論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與
——現(xiàn)狀、問題與法律保障機(jī)制*

韓永紅

論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與
——現(xiàn)狀、問題與法律保障機(jī)制*

韓永紅

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中雖已有一些公民參與實(shí)踐，但公民參與的主體合法性、參與范圍、參與途徑和參與效力缺少法律層面的制度保障。我國應(yīng)建立包括憲法性法律和基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制、地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及軟法在內(nèi)的法律機(jī)制，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與提供權(quán)利保障、信息保障、組織保障和程序保障。這一法律保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)沿著從 “地方到中央”、“從軟法到硬法”的發(fā)展思路，致力于充實(shí)公民參與的權(quán)利，創(chuàng)新公民參與的途徑及細(xì)化公民參與的程序。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化 公民參與 法律保障機(jī)制

一、引言

當(dāng)下公民參與已成為我國學(xué)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)。政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者基于各自學(xué)科背景對(duì)公民參與展開了廣泛研究，內(nèi)容涉及多個(gè)問題領(lǐng)域，包括立法、公共預(yù)算、政府績效評(píng)估、公共服務(wù)、城市規(guī)劃、社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)等。但在這些問題領(lǐng)域中卻缺少了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的維度。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的研究成果鳳毛麟角，而且這些成果多重在解釋性而非構(gòu)建性。另一方面，我國東三省、京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)都在大力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，共同面臨的一個(gè)核心問題是如何協(xié)調(diào)不同地方的利益沖突，實(shí)現(xiàn)利益共享。而地方利益是地方政府及其官員利益、本地企業(yè)利益和本地居民利益的綜合表現(xiàn)，[1]地方治理也被認(rèn)為是公民參與公共生活和公共事務(wù)管理的天然實(shí)驗(yàn)場(chǎng)。[2]鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與問題在理論與實(shí)踐需要之間的差距，本文擬在考察現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制構(gòu)建問題。

二、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的現(xiàn)狀及問題

對(duì)于 “公民參與”，學(xué)者存在廣義和狹義兩種概念認(rèn)知。廣義上的公民參與指公民影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。[3]狹義上的公民參與主要指公民參與政府決策制定和公共問題治理的參與行為。

對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與，本文以狹義概念進(jìn)行界定，主要指公民對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法、公共政策決策過程的參與和公共問題治理的參與。

基于這一界定，可以看到近年我國的公民參與已拓展至區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域。在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為公民通過網(wǎng)絡(luò)問政的制度化方式參與重大區(qū)域規(guī)劃的貫徹實(shí)施、公民參與區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的政績?cè)u(píng)價(jià)、公民自發(fā)參與 “鄰避運(yùn)動(dòng)”。[4]在一些跨區(qū)域行政規(guī)劃的編制的過程中 （如 《長三角跨區(qū)域行政規(guī)劃》、《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》等）也出現(xiàn)了采用網(wǎng)上征求意見 （包括省外公民的意見）、多種形式座談會(huì)等方式引入公眾參與的良好嘗試。[5]此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法協(xié)調(diào)方面也有相關(guān)探索。2006年7月遼吉黑三省簽署 《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》確定了東三省立法協(xié)作將采取的三種方式，其中之一是對(duì)于政府關(guān)注，群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，三省將成立聯(lián)合工作組的方式予以立法。

就我國公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)狀，我國有學(xué)者認(rèn)為公眾參與區(qū)域性公共事務(wù)的效力已過渡到信息、咨詢和展示乃至合作階段。[6]但更多學(xué)者重在檢討我國公民參與存在的問題，包括公民參與的制度性渠道不足、公民參與的組織化程度偏低、公民參與的主動(dòng)性和能力不足、[7]公民參與實(shí)踐缺乏可持續(xù)性[8]等。所有這些也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與面臨的問題，但對(duì)后者而言更為緊迫的問題在于公民參與的法律保障機(jī)制缺位。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的主體合法性問題

