論檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)建

課題組

行政執(zhí)法是行政主體為維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活秩序，按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓梢?guī)范的活動(dòng)。它涉及社會(huì)管理的各個(gè)方面，對(duì)于維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和建立良好的社會(huì)生活秩序發(fā)揮著不可替代的重要作用。行政執(zhí)法在性質(zhì)上屬于具體行政行為，主要包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行為方式。截至2012年底，我國(guó)制定的生效法律大約243件、行政法規(guī)721件、地方性法規(guī)8600多件，〔1〕中國(guó)法學(xué)會(huì)：《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告》（2012）http：／／www．chinalaw．gov．cn／article／xwzx／fzxw／201306／20130600388281．shtml．其中大多數(shù)法律、所有的行政法規(guī)和地方性法規(guī)都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政執(zhí)法過(guò)程中暴露出許多矛盾和問(wèn)題，執(zhí)法主體的不作為、濫用職權(quán)和超越職權(quán)等現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)還存在，直接關(guān)系到法律法規(guī)的實(shí)施效果，嚴(yán)重?fù)p害了法律、法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。行政執(zhí)法中諸多問(wèn)題的存在，主要是由于行政執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)憲法明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)成為行政執(zhí)法監(jiān)督的重要主體，應(yīng)當(dāng)享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。但是，由于缺乏法律上的明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督目前只能在探索中進(jìn)行，“監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督”還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，更沒(méi)有形成相應(yīng)的規(guī)則，嚴(yán)重制約了檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。因此，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

一、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的正當(dāng)性

人民檢察院作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督具有正當(dāng)性。

（一）法理基礎(chǔ)

權(quán)力都具有擴(kuò)張性，這在行政權(quán)中體現(xiàn)的十分突出。為了應(yīng)對(duì)日益龐雜的管理事務(wù)，行政權(quán)涉及的領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大。從行政權(quán)產(chǎn)生之初單純的維護(hù)社會(huì)秩序和安全到19世紀(jì)末開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，繼而在20世紀(jì)中葉開(kāi)始干預(yù)人類生存環(huán)境、社會(huì)保障等領(lǐng)域，行政權(quán)的觸角幾乎涉及到了社會(huì)公共事務(wù)的各個(gè)方面。公民從出身到死亡的一切活動(dòng)都可能會(huì)與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系〔2〕楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第17頁(yè)。的說(shuō)法足以說(shuō)明行政權(quán)的這種擴(kuò)張趨勢(shì)。當(dāng)前，行政權(quán)已經(jīng)逐漸滲透到立法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域，行政立法、行政司法的產(chǎn)生即是充分表現(xiàn)。只要是有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力只有遇有界限的地方才會(huì)停止。要防止濫用權(quán)力，只能以權(quán)力制約權(quán)力。〔3〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印刷館1961年版，第154頁(yè)。作為現(xiàn)代西方國(guó)家政治制度基石的三權(quán)分立原則，其所倡導(dǎo)的核心就是立法、行政和司法三個(gè)國(guó)家部門各自行使立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，在相互制約中達(dá)到權(quán)力平衡。我國(guó)的人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)體制下，人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)分別行使國(guó)家行政權(quán)、審判權(quán)和和法律監(jiān)督權(quán)。人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)是否依法正確行使職權(quán)。隨著法律的產(chǎn)生，國(guó)家機(jī)關(guān)中就必然會(huì)有以維護(hù)法律實(shí)施為職責(zé)的機(jī)關(guān)，〔4〕《馬克思恩格斯選集》（第2卷），人民出版社2005年版，第538－539頁(yè)。法律的實(shí)施僅靠實(shí)施機(jī)關(guān)的約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須要有完備的法律監(jiān)督和制約機(jī)制。人民代表大會(huì)賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，其目的在于保持權(quán)力之間的平衡，防止審判權(quán)、行政權(quán)的濫用。這種體制雖不同于西方的三權(quán)分立原則，但必須承認(rèn)的是，我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)體系的設(shè)計(jì)亦包含了權(quán)力制衡思想。由于行政權(quán)自始至終與人們的生活息息相關(guān)，且兼有無(wú)限擴(kuò)張之本能，存在壓縮權(quán)利及其它權(quán)力生存空間的傾向，因此必須加以制約。作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)起對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，這既是對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)體制的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督本質(zhì)的真實(shí)體現(xiàn)?！?〕喬耀強(qiáng)：《行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐與探索》，載 《中國(guó)檢察官》2006年第12期。

