立法法修改與完善的幾個問題

袁明圣

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，南昌330013)

立法法是規(guī)范國家立法活動的基本法律，2015年3月15日通過的立法法修正案，標(biāo)志著我國立法制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。修正案總結(jié)了立法法頒行十余年來的經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)了立法實(shí)務(wù)的問題與需要，對于完善我國立法制度具有重要意義。然而，在如何解決立法法的合憲性，如何使立法法與其他相關(guān)法律形成一個自洽的體系等方面，仍然存在可為商榷或完善之處。

一、憲法是立法法修改的基礎(chǔ)和依據(jù)

依據(jù)憲法、符合憲法，是所有國家權(quán)力行使的基本要求，更是規(guī)范立法活動的基本法——立法法所必須遵循的基本原則。然而，只要仔細(xì)考察現(xiàn)行的立法法，就可以發(fā)現(xiàn)其中的許多規(guī)定都與憲法的精神并不完全吻合，甚至許多規(guī)定明顯與憲法規(guī)定不相一致。擇其要者，主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是擴(kuò)大了行政規(guī)章制定主體的范圍。1982年憲法授予行政規(guī)章制定權(quán)的僅為國務(wù)院各部、各委員會:“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！?第90條)除此之外，并未規(guī)定任何其他國家機(jī)關(guān)享有規(guī)章制定權(quán)。然而，經(jīng)過修改地方組織法，通過特權(quán)授權(quán)決定(決議)，最終在2000年制定立法法時，“部委規(guī)章”擴(kuò)大到“部門規(guī)章”，其制定主體由原來的“各部、各委員會”擴(kuò)大到“各部、各委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”。省、自治區(qū)和直轄市人民政府以及“較大的市”的人民政府都獲得了地方政府規(guī)章的立法權(quán)。

二是擴(kuò)大了地方性法規(guī)制定主體的范圍。根據(jù)憲法第100條的規(guī)定，擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)僅限于省、直轄市人大及其常委會(不含自治區(qū))。而根據(jù)2000年制定的立法法，其主體范圍除增列自治區(qū)人大及其常委會以外，“較大的市”的人大及其常委會也都獲得了地方性法規(guī)的制定權(quán)。立法法修正案第31條進(jìn)一步將“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，修正案末尾還規(guī)定廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市這四個不設(shè)區(qū)的“地級市”比照設(shè)區(qū)的市，分別享有相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)。

三是在立法權(quán)限分配上，立法法在不同程度上改變了憲法的規(guī)定。例如，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人大制定和修改“基本法律”，全國人大常委會制定和修改“基本法律以外的其他法律”，而立法法并未就“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”進(jìn)行任何的明確和界分。相反，第8條通過“下列事項(xiàng)只能制定法律”的行文方式，混淆了全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)限;同時，第8條還通過“民事基本制度”的形式，將本應(yīng)屬于全國人大的“民事”立法權(quán)進(jìn)行了限縮。如此一來，不但全國人大常委會可以行使民事立法權(quán)，其他國家機(jī)關(guān)也獲得了部分民事立法權(quán)，即“民事基本制度”以外的民事立法權(quán)。又如，根據(jù)憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院共擁有18項(xiàng)職權(quán)，“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，不過是18項(xiàng)職權(quán)之一。從語言和邏輯的角度分析，國務(wù)院制定行政法規(guī)時，必須以明確的法律為基礎(chǔ)，即主要是為實(shí)施法律而進(jìn)行，屬于“執(zhí)行性立法”的范疇，同時也是一種“授權(quán)立法”，即“法條授權(quán)立法”或一般授權(quán)立法，并不存在所謂的“職權(quán)性立法”。但立法法第65條卻將國務(wù)院的立法權(quán)限擴(kuò)大到“憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。

現(xiàn)行立法法存在的上述與憲法不盡一致的規(guī)定，本應(yīng)在修改立法法時進(jìn)行妥善處理，以維護(hù)憲法的尊嚴(yán)。但遺憾的是，全國人大2015年對其進(jìn)行的修改，非但沒有在這一方面進(jìn)行任何努力，相反卻越走越遠(yuǎn)。

憲法是一國法治之根本，不先解決立法法與憲法的沖突而直接對立法法進(jìn)行修改，勢必會使立法法的合憲性遭受更多的質(zhì)疑。只有先解決立法法相關(guān)規(guī)定的合憲性問題，才能使立法法的修改獲得堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。因此，在立法法修正案已經(jīng)通過的情況下，應(yīng)當(dāng)及時啟動憲法修改程序，為立法法的相關(guān)規(guī)定提供憲法依據(jù)。

二、妥善處理立法法與其他相關(guān)法律的關(guān)系

在我國，涉及到立法主體、立法權(quán)限、立法程序的法律文件，除了作為國家根本法的憲法外，還有地方組織法、全國人大或其常委會的相關(guān)決定和決議，在修改立法法時，必須妥善處理好立法法與這些法律文本的關(guān)系。

