全面深化改革視野下的授權(quán)立法

尹德貴

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

全面深化改革視野下的授權(quán)立法

尹德貴

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

隨著社會(huì)主義法律體系的形成，授權(quán)立法在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，出現(xiàn)新的趨勢(shì)，其重心從填補(bǔ)型轉(zhuǎn)向變通型，其任務(wù)從制定新法轉(zhuǎn)向修改舊法。通過(guò)理順填補(bǔ)型授權(quán)立法、變通型授權(quán)立法以及調(diào)整適用法律之間的關(guān)系，可以認(rèn)識(shí)到變通型授權(quán)立法的重要作用及其法律地位，通過(guò)體系性的解釋來(lái)厘定變通型授權(quán)立法的授權(quán)機(jī)關(guān)、授權(quán)對(duì)象、授權(quán)權(quán)限等內(nèi)容。基于授權(quán)立法對(duì)于完善法律系統(tǒng)的功能，應(yīng)建立健全授權(quán)立法后評(píng)估制度以便及時(shí)制定和修改法律，逐步健全社會(huì)主義法律體系。

填補(bǔ)型授權(quán)立法；變通型授權(quán)立法；調(diào)整適用法律；授權(quán)立法后評(píng)估制度

法律與改革之間的緊張關(guān)系始終是當(dāng)代中國(guó)無(wú)法回避的難題，為了應(yīng)對(duì)這個(gè)難題，催生出諸多制度上的靈活機(jī)制。授權(quán)立法制度便是一種靈活機(jī)制，扮演著調(diào)和法律與改革之間張力的節(jié)拍器的角色。授權(quán)立法與我國(guó)漸進(jìn)式的改革路徑相吻合，能夠有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低改革的成本與阻力，但它是以犧牲法律體系的統(tǒng)一性和法律的安定性為代價(jià)的。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，授權(quán)立法又面臨著新挑戰(zhàn)，需要回應(yīng)新的時(shí)代要求。在修正后的《立法法》文本和立法實(shí)踐中，授權(quán)立法制度呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)，因此，有必要在全面深化改革的新語(yǔ)境中，運(yùn)用法治思維重新審視授權(quán)立法問(wèn)題。

一、授權(quán)立法的多元化

我國(guó)授權(quán)立法制度與實(shí)踐呈現(xiàn)出多元化的樣態(tài)。根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)第8條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)中尚未制定法律的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。究其實(shí)質(zhì)，此種授權(quán)立法是為了彌補(bǔ)法律在部分事項(xiàng)上的空白，防止“無(wú)法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，屬于填補(bǔ)型授權(quán)立法?；诜ㄖ茀T乏的特定時(shí)代背景，某些領(lǐng)域的“無(wú)法”現(xiàn)象是全中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，而非個(gè)別地方的問(wèn)題。因此，需要在中央層面授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法規(guī)。換言之，在以盡快建立社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)的法治建設(shè)初期，制定新法成為授權(quán)立法的主要任務(wù)，填補(bǔ)型授權(quán)立法成為完成此任務(wù)的重要方式，國(guó)務(wù)院則成為填補(bǔ)型授權(quán)立法的主要機(jī)關(guān)。

除了對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法之外，我國(guó)還存在對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法?！读⒎ǚā返?4條明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)有權(quán)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，制定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的法規(guī)?！读⒎ǚā凡⑽疵鞔_規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限，但從第90條第2款和全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定可以發(fā)現(xiàn)，被授權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)做出變通規(guī)定。所謂變通，就是“有權(quán)依據(jù)具體情況，對(duì)法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動(dòng)和突破”［1］。換言之，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)在不違反上位法的基本原則的條件下，可以做出與上位法不一致的規(guī)定，此類授權(quán)立法便屬于變通型授權(quán)立法。鑒于社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的局面，填補(bǔ)型授權(quán)立法的空間勢(shì)必萎縮，而變通型授權(quán)立法的需求卻日益增長(zhǎng)。因?yàn)榛谙刃邢仍嚨母母锊呗?，地方進(jìn)行試驗(yàn)性改革始終是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，變通型授權(quán)立法便成為突破性改革的合法性來(lái)源。