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化關(guān)涉不同地區(qū)公民利益的現(xiàn)實(shí)，我國學(xué)者主張公民應(yīng)成為參與區(qū)域治理的主體之一。有學(xué)者就認(rèn)為，府際合作治理的核心是多元參與下的共同治理，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的社會(huì)公共組織和公民的有效參與。[9]“在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，哪些跨域問題需要政府協(xié)商解決，哪些應(yīng)由市場(chǎng)解決，由政府協(xié)商解決的哪些應(yīng)該優(yōu)先考慮等，處于其中的組織和社會(huì)公眾是最為清楚的。”[10]有學(xué)者進(jìn)一步提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理程序的合法性在于公眾參與。公眾參與既是促進(jìn)區(qū)域平等的途徑，又是在行政內(nèi)部機(jī)制失靈時(shí)推動(dòng)制度運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制。[11]可以說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與是以公民權(quán)利和公民利益為基礎(chǔ)的參與。其直接意義在于公民參與可以增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和政策制定和執(zhí)行的合法性。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的主體合法性仍停留在理論層面，尚未上升到現(xiàn)實(shí)法律層面。對(duì)于公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的具體權(quán)利，是個(gè)體公民參與還是個(gè)體公民的組織化參與等問題，現(xiàn)行法律均未有明確規(guī)定。有學(xué)者就觀察到，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理機(jī)制中，在區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域性組織方面沒有公眾參與。[12]即使在區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)中出現(xiàn)了公眾參與的實(shí)踐，這些實(shí)踐也是突破現(xiàn)有上位法律規(guī)定的創(chuàng)新，對(duì)于公民作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化治理主體的參與權(quán)利缺乏法律制度保障。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的范圍問題

并非所有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策均需要公民參與。例如，純粹涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的決策無需公民參與。在涉及公民利益的公共事務(wù)決策中，公民參與也并非在所有情形下都是必要的和有效率的。因?yàn)橛袝r(shí)公民參與可能會(huì)威脅決策質(zhì)量，公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中所包含的知識(shí)和嘗試，可能會(huì)對(duì)專業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑；公民參與可能導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本增加；公民參與會(huì)阻滯改革、創(chuàng)新；很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益。[13]這就存在一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的范圍問題。哪些問題領(lǐng)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策需要公民參與？公民在多大范圍上參與？是決策全程參與 （從問題的提出、方案的擬制、論證、通過再到監(jiān)督、執(zhí)行和評(píng)估）還是階段性參與？目前這些問題在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與中沒有一致性的實(shí)踐，也欠缺法律、法規(guī)的具體規(guī)定。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的途徑問題

公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要多種可供公眾與公眾之間、公眾與政府之間協(xié)商交流的平臺(tái)。當(dāng)下我

國的公民參與方式趨向多樣化，除傳統(tǒng)的聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與方式外，具有中國特色的公民參與方式得以創(chuàng)造和推行。例如，浙江溫嶺的民主懇談、南京市的市民論壇、杭州市的開放式政府決策等。[14]此外，網(wǎng)絡(luò)參與已成為公民參與的新形式。公民可以通過網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站、微博、微信等自媒體參與立法和政策制定過程。對(duì)于公民以聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式參與立法，我國 《立法法》第5條及第67條已有規(guī)定。對(duì)于就行政處罰和公用事業(yè)價(jià)格聽證，我國 《行政處罰法》（第42條）、《價(jià)格法》（第23條）等有相關(guān)規(guī)定。但這些規(guī)定并未明確覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策事項(xiàng)，且缺乏細(xì)則性程序規(guī)范，在實(shí)際操作中具有較強(qiáng)的主觀性和隨意性。網(wǎng)絡(luò)參與等新興的公民參與方式則大多屬于突破上位法明文規(guī)定的創(chuàng)新性實(shí)踐，制度依據(jù)一般僅建立在規(guī)章或規(guī)范性文件之上。例如，《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（杭政函 〔2009〕11號(hào)）規(guī)定了公民的網(wǎng)絡(luò)參與形式 （第18-21條）。而溫嶺民主懇談的基本程序則見于 《中共溫嶺市委關(guān)于 “民主懇談”的若干規(guī)定 （試行）》（2008年1月13日通過）。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的效力問題

