論海洋資源開發(fā)管理機制構(gòu)建

[基金項目]廣西社會科學重點課題“北部灣區(qū)域發(fā)展與海上絲綢之路建設研究”(gxsk201413)

論海洋資源開發(fā)管理機制構(gòu)建

孫娜1，廖維曉2

(1.同濟大學 中德工程學院，上海 200043；2.廣西大學 政治學院，南寧 530004)

[摘要]海洋經(jīng)濟安全是國家戰(zhàn)略安全的重要組成部分，合理、合規(guī)、有節(jié)地開發(fā)國家海洋資源，對于維護國家海洋主權(quán)、保護海洋生態(tài)、提高海洋資源經(jīng)濟效益具有重要意義。國家海洋資源開發(fā)的主體包括政府、資源開發(fā)企業(yè)以及環(huán)境保護組織等，它們在海洋資源開發(fā)中扮演著不同角色，具有不同的權(quán)責訴求。其中，政府是政策法規(guī)的構(gòu)建者與維護者，企業(yè)是市場經(jīng)濟的助力者，而環(huán)境保護組織乃海洋生態(tài)的監(jiān)督者。故此，我們要建立適宜的海洋資源產(chǎn)權(quán)管理體制及合規(guī)的海洋資源市場開發(fā)機制，確保國家海洋經(jīng)濟的安全；在調(diào)適中央政府與地方政府，規(guī)范政府介入與市場機制各自張力的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建專業(yè)化的海洋資源開發(fā)管理模式與管理創(chuàng)新長效機制，并努力提高海洋資源的開發(fā)效率與海洋生態(tài)的維護能力。

[關(guān)鍵詞]海洋經(jīng)濟學；資源開發(fā)；國家能源戰(zhàn)略

[收稿日期]2015-01-28

[作者簡介]孫娜(1978-)，女，黑龍江慶安人，講師，博士，從事海洋經(jīng)濟及馬克思主義中國化研究。

[中圖分類號]F062.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0116-06

海洋資源是一種儲量豐富的新資源，正確認識海洋資源價值并實現(xiàn)海洋資源的合理開發(fā)，對確保海洋經(jīng)濟安全、維護海洋生態(tài)乃至促進國家經(jīng)濟有序運行具有重要意義。海洋不僅能夠提供油氣、礦產(chǎn)等資源，還可以開發(fā)海洋，發(fā)展運輸、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，改善經(jīng)濟增長方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。海洋資源的開發(fā)有助于增強中國與其他國家的分工合作，加深對外合作交流；保障國家資源的安全，避免經(jīng)濟陷入被動。雖然我國總體上是大陸國家，但其海岸線長達1.8萬余公里，島嶼岸線達1.4萬余公里，海岸線系數(shù)為0.00188，位居世界第94 位。[1]這些海岸帶蘊藏著極其豐富的海洋資源。然而，近年來，海洋周邊國家不時覬覦我國海洋島嶼，使我國的海洋資源在事實上出現(xiàn)了一系列的開發(fā)困局，“擱置爭議、共同開發(fā)”的戰(zhàn)略原則也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。國際海洋經(jīng)濟實踐表明,合理、有節(jié)地開發(fā)海洋資源, 才能實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用。[2]為此，要進一步制定合乎時代發(fā)展的國家海洋資源開發(fā)規(guī)劃，挖掘海洋資源開發(fā)新的經(jīng)濟增長點，創(chuàng)新海洋資源開發(fā)管理長效機制。本研究擬立于海洋經(jīng)濟三維參與主體視角，將海洋資源開發(fā)置身于整個國家能源戰(zhàn)略體系當中，通過構(gòu)建國家政府、海洋資源開發(fā)企業(yè)、海洋環(huán)境NGO等三維參與主體權(quán)責配置創(chuàng)新機制，以為解決我國海洋資源開發(fā)的現(xiàn)實困局提供學術(shù)建言與理論指引。

