中國深化財(cái)稅體制改革面臨的難點(diǎn)

張麗華，聞 勇

(1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅研究所，昆明 650221；2.云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650091)

·經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展·

中國深化財(cái)稅體制改革面臨的難點(diǎn)

張麗華1，聞 勇2

(1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅研究所，昆明 650221；2.云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650091)

財(cái)稅體制改革涉及中央與地方、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與百姓，以及部門之間的權(quán)力與權(quán)益的調(diào)整。目前，深化財(cái)稅體制改革面臨著現(xiàn)代財(cái)政制度理論研究與實(shí)踐探索的不成熟、難于穩(wěn)定稅負(fù)、難于建立公開透明預(yù)算、重點(diǎn)支出保障與財(cái)政收支增幅或GDP增幅脫鉤、事權(quán)與支出責(zé)任和財(cái)權(quán)關(guān)系難于處理、政府性債務(wù)預(yù)算管理與監(jiān)管難六大難點(diǎn)?？梢钥闯?，其難度之大，所需的不僅是時(shí)間與空間的組織與運(yùn)作，改革頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)與周密，還需對改革可能出現(xiàn)的困難與難點(diǎn)做出前瞻性的預(yù)測與應(yīng)對策略。

財(cái)稅體制改革；現(xiàn)代財(cái)政制度；穩(wěn)定稅負(fù)；政府性債務(wù)

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，這彰顯了財(cái)稅在國家進(jìn)一步改革開放、國家治理體系與政府治理能力中的重要地位。財(cái)稅體制改革能否順利推進(jìn)和成功，關(guān)系到國家全面深化改革的成功和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展。應(yīng)該看到，財(cái)稅體制改革涉及中央與地方、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與百姓，以及部門之間的權(quán)力與權(quán)益的調(diào)整，其難度之大，所需的不僅是時(shí)間與空間的組織與運(yùn)作，還需改革頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)與周密，更需對改革可能出現(xiàn)的困難與難點(diǎn)做出前瞻性的預(yù)測與應(yīng)對策略。本文意在探索深化財(cái)稅體制改革可能面臨的難點(diǎn)，以期為改革做一點(diǎn)前瞻性的分析。

一、現(xiàn)代財(cái)政制度理論研究與實(shí)踐探索的不成熟帶來的難點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了現(xiàn)代財(cái)政制度概念，作為一種新型的國家財(cái)政制度，其理論和實(shí)踐尚處于一種探索的狀態(tài)，既是探索，意味著該制度的不成熟。

1.概念界定的不成熟。學(xué)界與實(shí)踐部門不乏對現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)行討論，許多學(xué)者從不同的視角解讀現(xiàn)代財(cái)政制度，如百度全科將其定義為“科學(xué)的財(cái)稅制度是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！痹S安拓認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)涵蓋宏觀目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主體構(gòu)成及關(guān)系、具體實(shí)施的手段及路徑三方面的內(nèi)容；盧洪友從國家治理的角度，將現(xiàn)代財(cái)政制度界定為重新認(rèn)識(shí)財(cái)政與市場、財(cái)政與社會(huì)，以及財(cái)政治理在政府治理中的職能作用[1]；樓繼偉從體系、功能、機(jī)制上概括現(xiàn)代財(cái)政制度提出，現(xiàn)代財(cái)政制度既是對現(xiàn)行財(cái)稅體制和制度的繼承與創(chuàng)新，又是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化新形勢，對財(cái)稅體制等基礎(chǔ)制度的系統(tǒng)性重構(gòu)。遺憾的是，至今未有一個(gè)統(tǒng)一并得到公認(rèn)的定義，甚至上述研究也不是真正意義上的含義界定，百度全科講的是財(cái)稅制度的作用，許安拓講的是現(xiàn)代財(cái)政制度涵蓋的內(nèi)容，盧洪友講的是財(cái)政的職能范圍與作用，樓繼偉從體系、功能和機(jī)制上界定現(xiàn)代財(cái)政制度是否全面、系統(tǒng)和科學(xué)?？梢?，現(xiàn)代財(cái)政制度的基本概念至今難于做到清晰和統(tǒng)一，何談建設(shè)與改革？因此，從國家層面為現(xiàn)代財(cái)政制度確定一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的定義已迫在眉睫。