公民的參與能力和參與意愿影響參與的效力。我國公民個(gè)體的參與能力有待提高，組織化的參與能力則受到社會(huì)組織發(fā)育不足的限制。公民的有效參與還需要政府提供與公民參與活動(dòng)相當(dāng)?shù)臋?quán)力分享作為激勵(lì)方式。如政府僅強(qiáng)調(diào)公民參與本身，而對(duì)公民參與的影響力需求不做出及時(shí)回應(yīng)，那么公眾參與可能會(huì)流于形式而喪失其應(yīng)有效力。 “公眾要么因?yàn)楦械饺狈?lì)機(jī)制而不愿參與，要么會(huì)按管理者所愿積極參與，但不久就會(huì)因?yàn)樽陨淼挠绊懽饔锰邢薅兊梅浅＞趩剩?duì)參與不再報(bào)什么幻想。”[15]政府與公民之間的信任度也是影響公民參與效力的重要因素。建立和維護(hù)政府與公民之間的相互信任關(guān)系需要公民的理性、有序參與，更需要政府轉(zhuǎn)變管理思維，展現(xiàn)值得信賴的品質(zhì)。但我國現(xiàn)有法律機(jī)制中欠缺旨在提升公民的參與能力和參與意識(shí)，消弭政府與公民之間的不信任的制度設(shè)計(jì)。

三、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制

對(duì)于如何通過制度設(shè)計(jì)推動(dòng)我國的公民參與，學(xué)者提出了多種建議，包括構(gòu)建公民參與技能培訓(xùn)體系，設(shè)計(jì)及時(shí)、有效的公民參與反饋機(jī)制，[16]轉(zhuǎn)變政府管理模式和政策制定方式，積極搭建更多公民參與的制度性平臺(tái)等。[17]但實(shí)施這些建議的一個(gè)核心問題在于為公民參與提供法律保障?；谇拔恼撌隽⒆阄覈F(xiàn)實(shí)，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，以下就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制及其構(gòu)建做出探討。

（一）基礎(chǔ)性法律

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與需要權(quán)利保障、組織保障、信息保障和程序保障。在基礎(chǔ)性保障方面，需要憲法性法律和基本法律為公民參與的主體合法性、參與范圍、參與途徑和參與效力提供基本法律依據(jù)。憲法性法律應(yīng)為公民參與提供權(quán)利保障。我國 《憲法》和 《立法法》對(duì)此已有一些原則性規(guī)定。 《憲法》第二條第二款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?《憲法》第二十七條第二款規(guī)定 “一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。” 《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利……” 《立法法》第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！痹摲ǖ诹邨l規(guī)定：“……行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外?！鄙鲜鲆?guī)定為公民參與，特別是參與立法 （包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法）的權(quán)利和途徑提供了知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)的基本法律保障，但相關(guān)規(guī)定過于原則化、概括化，可實(shí)施性和操作性不足。另外，我國憲法性法律未規(guī)定公民的立法啟動(dòng)建議權(quán)。

政府信息公開法應(yīng)為公民參與提供信息保障。充分的信息是各利益主體有效參與決策活動(dòng)的前提條

件。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中需面臨和解決的公共問題大多具有專業(yè)性和復(fù)雜性，有效地參與決策尤其需掌握足夠的信息。當(dāng)下我國一般公眾與政府之間存在信息不對(duì)稱，公眾對(duì)于政府?dāng)M出臺(tái)的決策、甚至已出臺(tái)的決策往往一無所知。解決這種信息不對(duì)稱的關(guān)鍵在于政府的信息公開。 《政府信息公開條例》為政府信息公開提供了基本法律依據(jù)。該條例規(guī)定政府需主動(dòng)公開的信息包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的等 （第九條），其中縣級(jí)以上政府應(yīng)重點(diǎn)主動(dòng)公開：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況等 （第十條）。但上述 “應(yīng)重點(diǎn)主動(dòng)公開”的信息幾乎都屬于決策后的結(jié)果信息，決策前及決策中的過程信息則未包含其中。這就意味著即使 《政府信息公開條例》得到良好的執(zhí)行，公民也只能就已出臺(tái)的決策獲得知情權(quán)但對(duì)擬出臺(tái)的決策仍然無法通過政府信息公開來獲得。

