論政府環(huán)境保護責(zé)任實現(xiàn)的激勵機制構(gòu)建

馬 波

一、問題的緣起

有學(xué)者提出，我國政府環(huán)境責(zé)任問題產(chǎn)生的重要原因在于缺乏激勵機制，而解決問題的方法則是運用法治手段強化政府激勵，構(gòu)建一種新型的 “政府環(huán)保激勵法。”〔1〕有關(guān)構(gòu)建政府激勵機制的必要性及可行性問題，具體可參見鞏固：《政府激勵視角下的環(huán)境保護法修改》，載《法學(xué)》2013年第1期。事實上，在環(huán)境法領(lǐng)域，“如何設(shè)置有效的激勵機制以推動政府環(huán)保履職是現(xiàn)代環(huán)境法的重要內(nèi)容?！薄?〕鞏固：《政府激勵視角下的環(huán)境保護法修改》，載 《法學(xué)》2013年第1期。例如，美國 《超級基金法》就通過征收專門稅等手段，建立了超級基金與和有關(guān)補救責(zé)任。在歐盟，“環(huán)境治理機制經(jīng)歷了一個從命令控制型轉(zhuǎn)向經(jīng)濟刺激型的過程。為了促使社會各階層共同分擔(dān)責(zé)任，歐盟越來越多地利用經(jīng)濟手段。歐盟現(xiàn)已采用的經(jīng)濟手段主要有環(huán)境稅、排污權(quán)交易、押金返還、環(huán)境補貼、環(huán)境標(biāo)簽、環(huán)境認證、信息披露和自愿協(xié)議等?！薄?〕蔣尉：《歐盟環(huán)境政策的有效性分析：目標(biāo)演進與制度因素》，載 《歐洲研究》2011年第5期。而在環(huán)境責(zé)任方面，基于 “污染者負擔(dān)原則”以及 “風(fēng)險預(yù)防原則”，歐盟于2004年制定了 《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》（Directive on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage），明確提出了嚴(yán)格責(zé)任與過錯責(zé)任兩種環(huán)境責(zé)任形式，強調(diào)對金融危險活動的經(jīng)營者責(zé)任，并主張創(chuàng)建一個激勵機制，以盡量減少對環(huán)境的破壞的風(fēng)險。〔4〕See Monika Hinteregger： 《International and Supranational Systems of Environmental Liability in Europe》，Cambridge University Press，2008，Pp4－5．在俄羅斯，政府負有重要的生態(tài)安全保障責(zé)任并設(shè)立保障基金，確保給付相關(guān)的財政預(yù)算支出。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦政府法》（1997年）的規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦政府負責(zé)在環(huán)境保護和國家生態(tài)安全保障方面實施統(tǒng)一的國家政策?！逼鋵?，我國既有的環(huán)境政策、法律之中，也較為重視發(fā)揮政府環(huán)境保護的 “積極行政”與 “激勵機制”。例如，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》針對環(huán)境問題明確提出，“積極應(yīng)對全球氣候變化”、“積極參與國際談判，推動建立公平合理的應(yīng)對氣候變化國際制度。加強氣候變化領(lǐng)域國際交流和戰(zhàn)略政策對話，在科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)和能力建設(shè)等方面開展務(wù)實合作，推動建立資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓國際合作平臺和管理制度?！薄凹哟髮χ攸c生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金”等政府 “積極行政”措施，以保障實現(xiàn)公眾對生態(tài)環(huán)境保護的訴求。國務(wù)院 《全面推進依法行政實施綱要》（〔2004〕10號）也明確提出：“必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)?！憋@然，“‘推進’就意味著不能消極等待，不能指望依法行政能力與水平的提高會 ‘自發(fā)生成’，而要基于公眾廣泛參與和政府自上而下推動的優(yōu)勢互補，積極改變依法行政滯后于現(xiàn)實發(fā)展的現(xiàn)狀?！薄?〕羅豪才、袁曙宏：《鏈接法治政府：〈全面推進依法行政實施綱要〉的意旨、視野與貢獻》，載 《法商研究》2004年第5期。《國家環(huán)境保護 “十二五”規(guī)劃》也提出：“進一步深化環(huán)境保護激勵措施，充分發(fā)揮地方人民政府預(yù)防和治理環(huán)境污染的積極性。”總之，“21世紀(jì)是消極行政日漸式微、積極行政崛起的時代?！薄?〕殷守革、孫華：《積極行政的崛起與法律保留原則適用的沖突及解決》，載 《山西青年管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。然而在我國環(huán)境保護領(lǐng)域，卻存在著政府環(huán)境治理的 “不出事邏輯”和 “運動式執(zhí)法”的 “亂象”，甚至出現(xiàn)了環(huán)境法律的地方性 “變通”和 “懸置”的 “異化”情形?！?〕有關(guān)這些 “亂象”的具體表征與成因，參見杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，載 《法商研究》2013年第1期。筆者認為，這些現(xiàn)象與我國現(xiàn)行的 “分稅制”的財政體制以及 “權(quán)威型”環(huán)境治理模式之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。因此，為激發(fā)政府潛能，落實政府環(huán)境責(zé)任，在環(huán)境治理過程中如果僅僅強調(diào)責(zé)任強制或懲戒并不足以充分調(diào)動政府的積極性，“必須通過獎勵性措施的運用，使環(huán)保與地方政府 ‘自我利益’相協(xié)調(diào)，才能使得慣于 ‘選擇性履行職能’的地方政府有選擇 ‘真正’履行環(huán)保職能的可能?！薄?〕同前引 〔2〕。故此，我們主張構(gòu)建一套制約與激勵并用的法律機制，制定契合生態(tài)安全價值的環(huán)境法律制度譜系，推進政府環(huán)境責(zé)任法制化的進程，以期早日實現(xiàn) “美麗中國”的宏偉目標(biāo)。