一、海洋資源及中國海洋資源

海洋資源能給相關(guān)國家?guī)碇匾慕?jīng)濟利益，國際社會圍繞島嶼問題產(chǎn)生了許多糾紛。為此，1982年，在牙買加的蒙特哥灣召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議通過了《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約1994年生效，現(xiàn)已獲世界150多個國家簽署并批準?！堵?lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)明確規(guī)定“一國可對距其海岸線200海里(約370公里)的海域擁有經(jīng)濟專屬權(quán)”[3]，它是現(xiàn)代海洋法體系中最重要和最基本的法律文件，創(chuàng)立了許多新的規(guī)則和制度，建立了國際海底制度、大陸架外部界限制度以及海洋爭端解決制度。[4]這些制度規(guī)范了海洋資源的開發(fā)與管理。但由于歷史的遺留問題以及各國現(xiàn)存的種種爭議等，《公約》在島嶼界定上存在著一定的缺陷。中國總體上是大陸國家，長期以來對大量遠離大陸、自然條件惡劣、經(jīng)濟價值不高的無人島嶼缺乏有效的控制，導致在主權(quán)爭端中處于不利地位。一些無人島被他國非法長期占據(jù)，而武力解決面臨重重阻礙，使“擱置爭議、共同開發(fā)”面臨嚴峻挑戰(zhàn)。但從總體上看，中國和平解決爭端的立場沒有改變，“擱置爭議、共同開發(fā)” 促進了與海洋周邊國家的合作，是中國處理與周邊國家間領(lǐng)土、領(lǐng)海主權(quán)爭端的重要指導原則。目前周邊海域出現(xiàn)各種爭端，不是這一戰(zhàn)略有問題，而是缺乏戰(zhàn)略實施機制。十六大提出了開發(fā)海洋資源的任務。十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確中國發(fā)展海洋經(jīng)濟的意義，強調(diào)陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力；科學規(guī)劃海洋經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展海洋油氣、海岸帶和海洋生態(tài)環(huán)境；保障海上通道安全，維護我國的海洋權(quán)益。[5]十八大在“大力推進生態(tài)文明建設”部分明確提出，中國應“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設海洋強國”。[6]

當下，中國海洋資源開發(fā)活動處于安全邊界之內(nèi)，并得到了國家有效的安全保障，由于其投資價值評估主要受海洋資源項目本身的影響而不是突發(fā)的人為因素，所以我國的海洋資源投資風險也被控制到了一定的范圍之內(nèi)；“三沙市”的成立等行政主體的升級有助于提供區(qū)域性的政策支持，為我國海洋資源的開發(fā)活動創(chuàng)設了良好的市場環(huán)境與有利的政策因素；另外，近幾年來，我國不斷加強對海岸沿線及海島區(qū)域的整體布局與建設，這極大改善了我國海岸、島嶼的公共基礎(chǔ)設施建設與升級，使海洋資源開發(fā)有了持續(xù)的公共服務保障。盡管如此，我國海洋資源開發(fā)還存在諸多劣勢，諸如：南海等諸多海洋島嶼區(qū)域，其控制區(qū)的群島人口較少、陸地面積小、控制力不夠強，區(qū)域整體發(fā)展能力偏弱，對大陸地區(qū)的依賴性較強；有些海洋區(qū)域的公共服務不夠健全，很多島嶼的港口和運輸業(yè)難以形成定期活動；在資源開發(fā)方面，島嶼海洋資源的開發(fā)嚴重依賴大陸的物資供給與支撐，這導致了我國對海島的開發(fā)仍然非常有限。我國海洋資源開發(fā)能力的滯后影響了中國海洋權(quán)利的行使，但是隨著中國現(xiàn)代化進程的日益深化，海洋權(quán)益的維護將得到進一步拓展與強化。