（二）法律依據(jù)

我國(guó) 《憲法》第129條明確規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這是我國(guó)憲法對(duì)檢察院專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位與確認(rèn)。從憲法本意不難看出，此種定位乃憲法制定者的有意為之，且嚴(yán)格區(qū)分于其他監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院不僅要監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)。從立法和司法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前已經(jīng)建立了較為完善的訴訟監(jiān)督制度，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督體系已經(jīng)建立起來(lái)，但對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督目前還停留在理論爭(zhēng)鳴和實(shí)踐探索中。我國(guó)憲法關(guān)于人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。

除憲法之外，一些具體的法律法規(guī)和司法解釋也為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。根據(jù)我國(guó) 《刑法》和 《刑事訴訟法》規(guī)定，當(dāng)行政執(zhí)法人員的違法行政行為構(gòu)成犯罪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法追究其瀆職犯罪的刑事責(zé)任，在此過(guò)程中，行政執(zhí)法活動(dòng)自然會(huì)同時(shí)受到強(qiáng)有力的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó) 《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)抗訴的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。2001年，國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院分別制定了 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不移送時(shí)，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。2004年，最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》，在一定意義上也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。

從上述規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督是其重要職責(zé)，具有憲法、法律、行政法規(guī)等實(shí)定法上的依據(jù)。當(dāng)然，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在立法上仍需加強(qiáng)，需要從國(guó)家層面予以確立。

（三）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)自古就有對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的傳統(tǒng)，秦朝的監(jiān)察御史制度為中國(guó)檢察制度的建立提供了深厚的文化淵源。御史作為天子之耳目，其主要職責(zé)就是 “糾舉官吏不法”，以維護(hù)封建國(guó)家法律、政令的統(tǒng)一。自此以后中國(guó)封建社會(huì)歷代的中央行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不論其地位如何、是否獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，都履行對(duì)行政機(jī)構(gòu)和政府官員行為失范的監(jiān)督責(zé)任。民國(guó)時(shí)期，孫中山先生結(jié)合中國(guó)古代的監(jiān)察御史制度，吸收了西方三權(quán)分立的思想，確立了 “五權(quán)憲法”的思想，設(shè)計(jì)集察劾違法與糾舉犯罪于一身的監(jiān)察權(quán)，使古代的監(jiān)察御史制度作為一種獨(dú)立的監(jiān)督制度在民國(guó)時(shí)期一直延續(xù)下去。新中國(guó)建國(guó)之初，我國(guó)以前蘇聯(lián)檢察制度為藍(lán)本創(chuàng)建了新中國(guó)的檢察制度。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的 《中央人民政府組織法》第28條中規(guī)定：“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任?！蓖?2月頒布的 《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署檢察全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民是否嚴(yán)格遵守人民政協(xié)共同綱領(lǐng)及人民政府的政策方針與法律、法令……”直到文革開(kāi)始，歷次頒布的關(guān)于檢察方面的法律法規(guī)均規(guī)定了行政執(zhí)法監(jiān)督制度。由此可見(jiàn)，在新中國(guó)檢察制度形成之前，我國(guó)歷史上一直強(qiáng)調(diào)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。新中國(guó)建立后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督制度不僅有明確法律規(guī)定，而且有很多實(shí)踐案例，現(xiàn)在理論上進(jìn)行探索的行政執(zhí)法檢察制度并不是一項(xiàng)創(chuàng)新制度，而是對(duì)原有制度的恢復(fù)實(shí)施?！?〕王曉、任文松：《多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度》，載 《福建論壇》（人文社科版）2013年第1期。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為構(gòu)建當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督制度提供了有益的借鑒。

（四）現(xiàn)實(shí)需要

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法治建設(shè)可謂成績(jī)斐然。自1989年 《行政訴訟法》制定和頒行以來(lái)，《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《政府信息公開(kāi)條例》以及 《行政強(qiáng)制法》等行政法律法規(guī)相繼出臺(tái)，有力地促進(jìn)了中國(guó)行政法治的發(fā)展，為行政機(jī)關(guān)依法行政奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在 “法治政府”的口號(hào)下，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作有了明顯的改進(jìn)，法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)有了明顯的增強(qiáng)，依法行政和服務(wù)行政的水平顯著提高。但是，隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，舊的利益格局逐漸被打破，新的利益分配機(jī)制仍在醞釀之中，考慮到部門利益和私人利益，行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、超越職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象層出不窮，各種矛盾不斷激化，甚至導(dǎo)致一些群體性事件爆發(fā)，影響了政府的公信力，破壞了國(guó)家和政府的形象，損害了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。究其原因，最根本的在于監(jiān)督制約機(jī)制的缺失。