二、構(gòu)建激勵機制的必要性及其原因

（一）構(gòu)建激勵機制的必要性分析

構(gòu)建一套制約與激勵并用的環(huán)境法律實施機制，無疑對促進政府環(huán)境保護責(zé)任的實現(xiàn)是極其必要的，這在心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)以及法學(xué)研究之中都已得到了充分證明。例如，在心理學(xué)家看來，“心理學(xué)關(guān)于動機的研究成果表明，利益和權(quán)利是法律服從動機形成的基本變量，它們通過獎勵——懲罰機制的作用形成了法律服從動機?！薄?〕楊清望：《論法律服從的產(chǎn)生機制及實現(xiàn)途徑》，載 《政治與法律》2012年第2期。在經(jīng)濟學(xué)家看來，“有關(guān) ‘成本——收益’的經(jīng)濟學(xué)理論表明，通過獎勵和懲罰能夠改變行為人行為的成本或收益的比值，從而影響改變行為的方向或向量?！薄?0〕豐霏：《法律治理中的激勵模式》，載 《法制與社會發(fā)展》2012年第2期。而在公法學(xué)者看來，“現(xiàn)代法治既要求權(quán)力制約與監(jiān)督，也要求激勵。在現(xiàn)代社會，行政法治如果不同時確立制約與激勵雙重機制，就不可能建設(shè)高效政府和廉潔政府，濫權(quán)、腐敗、官僚主義和效率低下就不可避免?！薄?1〕姜明安：《中國行政法治發(fā)展進程回顧：經(jīng)驗與教訓(xùn)》，載 《政法論壇》2005年第5期。一直以來，我國所存在的環(huán)境保護不力以及政府不履行或不積極履行環(huán)境責(zé)任等諸多問題，但在政府環(huán)境責(zé)任法定以及環(huán)境法律體系自身符合完整、有效以及正當(dāng)?shù)睦碚撈谠S下，還有必要構(gòu)建一套制約與激勵并用的環(huán)境法律實施機制，以促進政府環(huán)境責(zé)任的積極履行。這是因為，“從應(yīng)然層面上講，法律制度應(yīng)當(dāng)是一套具備激勵功能的激勵機制?！薄?2〕同前引 〔10〕。從更深層的意義而言，“法律的最高境界在于，通過具有強制力的法律規(guī)則或規(guī)范，實現(xiàn)非強制性的法律激勵，調(diào)整整個社會人們的行為，實現(xiàn)社會的和諧和發(fā)展，或者說，通過強制地讓人們不做什么的具體規(guī)則，產(chǎn)生非強制地讓人們做什么的普遍激勵，實現(xiàn)個人利益與社會利益的一致性?！薄?3〕陳彩虹：《法律：一種激勵機制》，載 《書屋》2005年第5期。毫無疑問，為了克服當(dāng)前我國環(huán)境治理實踐中地方政府不積極履行環(huán)境職責(zé)的尷尬局面，一方面有必要強化對政府違法行為、不當(dāng)行為的監(jiān)督與規(guī)制，運用目標(biāo)責(zé)任制、績效考核等管理手段迫使政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，履行環(huán)境職責(zé)；另一方面，又需要正視政府作為 “經(jīng)濟人”所固有的自利屬性，通過構(gòu)建激勵機制，誘導(dǎo)政府及其公務(wù)人員激發(fā)自身潛能，積極的履行環(huán)境職責(zé)。最終，通過法律設(shè)定的正向激勵與變向激勵的協(xié)同配合，為政府的環(huán)境行動提供附有預(yù)期后果的 “行為指引”，進而促使政府積極履行環(huán)境保護責(zé)任。事實上，我國的相關(guān)環(huán)境法律也正在積極推行激勵措施，促使權(quán)力主體主動履行職責(zé)。例如，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》專章規(guī)定了激勵措施，該法第47條規(guī)定：“國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策?！毙?《環(huán)境保護法》（2014）也增加了相關(guān)規(guī)定。例如，該法第8條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益?！钡?6條規(guī)定：“國家機關(guān)和使用財政資金的其他組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施。”

