中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)與規(guī)制重構(gòu)

慈向陽(yáng)，孔艷杰

（上海電力學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 201300）

中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)與規(guī)制重構(gòu)

慈向陽(yáng)，孔艷杰

（上海電力學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 201300）

能源問(wèn)題始終是困擾人類社會(huì)是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。在21世紀(jì)的今天，由于化石能源的加速耗竭和環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，能源問(wèn)題越發(fā)凸顯。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)作為一種重要的新能源，近年來(lái)在國(guó)家政策的大力扶持下快速發(fā)展，在國(guó)際市場(chǎng)占據(jù)了較大的市場(chǎng)份額。當(dāng)前，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)，由于規(guī)制失靈，也陷入了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境，需要進(jìn)行規(guī)制重構(gòu)：理順政府和市場(chǎng)的邊界，依賴國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求發(fā)展，加大對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)的財(cái)稅扶持力度，進(jìn)一步完善支持價(jià)格制度。

光伏產(chǎn)業(yè)；市場(chǎng)支撐；市場(chǎng)邊界；財(cái)稅政策

能源問(wèn)題始終是困擾人類社會(huì)是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。在21世紀(jì)的今天，由于化石能源的加速耗竭和環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，能源問(wèn)題越發(fā)凸顯。中國(guó)大部分地區(qū)的霧霾天氣，使得人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題日益關(guān)注。新能源具有環(huán)境友好、資源節(jié)約的特點(diǎn)，有利于解決人類社會(huì)面臨的可持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵問(wèn)題，因而成為替代傳統(tǒng)能源的最優(yōu)選擇。作為一種重要的新能源，太陽(yáng)能資源具有環(huán)境友好型、資源無(wú)限性、用途多樣性及光到電的一次能源轉(zhuǎn)換優(yōu)勢(shì)，成為最具前景的新能源。中國(guó)太陽(yáng)能資源十分豐富，2/3的國(guó)土面積年日照量在2 200小時(shí)以上，年輻射總量大約在每年3 340～8 360MJ/平方米，相當(dāng)于110～250kg標(biāo)準(zhǔn)煤/平方米，光伏發(fā)電應(yīng)用的前景十分廣闊，是最具發(fā)展?jié)摿Φ目稍偕茉?。太?yáng)能的最重要應(yīng)用領(lǐng)域是光伏發(fā)電，近年來(lái)，在政策扶持下，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)快速增長(zhǎng)，具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在國(guó)際市場(chǎng)占據(jù)較大的市場(chǎng)份額，但同時(shí)也面臨諸多發(fā)展中的問(wèn)題，陷入發(fā)展困境。

