南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑

姚 瑩

(吉林大學(xué) a.法學(xué)院；b.行政學(xué)院，長春 130012)

·法治文明與法律發(fā)展·

南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑

姚 瑩

(吉林大學(xué) a.法學(xué)院；b.行政學(xué)院，長春 130012)

作為全球最大的海洋生態(tài)系統(tǒng)，南海的生態(tài)環(huán)境面臨著巨大壓力。南海作為半閉海，宜采取區(qū)域合作的方式對海洋環(huán)境加以保護(hù)。雖然南海周邊各國的爭端還在繼續(xù)，但南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)還是存在的。同時(shí)，保護(hù)人類賴以生存的環(huán)境，發(fā)揮制度示范作用，為解決爭端建立互信，也是南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。借鑒其他區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的成功模型，在南海區(qū)域達(dá)成具有約束力的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性公約，既契合南海環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，也符合周邊國家的利益訴求。中國在此過程中應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。

南海；環(huán)境保護(hù)；區(qū)域合作；中國責(zé)任

作為亞太地區(qū)面積最大的海，南海一直以來被視為代表淺海熱帶生物多樣性的中心區(qū)域，在保障全球生態(tài)系統(tǒng)平衡與食物供應(yīng)安全方面發(fā)揮著極為重要的作用。然而，在周邊國家人口急劇增長與快速工業(yè)化的雙重壓力下，南海面臨著巨大的環(huán)境壓力。IPCC(政府間氣候變化小組)第五次評估報(bào)告為南海描繪了一個(gè)悲觀的景象：南海將會(huì)面臨重大的氣候與生態(tài)變化，區(qū)域的沿海棲息地、生態(tài)系統(tǒng)以及區(qū)域內(nèi)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。*See International Panel on Climate Change, Climate Change 2014: Impacts, Adaption, and Vulnerability (IPCC WGII AR5 Summary for Policymakers), http://ipcc-wg2.gov/AR5/images/uploads/IPCC_WG2AR5_SPM_Approved.pdf.沒有任何一個(gè)國家可以獨(dú)自應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，這對南海周邊國家合作保護(hù)南海環(huán)境提出了明確要求。本文擬從分析南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)入手，歸納、分析進(jìn)行區(qū)域合作的必要性和可能性，明確進(jìn)行南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，探索實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值目標(biāo)的可行性路徑。

一、南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)保護(hù)南海環(huán)境的必要性

南海大型海洋生態(tài)系統(tǒng)大約320萬平方公里，周邊有五國六方，這一區(qū)域內(nèi)存在著占世界7%的珊瑚礁、12%的紅樹林以及0.93%的海底山脈[1]297，對于維持全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康與平衡至關(guān)重要。南海被中國內(nèi)地及臺灣島、菲律賓群島、大巽他群島以及中南半島環(huán)繞，所處地理位置非常容易受到人類利用海洋活動(dòng)的污染。周邊國家排放廢物和廢水所造成的陸源污染、開發(fā)南海油氣資源過程中引發(fā)的污染以及過往船舶造成的污染，是南海面臨的主要污染源。由于人類的開發(fā)活動(dòng)，在過去的70年，這一區(qū)域內(nèi)70%的紅樹林消失了，如果這一趨勢繼續(xù)下去，到2030年，紅樹林在這一區(qū)域?qū)氐紫1]304。除此之外，南海還經(jīng)歷著沿海棲息地退化以及海洋生物資源過度開發(fā)等環(huán)境問題。例如，漁業(yè)是這一生態(tài)系統(tǒng)中的重要資源，每年生產(chǎn)約600萬噸、產(chǎn)值約6億美元的漁獲，但由于大量非法的、未經(jīng)報(bào)告和不受規(guī)制的捕魚活動(dòng)，這一海域的生態(tài)已經(jīng)遭受了嚴(yán)重的破壞。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任阿希姆·施泰納指出：“2013年向我們傳遞的明確信息是國際環(huán)境治理工作在涵蓋廣度、清晰度和力度諸方面正在達(dá)到新的高度”。*參見聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境署2013年度報(bào)告》，內(nèi)羅畢，2014年，3頁。顯然，這一論斷若適用于南海環(huán)境治理方面則是過于樂觀了。南海之于周邊國家的重大經(jīng)濟(jì)和安全意義使得南海環(huán)境保護(hù)問題應(yīng)該成為南海周邊各國共同關(guān)注的焦點(diǎn)。海洋活動(dòng)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是它的區(qū)域性，因而南海環(huán)境保護(hù)不能僅靠個(gè)別國家的努力，需要周邊國家合作進(jìn)行共同治理。另外，科學(xué)研究也證明，在更大的范圍內(nèi)保護(hù)海洋環(huán)境對于保護(hù)海洋棲息地的連通性和生物多樣性也至關(guān)重要[2]。由此，南海周邊國家采取行動(dòng)共同保護(hù)南海環(huán)境具有必要性與緊迫性。