二、海洋資源開發(fā)的參與主體及其權(quán)責訴求

中國海洋資源的開發(fā)水平整體不高，海洋產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，開發(fā)海洋資源需要多元主體的積極參與。政府作為海洋資源的產(chǎn)權(quán)人，在海洋資源開發(fā)中要站在戰(zhàn)略的高度，從宏觀大局上把握開發(fā)的進程和力度，進行大量的基礎(chǔ)設施建設；要制定政策、建立制度、明確法規(guī)，從制度上保障海洋資源的順利開發(fā)和海洋環(huán)境的保護。海洋資源的開發(fā)要不斷地市場化，才能增強其海洋產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，企業(yè)是海洋資源開發(fā)的重要主體，企業(yè)在追求自身效益的同時，也推動了海洋技術(shù)的發(fā)展，政府要推動海洋開發(fā)的市場化進程，通過政策傾斜等措施，鼓勵企業(yè)參與到開發(fā)中。另外，海洋資源開發(fā)也會帶來一定程度的環(huán)境破壞，政府、企業(yè)都有義務在開發(fā)資源的同時對海洋資源環(huán)境進行保護。區(qū)域內(nèi)及國家間的環(huán)境保護組織在海洋資源的生態(tài)保護中起著監(jiān)督作用，成為海洋資源開發(fā)的主體之一。海洋資源的開發(fā)需要多元主體的共同參與，只有各個主體相互協(xié)調(diào)，各負其責，共同開發(fā)，才能促進海洋資源的合理利用與整合。

(一)政府的責任與權(quán)限：政策法規(guī)的構(gòu)建者與維護者

中國海洋資源歸國家所有，海洋資源管理機構(gòu)代表國家行使資源管理和處置權(quán)。國家應通過立法確權(quán)的方式完善海洋資源管理，建立海洋資源法律體系，增加對海洋資源管理的科技投入，拓展海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，強化海洋生態(tài)環(huán)境保護，構(gòu)建海洋資源開發(fā)補償機制，從稅收等財政收入渠道投入資金用于海洋的生態(tài)環(huán)境和科學勘測，承擔社會性項目的支出。在制定海洋區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時，應該把海洋資源的開發(fā)利用放在主要方面加以優(yōu)先考慮，適當對海洋開發(fā)進行政策傾斜，在海洋產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科技創(chuàng)新政策等方面對海洋資源開發(fā)項目進行扶持，為海洋區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。(1)在產(chǎn)業(yè)政策方面，通過一些特殊性的傾斜政策來實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)的合理布局，為海域可持續(xù)發(fā)展提供政策保障。在制定各海域規(guī)劃時，引導重點產(chǎn)業(yè)與主要島嶼的協(xié)調(diào)發(fā)展，使島嶼成為附近海域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要依托，注重海島的生態(tài)保護和深海油氣資源的勘探，推動遠洋漁業(yè)、海洋運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)和旅游業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，培育高資本投入、高技術(shù)密集的新興海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快對海洋資源的開發(fā)利用。(2)在金融政策方面，依托大型資源開發(fā)項目進行投融資，拓寬海洋資源開發(fā)的金融通道，形成政府財政、企業(yè)利潤、信貸投入齊頭并進的局面，鼓勵各種力量參與到海洋資源開發(fā)的市場進程當中，實現(xiàn)投資主體的多元化，從而降低開發(fā)風險，提高開發(fā)收益，保障海洋資源開發(fā)的持續(xù)性。(3)在科技創(chuàng)新政策方面，政府應該支持海洋科技創(chuàng)新特別是深海開發(fā)技術(shù)的創(chuàng)新研究，引導海洋資源開發(fā)企業(yè)與科研院所建立產(chǎn)學研聯(lián)合，構(gòu)建科技創(chuàng)新平臺，促進科技成果的推廣和轉(zhuǎn)化，增加對海洋科研的投入，培育海洋人才隊伍，轉(zhuǎn)化發(fā)達國家的先進海洋科技成果，為中國大規(guī)模開發(fā)深海海域作充分的準備。在財稅體制上，應適當向海洋資源開發(fā)社會效益較強的項目傾斜，健全海洋生態(tài)保護的轉(zhuǎn)移支付體系，增加對公共產(chǎn)品的投入，努力經(jīng)營海島和海域，實現(xiàn)有效的管轄，增加對海洋探測、海上救濟、海洋科考等公共活動的支持。

