我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度探析

付 健，潘 慶

一、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度基本理論問(wèn)題界定

（一）環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度概述

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)投資基金制度是從西方私募股權(quán)基金制度（Private Equity）引申過(guò)來(lái)的，是指對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，集利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為一體的投融資制度。 它與證券投資基金是一組相對(duì)的概念[1]。 一般而言，產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起人通過(guò)向特定的投資者發(fā)行基金份額來(lái)設(shè)立基金公司，由基金公司自行擔(dān)任基金管理人或另行委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理基金資產(chǎn)，并委托銀行等金融機(jī)構(gòu)托管基金資產(chǎn)，投資于企業(yè)創(chuàng)業(yè)、企業(yè)重組和基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)[2]。 按照組織形式的不同，可以將產(chǎn)業(yè)投資基金分為公司制、有限合伙制、信托（契約）制基金三種[1]。

對(duì)于“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”，目前我國(guó)各類規(guī)劃文件進(jìn)行了界定，但此類界定并非在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界分之外確立某種獨(dú)立“產(chǎn)業(yè)”類型。 比如我國(guó)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》規(guī)定，“節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指為節(jié)約能源資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障的產(chǎn)業(yè)，是國(guó)家加快培育和發(fā)展的7 個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一”，它明確了國(guó)家對(duì)環(huán)保類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扶持方向。

綜上所述，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度是產(chǎn)業(yè)投資基金制度在環(huán)保領(lǐng)域的特殊型態(tài)，它是指以營(yíng)利為目的、向環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，集利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為一體的投融資制度。

（二）環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度的特點(diǎn)

我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度相比較其它融資手段，具有許多自身特點(diǎn)：

1.與非“基金”融資制度的區(qū)別

產(chǎn)業(yè)投資基金首先與各種非“基金”類融資方式不同。 環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以采用的非“基金”類融資方式，包括政府財(cái)政的直接投入、社會(huì)主體的公益性捐贈(zèng)等非市場(chǎng)融資方式， 也包括通過(guò)公募或私募方式進(jìn)行的其它股權(quán)性、 債券性市場(chǎng)融資方式[3]。

雖然由政府財(cái)政直接出資促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有必要性、合理性，社會(huì)主體的環(huán)保公益捐贈(zèng)也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)等環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲得資金支持的形式，然而它們發(fā)揮作用的領(lǐng)域畢竟有限——過(guò)于強(qiáng)調(diào)財(cái)政支持容易導(dǎo)致過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)、過(guò)低的發(fā)展效率，社會(huì)捐贈(zèng)也不具有可持續(xù)性。 市場(chǎng)化融資方式應(yīng)當(dāng)是未來(lái)整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)所主要依賴的融資方式。

然而產(chǎn)業(yè)投資基金也只是市場(chǎng)化融資方式的一種。 產(chǎn)業(yè)投資基金主要對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行“股權(quán)”投資，因此它首先不同于銀行信貸或者債券發(fā)行等債權(quán)融資方式；其次，產(chǎn)業(yè)投資基金成立后所投資的主要為“非上市”公司，因此它也不同于對(duì)上市公司的股權(quán)融資。

2.與其他“基金”制度的區(qū)別

“基金”一詞可以有不同內(nèi)涵。 按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)分類大詞典》的解釋，“基金”是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)中為特定用途而儲(chǔ)備或撥出的資金，比如教育基金、福利基金、生產(chǎn)基金等[4]（P726）。 按資金來(lái)源及其運(yùn)行目的不同，可以將基金大致分為政府性、純公益性、商業(yè)性基金三種[5]。

產(chǎn)業(yè)投資基金是典型的商業(yè)性基金， 因此它首先不同于非營(yíng)利性的政府性、 公益性基金。 此外，產(chǎn)業(yè)投資基金相比較于一般的證券投資基金，具有基金募集的定向性、運(yùn)行的封閉性、投資方向的專業(yè)性、股權(quán)投融資額度的限定性、對(duì)投資對(duì)象經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)性等顯著特征。 而且其設(shè)立本身又往往體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)性。 這就決定了產(chǎn)業(yè)投資基金相較其他“基金”具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，商業(yè)性運(yùn)作有利于吸收民間資本；其次，專業(yè)導(dǎo)向能夠?qū)Νh(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)扶持；再次，通過(guò)向被投資企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)，可以提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量；最后，政府通過(guò)在產(chǎn)業(yè)投資基金中配套以杠桿性財(cái)政投入、優(yōu)惠政策，可優(yōu)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模、質(zhì)量。