一、中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體狀況

近十年來(lái)，國(guó)際原油價(jià)格的巨幅震蕩給世界經(jīng)濟(jì)造成了巨大影響，作為世界上第二大石油進(jìn)口國(guó)和第三大石油消費(fèi)國(guó)的中國(guó)，亦無(wú)法獨(dú)善其身。維護(hù)中國(guó)能源安全，謀求和扶持新能源產(chǎn)業(yè)，已迫在眉睫［1］。中國(guó)先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)法規(guī)和政策，將光伏產(chǎn)業(yè)列入我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要領(lǐng)域，大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國(guó)家政策的扶持下，中國(guó)新能源發(fā)展迅速。尤其是光伏產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政策扶持，快速占領(lǐng)了較大份額的國(guó)際市場(chǎng)。2008年中國(guó)在德國(guó)光伏市場(chǎng)的份額為21％，2011年新增市場(chǎng)份額中國(guó)已經(jīng)達(dá)到60％，但同時(shí)，中國(guó)在新能源應(yīng)用方面卻沒(méi)有處于世界前列?！禦GSR2012》顯示，無(wú)論是風(fēng)力發(fā)電還是光伏發(fā)電，中國(guó)的裝機(jī)容量均位于世界前列［2］。2007年，我國(guó)太陽(yáng)能熱水器的產(chǎn)量和使用量已是全球最大，2008年太陽(yáng)能熱水器產(chǎn)量占全球市場(chǎng)份額的72％，同期，我國(guó)太陽(yáng)能電池占世界規(guī)模的比例也達(dá)到40％，成為全球太陽(yáng)能電池第一大生產(chǎn)國(guó)［3］。2010年，因國(guó)際光伏市場(chǎng)需求旺盛，我國(guó)各地紛紛將光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加以扶持，在地方政府的扶持下光伏項(xiàng)目紛紛上馬，光伏產(chǎn)能不斷擴(kuò)大，目的是搶占國(guó)際市場(chǎng)份額。2011年國(guó)際光伏市場(chǎng)需求迅速萎縮，對(duì)我國(guó)海外上市的光伏企業(yè)造成巨大沖擊。由于光伏組件價(jià)格急劇下跌，嚴(yán)重影響到我國(guó)海外上市的光伏企業(yè)的業(yè)績(jī)。再加上美國(guó)對(duì)中國(guó)多晶硅光伏電池產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查，增大了我國(guó)光伏企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)的不確定性。此外，2012年3月德國(guó)大幅削減光伏補(bǔ)貼，使得歐洲光伏市場(chǎng)大幅萎縮［4］。目前我國(guó)31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。全球多晶硅20萬(wàn)噸產(chǎn)量中我國(guó)生產(chǎn)9萬(wàn)噸，占比45％［5］。從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)快速增長(zhǎng)的領(lǐng)域主要集中于太陽(yáng)能電池和組件的制造環(huán)節(jié)，產(chǎn)品主要出口歐美市場(chǎng)。由于光伏產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)過(guò)快，嚴(yán)重依賴國(guó)際市場(chǎng)，因此國(guó)際市場(chǎng)的波動(dòng)在很大程度上決定中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的榮枯。隨著國(guó)際市場(chǎng)需求的急劇萎縮，中國(guó)一大批中小光伏企業(yè)倒閉。出口導(dǎo)向的增長(zhǎng)模式使得光伏產(chǎn)業(yè)整體上陷入困境。需要重新評(píng)估和完善目前的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二、中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境

中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)雖然獲得高速發(fā)展，但在發(fā)展中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，這方面的研究較多。我們認(rèn)為，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的根本困境在于以下幾個(gè)方面：

（一）中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐

新產(chǎn)品的研發(fā)需要首先經(jīng)受國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，根據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)者的需求，不斷地反饋和修正，對(duì)新能源來(lái)說(shuō)亦是如此。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)新產(chǎn)品的支撐作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一國(guó)的新產(chǎn)品的發(fā)展，一般要通過(guò)壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)大量生產(chǎn)從而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使得成本迅速下降，這樣才能夠在國(guó)際市場(chǎng)上和國(guó)外同類產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。二是學(xué)習(xí)效應(yīng)。即隨著時(shí)間的推移，由于廠商經(jīng)驗(yàn)的積累，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的平均生產(chǎn)成本會(huì)隨著產(chǎn)量的增加而下降。但動(dòng)態(tài)規(guī)模經(jīng)濟(jì)需要有穩(wěn)定的較大規(guī)模的市場(chǎng)作支撐，只有較大規(guī)模的市場(chǎng)才能支撐大規(guī)模的產(chǎn)量。我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)沒(méi)有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，過(guò)于依賴國(guó)外市場(chǎng)。以2010年為例，我國(guó)太陽(yáng)能電池產(chǎn)量達(dá)8 000兆瓦，而同期我國(guó)太陽(yáng)能光伏系統(tǒng)新增裝機(jī)僅為520兆瓦，其余7 480兆瓦全部用于出口，出口比例高達(dá)94％，其中歐洲市場(chǎng)占據(jù)了出口量的80％。2011年，我國(guó)太陽(yáng)能光伏電池供給比例高達(dá)48％，而國(guó)內(nèi)對(duì)光伏電池需求占比僅為0.4％［6］。過(guò)于依賴外部市場(chǎng)的結(jié)果就是，新能源產(chǎn)業(yè)沒(méi)有一個(gè)可控、穩(wěn)定的市場(chǎng)支撐，因而不能產(chǎn)生穩(wěn)定的可持續(xù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和學(xué)習(xí)效應(yīng)。正由于沒(méi)有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，一方面使得國(guó)際貿(mào)易摩擦加劇，如歐盟近年來(lái)對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查；另一方面，由于沒(méi)有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的支撐，加上核心技術(shù)研發(fā)成本大，難以通過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)收回研發(fā)成本并獲取利潤(rùn)，使得企業(yè)缺乏大力投資核心技術(shù)研發(fā)的動(dòng)力。這在一定程度上可以解釋為什么中國(guó)光伏企業(yè)研發(fā)投入比例遠(yuǎn)低于國(guó)外同行的狀況。而增加研發(fā)投入是掌握核心技術(shù)的必經(jīng)途徑（核心技術(shù)是買不來(lái)的），同時(shí)對(duì)整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生技術(shù)溢出效應(yīng)。沒(méi)有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，影響的不是一家或幾家企業(yè)，而是整個(gè)行業(yè)，使得中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