（二）構(gòu)建激勵機制的原因探析

筆者主張構(gòu)建一套制約與激勵并用的環(huán)境法律實施機制，主要基于以下兩方面原因：

原因之一，中央政府與地方政府目標(biāo)函數(shù)的不同，決定了需要對地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)予以激勵?！爸醒胝哪繕?biāo)函數(shù)是通過制定政策實施宏觀管理，實現(xiàn)整體公共資源的有效配置和社會福利效用的最大化，而地方政府則負責(zé)具體的實施工作，實現(xiàn)地方利益的最大化?！薄?4〕陳天祥：《新公共管理：政府再造的理論與實踐》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第54頁。相對而言，中央政府更加強調(diào) “全國一盤棋”，主張經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的均衡發(fā)展。但地方政府則更多的關(guān)注自己的 “一畝三分地”，偏重經(jīng)濟發(fā)展所帶來的政治效應(yīng)，以實現(xiàn)“政治錦標(biāo)賽”的競爭優(yōu)勢，使得主政者獲得行政提拔。因此，筆者認為，在我國現(xiàn)行分稅制財政體制下，必須重視地方人民政府自身的經(jīng)濟利益，充分發(fā)揮正向激勵機制，調(diào)動政府履行環(huán)境職責(zé)的積極性。有時，激勵對于地方政府履行環(huán)境責(zé)任所起到的功效，遠遠超出公眾的認知與想象。許多學(xué)者都認同這種觀點，并達成了一定的共識。例如，鞏固博士認為，“從理論上講，環(huán)保本來就是天經(jīng)地義的政府責(zé)任，是起碼的良心和底線，何須嘉獎？但從現(xiàn)實角度來看，如果對積極環(huán)保者沒有任何嘉獎或補償，在以GDP為核心的政績考核機制和 ‘分稅制’所決定的地方經(jīng)濟競爭格局尚未發(fā)生根本改觀的情況下，在無論 ‘政績考核下的晉升動力’還是 ‘財稅體制下的財政壓力’都天然地指向發(fā)展優(yōu)先的大背景下，積極環(huán)保的地方政府將付出在地方競爭中落敗的代價，甚至不免 ‘逆向淘汰’之虞。如果不做也沒壞處，而做了又沒好處，哪個理性的政府會愿意 ‘自斷經(jīng)脈’呢？”〔15〕同前引 〔2〕孫佑海博士也認為，“我國目前 ‘分灶吃飯’的財政體制或者分成辦法不利于地方政府重視環(huán)境與資源保護工作。我國多數(shù)環(huán)境法律法規(guī)之所以執(zhí)行不力，中央下達的節(jié)能降耗、保護環(huán)境的指標(biāo)之所以不易落實，根源在于這些指標(biāo)既不符合下級政府的經(jīng)濟利益，也不符合下級政府的政治利益，因而得不到地方政府真心實意的支持?！薄?6〕孫佑海：《影響環(huán)境資源法實施的障礙研究》，載 《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第2期。晉海博士同樣認為，“在現(xiàn)行財稅體制下，由于事權(quán)與財權(quán)的不對等，許多基層政府面臨著巨大的財政壓力，一些基層政府負債累累。在財政饑渴的情況下，基層政府與作為地方經(jīng)濟支柱的大企業(yè)往往存在自然的親和力。故此，對企業(yè)的偷排、漏排往往睜一只眼閉一只眼，甚至為其通風(fēng)報信以應(yīng)對上級政府的檢驗?！薄?7〕晉海：《我國基層政府環(huán)境監(jiān)管失范的體制根源與對策要點》，載 《法學(xué)評論》2012年第3期。張凌云等也指出，由于我國長期形成的“重政府經(jīng)濟責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任”的理念，以及 “現(xiàn)有的政治激勵和財政約束問題”導(dǎo)致了地方政府在環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)無動力和無能力的局面。致使 “環(huán)境質(zhì)量地方政府負責(zé)制”被虛化，地方政府 “選擇性履行環(huán)保職能”，是我國環(huán)境保護不力的根源所在。〔18〕張凌云等：《地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋：政治激勵與財政約束假說》，載 《中國行政管理》2010年第3期。