二、創(chuàng)建我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度的必要性

目前我國(guó)尚未出臺(tái)產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域的專門(mén)法律法規(guī)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的實(shí)踐更是處于起步階段，但是創(chuàng)建我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度十分必要。

（一） 有利于解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“融資難”的問(wèn)題

循環(huán)經(jīng)濟(jì)等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的物質(zhì)投入。 目前我國(guó)的環(huán)保投資所占GDP 的比重仍然較低，而環(huán)保項(xiàng)目通常具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益率低的特點(diǎn)，更是會(huì)加劇環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資難度[6]。 我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行、政策性銀行、股份制銀行以及各類非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款類型、結(jié)構(gòu)，仍然主要傾向于熱點(diǎn)優(yōu)勢(shì)行業(yè)。通過(guò)傳統(tǒng)信貸的融資渠道來(lái)為環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供資金支持仍然較為困難[7]。 因此必須創(chuàng)新金融機(jī)制，尋求多種融資渠道。

產(chǎn)業(yè)投資基金是解決“融資難”問(wèn)題的重要方式：首先，產(chǎn)業(yè)投資基金雖然相比較于銀行信貸具有“高風(fēng)險(xiǎn)”的特點(diǎn)，但同時(shí)也具有受市場(chǎng)調(diào)配的“高收益”特點(diǎn)[8]，因此它對(duì)于吸收具有投資意向的民間閑散資金具有優(yōu)勢(shì)；其次，現(xiàn)階段我國(guó)許多產(chǎn)業(yè)投資基金具有對(duì)特定行業(yè)構(gòu)建投融資平臺(tái)的“官辦”性質(zhì)，在這樣的背景下，通過(guò)政府的引導(dǎo)來(lái)設(shè)立專業(yè)的環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金， 可以為環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供專項(xiàng)性資金支持[9]。

（二）彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)基金對(duì)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資的不足

目前我國(guó)在環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)建立了政府專項(xiàng)資金制度。 雖然對(duì)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)性領(lǐng)域加大財(cái)政扶持力度具有必要性、合理性，但是如果單純依靠國(guó)家投入，除了會(huì)造成過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)之外，還容易產(chǎn)生低效率、重復(fù)建設(shè)等弊病。

此外，國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)基金一般只對(duì)具體的環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，而不對(duì)專門(mén)從事環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)、設(shè)備生產(chǎn)、服務(wù)提供的企業(yè)進(jìn)行持續(xù)性的投資，存在明顯不足；而環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度并非通過(guò)對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行債權(quán)融資， 而主要是對(duì)那些專門(mén)從事環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融資。 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金通過(guò)在創(chuàng)業(yè)、重組、基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)節(jié)對(duì)這些專業(yè)企業(yè)提供資金支持、引導(dǎo)其經(jīng)營(yíng)決策，既可帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)基金對(duì)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資的不足。

（三）為第三方主體參與環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要途徑

十八屆三中全會(huì)提出要“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制”，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。 而采用產(chǎn)業(yè)投資基金制度來(lái)促進(jìn)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以為第三方主體參與環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供重要途徑。 這是“公眾參與原則”的體現(xiàn)。公眾參與環(huán)保的方式，既可以是通過(guò)純公益的行為，比如對(duì)破壞環(huán)境的違法現(xiàn)象進(jìn)行投訴、向環(huán)保組織進(jìn)行捐贈(zèng)等行為，也可以是通過(guò)趨利性的市場(chǎng)化行為來(lái)進(jìn)行，比如通過(guò)開(kāi)設(shè)環(huán)保企業(yè)、購(gòu)買(mǎi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金等實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保的具體參與。

總之，通過(guò)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的投資、運(yùn)營(yíng)、管理，一方面各類社會(huì)主體分擔(dān)了政府財(cái)政的壓力，另一方面也有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尋找到更為專業(yè)、高效的市場(chǎng)化路徑。

三、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度適用領(lǐng)域的限制與條件

環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度在現(xiàn)實(shí)中會(huì)面臨一些適用領(lǐng)域的限制，而國(guó)家為了使其運(yùn)行狀態(tài)良好，還需要配套一些必要的措施。