政府不僅是政策、法規(guī)和制度的制定者，同時也是海洋資源開發(fā)的參與者。處理好中央政府與地方政府在海洋資源開發(fā)的關(guān)系，合理整合政府資源，有利于海洋資源的有效開發(fā)和海洋環(huán)境的保護。目前關(guān)系國計民生的資源勘探、海洋油氣開發(fā)、海洋礦產(chǎn)開發(fā)等資源性產(chǎn)品的開采主要以中央政府層面為主，這雖然有利于資源投入的集中，促進大型海洋工程的發(fā)展，但一定程度上造成了海洋資源的條塊分割。在重大資源開發(fā)項目上，地方政府獲利較少，而承擔的安全保障和維護任務卻較重，在一定程度上影響了這些區(qū)域的整體發(fā)展，對開展海洋資源開發(fā)造成不利的影響。僅僅依靠中央政府層面的投入顯然是不夠的，中央政府需要跟地方政府分享資源開發(fā)的成果，加強地方基礎(chǔ)建設，地方政府才能提供更多的優(yōu)質(zhì)服務，為進一步開發(fā)海洋資源奠定基礎(chǔ)。在保護海洋資源生態(tài)環(huán)境方面，中央政府應該發(fā)揮更大的作用，以保障海洋資源的持久發(fā)展，而對可再生資源的充分利用，應該由地方政府進行權(quán)利許可，避免權(quán)益的過分流失。

(二)企業(yè)的作為與擔當：市場經(jīng)濟的助力者

進行海洋資源開發(fā)的主體應該是企業(yè)，在戰(zhàn)略開發(fā)項目上，應該以國有大型企業(yè)和受到國家政策性支持的企業(yè)為主。從目前來看，海洋資源開發(fā)大多屬于國有企業(yè)，但顯然這種開發(fā)狀態(tài)是不完整的，大型國有企業(yè)的開發(fā)活動并不能取代其他企業(yè)的合理開發(fā)活動。中國改革開放以來形成的招商引資經(jīng)驗，成為海洋資源發(fā)展的助力，通過招商引資，越來越多的民營乃至外資企業(yè)參與到海洋資源的開發(fā)中。企業(yè)立足于有效的開發(fā)方式，促進了海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高了海洋資源開發(fā)技術(shù)的創(chuàng)新，推動海洋區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。企業(yè)可以進入新興產(chǎn)業(yè)，促成傳統(tǒng)捕撈業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，擺脫目前發(fā)展面臨的人少地狹、外部依賴性大的發(fā)展困境。但由于企業(yè)追求的是利益，在開發(fā)海洋資源過程中需要積極的引導。政府結(jié)合海洋資源的實際分布狀況，制定適宜的資源開發(fā)政策，劃定投資范圍和開發(fā)區(qū)域，提供積極的引導，為后續(xù)的資源開發(fā)布局。通過政府重點引導，企業(yè)穩(wěn)步開發(fā)的方式推動海洋資源開發(fā)效益的提高。企業(yè)在開發(fā)海洋資源的過程中要遵守國家的法律法規(guī)和規(guī)章制度，在政府的政策指導下進行有序開發(fā)，建立良好的開發(fā)秩序。 海洋資源開發(fā)需要不斷地市場化，企業(yè)作為市場的主體，在海洋資源市場化中扮演著重要角色。企業(yè)的參與促進了資源開發(fā)的市場化，也只有通過市場化才能提高資源的經(jīng)濟效益，不斷完善海洋資源開發(fā)準入機制，擴大資源資產(chǎn)的開發(fā)范圍，提高控制海域的空間使用效率，合理利用海島資源，推動海洋科技與海洋產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，提高海洋資源開發(fā)的技術(shù)水平，培育多樣化的資源性產(chǎn)品，優(yōu)化海洋資源的再生能力形成。