在筆者看來，法律經(jīng)濟學(xué)基于經(jīng)濟學(xué)視角審視法律問題是一種新思路。例如，運用 “經(jīng)濟人”分析框架，以詹姆斯．E．布坎南為代表的公共選擇理論、以大衛(wèi)．特魯曼 （David Truman）和羅伯特．道爾 （Robert A．Dahl）等為代表的利益集團理論，都從理論上證明了政府存在自利性這一結(jié)論。公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南認為，政府在提供大多數(shù)共用品和服務(wù)方面是低效的，并由此提出公共選擇政府理論的 “政府失靈說”。〔19〕張良、戴揚：《公共選擇理論的政府觀：綜述與啟示》，載 《生產(chǎn)力研究》2007年第7期。在公共選擇理論看來，人類社會由兩個市場組成：經(jīng)濟市場與政治市場。在政治市場上，人民通過民主投票來選擇能給自己帶來最大利益的政治家與法律制度。在利益集團理論看來，“從理性的和尋求自身利益的這一前提，可以邏輯地推出集團會從自身利益出發(fā)采取行動。集團或組織的存在是為了謀求個人不能通過純粹個人行動來增進的那一部分利益?！薄?0〕謝地等：《法經(jīng)濟學(xué)》，科學(xué)出版社2009年版，第25－26頁。事實上，這些理論解讀打破了行政主體的神話，“行政主體既不是完美的天使，也不是萬惡的魔鬼?！薄?1〕趙永偉：《公共選擇理論對現(xiàn)代行政法治的啟示》，載 《成都行政學(xué)院學(xué)報》2006年第5期。我們不應(yīng)再對行政主體強調(diào)完全的公共利益屬性，也不應(yīng)再對政府公務(wù)人員進行雙重人性假設(shè)，那樣只會造成他們的 “人格分裂”，也會無限提高公眾對政府的期望值。正所謂 “希望越大，失望越大”，最終還是要回歸理性，在法律機制上對政府公務(wù)人員作同一主體行為假設(shè)，即 “我們需要將公務(wù)人員與私人都假定為能動的、在自利動機支配下通過理性選擇來追求個人偏好最大化的理性人，而不是簡單地基于人性善來設(shè)計激勵機制，或者基于人性惡來設(shè)計制約機制?！薄?2〕羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第158頁。無論是公共選擇理論抑或是利益集團理論都存在自身的問題與不足，但這些理論具有重要的啟示作用。政府的理性是有限的，組成政府的公務(wù)人員具有 “自利性”，那么由公務(wù)人員組成的政府亦存在一定私利，政府事實上在不同的情境既可以是 “公益人”、“社會人”，也可能是 “經(jīng)濟人”。不可能期待政府永遠是一個 “天使”，而必須依靠優(yōu)良的制度設(shè)計與機制構(gòu)建引導(dǎo)政府向 “天使”轉(zhuǎn)化和接近。我國當(dāng)前政府環(huán)境責(zé)任運行之中存在著的種種問題，已經(jīng)讓我們深切的感受到了傳統(tǒng) “公益人”模式解釋 “生活世界”的些許無力與困境，急需予以修正?！爱?dāng)一種人的模式已難以解釋現(xiàn)實的生活世界時，就必須對這一模式進行修正?！薄?3〕胡玉鴻：《法學(xué)方法論導(dǎo)論》，山東人民出版社2002年版，第480頁。必須清醒地認識到，“地方之間的競爭若能正確引導(dǎo)的確可以最大限度地發(fā)揮地方職能部門的積極性，否則可能演變成嚴(yán)重損害效率和公平的惡性競爭。因此，如何正確認識地方政府對經(jīng)濟資源的追逐與競爭本質(zhì)，重新設(shè)定環(huán)境保護法的人性假設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為，實現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展成為環(huán)境立法一個亟待解決的關(guān)鍵問題?！薄?4〕呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，載 《法商研究》2009年第5期。筆者認為，無需再避諱政府具有的 “自利性”屬性，而應(yīng)通過有效的法律制度設(shè)計，明確的制約與激勵機制的建構(gòu)以及合理設(shè)置責(zé)任的評價考核體系，“在承認政府合理的自利動機的基礎(chǔ)上制訂施行方案和步驟，最大限度地利用 ‘經(jīng)濟人’行為的積極效應(yīng)以調(diào)動其主觀能動性，實現(xiàn)私利與公益的雙贏。”〔25〕同前引 〔21〕。

原因之二，法律制度產(chǎn)生的權(quán)力激勵，可以促使政府積極履行環(huán)境職責(zé)，強化環(huán)境保護能力建設(shè)?！八^法律制度產(chǎn)生的權(quán)力激勵，是指法通過物質(zhì)或精神刺激來激發(fā)權(quán)力主體積極行使公共權(quán)力，以增進公共利益，推動法的目的的全面實現(xiàn)。就此而言，法的激勵機制使得權(quán)力主體通常更有動力實施公法所激勵的行為，這顯然有助于推動公共權(quán)力的積極行使?！薄?6〕同前引 〔22〕，第154頁。顯而易見，法律制度產(chǎn)生的權(quán)力激勵不是政府履行環(huán)境職責(zé)的唯一來源，但卻是最為重要的來源之一。在新制度經(jīng)濟學(xué)的視域下，制度既可以是指具體的制度安排，即某一特定類型活動和關(guān)系的行為準(zhǔn)則，也可以是指一個社會中各種制度安排的總和，即制度結(jié)構(gòu)。諾斯在 《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》一書中指出，制度是由一系列正式約束、社會認可的非正式約束及其實施機制所構(gòu)成。正式約束又稱正式制度，包括法律與憲法、政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等。它由公共權(quán)威機構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，具有強制力。非正式約束又稱非正式制度，主要包括價值觀、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等。它是對正式制度的補充、拓展、修正、說明和支持，它是得到社會認可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為標(biāo)準(zhǔn)。與諸如道德規(guī)范、意識形態(tài)、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度形式相比，法律制度無疑具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、強制性等特點。對于政府履行環(huán)境職責(zé)而言，顯然，制度化的法律激勵必不可少。按照鞏固博士的觀點，制度化的法律激勵主要包含三個方面內(nèi)容：“一是法定責(zé)任，即通過立法明確政府環(huán)境職責(zé)并建立問責(zé)機制；二是利益誘導(dǎo)，在涉及不同政府或部門之間責(zé)、權(quán)、利重新劃分或必須 ‘積極行政’（而并非通常帶有消極色彩的 ‘依法行政’）才能完成的領(lǐng)域，采取一定的誘導(dǎo)措施，使額外付出者或積極行動者能夠獲得相應(yīng)回報；三是條件保障，在需較高投入或額外條件才能實現(xiàn)的領(lǐng)域，為管理者提供組織、財政和技術(shù)等方面的保障，確保其具備實施法制的能力?！薄?7〕同前引 〔2〕有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任法定化以及能力建設(shè)問題，筆者將另行撰文探討，故在此不再予以深究，而重點對 “積極行政”予以探究。當(dāng)然，此處所主張的 “積極行政”主要是基于政府積極履行環(huán)保職責(zé)而言的。