（一）適用領(lǐng)域的限制

從微觀到宏觀，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展包含不同的層次。 不同層次循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展分別有著不同的融資要求：在企業(yè)微觀層次，節(jié)能、減排、降耗等環(huán)節(jié)都需要對(duì)技術(shù)改造或優(yōu)化重組給予資金支持；而在產(chǎn)業(yè)園區(qū)層次， 要求企業(yè)之間形成物質(zhì)、能量、信息集成的共生關(guān)系，需要對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持；在城市和地區(qū)層次，發(fā)展環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是宏觀布局的問(wèn)題， 因此融資規(guī)模需求更為巨大[10]。這就要求確定產(chǎn)業(yè)投資基金與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)前述不同層次環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都具有重要意義，但是由于其“股權(quán)”融資的特性，決定其發(fā)揮作用的領(lǐng)域具有限定性。 首先，產(chǎn)業(yè)投資基金僅對(duì)單個(gè)企業(yè)進(jìn)行投資，而難以對(duì)“園區(qū)”“地區(qū)”進(jìn)行投資；其次，股權(quán)融資意味著產(chǎn)業(yè)投資基金難以只投資某個(gè)項(xiàng)目，而是投資于企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“整體”——通過(guò)成為股東，影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、獲得股權(quán)收益。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不同層面環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中都包含著相關(guān)設(shè)備、服務(wù)兩方面的供給問(wèn)題。 在“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制”的大背景下，能夠提供環(huán)保類技術(shù)設(shè)備、服務(wù)的專業(yè)企業(yè)主體，對(duì)于開(kāi)展環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體工作可發(fā)揮重大作用，也正是這些專業(yè)企業(yè)亟需產(chǎn)業(yè)投資基金的融資支持。

因此， 產(chǎn)業(yè)投資基金制度適用領(lǐng)域的限定性主要體現(xiàn)為——主要對(duì)那些專門(mén)從事環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融資。 對(duì)單個(gè)項(xiàng)目，或者對(duì)于并非以“企業(yè)”形式存在的園區(qū)、地區(qū)，或者對(duì)于專業(yè)的環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)不愿進(jìn)入或者難以通過(guò)市場(chǎng)化方式發(fā)揮作用的領(lǐng)域，比如循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息平臺(tái)建設(shè)、核心科技攻關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品供應(yīng)領(lǐng)域，仍然需要政府財(cái)政資金的支持。

（二）制度運(yùn)行的配套條件

產(chǎn)業(yè)投資基金制度的運(yùn)行狀態(tài)，首先取決于資金市場(chǎng)化運(yùn)作的順暢程度，其次還取決于政府相關(guān)配套措施的保障。

1.市場(chǎng)的培育

目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力和環(huán)保壓力都逐漸增大。 在此背景之下，2012 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)確立為重點(diǎn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)[11]。 據(jù)測(cè)算，截至2010 年我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到2 萬(wàn)億元，從業(yè)人數(shù)2800 萬(wàn)人。 我國(guó)還提出在“十二五”規(guī)劃期間力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4.5 萬(wàn)億元并占GDP 總量2%左右的目標(biāo)[12]。 因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的發(fā)展前景可觀。

但是，目前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)不規(guī)范、服務(wù)體系不健全仍然是常態(tài)[12]。 這必然會(huì)制約產(chǎn)業(yè)基金作用的發(fā)揮。 因此市場(chǎng)的培育很重要， 既要鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)等環(huán)保產(chǎn)業(yè)分工的專業(yè)化、精細(xì)化，又要促使各企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、管理水平各方面的升級(jí)。

2.政府的作為

產(chǎn)業(yè)投資基金制度的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)機(jī)制作為基礎(chǔ)，尊重市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，不能一味強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)。 但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有明顯的外部性、公益性。 為了更好地利用產(chǎn)業(yè)投資基金的投融資機(jī)制促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)采取以下配套措施：

首先，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保領(lǐng)域的法律，提高環(huán)境違法成本、促進(jìn)環(huán)境成本內(nèi)部化，并采用宣教、綠色標(biāo)志、環(huán)境押金等各類激勵(lì)措施來(lái)引導(dǎo)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)。 唯有這樣，整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才有市場(chǎng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度的運(yùn)行才能具備良好的外部環(huán)境。