“鄙人此一年來唯以翻譯為業(yè)，希臘神話已寫有二十余萬字，大約至秋間可以畢事矣。以后擬再譯別的希臘作品，赫洛陀多斯怕太多，故暫定選取路吉亞諾斯也?！?/p>

(三)環(huán)境保護組織的價值與作用：海洋生態(tài)的監(jiān)督者

近年來，在開發(fā)海洋資源同時，環(huán)境污染問題逐漸凸顯。據(jù)《2013年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》(中國國家海洋局2014年3月25日發(fā)布),我國2013年全國疏浚物海洋傾倒量高達16.085萬立方米，重度富營養(yǎng)化率達15%強。[7]海洋生態(tài)惡化的這一趨勢在21世紀初就已呈現(xiàn)。據(jù)《2004年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》(中國國家海洋局2005年1月9日發(fā)布)，2004年，我國海洋水域未達世界清潔水域標準的海域面積達近17.0萬平方千米，污染水域面積較2003年擴大了2.7萬平方公里。[8]另外，國家海洋局海域監(jiān)控顯示，2004年到2007年間，不健康和亞健康生態(tài)水域占到了我國海域總面積的90%左右，海洋生態(tài)存在較大問題。海洋資源開發(fā)中存在的大量環(huán)境污染問題，要求政府和企業(yè)注意海洋環(huán)境的保護。

一些環(huán)境保護組織密切關(guān)注海洋環(huán)境污染問題，要求對海洋資源實施價值評估與有償使用，以確保在保護海洋生態(tài)的前提下合理、有序利用海洋資源。這些組織提出，開發(fā)過程中需要注重生態(tài)環(huán)境的保護，科學規(guī)劃保證海島的持久發(fā)展。明確開發(fā)方向和范圍，適度開發(fā)，盡量減少人為改造。有條件的可以進行少量的新鮮生活物資生產(chǎn)，彌補大陸運輸?shù)膲毫Γ购u開發(fā)成為海洋資源開采的支點。在關(guān)系國家安全的領(lǐng)海基點海島，鞏固國防權(quán)益，保護海島生態(tài)系統(tǒng)的完整性，加強軍事、航海、氣候觀測設施的建設，禁止破壞性的活動。在海洋生態(tài)保護區(qū)，注重維持生物多樣性，保護生態(tài)系統(tǒng)的平衡，維持淡水、土壤、氣候環(huán)境的純凈。在傳統(tǒng)漁區(qū)，保持漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境的自我修復功能，促進被破壞環(huán)境的自然演化。環(huán)境保護組織在海洋資源開發(fā)過程中起到監(jiān)督政府和企業(yè)的作用，督促政府建立有效的保護海洋環(huán)境的開發(fā)措施，預防和修復海洋環(huán)境污染。環(huán)境保護組織要完善對海域環(huán)境的監(jiān)測，及時將環(huán)境的監(jiān)測結(jié)果向政府及社會公布。

三、構(gòu)建中國海洋資源開發(fā)的管理創(chuàng)新長效機制

海洋資源開發(fā)需要創(chuàng)新政府的管理體制。從國家層面要建立適宜的資源產(chǎn)權(quán)管理體制，加強海洋資源管理制度建設，維護海事安全管理。協(xié)調(diào)中央政府與地方政府，政府與市場之間的關(guān)系，構(gòu)建海洋資源開發(fā)的長效機制。