(一)地方組織法與立法法的協(xié)調(diào)

現(xiàn)行立法法有關(guān)地方立法的規(guī)定，很大一部分是通過地方組織法確立的，但又不完全源于地方組織法。立法法關(guān)于地方性法規(guī)制定主體的規(guī)定除了吸收了地方組織法的規(guī)定以外，還集成了全國人大或其常委會的相關(guān)授權(quán)決定。因而，它們之間不可避免地存在著不一致之處。就立法法與地方組織法的比較而言，二者至少在兩個方面存在著不一致之處:一是關(guān)于“較大的市”的立法權(quán)問題。根據(jù)立法法的規(guī)定，除了省級人大及其常委會和省級人民政府外，包括省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市在內(nèi)的“較大的市”的人大及其常委會、人民政府，都可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但根據(jù)2004年修改后的地方組織法第7條和第60條的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，仍然限于“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。二是廣東、福建、海南三省及深圳、珠海、廈門、汕頭四市同時享有地方性法規(guī)和特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，但在地方組織法里，它們并不享有特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，關(guān)于這一點(diǎn)，將在后文再作討論。

法律文本的協(xié)調(diào)，是立法的基本要求，立法法本應(yīng)在制定之時即進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，對地方組織法中與立法法不相一致的規(guī)定進(jìn)行修改。但這一工作在制定立法法時并未同時進(jìn)行。更讓人無法理解的是，立法法頒行之后，全國人大常委會于2004年對地方組織法進(jìn)行修改時，對其與立法法規(guī)定不一致的內(nèi)容視而不見，仍然保留了原來地方組織法中與立法法不相一致的規(guī)定。目前公布的修正案草案，將地方性法規(guī)的制定主體范圍擴(kuò)大到所有的“設(shè)區(qū)的市”，勢必會進(jìn)一步彰顯其與地方組織法之間的不一致。有意思的是，立法機(jī)關(guān)似乎仍未注意到這種不一致，或者雖已注意到，卻沒有興趣協(xié)調(diào)、處理，或者根本就認(rèn)為不需要處理。

(二)妥善處理與立法法相關(guān)的授權(quán)決定或決議

與立法法有關(guān)，或者說作為立法法的淵源的相關(guān)授權(quán)決定，主要有:全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》(1981年11月26日)、全國人大《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》(1984年4月13日)、全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》(1992年7月1日)、全國人大《關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會及其常務(wù)委員會和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》(1994年3月22日)、全國人大《關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》(1996年3月17日)。通過考察現(xiàn)行立法法的規(guī)定可以看到，上述決定或決議的主要內(nèi)容已經(jīng)基本上為立法法所吸收，但也存在著若干不一致之處?？紤]到立法法在立法事務(wù)領(lǐng)域的“基本法”地位，同時考慮到立法法制定的時間均在上述決定或決議之后，有理由認(rèn)為，立法法已經(jīng)取代上述相關(guān)授權(quán)決定或決議。如果這一觀點(diǎn)成立，那么，立法法生效之日，即為上述授權(quán)決定或決議失效之時。為了避免不必要的困惑，制定立法法時，應(yīng)同時廢止上述授權(quán)決定或決議。

(三)立法法與全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的協(xié)調(diào)

除了前文所提及的法律文本以外，與立法法相關(guān)的另一個重要法律文本，是1981年6月10日由全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。正是根據(jù)該決議，形成了我國“權(quán)力割據(jù)式”的法律解釋體制，以最高法院審判解釋為代表的大量法律解釋文件成為司法裁判的重要依據(jù)之一。然而，如果仔細(xì)考察該決議與立法法及相關(guān)法律文本的關(guān)系，可以說，我國目前的法律解釋制度沒有任何憲法與法律根據(jù)。從法律文本的角度進(jìn)行研究，《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》是全國人大常委會于1981年頒行的法律文件，根據(jù)該決議，全國人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院、國務(wù)院，以及省級地方人大常委會或人民政府，可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)分別對法律、法規(guī)進(jìn)行解釋。由此形成了我國目前“權(quán)力割據(jù)式”的法律解釋體制。然而，該決議頒行之后制定的憲法，僅通過第67條第4項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“解釋法律”①該條第2項(xiàng)同時規(guī)定全國人大常委會可以“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”，但由于各種原因，我國學(xué)界在討論法律解釋體制時，通常不討論憲法解釋問題。，除此之外，沒有任何條款賦予任何其他國家機(jī)關(guān)擁有法律或法規(guī)的解釋權(quán)。既然憲法僅將法律的解釋權(quán)授予全國人大常委會，那么，從法理上說，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)否定了其他國家機(jī)關(guān)對法律的解釋權(quán)。2000年的立法法也為上述結(jié)論提供了支撐:立法法于第二章“法律”中專設(shè)“法律解釋”一節(jié)，就有關(guān)法律解釋權(quán)的歸屬問題進(jìn)行了明確。其中，第42條第1款明確規(guī)定:“法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會”;第43條則規(guī)定:“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求?！背酥?，立法法沒有任何條款授予國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院或任何其他國家機(jī)關(guān)以法律解釋權(quán)。修改后的立法法除繼續(xù)保留原有規(guī)定(條款依次變更為第45條第1款、第46條)，于第104條以間接方式確認(rèn)了最高人民法院和最高人民檢察院的法律解釋權(quán)外，仍然沒有承認(rèn)1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》里規(guī)定的其他機(jī)關(guān)的解釋權(quán)。