其次，通過(guò)制定“產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”引導(dǎo)基金投資的方向。 國(guó)家發(fā)改委在前些年公布的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（草稿）中就擬規(guī)定，產(chǎn)業(yè)投資基金所投資總額的60%以上必須限定于基金名稱所體現(xiàn)的領(lǐng)域，[13]比如“循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資基金”至少應(yīng)當(dāng)有60%的資金投入于循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。 然而，判斷此類限定是否已被遵守， 應(yīng)當(dāng)以相關(guān)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的存在作為前提。 產(chǎn)業(yè)目錄應(yīng)當(dāng)盡可能突出政府所優(yōu)先扶持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

最后，在必要的情況下，政府可以向產(chǎn)業(yè)投資基金注入財(cái)政資金，并提供稅收優(yōu)惠、政策扶持，以發(fā)揮杠桿作用。 尤其對(duì)于市場(chǎng)基礎(chǔ)較為薄弱，而外部性和公益性明顯、需要扶持的重點(diǎn)領(lǐng)域，政府通過(guò)注入財(cái)政資金可以實(shí)現(xiàn)對(duì)該領(lǐng)域的扶持。

四、我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）已有法律法規(guī)的規(guī)定現(xiàn)狀

目前，我國(guó)在“基金”投資領(lǐng)域頒布了《證券投資基金法》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于管理公開(kāi)募集基金的基金管理公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》等相關(guān)規(guī)定，但是它們主要針對(duì)證券投資基金以及公募基金問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金問(wèn)題并無(wú)直接涉及。 我國(guó)在產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域出臺(tái)的第一個(gè)全國(guó)性規(guī)定是1995年《境外設(shè)立中國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》（已失效），時(shí)至目前，關(guān)于境內(nèi)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的全國(guó)性規(guī)定并未出臺(tái)。2005 年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。2008 年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，雖然并未對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行直接規(guī)定，但是對(duì)政府通過(guò)財(cái)政資金“杠桿”性引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（產(chǎn)業(yè)投資基金的表現(xiàn)形式之一可以為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)）的市場(chǎng)化運(yùn)作具有重要意義。

與全國(guó)性規(guī)定缺乏的情況相對(duì)應(yīng)， 近年來(lái)許多地方政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)投資基金的法規(guī)文件紛紛出臺(tái)， 它們?yōu)楦鞯禺a(chǎn)業(yè)投資基金的實(shí)踐提供了直接依據(jù)。 比如2011 年浙江省杭州市出臺(tái)《關(guān)于成立杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金管理委員會(huì)的通知》，2012 年湖北省咸寧市出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)咸寧市重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金實(shí)施辦法的通知》，2014 年河南省政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)投資基金健康發(fā)展的意見(jiàn)》，表明各地對(duì)于利用產(chǎn)業(yè)投資基金來(lái)促進(jìn)本地社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步重視。

因此，雖然我國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金制度在全國(guó)規(guī)范性文件的層面內(nèi)尚未被統(tǒng)一地確立，但是隨著中央政府的引導(dǎo)以及各地政府的逐漸重視，產(chǎn)業(yè)投資基金在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)作起來(lái)。而產(chǎn)業(yè)投資基金在運(yùn)作中涉及的許多問(wèn)題， 諸如基金組織的形式、各類主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的處理——比如如何采用公司制、有限合伙制、信托制來(lái)組織管理等，都可以直接或間接地在我國(guó)的《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《信托法》和《合同法》中找到依據(jù)，它們都為產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。

此外，雖然《環(huán)境保護(hù)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)于如何通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金帶動(dòng)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也未進(jìn)行明確規(guī)定，但是，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定政府可以采取一系列措施，比如提供專項(xiàng)資金支持、給予稅收優(yōu)惠，或者在制定和實(shí)施投資計(jì)劃時(shí)將節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用等項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域、實(shí)施有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策等。 這些規(guī)定，為實(shí)踐中政府采用多種手段引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展提供了依據(jù)。

（二）我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的實(shí)踐及存在的問(wèn)題

1.我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的實(shí)踐

自2005 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了數(shù)十家產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立。 其中第一家產(chǎn)業(yè)投資基金——規(guī)模為200 億元的渤海產(chǎn)業(yè)投資基金就以環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為主要投資方向之一[9]。 此后，各地不斷涌現(xiàn)一批專業(yè)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金，比如2011年武漢循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金正式發(fā)起設(shè)立，該基金總規(guī)模達(dá)到200 億元[14]；2012 年專業(yè)推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“中宸”投資基金落戶廣州，該基金總規(guī)?？蛇_(dá)300 億元[15]；2013 年甘肅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金協(xié)議也正式簽約，該基金首期5 億元，并主要服務(wù)于甘肅省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；2014 年基金總規(guī)模達(dá)到200 億元的廣西北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金正式啟動(dòng)，其子基金“廣西北部灣（循環(huán)經(jīng)濟(jì)） 產(chǎn)業(yè)投資基金” 也已在籌備發(fā)起[16]；2014年底重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金成立， 該基金規(guī)模為10 億元，擬對(duì)生態(tài)環(huán)保類企業(yè)的投資將不少于60%[17]。