(二)有關(guān)南海環(huán)境保護(hù)的國際法律框架

一直以來，國際社會(huì)主要關(guān)注如何開發(fā)利用海洋，對如何保護(hù)海洋環(huán)境關(guān)注不夠。由于國家實(shí)踐的相對缺失，關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的習(xí)慣國際法只有幾個(gè)一般性的基本原則。在過去的30多年里，在國際條約、國際組織有約束力的行為、國家實(shí)踐以及軟法規(guī)范中出現(xiàn)了一些對國際社會(huì)所有成員具有普遍約束力的一般性原則，這些原則被視為有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的習(xí)慣國際法規(guī)范。這些習(xí)慣國際法規(guī)范主要包括：1972年《人類人權(quán)宣言》原則21中與1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則2中所列原則，即國家資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國外環(huán)境責(zé)任原則、預(yù)防損害原則、國際合作原則、可持續(xù)發(fā)展原則、風(fēng)險(xiǎn)防范原則、污染者付費(fèi)原則和共同但有區(qū)別責(zé)任原則。有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的習(xí)慣國際法規(guī)則很難確立一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)去判斷國家的行為性質(zhì)及其責(zé)任，因此，應(yīng)該在條約層面制定國家海洋環(huán)境保護(hù)的法律制度[3]。但也有國家(如美國)出于國家安全的考慮，堅(jiān)持習(xí)慣國際法在適用上的優(yōu)先地位[4]。

在全球?qū)用?，保護(hù)海洋環(huán)境的綜合性法律框架是通過《聯(lián)合國海洋法公約》(下文稱《公約》)建立的?！豆s》第194條第1款一般性地規(guī)定了南海周邊國家單獨(dú)或聯(lián)合采取措施保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，即“各國應(yīng)在適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，為此目的，按照其能力使用其所掌握的最切實(shí)可行方法，并應(yīng)在這方面盡力協(xié)調(diào)它們的政策”。

根據(jù)《公約》第122條對閉海和半閉海所下的定義，*《公約》第122條規(guī)定，為本公約的目的，“閉?；虬腴]?！笔侵竷蓚€(gè)或兩個(gè)以上國家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄的出口連接到另一個(gè)?；蜓?，或全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。南海的地形條件符合半閉海的規(guī)定。另外，從第122條的起草過程來看，南海也一直被作為半閉海的典型例子在聯(lián)合國第三次海洋法會(huì)議期間被討論[5]。半閉海在政治、經(jīng)濟(jì)、地理或生態(tài)等方面具有與開闊海域不同的特點(diǎn)，因而《公約》為其制定了特別的法律制度。根據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，半閉海沿岸國行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。在這里，公約原文使用了“should”一詞，是一種建議的語氣，并未給沿岸國施以合作的法律義務(wù)。然而，在下一項(xiàng)規(guī)定中也提到，沿海國在行使和履行海洋法公約所規(guī)定的海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)的權(quán)利和義務(wù)，以及保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織進(jìn)行區(qū)域合作。此處則使用了“shall”一詞，這顯然是在海洋環(huán)境保護(hù)方面，公約給半閉海的沿岸國施以進(jìn)行區(qū)域合作的法律義務(wù)。目前，南海區(qū)域尚不存在制度化的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制。雖然近年來中國積極推動(dòng)包括海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域在內(nèi)的功能性區(qū)域合作機(jī)制，但南海相關(guān)聲索國反應(yīng)平淡，可以說，這是對《公約》規(guī)定的相關(guān)法律義務(wù)的背離。