在公共管理與行政法學(xué)者的視野中，現(xiàn)代行政過程實質(zhì)上就是一個由 “消極行政”向 “積極行政”轉(zhuǎn)變的過程。公共管理視域中的 “善治”理論、“新公共管理”與 “新公共服務(wù)”理論，無疑都具有一定的代表性。美國公共行政學(xué)者彼得斯在 《政府未來的治理模式中》提出的四種 “積極行政”的理論范式：“市場式政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”以及 “解制型政府”，更是讓人耳目一新。在他看來，市場式政府強調(diào)政府市場化，參與式政府主張對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制型政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。〔28〕［美］B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第2頁。而在行政法領(lǐng)域，美國學(xué)者朱迪·弗里曼所倡導(dǎo)的 “新行政法”則讓人眼前一亮?！案ダ锫淌谠噲D確立一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以公私合作為內(nèi)容，以責(zé)任性與理性和正當(dāng)性為依歸的新行政法模式，從而更新和重新闡釋行政方式給行政法造成的挑戰(zhàn)，甚至在某種程度上擺脫困擾傳統(tǒng)行政法的一些問題。”〔29〕［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，商務(wù)印書館2010年版，第2頁。國內(nèi)行政法學(xué)者也基本認同行政過程的 “積極轉(zhuǎn)向”這一趨勢變化。沈巋教授認為，“現(xiàn)代行政過程是在 ‘行政國家’、‘福利國家’、‘管制國家’、‘積極國家’等概念所描述的國家狀態(tài)下產(chǎn)生的。這樣的國家被寄托了許多積極的目的，盡管哈耶克、諾齊克等政治思想家都對此表示強烈的質(zhì)疑和憂慮。但迄今為止，沒有什么力量可以在整體上顛覆已經(jīng)被賦予了更多積極目的的國家狀態(tài)?！薄?0〕沈巋：《行政法理論基礎(chǔ)回眸：一個整體觀的變遷》，載 《中國政法大學(xué)學(xué)報》2008年第6期。楊海坤教授認為，“法律之下的政府絕不僅僅是一個消極無為的政府，相反的，現(xiàn)代社會公共事務(wù)的復(fù)雜性和民眾利益需求的多樣性都決定了政府必須在法律的范圍內(nèi)積極地有所作為?！薄?1〕楊海坤、章志遠：《中國行政法原論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第82頁?？聢圆┦客瑯诱J為，“為適應(yīng)現(xiàn)代國家行政服務(wù)與效率的要求，環(huán)境公共行政對行政法治進行了新的詮釋：基于環(huán)境公共行政的需要，法律不再是束縛政府的工具，而且還成為指示政府環(huán)境行政的方針和準(zhǔn)則，執(zhí)法者可以從法律目的和原則出發(fā)，積極運用日益擴大了的環(huán)境行政權(quán)力和自由裁量權(quán)，針對復(fù)雜的環(huán)境問題采取及時、有效的行政法律措施。”〔32〕柯堅：《當(dāng)代環(huán)境問題的法律回應(yīng)：從部門性反應(yīng)、部門化應(yīng)對到跨部門協(xié)同的演進》，載 《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2011年5期?？梢?，隨著現(xiàn)代國家行政的發(fā)展，對于政府的期待已經(jīng)由 “消極行政”向 “積極行政”邁進，而法律制度產(chǎn)生的權(quán)力激勵無疑會加速這種轉(zhuǎn)變，增進政府履行環(huán)境責(zé)任的效能，激發(fā)政府的行政潛能，有助于推進我國環(huán)境法治建設(shè)。