由此可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)投資基金的巨大融資能力將為我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要助力。應(yīng)該指出的是， 由于我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度在成立、運(yùn)行中具有明顯的“政策先行、政府主導(dǎo)”的特點(diǎn)， 比如以私募方式發(fā)起的渤海產(chǎn)業(yè)投資基金，其前臺(tái)發(fā)起人雖然是中銀國(guó)際、 泰達(dá)控股等機(jī)構(gòu)，但其幕后發(fā)起人實(shí)為天津市政府；最近成立的北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金也是由廣西區(qū)政府主導(dǎo)設(shè)立的。 因此， 雖然我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金融資規(guī)模巨大，但是其融資來(lái)源仍然與政府財(cái)政密切相關(guān)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為主的產(chǎn)業(yè)基金融資體系仍未真正建立起來(lái)。

2.我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度存在的主要問(wèn)題

前文已述， 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度對(duì)于專業(yè)化、高效化地解決環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“融資難”的問(wèn)題意義重大。 目前實(shí)踐中，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作已經(jīng)具備了一定制度基礎(chǔ)，也已經(jīng)取得了一定成效，但總體而言仍然存在以下一些問(wèn)題：

首先，缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)定。 目前我國(guó)尚未出臺(tái)與產(chǎn)業(yè)投資基金直接相關(guān)的全國(guó)性規(guī)定，更毋論環(huán)保產(chǎn)業(yè)、 循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)定。 因此，目前產(chǎn)業(yè)投資基金在環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的運(yùn)作，具有“政策先行”“實(shí)踐先行”的特點(diǎn)。 “摸著石頭過(guò)河”的做法，固然可以為實(shí)踐智慧的發(fā)揮提供廣大空間， 但是如果缺乏健全的制度保障，也容易造成好的制度難以推廣的后果。

其次，環(huán)保產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄制度不夠健全。 產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作， 必須以明確的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域的設(shè)定作為前提。 多年來(lái)，我國(guó)一直在實(shí)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄制度，比如通過(guò)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》等來(lái)引導(dǎo)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、升級(jí)。 關(guān)于“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)容，主要散見(jiàn)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》等文件之中。 但是這些文件對(duì)“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”的界定仍然較為粗略。 比如，現(xiàn)實(shí)中許多地方已經(jīng)發(fā)起循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金，然而如何判定此類基金的投資方向是否符合“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的設(shè)定，尚難通過(guò)法定的產(chǎn)業(yè)目錄獲得指引依據(jù)。 這無(wú)疑不利于產(chǎn)業(yè)投資基金制度的運(yùn)用。

再次，基金投資環(huán)境仍須改善。 基金投資環(huán)境是否良好，除了取決于前述法律、政策要素之外，還取決于金融結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、人才培養(yǎng)、服務(wù)水平、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等要素[8]。 目前，我國(guó)較為不發(fā)達(dá)的金融結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基金募集渠道單一，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不健全又直接影響基金通過(guò)上市轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式退出獲利，專業(yè)人才的缺乏、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的滯后仍然制約其在環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)行。

最后，政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，市場(chǎng)力量單薄。由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作在我國(guó)仍處于起步階段，客觀上需要政府的大力扶持。但是就各地方政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定以及已有的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金項(xiàng)目的具體情況來(lái)看，我國(guó)環(huán)保以及其他產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作仍然大多直接或間接由政府發(fā)起并作為主要出資人，因此其股權(quán)集中、市場(chǎng)化程度低的特征明顯，而且政府與市場(chǎng)關(guān)系的法制界限尚不明確。長(zhǎng)此以往，將不利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的優(yōu)勢(shì)。

五、創(chuàng)建我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度的法律建議

如前所述，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金制度來(lái)推動(dòng)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已取得一些進(jìn)展，然而仍然存在不少問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)從以下方面來(lái)加以完善：

（一）適時(shí)推動(dòng)相關(guān)立法的出臺(tái)