2.內(nèi)容界定的不成熟。樓繼偉認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)包括三方面的內(nèi)容，即政府預(yù)算制度、稅收制度和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。也有一些學(xué)者以十八屆三中全會(huì)精神為依據(jù)，引申出現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)包括立法、事權(quán)、稅制、稅負(fù)、預(yù)算透明、效率等內(nèi)容。馬驍和周克清(2014)從治理的角度，提出現(xiàn)代財(cái)政制度的核心目標(biāo)是構(gòu)建政府、市場、社會(huì)的新型組合關(guān)系，或者說為這種新型組合關(guān)系奠定制度基礎(chǔ)和財(cái)力保障。石亞軍和施正文(2014)認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度是公共財(cái)政，要求財(cái)政的職能主要是提供充足的公共產(chǎn)品，保障和改善民生。張俊偉提出了現(xiàn)代財(cái)政制度內(nèi)涵的五大特征：現(xiàn)代財(cái)政是統(tǒng)一、全面的財(cái)政，是法治的財(cái)政，是高效的財(cái)政，是透明、可問責(zé)的財(cái)政，是穩(wěn)固的、可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政。還有部分學(xué)者并未直接界定和研究現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)容，而是從不同維度探索現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，如馬驍和周克清提出，現(xiàn)代財(cái)政制度必須以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為邏輯起點(diǎn)。由此可見，現(xiàn)代財(cái)政制度的理論研究還很滯后，學(xué)界零散碎片化的研究彰顯了理論研究的不成熟和不系統(tǒng)?，F(xiàn)代財(cái)政制度到底涵蓋哪些主要內(nèi)容，它與20世紀(jì)末中國建立并已實(shí)施的公共財(cái)政制度是否一致，如果不同，區(qū)別何在？它是一種新的制度供給還是原有制度的一種改善？諸多疑問不僅使學(xué)界感到困惑，也影響到實(shí)踐部門工作與改革的推進(jìn)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)是以現(xiàn)代公共財(cái)政為核心和基礎(chǔ)的，原因有三：首先，黨的十八屆三中全會(huì)決議提出的全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，全面深化改革以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心和首要任務(wù)就是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，處理好政府與市場的關(guān)系同樣是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的核心和首要任務(wù)，而界定政府與市場的邊界恰恰是公共財(cái)政的理論基礎(chǔ)與前提。因?yàn)楣藏?cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府財(cái)政，其實(shí)質(zhì)就是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政，它鮮明地揭示了市場在資源配置中的決定性作用范圍和政府在市場失靈領(lǐng)域(只限于公共服務(wù)領(lǐng)域)的作用范圍，為避免政府“缺位”和“越位”，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃出明確的界限，而這一界限劃定的正確選擇，不是由政府自己而是由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法規(guī)范。其次，新一輪財(cái)稅體制改革是建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，法治性和民主性為其重要特征已成為共識(shí)。這與黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”等精神相一致。作為國家治理體系中的重要組成部分，政府預(yù)算治理體系與治理能力的核心同樣體現(xiàn)在財(cái)政的法治性與民主性，這與公共財(cái)政的“預(yù)算法治”和“民主財(cái)政”的要義不謀而合。最后，在黨的十八屆三中全會(huì)設(shè)定的深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)中，完善立法、透明預(yù)算、提高效率是公共財(cái)政法治性、公開性、高效率特征的集中體現(xiàn)?？梢?，黨中央確立的現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政制度一脈相承，只不過前者涵蓋的內(nèi)容與含義更廣泛。

二、穩(wěn)定稅負(fù)與財(cái)稅改革的難點(diǎn)

近幾年，在相關(guān)國際組織發(fā)布的各國稅負(fù)水平報(bào)告中，中國排名世界第二位、亞洲第一位。2013年，全國僅公共財(cái)政預(yù)算收入(130 292.64億元)一項(xiàng)就已達(dá)到中國人均萬元的規(guī)模，加上政府性基金、國有資本經(jīng)營收益、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入，規(guī)模為218 698.17億元，人均16 000元，如果再加上未納入預(yù)算的非稅收收入，人均稅負(fù)更高。稅負(fù)過高，嚴(yán)重影響中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，也成為影響中國居民收入和生活水平的關(guān)鍵因素之一，最終將阻礙中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和深化改革[2]，為此，減稅的呼聲不斷高漲。當(dāng)然，考慮到目前中國諸多民生問題還需政府去解決，許多財(cái)政支出的不可缺甚至呈剛性狀態(tài)，大幅度降低稅負(fù)不可能做到，但至少不能再增加稅負(fù)。