三、實現(xiàn)政府環(huán)境激勵機制的對策建議

構(gòu)建一套制約與激勵并用的環(huán)境法律實施機制無疑是重要的，但如何將設(shè)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實似乎更為重要，也更具說服力。答案其實并不難找到，既然問題的原因已經(jīng)找到，當(dāng)然就可以按圖索驥，以問題為導(dǎo)向，尋找所謂 “正確的”答案。針對政府可能所具有的 “經(jīng)濟人”屬性，以及現(xiàn)行財稅體制不利于政府積極履行環(huán)保職責(zé)的現(xiàn)實情境，筆者建議如下：

第一，重視政府的所具有的 “自利”屬性，將政府看成一個具有利益訴求的 “經(jīng)濟人”。研究表明，即便是環(huán)保局由于受到多種因素干擾，對于依法履行環(huán)境職責(zé)事實上也是動力不足?！暗胤江h(huán)保局在與同級的其他政府部門爭奪預(yù)算資源中，往往處于弱勢，因此缺乏把環(huán)境監(jiān)管的意愿轉(zhuǎn)變成環(huán)保行動的資源，從而使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法舉步維艱?！薄?3〕李萬新、埃里克·祖斯曼：《從意愿到行動：中國地方環(huán)保局的機構(gòu)能力研究》，載 《環(huán)境科學(xué)研究》（增刊）2006年第S1期。因此，筆者建議，有必要通過完善的法律制度設(shè)定，綜合運用 “成本——效益”與 “需要——動機”兩種經(jīng)濟學(xué)理論工具，選擇恰當(dāng)?shù)募钜蛩嘏c方式，抑制政府 “經(jīng)濟人”行為的消極效應(yīng)，最大限度地發(fā)揮“經(jīng)濟人”行為的積極效應(yīng)以調(diào)動其主觀能動性，實現(xiàn)私利與公益的雙贏。

第二，加強環(huán)境保護的財政投入，重視提升地方政府環(huán)境監(jiān)管能力。值得注意的是，當(dāng)前我國地方財政已經(jīng)成為履行對內(nèi)職能的主要支出者。例如，2010年我國地方政府在農(nóng)林水事務(wù)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，以及社會保障和就業(yè)等方面的支出比重甚至超過95%。但根據(jù)相關(guān)研究資料表明，在經(jīng)濟增長過程中地方政府整個社會性支出，如在教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等方面投入，卻并沒有獲得中央財政的支持而得到相應(yīng)的較快增長，從而引發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展以及環(huán)境保護之間的發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。〔34〕參見中國經(jīng)濟增長與宏觀穩(wěn)定課題組：《增長失衡與政府責(zé)任：基于社會性支出角度的分析》，載 《經(jīng)濟研究》2006年第10期。換句話說，地方各級政府在履行職責(zé)以及提供公共服務(wù)過程中缺乏必要的財政支持，尤其在環(huán)境保護領(lǐng)域，地方政府的財政投入更是相對不足。因此，筆者認為，當(dāng)前我國許多地方環(huán)境保護狀況不佳，與環(huán)境治理結(jié)構(gòu)以及政府財政投入不足之間存在著密切關(guān)系。可以想象，如果地方政府環(huán)境治理財政投入不足，又不重視環(huán)境保護而只注重經(jīng)濟發(fā)展與 “形象工程”建設(shè)，那么地方環(huán)境保護的實施效果也就可想而知了。故此，針對現(xiàn)行財政體制下，我國一些地方政府環(huán)境保護開支投入不足而導(dǎo)致的環(huán)境監(jiān)管不力，以及不積極履行環(huán)保職責(zé)的現(xiàn)實狀況，有以下幾點具體的意見：

1．加大中央政府財政支出，縮小中央與地方政府之間的環(huán)境支出比重差距。事實上，在中央與地方政府環(huán)境支出分擔(dān)比例方面，不僅僅中國存在著中央政府分擔(dān)比例低于地方政府分擔(dān)比例這種情況，其他國家也存在著這種現(xiàn)象。但隨著時間的推移，這種差距事實上正在不斷縮小。有學(xué)者通過研究日本的政府環(huán)境財政支出數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在日本，中央政府與地方政府環(huán)境支出差距正在逐步縮小?！皬闹醒胝偷胤秸沫h(huán)境支出分擔(dān)比例看，盡管中央政府環(huán)境支出的比重低于地方政府環(huán)境支出比重，但是中央政府和地方政府環(huán)境支出比重的差距在縮小。在2001年，地方政府環(huán)境支出所占比重高于中央政府26個百分點，到2009年，這一差距就縮小至9個百分點?！薄?5〕盧洪友、祁毓：《日本的環(huán)境治理與政府責(zé)任問題研究》，載 《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》2013年第3期。這給我國政府環(huán)境財政支出的重要啟示是：一方面，中央政府應(yīng)進一步加大環(huán)境支出比例，尤其是對一些西部的經(jīng)濟不發(fā)達省份給予更多的財政支出傾斜，緩解一些欠發(fā)達地區(qū)因財政投入不足而造成的環(huán)境保護資金短缺的問題；另一方面，中央政府也應(yīng)通過制度和政策層面的頂層設(shè)計，引導(dǎo)并監(jiān)督地方政府在環(huán)境支出方面的投入。對此，我國新 《環(huán)境保護法》（2014）已經(jīng)認識到該問題的嚴(yán)重性，并試圖加以改進。例如，該法31條規(guī)定：“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償?！钡?0條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作?！惫P者認為，在現(xiàn)有財政體制下，必須依法保障地方政府的環(huán)境財政支出，只有 “通過制度和政策層面的設(shè)計來改變政府的偏好和效力，才能緩解由于政府行為原因造成的公共服務(wù)提供不足的問題，構(gòu)建一套規(guī)范的公共服務(wù)保障機制，理順政府間的財政體制關(guān)系?！薄?6〕呂煒、王偉同：《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任》，載 《中國社會科學(xué)》2008年第4期。同時，地方政府也必須協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，加大環(huán)境保護投入，探索一套適合中國國情的環(huán)境保護支出績效評價指標(biāo)體系。