（二）中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)存在較高的退出壁壘

在中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，政府起著至關(guān)重要的作用。政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼及各種財(cái)政優(yōu)惠措施，為光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。在光伏產(chǎn)業(yè)成為國(guó)家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)后，各地方政府一哄而上，不管自身的環(huán)境容量和資源稟賦，紛紛大力開(kāi)發(fā)光伏產(chǎn)業(yè)。一是符合國(guó)家的能源戰(zhàn)略導(dǎo)向，體現(xiàn)綠色發(fā)展觀念；二是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)可以帶來(lái)GDP，產(chǎn)生較大的政績(jī)；三是可以帶來(lái)稅收收入、拉動(dòng)就業(yè)，很多光伏企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐亩愂?、雇傭大戶。各地紛紛將光伏產(chǎn)業(yè)作為扶持的重點(diǎn)對(duì)象，打造自己的“光伏城”。地方政府主要通過(guò)財(cái)稅補(bǔ)貼、銀行貸款優(yōu)惠、電費(fèi)補(bǔ)貼、低環(huán)境成本及提供土地等措施對(duì)本地的光伏企業(yè)提供激勵(lì)，降低光伏企業(yè)的生產(chǎn)成本。這些扶持政策給光伏產(chǎn)業(yè)提供了錯(cuò)誤的激勵(lì)，促使中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)數(shù)量瘋長(zhǎng)。地方政府往往還動(dòng)用公共資源，扶持瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，從而阻止光伏產(chǎn)業(yè)正常的優(yōu)勝劣汰，因?yàn)檫@些企業(yè)往往關(guān)系到當(dāng)?shù)卣男蜗?。結(jié)果，那些本該退出市場(chǎng)的企業(yè)得以茍延殘喘，在地方政府的卵翼之下痛苦地煎熬，正是地方政府的庇護(hù)使得無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)消除產(chǎn)能過(guò)剩。此外，在一些地方，光伏企業(yè)往往貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)睾艽笠徊糠值呢?cái)政收入，如2011年前5個(gè)月賽維LDK在江西新余高新區(qū)所納國(guó)稅和地稅分別占高新區(qū)光伏企業(yè)納稅總額的93.6％和96％，是新余市最大的納稅大戶。據(jù)《南方周末》報(bào)道，賽維實(shí)際上已經(jīng)申請(qǐng)了破產(chǎn)保護(hù)，但卻被江西省政府駁回，因?yàn)榻魇o(wú)法承受這樣一家大企業(yè)的倒閉［7］。缺乏退出壁壘阻礙了新能源產(chǎn)業(yè)正常的優(yōu)勝劣汰，導(dǎo)致了產(chǎn)能的過(guò)剩。

（三）中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被鎖定在低端制造環(huán)節(jié)