穩(wěn)定稅負(fù)是黨的十八屆三中全會(huì)決議中確定的財(cái)政改革目標(biāo)之一，但要在今后的財(cái)稅體制改革中做到穩(wěn)定稅負(fù)，恐怕亦有難度。一是目前已推出的“營改增”，雖然在一定程度上降低了企業(yè)的稅負(fù)水平，但由改革引發(fā)的地方政府財(cái)政收入的大幅減少，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致的財(cái)政收支缺口大幅度擴(kuò)大的矛盾急需解決。目前，學(xué)界與中央相關(guān)部委的思路，基本傾向于通過擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)至消費(fèi)領(lǐng)域，廣泛征收消費(fèi)稅，將消費(fèi)稅由中央獨(dú)立稅種改為中央與地方的共享稅，以彌補(bǔ)地方政府由于“營改增”收入減少的部分。消費(fèi)稅改革是否影響稅負(fù)水平，取決于消費(fèi)稅增收所提高的稅負(fù)水平是否等于“營改增”減收所降低的稅負(fù)水平，如果前者大于后者，稅負(fù)水平的上升在所難免。二是作為地方主體稅種的房產(chǎn)稅雖然涉及諸多原有房產(chǎn)稅種的整合，但保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅的開征，完全屬于新稅的范疇，其涉及面很大，直接影響大多數(shù)居民的生活水平，如果沒有其他明顯的減負(fù)措施予以平衡，居民稅負(fù)的增高是不容否認(rèn)的事實(shí)。三是資源稅的改革完善和環(huán)境稅的開征，無疑將提高企業(yè)稅負(fù)。由此可見，如果不結(jié)合財(cái)政體制改革，穩(wěn)定稅負(fù)可能變成一句好聽但難于做到的空話。

筆者認(rèn)為， 穩(wěn)定稅負(fù)不應(yīng)更多地從增加新稅種為主體思路的稅制改革上尋找出路， 而應(yīng)該從各級政府之間尤其是中央與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配改革， 包括以支出責(zé)任的重新劃分為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革上尋找出路。 全國財(cái)政收入規(guī)模大， 現(xiàn)在的主要問題是各級政府間財(cái)力分配不平衡， 需要做的是如何在各級政府間科學(xué)合理地分配好現(xiàn)有財(cái)政收入的“大蛋糕”， 通過財(cái)政體制改革， 真正實(shí)現(xiàn)各級政府事權(quán)與財(cái)力相匹配。

三、公開透明預(yù)算建立的難點(diǎn)

所謂政府預(yù)算的公開性，即政府收支活動(dòng)的透明性，政府所有的收支計(jì)劃和活動(dòng)過程，除了某些特殊的例外，不僅須向議會(huì)(中國向人大)和社會(huì)公眾公開，還須接受社會(huì)公眾、議會(huì)和社會(huì)輿論的監(jiān)督(張馨，2004)。按照張馨的觀點(diǎn)，公開性就是透明性，二者合一。但現(xiàn)實(shí)中，有部分人卻分割開兩個(gè)概念，認(rèn)為透明不一定公開，公開不一定透明，何謂真正意義上的公開透明，透明與公開是何關(guān)系等問題急需澄清。