2．設(shè)置財政專項預(yù)算，保證環(huán)境治理資金?！罢呤欠衲苈鋵?，資金的配套是關(guān)鍵。目前的很多政策就存在著空心化的問題，專項資金保證有助于削弱地方政府尋找預(yù)算外資金或依賴排污收費的動機，并提升其環(huán)境監(jiān)管的能力。”〔37〕同前引 〔18〕。此外，各級人大部門還應(yīng)該強化對政府財政環(huán)保專項預(yù)算的監(jiān)督，確保預(yù)算資金的專項使用?！皣覒?yīng)從立法角度完善人大監(jiān)督工作的相關(guān)規(guī)定，進一步確立預(yù)算監(jiān)督的法律地位。地方政府財政部門要進一步細化預(yù)算編制，增強預(yù)算資金分配的透明度，實現(xiàn)財政監(jiān)督的法制化、制度化和規(guī)范化?！薄?8〕馬海濤、李伯濤：《環(huán)境保護的分權(quán)理論及其實踐》，載 《地方財政研究》2009年第9期。筆者認為，設(shè)置財政環(huán)保專項預(yù)算，對提升政府積極履行環(huán)境職責(zé)是十分必要的。但同樣重要的是對財政環(huán)保專項預(yù)算的監(jiān)督，確保將 “好鋼用在刀刃上”，用有限財政資金實現(xiàn) “帕累托最優(yōu)”的效果。

3．分階段改革我國現(xiàn)行的財稅體制，加大環(huán)境保護專項轉(zhuǎn)移支付的力度。目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付主要包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補助四種方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006）明確提出：“中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距。加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護任務(wù)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，扶持中西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，加快這些地區(qū)的資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?！憋@然，環(huán)境保護是中央政府以及省級地方人民政府未來財政轉(zhuǎn)移支付的重點。我們必須充分的認識到，“無論問責(zé)也好，獎勵也罷，都必須觸及地方政府的核心利益——財政收益及相應(yīng)的經(jīng)濟權(quán)力。只有將環(huán)保職責(zé)的履行與這些核心利益聯(lián)系起來，才能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生足夠的刺激。在地方政府的眼里，環(huán)保與發(fā)展才不是針鋒相對的反義詞，才有真正意義上的 ‘可持續(xù)發(fā)展’?！薄?9〕同前引 〔2〕。因此，為更好的提升地方政府積極履行環(huán)境保護職責(zé)，應(yīng)當(dāng) “進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制?！薄?0〕安體富、任強：《政府間財政轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化》，載 《經(jīng)濟研究參考》2010年第47期。