社會(huì)組織法應(yīng)為公民參與提供組織保障。公民參與包括個(gè)體參與和社會(huì)組織參與，而組織化參與是提升公民參與效力的重要方式。 “如果人們加入某個(gè)組織并在其中積極活動(dòng)，那么他們參與政治的可能性就會(huì)增大，參與政治的實(shí)現(xiàn)程度就會(huì)極大地提高?！盵18]與西方國家過于強(qiáng)調(diào)公民組織化參與的傾向不同，我國社會(huì)組織發(fā)育不足限制了公民參與的效力。促進(jìn)我國社會(huì)組織的發(fā)展需解決立法滯后的問題。迄今我國尚未有一部社會(huì)組織基本法，僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范，而且這些法規(guī)重在規(guī)范社會(huì)組織的登記程序，缺乏對(duì)社會(huì)組織權(quán)益保障的法律規(guī)范。因此，我國應(yīng)及早出臺(tái) 《社會(huì)組織法》，取消社會(huì)組織雙重管理的體制，賦予社會(huì)組織作為公民代表性組織參與立法和公共事務(wù)決策 （包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化事務(wù)）的資格，設(shè)定其參與標(biāo)準(zhǔn)和參與程序，并在政府財(cái)政預(yù)算中設(shè)立資助社會(huì)組織公民參與的項(xiàng)目。

行政程序法應(yīng)為公民參與提供程序保障。公眾參與的有序性和有效性需要公開、公正的法律程序保障。一方面，憲法性法律規(guī)定的公民參與權(quán)利只有通過程序法保障才能得以落實(shí)。另一方面，公民參與具有脆弱性。參與的有效性只有通過程序法約束行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)積極作為的情況下才能實(shí)現(xiàn)。雖然我國 《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》已對(duì)聽證制度做出了規(guī)定，但僅涉及公民參與的其中一種形式且法條內(nèi)容過于概括，缺少程序性的細(xì)節(jié)規(guī)定。我國需要出臺(tái)以公開、公正為原則的統(tǒng)一的 《行政程序法》，將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向公眾公開，并為公眾參與行政決策過程提供程序平臺(tái)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制

有學(xué)者將我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理機(jī)制歸納為區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)五種，其中區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中運(yùn)用最為廣泛的一種法律治理機(jī)制。[19]區(qū)域行政協(xié)議通過優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)的公共利益以追求更大整體利益。在此過程中，往往需要通過約定締約機(jī)關(guān)之間的權(quán)力義務(wù)而調(diào)整相對(duì)人 （公眾）的利益范圍或利益獲取途徑、方式，從而不可避免地影響公眾利益。因此，區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與。另一方面，公民參與也是增強(qiáng)區(qū)域行政協(xié)議效力的一種現(xiàn)實(shí)途徑。效力缺失、履行情況不理想一直是困擾區(qū)域行政協(xié)議的一個(gè)重要問題。由于很多區(qū)域行政協(xié)議未約定違約責(zé)任、監(jiān)督和糾紛解決機(jī)制甚至未對(duì)其效力做出明確規(guī)定，無法以強(qiáng)制執(zhí)行力來保障履行，于是在實(shí)踐中出現(xiàn)了締約機(jī)關(guān)選擇性履行、消極不履行甚至公然違反區(qū)域行政協(xié)議的情況。通過公眾參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和行政過程，尤其通過事后監(jiān)督，可以對(duì)區(qū)域行政協(xié)議締約機(jī)關(guān)產(chǎn)生外在壓力，促使其履行協(xié)議下的義務(wù)。