筆者認(rèn)為，公開是透明預(yù)算的基本要求，透明是公開預(yù)算的必然結(jié)果，沒有公開何談透明。要做到公開透明的預(yù)算，至少要做到以下三點(diǎn)：一是預(yù)算的法治化，包括政府預(yù)算的法治性和政府的依法行政。政府預(yù)算的法治性是透明預(yù)算的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了法治預(yù)算，也就實(shí)現(xiàn)了透明預(yù)算。政府的依法行政是透明預(yù)算的基本前提，只有實(shí)現(xiàn)了政府的依法行政，成就了政府預(yù)算的法治化，才能做到透明預(yù)算。二是預(yù)算權(quán)的合理配置，包括政府對預(yù)算的決策權(quán)、財(cái)政部門對預(yù)算的分配權(quán)、各預(yù)算單位對預(yù)算的使用權(quán)、人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)、公眾或納稅人對預(yù)算的決定權(quán)。在現(xiàn)代代議制下，人大作為公眾或納稅人的代表，通過法律手段為公眾行使預(yù)算決定權(quán)，因此，人大的預(yù)算權(quán)包括最終預(yù)決算的決定權(quán)(即預(yù)決算的審批權(quán))和預(yù)算過程(包括預(yù)算編制與執(zhí)行過程)的審查監(jiān)督權(quán)。從權(quán)力屬性的劃分看，預(yù)算的決策權(quán)、分配權(quán)、使用權(quán)均屬于預(yù)算的行政權(quán)，預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)屬于預(yù)算的民主權(quán)；從預(yù)算權(quán)力的歸屬看，預(yù)算的行政權(quán)源于公眾的授權(quán)，是社會(huì)公眾賦予政府的預(yù)算權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公眾對預(yù)算行政權(quán)的控制與約束體現(xiàn)為立法機(jī)構(gòu)即人大對預(yù)算的審查監(jiān)督。因此，在民主財(cái)政情景下，民主權(quán)決定行政權(quán)，而預(yù)算的民主權(quán)的貫徹實(shí)施，須以透明預(yù)算做保障，政府預(yù)算信息的全面公開，是預(yù)算民主權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。三是強(qiáng)化預(yù)算的外部監(jiān)督。透明預(yù)算客觀上要求以外部監(jiān)督為主，要讓政府預(yù)算在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須使其從政府自我監(jiān)督為主的模式中走出來，接受人大、社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督。

四、重點(diǎn)支出保障與財(cái)政收支增幅、GDP增幅脫鉤的難點(diǎn)

目前，與財(cái)政收支增幅或GDP增幅掛鉤的重點(diǎn)支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和計(jì)劃生育七類。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年僅財(cái)政安排的這七類重點(diǎn)支出即占全國財(cái)政支出的48%?？梢姡c財(cái)政收支增幅或GDP增幅掛鉤的重點(diǎn)支出基本屬于民生支出。從財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范化層面，重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制存在許多問題，有其產(chǎn)生的背景。長期以來，由于中國財(cái)政預(yù)算管理過于粗放，預(yù)算法制化、透明公開化嚴(yán)重缺失，人大與社會(huì)公眾監(jiān)督弱化，導(dǎo)致重要的民生支出難于得到保障，正是在此背景下，為了保障重要的民生支出，政府通過相關(guān)的立法，建立重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制，解決財(cái)政法規(guī)無法解決的民生支出保障問題。應(yīng)該承認(rèn)，重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)民生等重要事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。其所滋生的預(yù)算職能弱化、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化、不利于部門職能轉(zhuǎn)換等問題需要改革，但在現(xiàn)行不完善的財(cái)政管理體制下，能否通過預(yù)算安排和財(cái)稅政策保障重要的民生支出，尤其在中國現(xiàn)階段人大預(yù)算監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督十分不健全的條件下，通過何種手段保障政府預(yù)算安排向民生支出傾斜是深化財(cái)稅體制改革急需解決的難題。

五、事權(quán)與支出責(zé)任和財(cái)權(quán)關(guān)系處理的難點(diǎn)

1994年，分稅制改革有效地解決了“兩個(gè)比重”(即財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重)下降的問題，在大大增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也滋生出各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、地方政府財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大的問題。解決各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題，特別是解決基層政府財(cái)力嚴(yán)重不足的問題成了近十年來財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。無論學(xué)界還是政府決策部門，在保持原有事權(quán)格局和財(cái)力分配不變的情境下，基本將改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度作為解決問題的主體思路和推進(jìn)路徑，這在一定程度上解決了基層政府財(cái)力不足的問題，但未能從根本上解決地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的問題。地方政府在自身財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，一方面，爭取更多中央轉(zhuǎn)移支付資金；另一方面，通過“土地財(cái)政”獲取土地收入，甚至利用大量的融資平臺(tái)借債，以彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，由此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。這充分凸顯了改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度對各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的調(diào)整作用已達(dá)到極限，此路已走到了盡頭，需要開辟新的思路。