囿于變通型授權(quán)立法局限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)踐中開(kāi)創(chuàng)了“調(diào)整適用法律”的方式來(lái)緩和改革與法律之間的緊張關(guān)系。隨著全面深化改革的推進(jìn)，各地紛紛主動(dòng)申報(bào)改革試點(diǎn)，中央也不局限于選取經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革的“試驗(yàn)田”。而《立法法》第74條、第90條第2款所涉及的變通型授權(quán)立法專指對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并不包括其他地區(qū)。如果說(shuō)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)能夠保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革的推進(jìn)，但在其他地區(qū)深化改革則不具備此種立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，難以做到“重大改革于法有據(jù)”。為了解決各地在深化改革中所遭遇的法律瓶頸，全國(guó)人大常委會(huì)先后四次授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)行政區(qū)域調(diào)整適用有關(guān)法律的部分規(guī)定。①截至《立法法修正案》的通過(guò)，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)做出過(guò)四個(gè)類似的授權(quán)決定：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（2012年通過(guò)）、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年通過(guò)）、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2014年通過(guò)）和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年通過(guò)）。為了發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)作用，《立法法修正案》在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加新的一條“調(diào)整適用法律”的條款作為第13條，規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政事項(xiàng)等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。該條款并沒(méi)有明確規(guī)定被授權(quán)的機(jī)關(guān)，并以原則性的方式規(guī)定適格于調(diào)整適用法律的地域?yàn)椤安糠值胤健?，從而可以被合理地解釋為中華人民共和國(guó)內(nèi)的任何地方。因此，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定并不局限于特定的區(qū)域，進(jìn)而為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎(chǔ)。

面對(duì)全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)，《立法法》的修正案和授權(quán)立法實(shí)踐做出了積極的應(yīng)對(duì)，使得授權(quán)立法制度呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)：其一，從授權(quán)對(duì)象上看，對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法將逐漸減少，而對(duì)地方的授權(quán)日益增多；其二，從授權(quán)類型上看，填補(bǔ)型授權(quán)立法的空間被大大壓縮，而變通型授權(quán)立法則備受立法者和改革者的青睞；其三，從授權(quán)立法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“調(diào)整適用”型授權(quán)成為新的授權(quán)方式。由于缺乏明確的法律規(guī)定和權(quán)威的法律解釋，變通型授權(quán)立法與調(diào)整適用法律之間的關(guān)系和界限非常模糊。如何理清和處理二者之間的關(guān)系呢？應(yīng)重新理解變通型授權(quán)立法的性質(zhì)與功能。從改革的視角來(lái)看，填補(bǔ)型授權(quán)立法旨在尚未制定法律的領(lǐng)域先行制定行政法規(guī)，待條件成熟時(shí)再由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律；變通型授權(quán)立法注重地方改革的特殊需要，授權(quán)地方對(duì)法律做出變通規(guī)定，為地方改革提供規(guī)范性保障。但是，此種傳統(tǒng)的對(duì)變通型授權(quán)立法之性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確和全面，即僅僅從工具主義的立場(chǎng)理解變通型授權(quán)立法的功能，將授權(quán)立法單純視為改革的工具，而沒(méi)有從法律系統(tǒng)及其運(yùn)行本身來(lái)理解變通型授權(quán)立法的作用。從法律系統(tǒng)及其運(yùn)行來(lái)看，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定與變通型授權(quán)立法具有親緣性。以《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》為例，該決定規(guī)定，對(duì)相關(guān)法律的調(diào)整適用，“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。這表明調(diào)整法律適用的授權(quán)決定“本質(zhì)上是一種探索性的法的修改行為”［2］，具有修改法律的試驗(yàn)作用，同時(shí)也表明它并非純粹的改革工具，也是健全社會(huì)主義法律體系的重要途徑。反觀變通型授權(quán)立法，它對(duì)于修改法律的試驗(yàn)意義昭昭然。改革開(kāi)放初期的變通型授權(quán)立法，主要是為了賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策，但在新形勢(shì)下，變通型授權(quán)立法實(shí)質(zhì)上是修改法律的試驗(yàn)方式，是完善社會(huì)主義法律體系的重要路徑。那么，同樣作為試驗(yàn)性的修法方式，調(diào)整適用法律的授權(quán)能替代變通型授權(quán)立法嗎？答案是否定的。原因在于二者在修改法律的方式和適用的領(lǐng)域存在重要差異，第一，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定僅僅針對(duì)法律的適用做出變通，并不涉及對(duì)“文本上的法”進(jìn)行修改，而變通型授權(quán)立法則是通過(guò)改變“文本上的法”進(jìn)而改變“行動(dòng)中的法”，更符合形式法治的要求；第二，調(diào)整適用法律所積累的是執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)并以此作為修改法律的參考，變通型授權(quán)立法所積累的是直接的制定和修改法律的經(jīng)驗(yàn)；第三，調(diào)整適用法律的授權(quán)主要適用于行政管理等領(lǐng)域，尤其是行政審批領(lǐng)域，而變通型授權(quán)立法的適用范圍明顯更為廣泛，能夠在其他法律領(lǐng)域發(fā)揮試驗(yàn)性修法的功能。

