)風(fēng)控合規(guī)工作。建立健全客戶信用檔案，對申請材料存在瑕疵、信用記錄不佳的客戶慎重決策，同時(shí)加強(qiáng)貸款批準(zhǔn)發(fā)放職責(zé)與貸款責(zé)任追究的力度。第三，注重貸后管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。密切跟蹤抵押資產(chǎn)的狀況，做好貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對客戶進(jìn)行定期走訪調(diào)查，對發(fā)放的貸款資金的使用與經(jīng)營進(jìn)行管控。

總之，惟有在完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的前提下，才能突破當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)困境，將沉睡中的農(nóng)民住房這一農(nóng)村資產(chǎn)徹底激活，實(shí)現(xiàn)我國全面深化農(nóng)村改革中的金融創(chuàng)新的重要目標(biāo)。

（課題組長：樊震宙成員：周燕紅、徐青）