另外，比較特殊的是，治理海洋環(huán)境污染的國際法則主要在IMO(國際海事組織的簡稱)的監(jiān)督與管理之下運(yùn)行。到2014年，IMO已經(jīng)通過了30個(gè)與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的國際公約。

(三)區(qū)域性海洋環(huán)境合作具有比較優(yōu)勢

保護(hù)南海環(huán)境的國際合作可以在雙邊、區(qū)域和全球三個(gè)層面展開。《公約》之所以將區(qū)域合作作為南海這樣半閉海環(huán)保合作的首選方式，在于區(qū)域合作具有特定優(yōu)勢。

雙邊層面的合作具有針對性強(qiáng)、易于達(dá)成一致的優(yōu)點(diǎn)。但海洋保護(hù)的雙邊協(xié)議并不適合南海環(huán)境保護(hù)，理由有三個(gè)方面：其一，南海基本為相關(guān)聲索國所主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架所覆蓋，若干個(gè)同時(shí)存在的雙邊協(xié)議會(huì)產(chǎn)生重疊區(qū)域，從而使沿海國采取保護(hù)海洋環(huán)境的措施產(chǎn)生沖突；其二，這種雙邊協(xié)議不會(huì)得到第三國的認(rèn)可，相反，第三國會(huì)通過自己的海上執(zhí)法行為突破雙邊協(xié)議所設(shè)定的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)；其三，南海環(huán)境是一個(gè)整體，通過雙邊協(xié)議劃定的小區(qū)域無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)南海海洋環(huán)境的目標(biāo)。

全球?qū)用娴暮献麟m然適用范圍廣，但存在規(guī)定籠統(tǒng)、缺乏制裁機(jī)制等弊端，再加上多邊條約面臨眾多利益主體有關(guān)立場協(xié)調(diào)與利益平衡的訴求，因而無法實(shí)際充分發(fā)揮其效力。例如，《公約》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款就集中反映了個(gè)別國家(可能是沿海國、港口國或船旗國)所實(shí)施的單邊的國內(nèi)法規(guī)則與通過條約或國際組織形成的多邊的國際法規(guī)則之間的平衡[6]。相較于全球合作的共性做法以及雙邊合作的個(gè)案解決方式而言，區(qū)域合作可以涵蓋區(qū)域內(nèi)所有國家，又充分考慮到區(qū)域特點(diǎn)以及區(qū)域內(nèi)國家的實(shí)際需要，因而可以承載更多個(gè)性化內(nèi)容[7]。

(四)區(qū)域性海洋環(huán)境合作的理論基礎(chǔ)