我國(guó)目前已經(jīng)形成了對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督和制約的體系。但是，我國(guó)現(xiàn)有行政執(zhí)法監(jiān)督和制約體系還存在許多問(wèn)題：一是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式。職能定位及工作方式?jīng)Q定了人民代表大會(huì)監(jiān)督的宏觀性、重大性、間接性和非經(jīng)常性，不可能進(jìn)行具體的、日常的、微觀性的監(jiān)督，故權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往流于形式。二是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要有上下級(jí)之間的監(jiān)督和專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。經(jīng)驗(yàn)告訴我們?nèi)绻南Ｍ谝环N權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督形同虛設(shè)?！?〕王利榮：《論刑事執(zhí)行監(jiān)督的法律依據(jù)》，載 《檢察論叢》第七卷，法律出版社2004年版，第458頁(yè)。三是審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果非常有限?？紤]到行政權(quán)的擴(kuò)張性、法院人財(cái)物的地方化傾向以及自身審判工作不告不理的特點(diǎn)，法院的訴訟監(jiān)督效果實(shí)在有限。四是公眾和社會(huì)輿論監(jiān)督缺乏剛性。此種監(jiān)督?jīng)]有程序上的保障，并無(wú)實(shí)質(zhì)的強(qiáng)制力，監(jiān)督效果非常有限。作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院擔(dān)負(fù)起對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的重任，對(duì)于實(shí)現(xiàn) “法治中國(guó)”的目標(biāo)具有重要意義。

二、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的原則和范圍

（一）檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的原則

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的目的是為了規(guī)范行政主體的行政執(zhí)法行為，推進(jìn)行政主體依法行政。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，涉及到法律監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的原則。

1．維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益原則。國(guó)家利益是國(guó)家為了滿足安全和發(fā)展需要而產(chǎn)生的利益需求，關(guān)系到國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具體應(yīng)該包括國(guó)家的安全利益、政治利益、經(jīng)濟(jì)利益等?！?〕陶攀：《2004年行政法年會(huì) “公共利益的界定”之議題研討綜述》，載 《行政法學(xué)研究》2004年第4期。社會(huì)公共利益是全體社會(huì)成員的共同利益，與每個(gè)人的生命、健康、自由以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益密切相關(guān)。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害，國(guó)家的安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全社會(huì)的教育、科學(xué)、文化等事業(yè)將受到嚴(yán)重影響。行政執(zhí)法行為一旦危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)行使公權(quán)力發(fā)揮監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)首先維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督是否維護(hù)公民個(gè)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)？個(gè)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于私權(quán)，私權(quán)的權(quán)利主張應(yīng)當(dāng)完全由個(gè)人自由、自主決定。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于個(gè)人私權(quán)的保護(hù)比較完善，監(jiān)督機(jī)制較為健全。行政主體在行政執(zhí)法中侵犯相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟制度要求保護(hù)，還可以通過(guò)行政訴訟監(jiān)督制度尋求最后的救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)一般不宜通過(guò)行政執(zhí)法監(jiān)督維護(hù)此種利益。但對(duì)于嚴(yán)重影響公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)影響較大，容易引發(fā)群體性事件的行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)也可以監(jiān)督。

2．依法監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，否則可能干涉或妨礙行政權(quán)的行使，引起國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的矛盾和沖突。

依法監(jiān)督首先要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必須有法律依據(jù)，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必須是在檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)限范圍之內(nèi)；其次，檢察監(jiān)督的范圍、方法、程序應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確規(guī)定；第三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為是否損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的審查必須有法律依據(jù)。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的法律依據(jù)是廣義上的法律，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋。當(dāng)前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督由于缺乏法律上的明確規(guī)定，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、行政法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，積極探索實(shí)踐，制定了一些地方性的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則。這些規(guī)則主要是行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)則，并不超越我國(guó) 《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限范圍，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索階段可以發(fā)揮一定作用，待立法時(shí)機(jī)成熟制定法律或司法解釋后不應(yīng)再適用，以利于依法監(jiān)督原則的落實(shí)。