以區(qū)域行政協(xié)議保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)。一是規(guī)定成立包括公民組織或公民代表在內(nèi)的區(qū)域合作委員會(huì)。該委員會(huì)定位為公民對(duì)話組織，每年定期與現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織 （如行政首長聯(lián)席會(huì)議）開展對(duì)話，討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中關(guān)涉公民利益的公共事務(wù)問

題。實(shí)際上，已有學(xué)者提出過類似建議。例如，為推進(jìn)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與，有學(xué)者就建議，成立一個(gè)包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、學(xué)者、市民等利益相關(guān)者組成的 “珠三角委員會(huì)”，共同制定區(qū)域公共管理規(guī)則。[20]我國臺(tái)灣地區(qū)的 《區(qū)域規(guī)劃法》則對(duì)此作了明確規(guī)定，該法第18條規(guī)定：“直轄市、縣市主管機(jī)關(guān)為推動(dòng)區(qū)域計(jì)劃之實(shí)施及區(qū)域公共設(shè)施之興修，得邀同有關(guān)政府機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、公私企業(yè)等組成區(qū)域建設(shè)推行委員會(huì)。”二是規(guī)定公民可通過民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)參與、民間智庫、公民對(duì)話、聽證會(huì)、座談會(huì)等方式參與行政協(xié)議的締結(jié)和履行。在區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)前，締約機(jī)關(guān)應(yīng)通過民意調(diào)查、民間智庫、網(wǎng)絡(luò)參與等方式向利益可能受到影響的公民征求意見。通過聽證會(huì)、座談會(huì)等方式，協(xié)調(diào)分歧意見，增強(qiáng)公眾對(duì)相關(guān)決策的理解；在行政協(xié)議履行過程中，應(yīng)通過公民對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)參與等方式，鼓勵(lì)公民對(duì)行政協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。具體操作時(shí)可將行政協(xié)議的履行情況設(shè)計(jì)為政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，然后通過公民對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)問政等方式將民意納入政府績效考核機(jī)制之中。

（三）法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件

現(xiàn)階段我國公民參與呈現(xiàn)出的主要特征之一即是政府主導(dǎo)性。[21]公民參與的發(fā)展與中央、地方各級(jí)政府的回應(yīng)和制度探索有很大關(guān)系。基于這一現(xiàn)實(shí)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與也需要依靠政府自上而下的推動(dòng)。這種推動(dòng)就包括提供保障公民參與的法律規(guī)則。目前我國關(guān)于公民參與，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的基礎(chǔ)性法律保障不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制本身也存在法律依據(jù)不足的問題，這就尤其需要地方法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的及時(shí)補(bǔ)充。實(shí)際上，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與的法律保障問題上，我國也正在探索一條 “從地方到中央”的道路。目前我國關(guān)于公民參與的一些創(chuàng)新性實(shí)踐基本都體現(xiàn)在地方政府法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件之中。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號(hào)）對(duì)政府信息公開 （第五條）、公民參與權(quán)利 （第六條、第二十七條、第二十八條）、跨行政區(qū)域合作 （第十五條）、行政決策程序 （第三章）和行政聽證 （第六章）等相關(guān)問題做了細(xì)化或者創(chuàng)新性的規(guī)定；《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（廣州市人民政府令第39號(hào)）就重大決策起草規(guī)定了通過公眾媒體、聽證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等征求社會(huì)公眾意見的方式及程序；《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（杭政函 （2009）11號(hào)）規(guī)定重大行政事項(xiàng)決策在提交市政府審議前應(yīng)通過召開專家論證會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)商會(huì)、社會(huì)公示等方式事先征求公眾意見，未經(jīng)充分協(xié)商的事項(xiàng)不得提交市政府決策。