二、規(guī)范變通型授權(quán)立法

盡管變通型授權(quán)立法是世界各國(guó)普遍存在的一種授權(quán)立法類型，但由于它對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的最高權(quán)力原則構(gòu)成威脅而備受爭(zhēng)議。［3］在我國(guó)，這反映為《立法法》對(duì)變通型授權(quán)立法諱莫如深，造成法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐之間難以完全契合。因此，有必要明確變通型授權(quán)立法的法律地位、適格的授權(quán)機(jī)關(guān)、授權(quán)對(duì)象和授權(quán)權(quán)限。

首先，正確理解變通型授權(quán)立法的法律地位。在立法體例上，對(duì)地方的變通型授權(quán)立法處于明顯的劣勢(shì)地位。現(xiàn)行《立法法》對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通型授權(quán)立法規(guī)定在第74條，位于第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”的第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”中；而全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法規(guī)定在第9條，調(diào)整適用法律的授權(quán)則規(guī)定在第13條，均處于第二章“法律”的第一節(jié)“立法權(quán)限”中。此種立法體例鮮明地反映出，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通型授權(quán)立法的法律地位并未得到認(rèn)真對(duì)待。但是，根據(jù)第90條第2款和第95條第2款，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以根據(jù)授權(quán)決定進(jìn)行變通立法，當(dāng)變通立法與法律規(guī)定不一致、不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。這從側(cè)面反映出變通型授權(quán)立法的法律位階與普通的地方性法規(guī)并不處于同一等級(jí)，反而與法律處于相同的等級(jí)或接近于法律的等級(jí)。這表明變通立法的位階高于普通的地方性法規(guī)，且并不一定比法律低。