“環(huán)境地區(qū)主義”(Environmental Regionalism)*與南海情況相似，東北亞國家之間也不存在保護(hù)西北太平洋區(qū)域海洋的制度性安排，但東北亞國家是從雙邊合作入手、以“環(huán)境地區(qū)主義”為理論依據(jù)從而嘗試在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行合作的。例如，1993年韓國與日本之間的環(huán)境協(xié)議、1993年中國與韓國之間的環(huán)境協(xié)議、1994年中國與日本之間的環(huán)境協(xié)議、1997年韓國與俄羅斯的環(huán)境協(xié)議，這些協(xié)議的內(nèi)容基本上完全相同：相對比較簡潔；將環(huán)境問題作為一個(gè)整體加以應(yīng)對。因此，海洋環(huán)境合作方面并不嚴(yán)格限定合作區(qū)域，并且這些環(huán)境協(xié)定也都不包括沿岸國在爭議海域行使管轄權(quán)的問題。然而，這些協(xié)議包括幾個(gè)重要的、建立在更寬泛地區(qū)主義基礎(chǔ)上的合作的基本原則?？梢哉f，這幾個(gè)協(xié)議都是建立在“環(huán)境地區(qū)主義”基礎(chǔ)之上的。Sun Pyo Kim,Maritime Delimitation and Interim Arrangements in North East Asia,Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p. 287.的興起與發(fā)展為南海環(huán)境合作提供了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐平臺，但地區(qū)主義的內(nèi)涵目前還沒有定論。Boyle教授嘗試在三個(gè)層面上闡釋海洋問題中“區(qū)域”的內(nèi)涵：(1)注重海洋區(qū)域政治與地理特征的正式的尺度；(2)注重海洋區(qū)域利用模式的功能性定義；(3)實(shí)質(zhì)上由參與合作的國家決定政治尺度[8]。

Alexander教授闡釋了兩個(gè)形成區(qū)域群體的理論基礎(chǔ)：(1)存在意識形態(tài)上或政治上的利益認(rèn)同；(2)不考慮意識形態(tài)因素的國家間的相互需要與利益。Alexander教授將建立在第一種理論基礎(chǔ)上的區(qū)域群體稱為“共同政策群體”，而將建立在第二種理論基礎(chǔ)上的區(qū)域群體稱為“互補(bǔ)利用區(qū)域”[9]。事實(shí)上，即便是第一種分類，也沒有考慮意識形態(tài)因素。Okid教授同意一些區(qū)域集團(tuán)的存在是以地緣政治因素為標(biāo)志的，但是他更傾向于使用“問題系”(Problem Sheds)來解釋區(qū)域海洋合作的原因。他的“問題系”理論類似于Alexander教授的“互補(bǔ)利用區(qū)域”類型?！皢栴}系”被用來描述一個(gè)區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)的任何地方排放污染物都會(huì)影響到整個(gè)區(qū)域海洋的污染程度，因此需要“問題系”內(nèi)的國家采取措施共同應(yīng)對海洋環(huán)境污染[10]。南海就是這樣一個(gè)存在共同海洋環(huán)境問題的“問題系”。

二、南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的價(jià)值目標(biāo)

(一)保護(hù)海洋環(huán)境，尊重最基本的人權(quán)

環(huán)境關(guān)乎人類的生存利益，因而環(huán)境權(quán)屬于基本人權(quán)的組成部分。1979年，時(shí)任聯(lián)合國教科文組織人權(quán)與和平處處長的卡雷爾·瓦薩克提出了三代人權(quán)的觀念，得到了國際社會(huì)的廣泛接受，即第一代人權(quán)指公民權(quán)利和政治權(quán)利，第二代人權(quán)指公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，第三代人權(quán)指集體的權(quán)利[11]，其中就包括了環(huán)境權(quán)。另外，有學(xué)者將環(huán)境權(quán)理解為人類生存權(quán)的一個(gè)層面：人權(quán)中最根本的權(quán)利是生存權(quán)，而人類生存的一個(gè)基本條件是需要一個(gè)健康的環(huán)境，因此，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)人類的生存權(quán)[12]。

海洋環(huán)境是人類環(huán)境的重要組成部分。國家之間可以通過海洋劃界明確各自的管轄范圍，但是海洋污染卻不會(huì)遵循人為劃定的海域界限。因此，保護(hù)海洋環(huán)境僅靠一國的努力是不夠的，需要國家之間進(jìn)行合作。為此，國際海洋法法庭在莫克斯工廠案中著重強(qiáng)調(diào)了國際合作的重要性：“根據(jù)《公約》第七部分以及一般國際法，合作的責(zé)任是防止海洋污染的基本原則”。*The MOX Plant Case (Request for Provisional Measures), (2002) 41 ILM, p. 415, para.82.因此，保護(hù)海洋環(huán)境本身就體現(xiàn)了對基本人權(quán)的尊重。