在不與上位法的原則性規(guī)定沖突的前提下，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件可在公民參與的范圍和參與程序方面做出細(xì)化或創(chuàng)新性規(guī)定，以提升公民參與的效力，并為上位法的出臺(tái)和完善積累經(jīng)驗(yàn)。就公民參與的范圍問題，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件需要基于決策的信息要求和決策的公民可接受性兩個(gè)因素來設(shè)計(jì)法律規(guī)則。對(duì)于不直接影響公眾利益，不需從公眾獲取信息也不需公眾的接受來保證執(zhí)行的決策事項(xiàng)可不列為公眾參與范圍；對(duì)于通過民意調(diào)查、專家咨詢、網(wǎng)絡(luò)參與等征求意見方式獲取信息后，公眾與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)基本一致，且執(zhí)行不需依賴公眾接受的決策，可限制公眾參與的范圍；獲取信息后，發(fā)現(xiàn)部分公眾不贊同行政機(jī)關(guān)的決策目標(biāo)而決策的執(zhí)行又需依賴公民接受時(shí)，需擴(kuò)大公眾參與的范圍；獲取信息后，發(fā)現(xiàn)公眾與行政機(jī)關(guān)的決策的目標(biāo)不一致，并且公眾內(nèi)部還形成了不同的反對(duì)意見時(shí)，需擴(kuò)大公眾的參與范圍，并基于反對(duì)意見群體，分別開展公民參與活動(dòng)。在公民參與的程序方面，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)重在為專家咨詢制度、民意調(diào)查制度、網(wǎng)上參與制度、聽證制度、信息公開制度、公民對(duì)話制度的參與主體、時(shí)間、步驟和責(zé)任做出可操作性的規(guī)定。

（四）軟法

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制除了憲法性法律、基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制及地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件外，還應(yīng)包括軟法。此處所說的軟法是指沒有強(qiáng)制性法律約束力但基于合意或自愿遵守而具有實(shí)際約束效果的成文規(guī)范。此類軟法具有多種表現(xiàn)形式，包括行政合同、

行政指導(dǎo)、指南、標(biāo)準(zhǔn)、建議、倡議、計(jì)劃等。行政合同和行政指導(dǎo)的制定主體均為行政機(jī)關(guān)，但前者強(qiáng)調(diào)管理者與被管理者的合意，后者則是通過被管理者自愿采納、執(zhí)行管理者的建議，而最終實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。我國有學(xué)者就指出，雖然行政合同和行政指導(dǎo)目前在我國都欠缺立法規(guī)定，但它們的運(yùn)用領(lǐng)域和范圍隨著服務(wù)型政府的建設(shè)將日益廣泛。[22]而指南、建議、倡議、計(jì)劃等形式的軟法的制定主體可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是群眾自治組織、社會(huì)組織，其內(nèi)容為旨在推動(dòng)公民參與實(shí)踐，提升公民參與意識(shí)和參與能力的一些具體措施和建議。以軟法推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與將有助于彌補(bǔ)現(xiàn)行基礎(chǔ)性法律保障的不足，同時(shí)為完善地方性法規(guī)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制探索經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

公民參與可以增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和公共政策制定和執(zhí)行的合法性；增進(jìn)政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者的疏離感，從而通過構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域性地方公共事務(wù)的共同治理。另一方面，對(duì)公民自身而言，公民參與立法與公共政策制定的過程本身也是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程，公民通過觀點(diǎn)表達(dá)、辯論、協(xié)商等參與活動(dòng)可以檢驗(yàn)并修正自己的觀念和行為偏好，促進(jìn)自身參與能力提高。

推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與需要法律機(jī)制的保障，這一法律保障機(jī)制應(yīng)包括憲法性法律和基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制、地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及軟法。在憲法性法律和基本法律所提供的基礎(chǔ)性法律保障不足的現(xiàn)實(shí)情況下，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與法律保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)沿著從 “地方到中央”、“從軟法到硬法”的發(fā)展思路，致力于充實(shí)公民參與的權(quán)利，創(chuàng)新公民參與的途徑及細(xì)化公民參與的程序。

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責(zé)任編輯：王雨磊

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A

1000-7326（2015）08-0044-06

*本文系教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的法律問題研究”（11JZD010）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué) “十二五”規(guī)劃項(xiàng)目 （GD13XFX04）階段性成果。

韓永紅，廣東外語外貿(mào)大學(xué)副教授、法學(xué)博士 （廣東 廣州，510420）。