(一)建立適宜的海洋資源產(chǎn)權(quán)管理體制與海洋資源市場開發(fā)制度

在海洋資源開發(fā)過程中，對海洋資源的所有權(quán)和使用權(quán)進行分離，劃分產(chǎn)權(quán)邊界，使資源性資產(chǎn)真正流轉(zhuǎn)起來，吸引市場力量投入到海洋資源開發(fā)當中，同時對使用者進行相應的約束，防止過度開發(fā)和生態(tài)破壞。在產(chǎn)權(quán)界定上，明確使用者在相應領(lǐng)域的權(quán)益，確認資源使用權(quán)的排他權(quán)利，保護開發(fā)者權(quán)益，鼓勵更多的社會力量投入到海洋資源開發(fā)進程中。對海洋資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓步驟建立嚴格的程序，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善具體的產(chǎn)權(quán)出讓措施，明確行政部門的權(quán)限和適用范圍，對相關(guān)的標準要有強制性的規(guī)定，保證通過公平、公正和公開的步驟出讓海洋資源使用權(quán)，保障國家的利益。要加強對海洋資源開發(fā)的立法，建立海洋資源性資產(chǎn)權(quán)益的流轉(zhuǎn)規(guī)范，制止投機、欺詐和炒作的行為，努力吸引真正的投資者參與海洋資源開發(fā)，做到行政機構(gòu)依法管理資源交易，健全海洋資源性資產(chǎn)的交易市場。同時，還應該注意海洋法規(guī)和地方法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免法律規(guī)范與法律實踐的沖突，建立明晰高效的產(chǎn)權(quán)制度，對法律的適用性要做出及時的回應和解釋，防止重復和矛盾的規(guī)定對海洋資源開發(fā)的損害。

在確立開發(fā)權(quán)屬的情況下，盡可能實現(xiàn)保護與開發(fā)并舉，利用已有的勘探工作成果和基礎(chǔ)技術(shù)條件進行開發(fā)。通過明晰資源開發(fā)者的權(quán)責和利益，在評估資源價值的基礎(chǔ)上進行資源的有償轉(zhuǎn)讓，完善轉(zhuǎn)讓程序，建立資源市場流動機制，保護合法的資源開發(fā)權(quán)利。注重公益性資源開發(fā)的權(quán)利邊界，控制開發(fā)用途，協(xié)調(diào)社會利益與經(jīng)濟利益之間的關(guān)系。在海洋資源管理體制中，也要引入內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，防止政府政策的失靈，使海洋資源開發(fā)能夠真正得到推行，避免無謂的制度成本的消耗，提高資源開發(fā)利用效率?？梢越⒑Ｑ筚Y源資產(chǎn)化的核算體系，引入經(jīng)濟指標和社會發(fā)展指標對海洋資源開發(fā)的收益進行統(tǒng)計，分析開發(fā)收益與開發(fā)成本之間的比例，適時調(diào)整政府政策，并推動相關(guān)法律體系的完善，為海洋資源開發(fā)提供便捷的行政通道，促進海洋資源資產(chǎn)的市場化。海洋資源開發(fā)需要高效的管理和監(jiān)督制度，國家要建立統(tǒng)一的海洋資源開發(fā)管理體制，明確各個部門的權(quán)責，加強各個管理機構(gòu)之間的合作，建立統(tǒng)一管理的海事機構(gòu)，賦予其協(xié)調(diào)指導各部門在海域展開工作的權(quán)利。把行政部門的權(quán)責與其干部績效考核機制聯(lián)系在一起，建立海洋資源開發(fā)行政責任機制，對開發(fā)的效果進行年度評價與審核。

(二)強化海事安全管理

(三)強化中央與地方的權(quán)責調(diào)適

中央政府和地方政府的利益訴求在某些方面是不一致的，需要進行協(xié)調(diào)，在大方向上以中央政策為主，可以適當?shù)胤艡?quán)給地方，調(diào)動地方參與海洋資源開發(fā)的積極性和主動性。從中國的國有產(chǎn)權(quán)體制來看，地方政府代表國家管理和開發(fā)區(qū)域資源，在實踐中是可行的。當然，這種開發(fā)應該是分層管理和分級開發(fā)相適應，避免破壞性的開發(fā)方式。地方政府在對海洋資源開發(fā)過程中要合理規(guī)劃，保護生態(tài)環(huán)境。海洋的自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬仍然不夠明晰，地方政府雖然參與行政管轄，但對重要的資源開發(fā)仍然沒有最終決定權(quán)，這就需要建立有效的市場產(chǎn)權(quán)管理機制，厘清國家和地方的利益關(guān)系，合理分配國家利益、地方利益和投資者利益，補償資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞。