其次，規(guī)范授權(quán)機(jī)關(guān)和被授權(quán)機(jī)關(guān)。根據(jù)《立法法》第74條的規(guī)定，在對(duì)地方的授權(quán)立法中，適格的授權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人大，并不包括全國(guó)人大常委會(huì)；法定的被授權(quán)機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府不在其列。然而，在授權(quán)立法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)卻對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市相關(guān)機(jī)關(guān)做出過(guò)授權(quán)決定①全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)做出的授權(quán)決定包括《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》（1981年）和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1992年）。后者是依據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定做出的再次授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)的授權(quán)決定為《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》（1989年），而前者沒(méi)有全國(guó)人大的授權(quán)依據(jù)。；深圳、廈門、汕頭、珠海等四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府也先后被全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)制定規(guī)章以在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)實(shí)施②參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1992年）、《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1994年）、《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1996年）。。盡管這些授權(quán)決定的做出先于《立法法》的施行，但它們是效果持續(xù)性的法律事實(shí)，并不適用法不溯及既往原則。［4］換言之，這些授權(quán)決定違反了《立法法》。然而，這些授權(quán)決定卻始終有效，導(dǎo)致《立法法》與現(xiàn)實(shí)之間存在斷裂。為了使得對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法能夠有序進(jìn)行，既要增列全國(guó)人大常委會(huì)為合法的授權(quán)機(jī)關(guān)，也必須嚴(yán)格執(zhí)行法律，依法撤銷對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府的授權(quán)決定。全國(guó)人大常委會(huì)之所以應(yīng)納入法定的授權(quán)機(jī)關(guān)之中，理由有三：其一，授權(quán)的內(nèi)容可能涉及全國(guó)人大常委會(huì)所通過(guò)的法律，此時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)直接做出授權(quán)決定有利于保持法制的統(tǒng)一性；其二，在授權(quán)實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)做出過(guò)自行授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)，為了統(tǒng)一授權(quán)方式，有必要賦予其直接的授權(quán)主體地位；其三，為了與授權(quán)立法的監(jiān)督制度相銜接，強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督作用，有必要將全國(guó)人大常委會(huì)納入授權(quán)主體范圍，以突顯其責(zé)任。依法撤銷對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府的授權(quán)，主要是考慮到已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)授權(quán)，因而不應(yīng)再擴(kuò)大被授權(quán)機(jī)關(guān)的范圍，以免造成法制的紊亂；同時(shí)，也是為了避免經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法的部門化、缺乏民主性等弊端。

復(fù)次，依法限制變通型授權(quán)立法的權(quán)限。經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)決定制定法規(guī)，要受到特殊限制：一是要根據(jù)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”，即確有改革的需求；二是要“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，即變通應(yīng)有底線。①全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定都做出了大致的規(guī)定。這兩項(xiàng)限制都是原則性的條件，尤其是判斷“具體情況和實(shí)際需要”的權(quán)力掌握在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的手中，因而無(wú)法對(duì)變通型授權(quán)立法形成實(shí)質(zhì)性限制。這進(jìn)一步加劇了變通型授權(quán)立法對(duì)法律的安定性、統(tǒng)一性和權(quán)威的威脅。盡管如前所述，對(duì)地方的授權(quán)立法在立法體例上并未納入“法律”章的“立法權(quán)限”節(jié)，但為了規(guī)范化變通型授權(quán)立法行為，應(yīng)將《立法法》第10條的規(guī)定適用于對(duì)地方的變通型授權(quán)立法，在具體的授權(quán)決定中不宜采納“具體情況和實(shí)際需要”的表述，禁止此種表述所蘊(yùn)含的一攬子授權(quán)和主觀性判斷，而應(yīng)當(dāng)在授權(quán)決定中明確授權(quán)的具體事項(xiàng)，以及該事項(xiàng)必須遵守的基本原則。