(二)制度示范，漸次開展其他低敏感領(lǐng)域的區(qū)域合作

南海相關(guān)爭端國共同參與制度化的南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的政治意愿與能力差異引發(fā)了國際法學(xué)者截然不同的反應(yīng)：部分學(xué)者認(rèn)為，由于各國的政治意愿與能力差距較大，因而這種合作的共同基礎(chǔ)不存在，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護(hù)法律制度是不現(xiàn)實(shí)的；也有學(xué)者認(rèn)為，南海周邊國家共同面臨的環(huán)境問題具有相似性、長期性與復(fù)雜性的特征，要使得這些國家最終取得一致，首先應(yīng)開展環(huán)保領(lǐng)域的區(qū)域合作，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)在更廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行合作[13]。全球化時(shí)代見證了國際合作的強(qiáng)化，但是這種國際合作形式往往并不總是與重要的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)[14]，而是大多存在于低敏感領(lǐng)域。因此，“南海沿岸國為什么不在其他低敏感領(lǐng)域開展相似的制度性合作呢？例如續(xù)簽漁業(yè)協(xié)定、開展航行安全合作與科學(xué)研究合作等”。*Surakiart Sathirathai, supra note 1, p. 6.

中國在針對南海爭端采取行動(dòng)方面一直比較克制，主要原因在于中國確立了更為重要的發(fā)展目標(biāo)。這些重要目標(biāo)要求中國擁有一個(gè)睦鄰友好的發(fā)展環(huán)境。由于中國經(jīng)濟(jì)對南海周邊國家的吸引力，這片曾經(jīng)處于沖突邊緣的區(qū)域的國家間外交關(guān)系正在趨于緩和，經(jīng)濟(jì)紐帶進(jìn)一步增強(qiáng)。中國的壯大發(fā)展不可阻擋，對于南海其他聲索國來說，避免同中國潛在的沖突或迫使中國采取相應(yīng)對抗措施的最好策略是盡可能發(fā)展同中國的全方位關(guān)系，而低敏感領(lǐng)域的區(qū)域合作就是最好的選擇。這種共識已經(jīng)體現(xiàn)在《南海各方行為宣言》第6條的規(guī)定之中。

(三)建立互信，為全面解決南海爭端創(chuàng)造條件

根據(jù)國際法，海洋權(quán)利源自沿海國對陸地的主權(quán)。也就是說，各聲索國在南海主張海洋權(quán)益的合法性只能源于對于相關(guān)地物的主權(quán)。因此，南海各聲索國都在增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及軍事實(shí)力，加緊對南海島礁的實(shí)際控制。出于同樣的目的，菲律賓、越南政府都在努力尋求美國更大的支持以對抗中國的相關(guān)權(quán)利主張[15]。雖然美國并不是《公約》的締約國，但卻在多種場合指責(zé)中國在南海所主張的權(quán)利超出了《公約》的授權(quán)范圍，這其實(shí)是對《公約》的公然違反。所有這些國家的舉動(dòng)使南海問題變得更為復(fù)雜，增加了解決問題的難度。