太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)鏈大致包括太陽(yáng)能級(jí)硅材料、鑄錠（拉棒）、切片、電池片及電池組件、光伏應(yīng)用系統(tǒng)五個(gè)環(huán)節(jié)，其中上游為太陽(yáng)能級(jí)硅材料、鑄錠（拉棒）、切片，中游為電池及組件，下游為光伏應(yīng)用系統(tǒng)。從產(chǎn)業(yè)鏈的利潤(rùn)回報(bào)來(lái)看，上游的硅料、硅錠、切片和下游的光伏應(yīng)用系統(tǒng)屬于高附加值環(huán)節(jié)，利潤(rùn)回報(bào)高，而中游的光伏電池及光伏組件環(huán)節(jié)技術(shù)門(mén)檻低、利潤(rùn)回報(bào)少。尤其是組件環(huán)節(jié)，成本競(jìng)爭(zhēng)最為激烈，企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也最低。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，過(guò)于依賴國(guó)外市場(chǎng)，從而呈現(xiàn)“兩頭在外”，即設(shè)備在外、原料在外、市場(chǎng)在外的局面。這種上游晶體硅材料、下游發(fā)電市場(chǎng)“兩頭在外”的困境，使得中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)面對(duì)國(guó)外七大晶體硅材料供應(yīng)商時(shí)議價(jià)能力低，面對(duì)國(guó)外市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)抗風(fēng)險(xiǎn)能力低的局面，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于這種狀態(tài)。國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)自主研發(fā)能力普遍薄弱，面臨多重技術(shù)壁壘：（1）多晶硅技術(shù)壁壘。目前中國(guó)光伏企業(yè)仍然面臨多晶硅技術(shù)壁壘。雖然多晶硅骨干企業(yè)已基本掌握了改良西門(mén)子法千噸級(jí)規(guī)?；a(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)，大規(guī)?；a(chǎn)的穩(wěn)定性逐步提高，但總體上中國(guó)光伏產(chǎn)品技術(shù)還比不上國(guó)外，導(dǎo)致核心技術(shù)仍然依賴進(jìn)口。（2）產(chǎn)業(yè)面臨設(shè)備的技術(shù)壁壘?？傮w來(lái)看，中國(guó)光伏設(shè)備尚處于起步階段，國(guó)產(chǎn)光伏設(shè)備與進(jìn)口設(shè)備相比，設(shè)備性能和關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)接近，但工藝技術(shù)水平低于國(guó)外設(shè)備，設(shè)備制作也沒(méi)有國(guó)外精良。（3）產(chǎn)業(yè)面臨應(yīng)用的技術(shù)壁壘。盡管我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但并網(wǎng)難的問(wèn)題仍然存在。光伏并網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)滯后形成了應(yīng)用壁壘［3］。由于面臨技術(shù)壁壘，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)集中于競(jìng)爭(zhēng)高度激烈的電池、組件行業(yè)，這個(gè)行業(yè)技術(shù)門(mén)檻較低、利潤(rùn)回報(bào)較少，而利潤(rùn)回報(bào)少又使得企業(yè)難以形成資金積累，從而缺乏對(duì)核心技術(shù)研發(fā)投資的實(shí)力和動(dòng)力。由于缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，企業(yè)缺乏研發(fā)投資動(dòng)力，這在很大程度上抑制了光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)溢出效應(yīng)。而較低的國(guó)內(nèi)制造成本所形成的比較優(yōu)勢(shì)，使得中國(guó)更加依賴國(guó)外市場(chǎng)，缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐使得中國(guó)新能源被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

三、中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境中的規(guī)制失靈

導(dǎo)致中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的因素有很多，但從根本上說(shuō)是產(chǎn)業(yè)規(guī)制失靈導(dǎo)致的。主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）政府和市場(chǎng)的邊界劃分不清