三、完善授權(quán)立法后評(píng)估機(jī)制

授權(quán)立法不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的工具，更是法律系統(tǒng)自我凈化、自我完善的有效途徑。暢通授權(quán)立法與完善社會(huì)主義法律體系之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的重要要求。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”為了根據(jù)授權(quán)立法的實(shí)施狀況及時(shí)制定和修改法律，就必須在建立健全規(guī)范性文件審查機(jī)制的整體設(shè)計(jì)中，統(tǒng)一建立授權(quán)立法后評(píng)估機(jī)制，使得授權(quán)立法的備案制度、評(píng)估制度、裁決制度、撤銷制度之間相互銜接，形成有效的監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)將填補(bǔ)型授權(quán)立法上升為法律，從變通型授權(quán)立法過(guò)渡到對(duì)法律的正式修改。在授權(quán)立法的備案制度、效力裁決制度和終止、撤銷授權(quán)的制度的基礎(chǔ)上，修正后的《立法法》新增第63條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估，評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！本土⒎w例而言，該條位于“法律”章的“其他規(guī)定”節(jié)，因此，應(yīng)對(duì)該條中的“法律”作狹義理解，解釋為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。那么，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)能不能納入該評(píng)估體系中呢？答案是肯定的。同樣從立法體例而言，國(guó)務(wù)院的填補(bǔ)型授權(quán)立法規(guī)定在《立法法》的“法律”章，對(duì)于變通型授權(quán)立法，如前文所述，也應(yīng)賦予其類似于法律的地位。因此，應(yīng)當(dāng)將授權(quán)立法納入后評(píng)估體系。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，應(yīng)在不斷完善備案制、裁決制和撤銷制的同時(shí)，建立健全授權(quán)立法的后評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)立法的過(guò)程與結(jié)果的雙重監(jiān)督。授權(quán)立法后評(píng)估機(jī)制應(yīng)明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估期限、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等基本內(nèi)容。

其一，建立民主、科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證制度之間的銜接。在授權(quán)立法的授權(quán)、備案、效力裁決、撤銷體系中，授權(quán)立法的備案機(jī)關(guān)為授權(quán)決定中所規(guī)定的機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法的備案機(jī)關(guān)為全國(guó)人大常委會(huì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法的備案機(jī)關(guān)還包括國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省人大常委會(huì)；當(dāng)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致時(shí)，效力裁決機(jī)關(guān)為全國(guó)人大常委會(huì)；而有權(quán)撤銷超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)以至撤銷授權(quán)的機(jī)關(guān)為授權(quán)機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大或其常委會(huì)；立法后評(píng)估機(jī)構(gòu)為全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，并應(yīng)將評(píng)估情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告（第63條）。根據(jù)“有權(quán)授權(quán)就有權(quán)撤銷授權(quán)”的原理，授權(quán)機(jī)關(guān)與撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)是同一機(jī)關(guān)。而撤銷授權(quán)的依據(jù)是后評(píng)估報(bào)告和被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)期限屆滿前六個(gè)月所提交的實(shí)施報(bào)告（第10條第3款），但是這兩個(gè)報(bào)告所提交的機(jī)關(guān)卻不盡相同，前者只提交給全國(guó)人大常委會(huì)，后者提交給授權(quán)機(jī)關(guān)。在全國(guó)人大常委會(huì)做出授權(quán)的情境中，授權(quán)機(jī)關(guān)、撤銷機(jī)關(guān)和評(píng)估報(bào)告、實(shí)施報(bào)告所提交的機(jī)關(guān)都是全國(guó)人大常委會(huì)。而在全國(guó)人大做出授權(quán)的情況下，授權(quán)機(jī)關(guān)、撤銷機(jī)關(guān)和實(shí)施報(bào)告所提交的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大，而后評(píng)估報(bào)告所提交的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，這就導(dǎo)致全國(guó)人大在審核授權(quán)立法的實(shí)施情況時(shí)，單憑實(shí)施報(bào)告做出決定，這不免有失偏頗。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定全國(guó)人大的專門委員會(huì)有權(quán)向全國(guó)人大提交相關(guān)的授權(quán)立法后評(píng)估報(bào)告，或者規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有義務(wù)向全國(guó)人大轉(zhuǎn)交全國(guó)人大專門委員會(huì)所提交的授權(quán)立法后評(píng)估報(bào)告。在科學(xué)立法、民主立法原則的要求下，負(fù)責(zé)具體評(píng)估事宜的全國(guó)人大的專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收專家學(xué)者參與評(píng)估活動(dòng)，提升評(píng)估的專業(yè)水準(zhǔn)，并聽(tīng)取相關(guān)利害關(guān)系人的意見(jiàn)，以民主的方式協(xié)調(diào)各方利益。