2014年6月20日，李克強(qiáng)總理在中國希臘海洋合作論壇上所作的題為《努力建設(shè)和平合作和諧之?！返难葜v是對中國“海洋觀”的全面闡釋。他強(qiáng)調(diào)，中國“將堅(jiān)定不移走和平發(fā)展道路，堅(jiān)決反對海洋霸權(quán)，致力于在尊重歷史事實(shí)和國際法的基礎(chǔ)上，通過當(dāng)事方直接對話談判來解決雙邊的海洋爭端和糾紛；中國愿同海洋國家一道，積極構(gòu)建海洋合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)海上通道、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、利用海洋資源、探索海洋奧秘，為擴(kuò)大國際海洋合作做出貢獻(xiàn)；各國都應(yīng)堅(jiān)持在開發(fā)海洋的同時(shí)，善待海洋生態(tài)，保護(hù)海洋環(huán)境，讓海洋永遠(yuǎn)成為人類可以依賴、可以棲息、可以耕耘的美好家園。”*《李克強(qiáng)在中希海洋合作論壇上的演講(全文)》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/gjldrhd_611267/t1167568.shtml。李克強(qiáng)總理的演講將中國“海洋觀”歸納為三大關(guān)鍵詞——和平、合作、和諧，把和平放在第一位也展示了中國愿以合作方式和平解決南海問題的誠意。因此，以海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作為典型代表的低敏感領(lǐng)域合作可以同政府間有關(guān)海域劃界的談判以及制定《南海各方行動(dòng)準(zhǔn)則》的談判同時(shí)進(jìn)行。這樣做的重要意義就在于可以為政府軌道談判創(chuàng)造政治互信的積極氛圍，進(jìn)而有助于最終解決南海爭端。

三、南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)可借鑒的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作模型

UNEP(聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的簡稱)推動(dòng)下的區(qū)域海洋項(xiàng)目獲得了廣泛的認(rèn)同，到目前為止，已經(jīng)有143個(gè)國家參與其中，18個(gè)區(qū)域海洋計(jì)劃中的14個(gè)區(qū)域已經(jīng)達(dá)成具有約束力區(qū)域環(huán)保公約。作為尚未達(dá)成具有約束力的區(qū)域性公約的南海，可以借鑒UNEP在其他海洋區(qū)域的成功經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)以往的14個(gè)區(qū)域個(gè)案，UNEP主要存在以下三種典型的制度性合作模型[7]。

第一種模型是針對不同的海洋環(huán)境問題分別簽訂具體的條約，通過設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)來保護(hù)海洋環(huán)境，這是北海—東北大西洋區(qū)域所采取的合作模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是條約具有針對性，約束力強(qiáng)；缺點(diǎn)是如果國家履約水平存在差距，則國家可能會(huì)有選擇地加入某幾個(gè)條約而拒絕其他的，從而導(dǎo)致針對特定的海洋環(huán)境問題，因而相關(guān)區(qū)域內(nèi)國家之間可能不存在條約關(guān)系。另外，條約規(guī)定越具體，締約成本就會(huì)越高，再加上需要就多個(gè)條約一一進(jìn)行協(xié)商，付出的成本就更高。

第二種模型是對所有的海洋環(huán)境問題達(dá)成一個(gè)綜合性區(qū)域海洋環(huán)保合作條約，可以用“一步到位”來概括該模式的特點(diǎn)，這是波羅的海區(qū)域所采取的合作模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是為區(qū)域內(nèi)所有國家就海洋環(huán)保的所有主要問題設(shè)定統(tǒng)一、明確的權(quán)利義務(wù)，可以說，這是海洋環(huán)保區(qū)域合作所希望實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo)；缺點(diǎn)是實(shí)施這樣的條約往往會(huì)帶給締約國一些不可預(yù)見的履約風(fēng)險(xiǎn)，還可能對其國內(nèi)法造成較大沖擊，因而國家通常對此極為謹(jǐn)慎，談判往往曠日持久。即便最后達(dá)成一致，也可能在擴(kuò)大條約適用范圍與保持條約整體性的權(quán)衡中，通過允許締約國對個(gè)別條款進(jìn)行保留以換取締約國批準(zhǔn)公約，從而削弱條約的約束力。