規(guī)制要取得預(yù)期效果，一個(gè)很大的前提是厘清政府和市場(chǎng)邊界。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境歸根到底源于沒(méi)有正確厘清政府和市場(chǎng)的邊界。市場(chǎng)的作用是通過(guò)價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)光伏企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的最優(yōu)配置。政府的作用是通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策矯正市場(chǎng)失靈，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中主要承擔(dān)公共服務(wù)智能，而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。如果發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的首要職能，政府與市場(chǎng)的邊界注定會(huì)被模糊化，導(dǎo)致政府往往越過(guò)應(yīng)有的界限，侵?jǐn)_市場(chǎng)的職能，而忽視本該承擔(dān)的職能。政府職能和市場(chǎng)職能不能相互替代。政府不能直接扶持具體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，否則會(huì)提供錯(cuò)誤的信號(hào)。從產(chǎn)業(yè)屬性來(lái)看，光伏產(chǎn)業(yè)屬于公共物品，具有較大的正外部性，所產(chǎn)生的收益很難獨(dú)享，如任由市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，由于市場(chǎng)失靈的存在，沒(méi)有政府的政策扶持，是絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)傳統(tǒng)能源的。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，沒(méi)有理由要求他們放棄低價(jià)的傳統(tǒng)電力，而自覺(jué)主動(dòng)地消費(fèi)光伏電力。如果沒(méi)有政府的政策扶持，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)就不能獲得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐；如果沒(méi)有政府的政策扶持，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)就無(wú)法擺脫路徑依賴，將被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府的大力扶持是分不開(kāi)的。政府通過(guò)巨額的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和融資支持扶持太陽(yáng)能的發(fā)展。但同時(shí)，中國(guó)政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展干預(yù)過(guò)度，在那些本應(yīng)由市場(chǎng)起作用的領(lǐng)域，政府功能取代了市場(chǎng)功能。如部分地方上此類項(xiàng)目的時(shí)候，出現(xiàn)了投資一哄而上、重復(fù)引進(jìn)和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，而沒(méi)有考慮到地區(qū)的環(huán)境容量和資源供給［3］。正是在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，光伏產(chǎn)業(yè)盲目地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，瘋狂地上項(xiàng)目，瘋狂地發(fā)展，導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。另外，政府財(cái)政補(bǔ)貼使得一些企業(yè)得到快速發(fā)展甚至過(guò)度投資，而那些沒(méi)有得到補(bǔ)貼的私人投資則有可能處于不利地位，即政府補(bǔ)貼存在一定程度的擠出效應(yīng)，不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，政府的財(cái)稅補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策降低了企業(yè)的出口成本，但也使得企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力，因?yàn)槠髽I(yè)的虧損在很大程度上能夠通過(guò)各種補(bǔ)貼得到彌補(bǔ)。由于政府和市場(chǎng)的邊界沒(méi)有厘清，導(dǎo)致了中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，從而出現(xiàn)過(guò)于依賴國(guó)外市場(chǎng)的局面。

（二）財(cái)稅優(yōu)惠政策存在缺陷

中國(guó)政府扶持新能源的政策存在諸多缺陷：

1.導(dǎo)向性缺陷。以出口退稅為核心的稅收返還政策所帶來(lái)的利潤(rùn)優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)光伏企業(yè)崛起并迅速占領(lǐng)海外市場(chǎng)的重要原因［8］。但出口退稅的政策也使得中國(guó)光伏企業(yè)以國(guó)際市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行生產(chǎn)，忽視國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的繁榮依賴國(guó)際市場(chǎng)。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境好的時(shí)候，光伏產(chǎn)業(yè)就繁榮；當(dāng)國(guó)際環(huán)境不好的時(shí)候，光伏產(chǎn)業(yè)就陷入困境。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，中國(guó)新能源處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。國(guó)內(nèi)目前制造業(yè)與傳統(tǒng)制造業(yè)沒(méi)有任何區(qū)別，仍然是從事加工類低科技含量的制造業(yè)［1］。中國(guó)的制造業(yè)本來(lái)就具有比較優(yōu)勢(shì)，各種財(cái)稅優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策本應(yīng)該用在幼稚產(chǎn)業(yè)，卻用在有比較優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)。特別是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還沒(méi)有足夠支撐的情況下，這只能加劇產(chǎn)能的過(guò)剩，使得國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)更加依賴國(guó)外市場(chǎng)。當(dāng)前的扶持政策諸如實(shí)施直接補(bǔ)貼和貸款貼息的間接補(bǔ)貼、犧牲環(huán)境、壓低工人工資、實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)等，本質(zhì)上是在利用國(guó)內(nèi)資源補(bǔ)貼國(guó)外新能源消費(fèi)者。