其二，確定評(píng)估的期限，安排評(píng)估的時(shí)間表。為了加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，使得授權(quán)立法在法治軌道上運(yùn)行，有必要確立評(píng)估的期限，建立定期評(píng)估制度，并且盡快對(duì)之前的授權(quán)立法進(jìn)行評(píng)估，切實(shí)考核授權(quán)立法的實(shí)施情況。《立法法》第10條完善了授權(quán)立法的授權(quán)期限、實(shí)施報(bào)告程序等方面的規(guī)定，為授權(quán)立法后評(píng)估提供了重要的借鑒。根據(jù)該條的規(guī)定，授權(quán)立法的期限一般不得超過(guò)五年，被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前應(yīng)向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定的實(shí)施情況，并提供是否繼續(xù)授權(quán)或者需要制定法律的意見(jiàn)。對(duì)于根據(jù)該條款設(shè)置了授權(quán)期限的授權(quán)立法，可以借鑒其報(bào)告實(shí)施情況的期限，在全國(guó)人大常委會(huì)收到被授權(quán)機(jī)關(guān)所提交的實(shí)施報(bào)告之后，交由具體的評(píng)估機(jī)構(gòu)，在3個(gè)月內(nèi)向全國(guó)人大常委會(huì)提交后評(píng)估報(bào)告，以供授權(quán)機(jī)關(guān)在決定繼續(xù)授權(quán)或撤銷授權(quán)時(shí)參考。對(duì)于之前沒(méi)有規(guī)定授權(quán)期限的授權(quán)立法，應(yīng)參考全國(guó)人大常委會(huì)編制的立法規(guī)劃，由全國(guó)人大的專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)先行主動(dòng)對(duì)報(bào)送備案的授權(quán)立法文件進(jìn)行審查，并盡快安排后評(píng)估的時(shí)間表。強(qiáng)調(diào)授權(quán)立法后評(píng)估的期限和時(shí)間表，其意義在于防止立法機(jī)關(guān)的不作為，檢驗(yàn)授權(quán)立法的效果。

其三，量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。授權(quán)立法后評(píng)估制度既要對(duì)授權(quán)的實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估，也要對(duì)制定法律或修改法律的條件進(jìn)行評(píng)估。為了使得評(píng)估有的放矢，應(yīng)建立起評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的梯度體系，保證評(píng)估制度的可操作性，減少自由裁量的空間。制定法律或修改法律的條件并非“全有或全無(wú)”，而應(yīng)是上升式的梯度型標(biāo)準(zhǔn)體系。在一部根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)中，有些規(guī)定經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)確實(shí)能夠有效推動(dòng)改革的進(jìn)程、有益于法治中國(guó)的建設(shè)，就應(yīng)該適時(shí)予以鞏固；有的規(guī)定可能不符合實(shí)際情況和改革需要，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)改正。盡管尚未完全達(dá)到制定法律或修改法律的標(biāo)準(zhǔn)，但在繼續(xù)授權(quán)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)要求被授權(quán)機(jī)關(guān)保證其中達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定繼續(xù)得到貫徹，并及時(shí)修改尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。通過(guò)漸進(jìn)式的修改方式，保證授權(quán)立法逐漸趨于完善，盡快達(dá)到制定法律或修改法律的標(biāo)準(zhǔn)。

［1］龐凌.關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通規(guī)定的思考［J］.學(xué)習(xí)與探索，2015，（1）：74.

［2］蔡金榮.授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問(wèn)題——以設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例［J］.法學(xué)，2014，（12）：62.

［3］王名揚(yáng).英國(guó)行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007：90.

［4］楊登峰.何為法的溯及既往？——在事實(shí)或其效果持續(xù)過(guò)程中法的變更與適用［J］.中外法學(xué)，2007，（5）：552-563.

〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

D920.0

A

1000-8284（2015）04-0083-05

2014-12-25；［修改日期］2015-03-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西方利益集團(tuán)立法游說(shuō)行為研究”（10CFX004）

尹德貴（1988-），男，江西吉安人，博士研究生，從事法理學(xué)和立法學(xué)研究。