與產(chǎn)業(yè)投資基金相關(guān)的立法長(zhǎng)期缺位， 不利于該項(xiàng)制度在包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的普遍運(yùn)用。 因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合多年來(lái)的運(yùn)作實(shí)踐，在進(jìn)一步調(diào)研、試點(diǎn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)《產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》。 甚至在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可結(jié)合環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的需求出臺(tái)專門(mén)的《環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》。 唯有通過(guò)制度化的保障，方可使產(chǎn)業(yè)投資基金制度在市場(chǎng)化融資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、政府扶持的優(yōu)勢(shì)在環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得充分利用。

（二）完善環(huán)保產(chǎn)業(yè)目錄制度

每個(gè)基金在成立時(shí)均應(yīng)明確未來(lái)的投資方向，產(chǎn)業(yè)投資基金尤其應(yīng)該如此。 在明確產(chǎn)業(yè)方向的前提下，各個(gè)基金通過(guò)對(duì)相關(guān)未上市中小企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融資，扶持優(yōu)秀企業(yè)的成長(zhǎng)。 然而，由于目前我國(guó)立法仍然缺失，現(xiàn)實(shí)中具體產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)自身所投資產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的設(shè)定仍然具有任意性。 在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)基金配以引導(dǎo)、扶持的情況下，未來(lái)我國(guó)在出臺(tái)《環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》等文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)配套性“環(huán)保產(chǎn)業(yè)目錄”的方式來(lái)對(duì)政府所引導(dǎo)發(fā)展的節(jié)能環(huán)保、 循環(huán)經(jīng)濟(jì) “產(chǎn)業(yè)”領(lǐng)域加以界定，并分清輕重緩急——對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域加以重點(diǎn)扶持，按規(guī)劃性的周期對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（三）繼續(xù)提供適當(dāng)?shù)恼龀?/h3>

產(chǎn)業(yè)投資基金制度是市場(chǎng)化運(yùn)作與政府扶持相結(jié)合的制度，“市場(chǎng)”與“政府”均可在基金的運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮作用。 其中，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金所提供的財(cái)政、稅收、信用擔(dān)保方面的優(yōu)惠和扶持，往往是社會(huì)資本愿意進(jìn)入某些對(duì)國(guó)計(jì)民生而言比較重要，但是投資風(fēng)險(xiǎn)較大的一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要原因。 政府可視各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，進(jìn)一步確定應(yīng)當(dāng)配套的扶持政策。 由于環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)具有明顯的公益性、外部性，因此政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)具體領(lǐng)域的特點(diǎn)，提供適當(dāng)扶持。

（四）讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用

目前，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作呈現(xiàn)出“政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，市場(chǎng)力量單薄”的特點(diǎn)。 然而，產(chǎn)業(yè)投資基金畢竟不同于政府直接撥付的專項(xiàng)資金，它具有市場(chǎng)化投融資的功能，以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)、追逐利潤(rùn)作為目標(biāo)。 過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府扶持或者政府干預(yù)，不利于其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。 因此必須在未來(lái)的立法文件中確立一系列規(guī)則——比如在堅(jiān)持“政府制定規(guī)則、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、獲取投資收益”的基礎(chǔ)上，確立“政府退出市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域”“政府參股但不控股、政府引導(dǎo)但不主導(dǎo)”“政府不直接參與投資管理決策”等來(lái)制約政府的過(guò)度作為。 只有處理好“政府”與“市場(chǎng)”的關(guān)系，才能很好地利用產(chǎn)業(yè)投資基金制度來(lái)促進(jìn)我國(guó)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

六、結(jié) 語(yǔ)

產(chǎn)業(yè)投資基金是按照市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資基金，由于其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的公益性特點(diǎn)，往往受政府較多的干預(yù)、扶持。 在我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨資金困境的情況下， 一味倚賴政府財(cái)政投入顯然不現(xiàn)實(shí)，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制也顯然不可行，因此通過(guò)確立具備“市場(chǎng)”“政府”兩種優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)投資基金制度來(lái)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。 目前，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金制度尚未被法律所正式確立，其運(yùn)作具有“實(shí)踐先行”“政策先行”的特點(diǎn)，本文從其運(yùn)作現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題出發(fā)，初步地探討未來(lái)確立該制度以更好地促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體思路。 出臺(tái)專項(xiàng)立法，并繼續(xù)完善其產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性在承認(rèn)政府作用的同時(shí)堅(jiān)持市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，方可發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供助力。

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