2.研發(fā)和消費(fèi)補(bǔ)貼不足。為了扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，如2009年財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布文件《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》，實(shí)施“太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”，中央財(cái)政安排專門(mén)資金補(bǔ)助太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用示范工程；同年發(fā)布《金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確了對(duì)并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目、獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)、光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助和市場(chǎng)拉動(dòng)相結(jié)合的方式，加快國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以促進(jìn)光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步。但對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性研發(fā)環(huán)節(jié)的支持力度仍然不夠，財(cái)政政策沒(méi)有充分發(fā)揮在扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的導(dǎo)向性作用。據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)調(diào)研顯示，一些光伏企業(yè)迫切希望在研發(fā)環(huán)節(jié)得到國(guó)家的重點(diǎn)扶持。國(guó)家需要設(shè)立專門(mén)的基金來(lái)扶持補(bǔ)貼光伏企業(yè)的研發(fā)投入。從光伏應(yīng)用來(lái)看，消費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼不足。我國(guó)主要補(bǔ)貼對(duì)象為企業(yè)，而對(duì)居民補(bǔ)貼不足。這種重制造、輕應(yīng)用的思路，在很大程度上導(dǎo)致了新能源缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐的困境。由于缺乏足夠的國(guó)內(nèi)需求，且我國(guó)只在產(chǎn)業(yè)鏈的制造環(huán)節(jié)有比較優(yōu)勢(shì)，制造業(yè)微薄的利潤(rùn)使得企業(yè)缺乏研發(fā)的動(dòng)力，從而導(dǎo)致我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被鎖定在低端的制造環(huán)節(jié)。盡管政府開(kāi)始重視擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)行全額收購(gòu)發(fā)電、完善電價(jià)補(bǔ)貼政策及推進(jìn)分布式光伏發(fā)電等政策，但由于新能源的不穩(wěn)定性、光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)的不完善以及電網(wǎng)的自身利益，再加上財(cái)稅負(fù)擔(dān)較大等因素，國(guó)家電網(wǎng)對(duì)大規(guī)模光伏電力并網(wǎng)缺乏動(dòng)力，光伏發(fā)電依然面臨并網(wǎng)困難，這在很大程度上制約了光伏產(chǎn)品的應(yīng)用。

（三）支持價(jià)格相關(guān)立法滯后

2011年8月1日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)通知，首次制定了全國(guó)統(tǒng)一的太陽(yáng)能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。由于上網(wǎng)電價(jià)收益大小取決于投資者自身的經(jīng)營(yíng)管理狀況，通知的發(fā)布，有利于促使投資者提高經(jīng)營(yíng)管理水平，提升光伏電站的運(yùn)營(yíng)效益和質(zhì)量，這對(duì)促進(jìn)太陽(yáng)能光伏發(fā)電應(yīng)用，促進(jìn)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)鏈的平衡發(fā)展具有重要意義。同時(shí)，它還避免了此前低價(jià)競(jìng)標(biāo)所帶來(lái)的非良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)國(guó)企、民企和跨國(guó)公司具有顯著吸引力［9］。2013年8月30日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，進(jìn)一步完善了光伏發(fā)電價(jià)格政策。從國(guó)外的情況來(lái)看，歐洲各國(guó)普遍通過(guò)政府立法的方式實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)，即通過(guò)立法強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)按照固定上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)先全額收購(gòu)新能源電力，代表的國(guó)家有德國(guó)和西班牙，其對(duì)新能源的支持價(jià)格有力地促進(jìn)了本國(guó)的太陽(yáng)能電力的快速增長(zhǎng)。與歐洲國(guó)家相比，我國(guó)針對(duì)光伏發(fā)電的相關(guān)《通知》只是上網(wǎng)電價(jià)政策方面的初步探索，還不是真正意義上的上網(wǎng)電價(jià)法，尚需要相關(guān)配套政策，應(yīng)根據(jù)中國(guó)不同地方的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定相應(yīng)的光伏標(biāo)桿電價(jià)。

（四）中央政府和地方政府存在政策目標(biāo)的差異

中央和地方政府在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在政策目標(biāo)的差異。中央政府在新能源發(fā)展初期存在明顯的初始投資偏好，傾向于投資拉動(dòng)和出口導(dǎo)向型發(fā)展模式，具體政策制定中對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和內(nèi)需的政策性刺激不足。后來(lái)，財(cái)政政策的方向和重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需，啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)［7］。政府出臺(tái)一系列促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)需的政策，如支持電價(jià)、全額收購(gòu)等啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的政策措施。可見(jiàn)，中央政府已經(jīng)意識(shí)到以前依靠投資拉動(dòng)和出口導(dǎo)向型的發(fā)展模式不利于光伏產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，目前正通過(guò)一系列政策糾偏。地方政府更多的是關(guān)心GDP、政績(jī)、就業(yè)與稅收等面子工程，往往會(huì)偏離中央政府的政策目標(biāo)，濫用政策工具。這就意味著中央政府的政策導(dǎo)向在地方上往往被扭曲。中央政府將新能源定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，各地方政府不顧自身的資源稟賦和環(huán)境容量，紛紛大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。在中央政府將扶持政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向培育國(guó)內(nèi)市場(chǎng)時(shí)，地方政府仍然偏好于光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)及政績(jī)的創(chuàng)造，造成產(chǎn)業(yè)的過(guò)度進(jìn)入。此外，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來(lái)看，制造業(yè)創(chuàng)造GDP，而能夠形成核心競(jìng)爭(zhēng)力的研發(fā)投資以前一直不計(jì)入GDP，從地方政府的角度看，理性的選擇是大力扶持光伏制造企業(yè)，各地光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，一哄而上的結(jié)果導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。