從現(xiàn)階段的狀況來看，海洋資源大多還是由國家直接掌控，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，地方政府的管理與職能部門的管理相對分散，造成管轄力度和廣度不足，應該統(tǒng)籌規(guī)劃海洋資源管理體制。地方承擔了海洋資源的管理任務，目前的區(qū)域管轄仍然不夠嚴密，在海域邊界模糊區(qū)的沖突時有發(fā)生，這對地方造成了相當大的負擔，因而在海洋資源開發(fā)過程中推動保護性開發(fā)，地方還將要承擔更多的任務，相應的也應該得到更多的權(quán)利。在各海島的巡查和海況分析方面，地方具有相當大的主動權(quán)，對海島的情況感受更加直接，應該由職能部門與地方政府聯(lián)合設立綜合治理小組，統(tǒng)合行政力量，改善海島治理的現(xiàn)狀，加強發(fā)展性治理，轉(zhuǎn)變政府效能，為在海洋資源進行開發(fā)活動的企業(yè)和個人提供周到細致的公共服務。海洋資源的管理需要地方政府的大力支持，設立地方行政機構(gòu)能夠優(yōu)化海洋資源的管理。從南海三沙市的設立可以看出，地方行政機構(gòu)的建立有效協(xié)調(diào)了中央與地方的關(guān)系，促進了海洋資源的有效開發(fā)和保護。2012年7月24日，管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島島礁及其海域的三沙市在永興島揭牌成立，涉及島嶼面積共計13平方公里，海域200多萬平方公里，是中國行政區(qū)域總面積最大、陸地面積最小、人口最少的地級市。同時，中央軍委也相應成立了三沙市警備區(qū)，負責三沙市的武裝力量建設和國土安全守備，為維護中國南海主權(quán)發(fā)揮了重要作用。管理體制的轉(zhuǎn)變將給南沙開發(fā)帶來新的變化，南海資源的開發(fā)既可以滿足國內(nèi)的需求，也能夠通過共同開發(fā)保障領(lǐng)土主權(quán)。