而解決的思路無外乎兩種：一是事權(quán)不變，調(diào)整財(cái)權(quán)；二是財(cái)權(quán)不變，調(diào)整事權(quán)。上述兩種思路如果處理得好，都能解決各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。十八屆三中全會(huì)決議提出的建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，基本出自于第二種思路。這一思路的前提是無論中央還是地方政府，都須拋棄本位主義，破除部門利益至上的障礙，從有利于國家治理和提高各級政府治理能力的層面進(jìn)行徹底的事權(quán)調(diào)整。如果各級政府都固守原有的利益格局，不愿讓渡部分利益，事權(quán)調(diào)整的科學(xué)合理性將難于保證，最終將難于實(shí)現(xiàn)改革的初始目標(biāo)，關(guān)系全國民生的事權(quán)(如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障)的歸屬將成為事權(quán)改革的最大難點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，此次建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度改革，重點(diǎn)應(yīng)放在中央事權(quán)與支出責(zé)任的調(diào)整上。中央應(yīng)通過事權(quán)調(diào)整，主動(dòng)承擔(dān)與全國性公共產(chǎn)品相關(guān)的事權(quán)與支出責(zé)任，解決長期以來中央本級支出占全國財(cái)政支出比重過小的問題，這需要中央跳出一切靠轉(zhuǎn)移支付解決的傳統(tǒng)思路，擺脫以往中央既要出錢，又不得不背“推卸責(zé)任”的罪名。因此，中央上收事權(quán)，應(yīng)通過本級支出展現(xiàn)出來，一些事項(xiàng)需要地方具體實(shí)施，應(yīng)采取購買公共服務(wù)的形式，向社會(huì)公開招標(biāo)，允許地方政府與其他一切具備條件的市場主體一起公平競爭，中央向公共服務(wù)的供給方直接撥付資金，其程序和作用應(yīng)與政府采購相同。同時(shí)，地方政府通過承擔(dān)中央公共項(xiàng)目生產(chǎn)所獲資金，在管理上應(yīng)與本級收支科目區(qū)別開來。

六、政府性債務(wù)預(yù)算管理與監(jiān)督的難點(diǎn)

2011年初和2013年底，國家審計(jì)署公布了兩次大規(guī)模的政府性債務(wù)。從公布的政府性債務(wù)規(guī)模來看，雖然都在可控范圍內(nèi)，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已顯現(xiàn)。為此，國務(wù)院與財(cái)政部為了強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，先后出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方各級政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為的通知》《財(cái)政部關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》等法規(guī)條文，并將債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范列入干部考核指標(biāo)體系，從而有力地促進(jìn)了地方各級政府性債務(wù)的預(yù)算管理與監(jiān)督。與此同時(shí)，許多省政府也出臺(tái)了《政府性債務(wù)管理辦法》，建立了政府性債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，有的還不同程度地建立了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制。然而，地方各級政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐中，碰到了自身無法解決的難題，即由于現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定地方政府不得舉債負(fù)債，導(dǎo)致在政府收支分類改革中，未設(shè)計(jì)任何涉及地方政府債務(wù)的相關(guān)科目，雖然近年來財(cái)政部將地方政府性債務(wù)劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，并出臺(tái)了相關(guān)文件要求地方將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，但上述管理措施不僅缺乏法律依據(jù)，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理方式。財(cái)政預(yù)算管理的難點(diǎn)必然延伸至人大對政府性債務(wù)的監(jiān)督，人大同樣面臨缺失統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督范式和法律依據(jù)的難題。因此，各省地方政府與人大強(qiáng)烈呼吁中央及全國人大對政府性債務(wù)管理與監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，中央與全國人大應(yīng)盡快形成頂層設(shè)計(jì)方案，并根據(jù)方案出臺(tái)政府性債務(wù)管理與監(jiān)督條例與辦法，財(cái)政部應(yīng)盡快啟動(dòng)2007年政府收支分類改革的修訂工作，將地方政府性債務(wù)管理納入政府收支分類科目管理，從而為地方政府性債務(wù)的統(tǒng)一規(guī)范管理與監(jiān)督提供法理依據(jù)和制度保障。

[1] 盧洪友.從建立現(xiàn)代財(cái)政制度入手推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].地方財(cái)政研究，2014，(1)：6-11.

[2] 劉振亞，陳宇.基于稅收超額負(fù)擔(dān)國際比較的中國稅收分析[J].商業(yè)研究，2013，(8)：135-138.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2015-09-14

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71063023)

張麗華(1956—)，女，二級教授，從事財(cái)稅理論與政策研究；聞?dòng)?1983—)，男，博士研究生，從事財(cái)稅理論與政策研究。

F812.2

A

1002-462X(2015)12-0113-04