四、中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)制重構(gòu)

中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)于依賴國(guó)外市場(chǎng)，缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的困境從根本上是規(guī)制失靈導(dǎo)致的，需進(jìn)行規(guī)制重構(gòu)，以促使我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（一）厘清政府和市場(chǎng)的邊界

中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩導(dǎo)致對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴，在很大程度上各地方政府要負(fù)主要責(zé)任。如前文所述，在中央政府將新能源作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以后，各地方政府不顧本地實(shí)際情況，均將新能源作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在政策上全力扶持、大干快上，而不管是否有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的支撐。新能源產(chǎn)業(yè)具有公共物品的性質(zhì)，具有正外部性，因而光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要以政府為主導(dǎo)。政府運(yùn)用財(cái)稅政策、支持價(jià)格和金融等手段，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而市場(chǎng)在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起基礎(chǔ)性作用。政府和市場(chǎng)有各自的邊界和作用，任何一方越過(guò)了邊界，市場(chǎng)將不能發(fā)揮作用，政府的政策也將達(dá)不到預(yù)期的效果。對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)而言，企業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，根據(jù)市場(chǎng)給出的信號(hào)，自主決定投資規(guī)模及進(jìn)出行業(yè)，虧損也由企業(yè)自己承擔(dān)，政府應(yīng)在可控的范圍內(nèi)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不應(yīng)直接扶持企業(yè)運(yùn)營(yíng)，如直接提供土地、貸款和稅收優(yōu)惠，這樣會(huì)扭曲企業(yè)的成本，給企業(yè)錯(cuò)誤的激勵(lì)。政府要做的是針對(duì)行業(yè)整體提供適度的政策，引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展方向，如引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。尤其重要的是政府不能阻止市場(chǎng)的作用，如不能過(guò)度保護(hù)落后產(chǎn)能，阻礙正常的優(yōu)勝劣汰。政府扶持之后，要能夠逐步退出，要讓市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起決定性的作用，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)、自由進(jìn)出，由市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)的整合，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置，而政府不能直接參與。

總之，政府的作用主要是通過(guò)財(cái)稅政策、金融手段，實(shí)施宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的扶持不能取代市場(chǎng)的作用，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要遵循正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰，減輕和消除產(chǎn)能過(guò)剩。光伏行業(yè)在未來(lái)的發(fā)展，取決于企業(yè)的“有所為”和政府的“有所不為”。對(duì)于政府而言，必須準(zhǔn)確厘清行政邊界，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

（二）依靠國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐發(fā)展

如前文所述，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的根本困境是缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐，過(guò)度依賴國(guó)外市場(chǎng)，不利于中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因而要將發(fā)展路徑轉(zhuǎn)移到依靠國(guó)內(nèi)市場(chǎng)支撐的道路上來(lái)。當(dāng)前光伏產(chǎn)業(yè)的困境既是光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契機(jī)。要利用光伏發(fā)電成本大幅下降的有利條件，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新、政策完善，規(guī)范市場(chǎng)秩序，厘清政府邊界，利用市場(chǎng)力量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組，不斷擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)。政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼不能僅限于制造領(lǐng)域，更重要的是要加大對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域的補(bǔ)貼。財(cái)稅政策要轉(zhuǎn)型，要從投資和出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向拉動(dòng)內(nèi)需導(dǎo)向，在對(duì)目前的財(cái)稅優(yōu)惠和補(bǔ)助政策進(jìn)行整體評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策調(diào)整，從目前主要補(bǔ)助制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)補(bǔ)貼光伏產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)應(yīng)用環(huán)節(jié)。如果不立足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼可能不是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進(jìn)劑，而是消化產(chǎn)能過(guò)剩又刺激產(chǎn)能再擴(kuò)張的“毒藥”。對(duì)消費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼，可以直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，讓消費(fèi)者獲利是啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、擴(kuò)大內(nèi)需的根本途徑。對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼時(shí)要注意的是，由于存在替代效應(yīng)和收入效應(yīng)，應(yīng)直接對(duì)消費(fèi)者對(duì)光伏電力的實(shí)際消費(fèi)量實(shí)行補(bǔ)貼。此外，加大對(duì)并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)補(bǔ)貼，加大對(duì)電網(wǎng)輸出基礎(chǔ)設(shè)施的投入，能在一定程度上緩解光伏產(chǎn)能過(guò)剩。