3．獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)原則。獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

由于體制的原因，當(dāng)前我國(guó)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上往往受到地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的制約，檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時(shí)，不可避免地受到行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。堅(jiān)持獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)原則，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，可以排除一切干擾堅(jiān)定地獨(dú)立行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益；對(duì)于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人而言，不得干涉檢察機(jī)關(guān)使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，尊重和支持檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)憲法上的義務(wù)，任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人必須履行。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍

行政執(zhí)法活動(dòng)種類較多，包括行政許可、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等等，它與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民、法人或其他組織的切身利益密切相關(guān)，一旦監(jiān)督缺失，容易產(chǎn)生違法和權(quán)力濫用。但由于部分行政執(zhí)法活動(dòng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，同時(shí)為了維護(hù)行政權(quán)的獨(dú)立和自主行使，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，以確保檢察權(quán)和行政權(quán)的正常獨(dú)立行使?！?〕姚來(lái)燕：《關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設(shè)想》，載 《東方法學(xué)》2013年第1期。因此，檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍不宜過(guò)大，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益上。如果監(jiān)督范圍過(guò)大，一方面檢察機(jī)關(guān)人力有限無(wú)法勝任，另一方面容易流于形式，會(huì)淡化監(jiān)督效果，削弱監(jiān)督影響。檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)以下行政執(zhí)法行為實(shí)行監(jiān)督：

1．涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行政許可行為。行政許可設(shè)定的目的是為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)采礦許可、金融許可、醫(yī)療衛(wèi)生許可、煙草許可等可能涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行政許可行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

2．社會(huì)影響較大涉及公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制行為。行政強(qiáng)制是對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的較為嚴(yán)重的強(qiáng)制性限制措施，特別是對(duì)強(qiáng)制治療、強(qiáng)制征收、強(qiáng)制拆除以及類似于勞動(dòng)教養(yǎng)的收容教育等行政強(qiáng)制行為，嚴(yán)重影響公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)影響較大，容易引發(fā)群體性事件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

3．嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為。對(duì)行政執(zhí)法中侵犯公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等途徑主張權(quán)利，尋求救濟(jì)；對(duì)嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)又不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以規(guī)范行政執(zhí)法行為，對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

4．對(duì)行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送而不移送行為的監(jiān)督。當(dāng)前行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)犯罪線索后應(yīng)當(dāng)移送而不移送的現(xiàn)象仍然突出，行政機(jī)關(guān)查處的大量行政違法案件中，移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)涉嫌犯罪的線索十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010年底全國(guó)開(kāi)展的 “兩個(gè)專項(xiàng)”活動(dòng)中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送的涉嫌犯罪案件只占行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的6．5%，〔10〕唐光誠(chéng)：《論人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督》，載 《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。絕大部分都是被動(dòng)移送，這種現(xiàn)狀放任了犯罪，損害了國(guó)家的整體利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督職能。

三、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式和程序

（一）檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式

現(xiàn)代社會(huì)行政法治必須兼顧過(guò)程與結(jié)果，因此從行政法治的角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督既要監(jiān)督過(guò)程又要監(jiān)督結(jié)果。但是，行政權(quán)特別講究效率，具有及時(shí)高效的特性，因此有時(shí)對(duì)行政權(quán)行使過(guò)程加以制約，可能影響或妨礙行政權(quán)運(yùn)行，不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，特別是在突發(fā)事件處理、抗震救災(zāi)等應(yīng)急性行政行為中可能體現(xiàn)的更為明顯。同時(shí)，司法資源的有限也決定了檢察機(jī)關(guān)不可能實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。因此，結(jié)果監(jiān)督是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重點(diǎn)。對(duì)于行政許可等涉及重大公共利益的行政執(zhí)法過(guò)程，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)介入進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督。針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中違法行為的方式、損害的對(duì)象、后果和造成的社會(huì)影響，檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)以下方式對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督：

1．檢察建議。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)在制度和程序上存在問(wèn)題或缺陷，可能損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出檢察建議，要求行政主體完善制度和規(guī)范程序。例如，地方政府為了吸引投資許可特定產(chǎn)業(yè)在本地落戶，但在制度和程序中沒(méi)有環(huán)境保護(hù)或食品安全的評(píng)估制度，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。檢察建議一般適用于行政主體在行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題和漏洞，需要從制度、程序上予以規(guī)范和完善的檢察監(jiān)督。