由于憲法屬于根本法，決議則屬于一般法，其與憲法不一致的規(guī)定理應(yīng)無效，或者喪失法律效力。而如前文所指出的那樣，立法法屬于規(guī)定立法事務(wù)的基本法，且由全國人大制定，在時間上也是在決議頒布19年之后。從法理上看，無論是決議的性質(zhì)還是其頒行機(jī)關(guān)，抑或是頒行時間，都因與立法法的不一致而喪失法律效力。修正后的立法法既然對1981年決議的內(nèi)容進(jìn)行了吸收，承認(rèn)了現(xiàn)行法律解釋制度的正當(dāng)性，那么就意味著該決議不再具有法律效力，在修改立法法時，理應(yīng)正式廢止該決議。

三、立法法應(yīng)堅(jiān)持平等與法制統(tǒng)一原則

作為我國憲法的一項(xiàng)基本原則，平等主要是指所有公民在法律面前的平等。作為一個單一制國家，不同行政區(qū)域在國家政治生活中的平等地位是實(shí)現(xiàn)公民在法律面前一律平等的重要保證。雖然平等本身并不排斥，甚至允許或要求“合理差別”，但這種作為平等原則補(bǔ)充或例外的“合理差別”，應(yīng)該是一種基于歷史、文化、族群等因素而形成的特定人群而實(shí)施的差別對待，而不能是基于當(dāng)前主觀或客觀需要而設(shè)立。綜觀我國現(xiàn)行立法法，在立法主體與立法權(quán)限方面，人為地作了若干具有歧視或偏袒性的規(guī)定。這主要體現(xiàn)在兩個方面:其一，在較大的市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定主體方面，人為地，同時也是主觀地進(jìn)行了區(qū)別對待，只授予省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，而與它們在法律地位上相同的其他“設(shè)區(qū)的市”則不享有該項(xiàng)立法權(quán)力①就此而言(也僅在這一意義上)，修正案草案將“較大的市”擴(kuò)展到所有“設(shè)區(qū)的市”，無疑是正確的。;其二，賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的廣東、福建、海南三省，以及深圳、廈門、珠海和汕頭四個設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會以“雙重立法權(quán)”:它們既可以行使與它們同級的人大及其常委會的地方性法規(guī)制定權(quán)，同時又擁有制定“特區(qū)法規(guī)”或“特區(qū)經(jīng)濟(jì)法規(guī)”的權(quán)力。如果說在改革開放之初，為了探索經(jīng)濟(jì)體制改革的路徑而建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為一種“權(quán)宜之計(jì)”而賦予其一定特殊政策，并且探索相應(yīng)的法律改革與法律發(fā)展，的確具有一定的合理性。然而，經(jīng)過二十余年的探索，經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)全方位展開，在法律體系日趨成熟的情況下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市或省繼續(xù)擁有“雙重立法權(quán)”，不但失去了客觀必要性，也構(gòu)成了對平等原則的破壞。

除此之外，修改后的立法法第13條規(guī)定:“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！敝宰鞔诵薷模淠康氖菫榱恕鞍l(fā)揮立法在推進(jìn)改革和發(fā)展中的作用。按照凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，在立法宗旨中增加規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”［1］。該規(guī)定與1982年修改地方組織法時增列的“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”如出一轍，將為權(quán)力尋租提供極大的法律空間，如同此前各地為成為“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”而展開激烈競爭一樣，修正案此項(xiàng)規(guī)定的出臺，也將促使各地為獲得“暫停適用法律的部分規(guī)定”亦即獲得法律上的競爭優(yōu)勢而爭相向有關(guān)國家機(jī)關(guān)展開激烈競爭。此風(fēng)一開，除了將形成各地區(qū)在立法與法律適用上的不平等之外，也將對國家法制的統(tǒng)一造成破壞。

我國是一個國土遼闊，人口眾多的多民族國家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的不同，以及歷史、文化等因素的制約，各地享有一定的立法權(quán)是必要的，也符合社會主義制度的民主原則。然而，地方立法權(quán)的存在，本身就給予了各個不同行政區(qū)域回應(yīng)本地區(qū)、本民族社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的法律手段，在此之外，再給部分地區(qū)以特別的立法權(quán)，其正當(dāng)性顯然不足。

［1］ 李適時﹒關(guān)于《中華人民共和國立法法》修正案(草案)的說明［Z］.2014－08－25.