（三）加大對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)的財(cái)稅扶持力度

中國(guó)現(xiàn)有的各種財(cái)政補(bǔ)貼主要偏向制造環(huán)節(jié)，對(duì)制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼是使得中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、內(nèi)需不足、依賴國(guó)際市場(chǎng)的重要原因。因而必須重新審視現(xiàn)有財(cái)稅政策，完善財(cái)稅補(bǔ)貼政策體系。鑒于中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的“兩頭在外”（即原料在外、市場(chǎng)在外）的狀況，財(cái)稅政策必須向研發(fā)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)傾斜，尤其是加大對(duì)基礎(chǔ)性研發(fā)的扶持，不僅有利于創(chuàng)新推動(dòng)，而且可以減輕國(guó)際貿(mào)易摩擦。加大研發(fā)投入，可以促使中國(guó)擺脫路徑依賴，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)研發(fā)的投入，提升生產(chǎn)工藝水平，實(shí)現(xiàn)上游環(huán)節(jié)的設(shè)備、原料國(guó)產(chǎn)化。加大對(duì)并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)補(bǔ)貼。加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，嚴(yán)查騙取國(guó)家創(chuàng)新扶持補(bǔ)貼資金的問(wèn)題，提高補(bǔ)貼資金的使用效率。此外，逐步減少對(duì)制造環(huán)節(jié)補(bǔ)貼。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)在電池、組件制造環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)技術(shù)含量低、競(jìng)爭(zhēng)激烈、利潤(rùn)少。由于中國(guó)的生產(chǎn)成本優(yōu)勢(shì)，在制造環(huán)節(jié)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家具有比較優(yōu)勢(shì)，因而對(duì)制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼無(wú)助于創(chuàng)新推動(dòng)，還加大了國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。要打破光伏產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，須減少對(duì)制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼?，F(xiàn)有低端制造環(huán)節(jié)學(xué)習(xí)效應(yīng)正在遞減。減少補(bǔ)貼，一方面可以減少過(guò)剩產(chǎn)能，降低對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴程度，緩解國(guó)際貿(mào)易摩擦；另一方面可以將節(jié)約出來(lái)的支出用于研發(fā)和消費(fèi)環(huán)節(jié)。

（四）進(jìn)一步完善支持價(jià)格制度

由于光伏發(fā)電在發(fā)展初期的成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)電力，即使現(xiàn)在光伏發(fā)電成本下降，但也無(wú)法和傳統(tǒng)能源競(jìng)爭(zhēng)，因而需要政府進(jìn)行價(jià)格扶持。支持價(jià)格屬于價(jià)格規(guī)制，意味著光伏電價(jià)水平高于市場(chǎng)均衡價(jià)格，在支持價(jià)格水平下銷售必然存在過(guò)剩，即部分或全部產(chǎn)品賣不出去，因而需要配套的制度安排來(lái)保證光伏電力的銷售。如前文所述，歐洲各國(guó)普遍通過(guò)政府立法的方式實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)，即通過(guò)立法強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)按照固定上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)先全額收購(gòu)新能源電力。中國(guó)尚未有真正意義上的上網(wǎng)電價(jià)法，可以借鑒國(guó)外的做法，通過(guò)立法來(lái)保證并網(wǎng)的光伏電力得以按照固定上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)先全額收購(gòu)。在實(shí)際操作上，可以采用國(guó)家和電網(wǎng)結(jié)算，電網(wǎng)和光伏企業(yè)結(jié)算的具體做法。對(duì)自發(fā)自用的光伏電力，用戶用不完的部分可以按照支持價(jià)格并網(wǎng)銷售。

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〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕

F206；F26；C7 ［

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2014－11－20

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（11YJA790018）；上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目（12YS111）

慈向陽(yáng)（1967－），男，安徽樅陽(yáng)人，副教授，博士，從事能源經(jīng)濟(jì)研究。