2．糾正違法通知。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體實(shí)施的行政違法行為已經(jīng)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，如果不及時(shí)糾正會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，依據(jù)職權(quán)向行政主體發(fā)出書(shū)面通知，要求在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)予以糾正。例如，行政主體出于經(jīng)濟(jì)目的超越職權(quán)或者濫用職權(quán)違法執(zhí)法時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知，要求行政主體對(duì)其作為違法行為限期糾正，能夠及時(shí)有效地制止行政違法行為。

3．督促行政主體履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體在行政執(zhí)法中疏于職守或怠于履行職責(zé)時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，敦促相關(guān)行政主體履行職責(zé)，行政主體應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)履職，并書(shū)面答復(fù)檢察機(jī)關(guān)。例如，對(duì)于行政主體怠于履行職責(zé)引發(fā)的食品安全事件或公共衛(wèi)生事件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促行政主體履行職責(zé)。

4．支持起訴。行政執(zhí)法行為侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持當(dāng)事人起訴。最高人民檢察院 《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中提出 “積極穩(wěn)妥地開(kāi)展支持起訴工作。對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事、行政訴訟”，無(wú)疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對(duì)支持起訴的態(tài)度，而實(shí)踐中也不乏檢察機(jī)關(guān)將支持起訴作為監(jiān)督行政執(zhí)法行為的重要監(jiān)督方式之一。檢察機(jī)關(guān)支持當(dāng)事人起訴，表明了國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政主體侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一種態(tài)度，能夠引起審判機(jī)關(guān)的重視。

5．提起行政公益訴訟。近年來(lái)，行政主體在行政執(zhí)法中不作為、濫用職權(quán)、超越職權(quán)等行為致使國(guó)有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和重要文化遺產(chǎn)遭受破壞等事件時(shí)有發(fā)生。由于法律只允許本人的權(quán)利受到具體行政行為侵害時(shí)才能提起訴訟，對(duì)于與本人權(quán)益無(wú)關(guān)的國(guó)家和社會(huì)公共利益被侵犯，任何個(gè)人、組織都無(wú)權(quán)起訴，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益無(wú)法得到救濟(jì)。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到行政執(zhí)法行為的侵害，必須要確定一個(gè)實(shí)體性的單位或組織來(lái)代替其行使訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都不適合代為行使訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有提起行政公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效途徑。黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎(chǔ)。

6．查處行政執(zhí)法領(lǐng)域的犯罪。職務(wù)犯罪是行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法過(guò)程中達(dá)到犯罪程度的違法行為，是最為嚴(yán)重的行政違法行為，破壞了國(guó)家的正常管理活動(dòng)和職務(wù)行為的廉潔性、正當(dāng)性。追究職務(wù)犯罪人刑事責(zé)任是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督的重要方式，檢察機(jī)關(guān)一方面享有職務(wù)犯罪行為的立案?jìng)刹闄?quán)，另一方面還享有對(duì)該類案件的審查起訴權(quán)，通過(guò)行使上述權(quán)利追究職務(wù)犯罪人的刑事責(zé)任，起到對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督的作用。通過(guò)查處行政執(zhí)法領(lǐng)域的犯罪不僅使犯罪分子得到應(yīng)有的懲戒，還能夠很好的預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，起到良好的警示作用，體現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力、以法治權(quán)的精神和理念。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的程序

1．檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的提起。行政執(zhí)法行為數(shù)量浩大，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要由以下方式引起：一是行政相對(duì)人向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督；二是行政相對(duì)人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報(bào)；三是人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。行政主體違法執(zhí)法損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，一般與社會(huì)公眾的個(gè)人利益無(wú)直接關(guān)系，社會(huì)公眾參與監(jiān)督的熱情可能不高，因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督。

2．檢察機(jī)關(guān)的審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)監(jiān)督或公民、法人和其他組織的控告、舉報(bào)以及依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的行政違法執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。檢察機(jī)關(guān)主要審查行政執(zhí)法行為的合法性，具體審查行政執(zhí)法主體是否合格；行政執(zhí)法行為是否有法律依據(jù)；適用法律法規(guī)是否正確；是否符合法律程序；做出的處理決定的證據(jù)是否確鑿、充分；行政主體是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)。行政主體在做出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)享有自由裁量權(quán)，現(xiàn)行的行政訴訟法僅規(guī)定了對(duì)具體行政行為合法性的審查，因此，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政執(zhí)法實(shí)行監(jiān)督時(shí)，主要對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行審查，不進(jìn)行合理性審查。檢察機(jī)關(guān)審查行政執(zhí)法監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽(tīng)證。