第三，注重對權(quán)力主體的利益引導(dǎo)，完善相關(guān)法律制度。由于環(huán)境保護的公共物品屬性，決定了政府履行環(huán)境職責(zé)的不可或缺。但從我國環(huán)境保護的現(xiàn)實狀況來看，政府履行環(huán)境保護職責(zé)受到了多重因素的影響與制約。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展哪個更能給地方主政者帶來預(yù)期經(jīng)濟利益與政治收益，很大程度上決定了地方政府的最終選擇。“地方政府對待環(huán)境治理的態(tài)度取決于其對中央下達的任務(wù)所進行的利益衡量。地方政府處于多元政策指令構(gòu)成的任務(wù)環(huán)境中，而科層制中的向上負責(zé)、官員晉升機制迫使各級地方政府必然在相互沖突的目標(biāo)與任務(wù)之間做出選擇，以防止在晉升和問責(zé)中處于不利位置。在此過程中，考量的首要因素不是任務(wù)本身的重要性，而是任務(wù)與目標(biāo)所帶來的收益差?！薄?1〕杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，載 《法商研究》2013年第1期。因此，在現(xiàn)行財政體制下，若想促使各級地方政府積極履行環(huán)境職責(zé)，利益誘導(dǎo)顯然是必不可少的?！皩?quán)力主體的激勵側(cè)重于通過增加預(yù)期收益的方式來誘導(dǎo)其為了增進公益而積極行使公共權(quán)力，實施更為有效的公共管理、提供更加周到的公共服務(wù)，為公民權(quán)利的全面行使提供良好的法治環(huán)境?！薄?2〕同前引 〔22〕，第158頁。我國新 《環(huán)境保護法》（2014）之中，增加了有關(guān)地方政府增加環(huán)境財政投入 （第8條）、落實生態(tài)補償資金 （第31條）以及在財政預(yù)算中安排專項資金進行農(nóng)村環(huán)境保護 （第50條）等內(nèi)容。尤其值得關(guān)注的是，新 《環(huán)境保護法》還增加了有關(guān)生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付方面的規(guī)定，值得贊賞。例如，該法第31條第2款規(guī)定：“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償?！钡?《環(huán)境保護法》，對于中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間財政轉(zhuǎn)移支付的程序、比例以及責(zé)任等問題還缺乏明確具體的規(guī)定，還有待于進一步的細化與完善。總之，“我們既要加強激勵性法律的理論構(gòu)建，又要注重激勵性法律的制度完善。并且，在激勵性法律的制度完善中，既要完善法律激勵文本，又要優(yōu)化法律激勵模式，只有這樣，法律才能更好地實現(xiàn)其激勵功能?！薄?3〕胡元聰：《我國法律激勵的類型化分析》，載 《法商研究》2013年第4期。

四、結(jié)語

盡管筆者一直在強調(diào)政府激勵機制的構(gòu)建，但政府制約機制的設(shè)置問題也是同等重要?！爸萍s與激勵作為法的機制的兩個組成部分，二者之間的區(qū)別有時只是視角上，或者在不同的領(lǐng)域各有側(cè)重，不能截然分開。不言而喻，制約與激勵之間的相輔相成，意味著現(xiàn)代法律機制設(shè)計對二者只能力求兼顧，不應(yīng)顧此失彼。”〔44〕同前引 〔22〕，第159頁。對于政府環(huán)境保護的制約問題，由于不是本文的研究旨趣與側(cè)重點，故在此不予展開論述。但筆者想簡要的介紹一下一些地方政府針對重點環(huán)境問題的化解之道與經(jīng)驗。例如，廣東省環(huán)保廳與監(jiān)察廳對地方人民政府所采取的掛牌督辦的 “廣東模式”，即地方人民政府是掛牌督辦問題整改落實的責(zé)任單位，地方政府不履行環(huán)境職責(zé)將采取約談、訓(xùn)誡、警示、通報以及批評等處理措施，而因整治不力未能完成任務(wù)的，其環(huán)保責(zé)任考核將直接降級。實踐表明，這些處理督查措施，無疑對促使地方政府積極履行環(huán)境職責(zé)起到了強力的制約作用，“廣東模式”值得借鑒。2013年廣東省環(huán)境保護廳、廣東省監(jiān)察廳聯(lián)合印發(fā)了 《廣東省重點環(huán)境問題掛牌督辦管理暫行辦法》，明確提出針對重點環(huán)境問題將采取掛牌督辦等措施。該 《辦法》第10條規(guī)定，“對因整治工作不力，被掛牌督辦的重點區(qū)域環(huán)境問題未在規(guī)定完成時限內(nèi)解決的，依照規(guī)定將相關(guān)地方人民政府環(huán)保責(zé)任考核等級下降一個檔次；對未按期完成掛牌督辦企業(yè)任務(wù)要求的，每宗扣0．5分。對督辦事項拒不辦理或相互推諉、辦理不力，以及在解除掛牌督辦過程中弄虛作假的，省監(jiān)察廳對責(zé)任單位采取約談、警示、通報、批評等處理措施；對責(zé)任單位相關(guān)責(zé)任人員采取通報批評、組織處理，嚴(yán)重的可給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯刑律的，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任?！备鶕?jù) 《南方日報》的報道，2013年廣東省環(huán)保廳與省監(jiān)察廳通報了2013年掛牌督辦的全省10大重點環(huán)境問題，而存在重點環(huán)境問題的汕頭、茂名兩地市政府負責(zé)人將被約談，這無疑會對地方政府履行環(huán)境責(zé)任起到強力的督促作用。〔45〕具體參見謝慶裕等：《貴嶼電子垃圾茂石化周邊搬遷再亮紅燈》，載 《南方日報》2013年5月10第A16版。筆者認為，廣東省實施的重點環(huán)境問題掛牌督辦制度，具有一定的樣本參考價值，值得進一步推廣。最后需要說明的是，無論是強調(diào)對政府履行環(huán)境保護職責(zé)予以“懲戒與監(jiān)督”的制約機制，抑或主張通過 “成本——效益”與 “需要——動機”手段引導(dǎo)政府 “積極行政”的激勵機制，終極目標(biāo)只有一個，那就是為了促進各級政府更好地履行環(huán)境責(zé)任，最終服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)—— “美麗中國”的早日實現(xiàn)。