(四)構(gòu)建政府、海洋資源開發(fā)企業(yè)、環(huán)境NGO等三位一體的海洋資源開發(fā)權(quán)責配置創(chuàng)新機制

(1)規(guī)范政府行為。海洋資源開發(fā)需要政府的強力參與，這與其特殊的區(qū)域環(huán)境有關(guān)，在面對國家間競爭的時候，只有政府介入才能有效地調(diào)動政治、經(jīng)濟、軍事、外交資源參與協(xié)調(diào)，避免海洋權(quán)益的大量流失，保障正常投資活動順利運行。政府應該在關(guān)系領(lǐng)?；c的海島開發(fā)上發(fā)揮主要作用，對于沒有利益或者利益吸引力小的區(qū)域開發(fā)，要以政府為主導，特別是在關(guān)系到區(qū)域安全和領(lǐng)海基線的項目更要加強建設。政府應該制定海洋發(fā)展政策，鼓勵社會力量參與到海洋建設當中，通過市場解決海洋區(qū)域發(fā)展面臨的人力、物力、財力短缺的問題，開放與國家安全關(guān)系不大的投資領(lǐng)域，增強市場對海洋區(qū)域基礎(chǔ)建設的投入。政府對資源開發(fā)的壟斷特別是能源開發(fā)的管理體制已經(jīng)不適應海洋區(qū)域競爭發(fā)展的需要，應該從限制性開發(fā)走向?qū)蛹夐_發(fā)，即不同的投資主體擁有不同的開發(fā)權(quán)限，在實際開發(fā)活動中應該考慮不同主體的需求，建立明晰的產(chǎn)權(quán)機制，以促進資源開發(fā)和區(qū)域發(fā)展。(2)強化開發(fā)企業(yè)的市場開發(fā)秩序。開發(fā)企業(yè)要根據(jù)海洋資源的實際分布狀況，制定適宜的資源開發(fā)政策，在業(yè)已劃定的投資范圍和開發(fā)區(qū)域內(nèi)展開海洋資源開發(fā)；企業(yè)要在政府重點引導基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開發(fā)，推動海洋資源開發(fā)效益的提高。另外，開發(fā)企業(yè)要不斷革新自身的資源開發(fā)技術(shù)，促成傳統(tǒng)捕撈業(yè)等海洋資源開發(fā)的轉(zhuǎn)型升級，以擴大投資開發(fā)活動的深度和廣度；在經(jīng)營方式上，鼓勵海洋資源開發(fā)企業(yè)經(jīng)營者介入產(chǎn)品價值鏈的經(jīng)營，建立利益共享機制，以市場需要為中心，通過信息技術(shù)控制生產(chǎn)，推動專業(yè)化的資源開發(fā)模式，建立適宜海洋特點的現(xiàn)代企業(yè)管理方式。(3)建立并完善海洋環(huán)境保護非政府組織。20世紀80年代以來，環(huán)境非政府組織(NGO)已成世界環(huán)保的新興組織形式，它在世界環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。[9]近年來，由中國政府發(fā)起的環(huán)境NGO主要有中國環(huán)境科學協(xié)會(1979年)、中國野生動物保護協(xié)會(1983年)、中國可持續(xù)發(fā)展研究會(1992年)、中華環(huán)保基金會(1993年)等；由民間發(fā)起建立的環(huán)境NGO 主要有自然之友(1994年)、北京地球村環(huán)境文化中心和綠家園志愿者等?？梢钥闯?，我國尚未成立以保護海洋環(huán)境為歸旨的環(huán)境NGO。然而，海洋資源開發(fā)既是一個經(jīng)濟開發(fā)工程，也是一個環(huán)境工程，海洋資源開發(fā)不當將會給世界海洋帶來嚴重的生態(tài)污染。[10]為此，我們認為，海洋資源開發(fā)必須要有海洋環(huán)保非政府組織的參與，以行使海洋生態(tài)監(jiān)督者與引導者之權(quán)責。海洋環(huán)保非政府組織在角色界定時，要明確賦予以下權(quán)限：其一，要實現(xiàn)從政府決策影響者到政府決策合作者的轉(zhuǎn)變。這一點我們可以從日本的做法中得到啟示，為了幫助日本濱海社區(qū)或市町村維護生態(tài)環(huán)境的清潔，作為環(huán)保NGO，日本環(huán)境財團制定了一系列的有機資源循環(huán)利用制度，以幫助日本政府建立有機資源循環(huán)利用系統(tǒng)，該組織的權(quán)限已不再局限于監(jiān)督政府的環(huán)境政策及其執(zhí)行情況，它還以實際參與者的身份參與社區(qū)環(huán)境的改善與發(fā)展，設立海洋環(huán)境財團以維護參與海洋生態(tài)保護，這十分符合海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念。其二，要成為企業(yè)環(huán)保生產(chǎn)與環(huán)保開發(fā)的引導者。海洋環(huán)保NGO要引導海洋資源開發(fā)企業(yè)在履行其相應社會責任的前提下獲取正當?shù)慕?jīng)濟效益，促成海洋資源開發(fā)企業(yè)將其負的外部經(jīng)濟效應內(nèi)部化，以引導開發(fā)企業(yè)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展。其三，要為海洋資源開發(fā)區(qū)公眾提供必要的法律支持。海洋環(huán)保非政府組織要以海洋環(huán)境受害者代言人的身份出現(xiàn)，代表海洋環(huán)境利益相關(guān)者同政府、同企業(yè)進行協(xié)商，以制約政府或企業(yè)的破壞海洋環(huán)境的行為，并在此基礎(chǔ)上努力提升自身法律水平，向海洋環(huán)境受害者提供充分有力的環(huán)保法律支援，保護公眾權(quán)益、保護海洋生態(tài)。

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[9]Salamon,Lester.Global Civil Seciety:Dimensions of Nonprofit Sector(Vol.2),S.Wojcie- ch Sokolowski and Associates ed.Kumarian Press,2004: 31-36.

[10]European Science Foundation ( ESF) . ESF Marine Board Position Paper 5: Integrating Marine Science in Europe Strasbourg, France: ESF, 2002: 40- 56.

〔責任編輯：馮勝利〕

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