3．檢察機(jī)關(guān)作出決定。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為行政執(zhí)法主體有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)決定進(jìn)行監(jiān)督：（1）行政執(zhí)法主體不合格或行政執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)的；（2）行政執(zhí)法行為適用法律法規(guī)錯(cuò)誤或行政執(zhí)法程序錯(cuò)誤的；（3）作出行政執(zhí)法處理決定缺乏基本證據(jù)的；（4）行政主體在行政執(zhí)法中超越職權(quán)、濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)的。檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政執(zhí)法行為的性質(zhì)采取檢察建議、糾正違法通知等適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為行政執(zhí)法主體不具備上述情形之一的，應(yīng)當(dāng)作出終結(jié)監(jiān)督的決定。

四、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的保障

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督必須有明確具體的法律依據(jù)和相應(yīng)的制度作為保障，否則，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督只能在爭(zhēng)議中探索，嚴(yán)重制約了監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（一）完善行政法律法規(guī)，明確檢察機(jī)關(guān)享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)

目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的法律依據(jù)主要是憲法的規(guī)定。我國(guó) 《憲法》第129條 “中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定是一個(gè)原則性的規(guī)定，人民檢察院對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督必須由法律法規(guī)做出明確規(guī)定。例如，我國(guó) 《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)規(guī)定了人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的具體制度。由于有法律的明確規(guī)定，目前人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督制度已經(jīng)成熟和基本完善。對(duì)于具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，已經(jīng)廢止的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！币虼耍瑧?yīng)當(dāng)在 《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)行政法律法規(guī)中明確規(guī)定 “人民檢察院有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，同時(shí)規(guī)定人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法實(shí)行監(jiān)督時(shí)享有相關(guān)的權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)。行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的明確規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

（二）制定 《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則》，指導(dǎo)行政執(zhí)法監(jiān)督工作

在明確規(guī)定人民檢察院享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院在理論探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定 《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則》，對(duì)人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督遵循的原則、監(jiān)督范圍、方式、程序等具體問(wèn)題做出規(guī)定，保障和規(guī)范人民檢察院依法對(duì)行政執(zhí)法實(shí)行監(jiān)督，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

（三）建立行政執(zhí)法信息共享或通報(bào)制度

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，首先需要充分、及時(shí)掌握行政主體的執(zhí)法信息。在行政執(zhí)法的相關(guān)法律中明確規(guī)定 “人民檢察院有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定 “建立行政執(zhí)法信息共享或通報(bào)制度。行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)將可能涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政執(zhí)法情況向人民檢察院通報(bào)或通過(guò)執(zhí)法信息平臺(tái)公開(kāi)。”建立行政執(zhí)法信息共享或通報(bào)制度有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)充分地掌握行政執(zhí)法情況，是人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的切入點(diǎn)。

（四）建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法執(zhí)法行為通過(guò)檢察建議、糾正違法通知、督促行政主體履行職責(zé)等方式實(shí)行監(jiān)督。現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定也不可能規(guī)定行政執(zhí)法主體對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須接受或采納。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督后，行政執(zhí)法主體可能沒(méi)有任何反饋信息，是否接受或采納監(jiān)督意見(jiàn)完全取決于行政執(zhí)法主體的態(tài)度。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺少剛性，其監(jiān)督效果大打折扣。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見(jiàn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的時(shí)限內(nèi)對(duì)是否接受或采納意見(jiàn)予以答復(fù)。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，符合我國(guó)憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān) “相互配合、相互制約”的精神，對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格依法辦事具有積極的推動(dòng)作用。

（五）明確監(jiān)督者和被監(jiān)督者的法律責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)行監(jiān)督時(shí)，如果徇私枉法、徇情枉法，對(duì)正當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為做出監(jiān)督?jīng)Q定，對(duì)違法的執(zhí)法行為不做出監(jiān)督?jīng)Q定，或者違背事實(shí)和法律進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的相關(guān)案件，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而拒不移送涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹椤⑻崞鸸V，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。明確監(jiān)督者和被監(jiān)督者的法律責(zé)任，是檢察機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格履行職責(zé)和行政執(zhí)法主體依法行政的重要保障。