第三種模型是區(qū)域內(nèi)國家首先就海洋環(huán)保合作的目的、宗旨、基本原則等共識性問題達(dá)成一個(gè)約束力較低的框架公約，之后通過一系列附加議定書針對海洋環(huán)保的具體問題引入更為詳細(xì)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，由締約國選擇接受，這是地中海區(qū)域所采取的合作模式。該模式的特點(diǎn)是統(tǒng)分結(jié)合，既考慮到不同國家履約能力存在差異的現(xiàn)實(shí)、允許國家自行決定接受哪些附加議定書，又通過設(shè)定最低限度的法律框架，為區(qū)域內(nèi)國家的海洋環(huán)保合作提供了穩(wěn)定的制度性保障。這一模型所具備的靈活性使其成為UNEP向其所管理的其他區(qū)域海洋項(xiàng)目推廣的模型。

(二)南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的路徑選擇

一項(xiàng)針對UNEP推動(dòng)下的區(qū)域海洋項(xiàng)目的調(diào)查結(jié)果顯示，區(qū)域框架公約主要是通過在合作國家間建立信任、形成共識、培養(yǎng)能力等方式增加區(qū)域合作的凝聚力，在合作保護(hù)海洋環(huán)境的理念層面施以影響，而不是通過具體的條款來為成員方設(shè)定義務(wù)[16]。這種模型契合南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作需要通過建立互信、增加凝聚力以共同采取行動(dòng)保護(hù)南海環(huán)境的需求，可以成為南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的首選模型。這種模型在地中海區(qū)域的實(shí)施方式是締約各方在簽署框架公約的同時(shí)，至少同時(shí)簽署一項(xiàng)附加議定書。由于近年來南海周邊國家存在經(jīng)常性的政治緊張，不具備深度合作的現(xiàn)實(shí)條件，因而也不宜為各國設(shè)定明確的強(qiáng)制性義務(wù)。所以，該模型的這一要求不符合南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的實(shí)際，可以考慮在此基礎(chǔ)上進(jìn)行變通，即“調(diào)整后地中海模型”。該模型不對簽署附加議定書進(jìn)行強(qiáng)制性要求，允許締約國結(jié)合自身情況，在簽署框架公約后的任何時(shí)間簽署附加議定書，承擔(dān)具體領(lǐng)域的環(huán)保義務(wù)。

針對南海目前所面臨的主要環(huán)境問題，附加議定書應(yīng)主要包括三個(gè)領(lǐng)域：防治海洋污染、生物資源養(yǎng)護(hù)以及海洋保護(hù)區(qū)合作。

海洋環(huán)境污染主要來自三個(gè)方面：其一為陸源污染。南海周邊工業(yè)發(fā)展活躍、人口稠密，其結(jié)果是南海周邊國家生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的廢水、廢物最后都集中排放于南海中，導(dǎo)致南海陸源污染日趨嚴(yán)重。其二為船舶源污染。南海地處太平洋和印度洋之間，是世界上最繁忙的國際航道之一，每天有大量船舶往來其間。再加上中、日、韓三國是海灣石油的最大買家，南海是三國進(jìn)口石油的必經(jīng)之路，這也使得南海受到來自船舶溢油污染的威脅較多。其三為海洋資源開發(fā)活動(dòng)造成的污染。南海蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源，周邊國家在開發(fā)過程中也有可能對海洋環(huán)境造成污染。因此，有關(guān)防治南海海域海洋污染的附加議定書至少應(yīng)關(guān)注以上這三個(gè)方面。

在國際層面，生物資源養(yǎng)護(hù)制度中最受關(guān)注、也相對完善的是漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)法律制度，在全球和區(qū)域?qū)用娑即嬖跒閿?shù)不少的公約。例如，《公約》的主要目標(biāo)之一是建立一種法律秩序以促進(jìn)海洋生物資源的保護(hù)。*Secretary-General, Protection and Preservation of the Marine Environment: Report of the Secretary-General, U.N. Doc. A/44/461 (18 September 1989), para. 10.然而，這一領(lǐng)域的合作在南海區(qū)域卻不盡如人意，當(dāng)前南海存在大量非法的、未經(jīng)報(bào)告和不受規(guī)制的捕魚活動(dòng)。南海國家之間大多存在海域劃界或島嶼歸屬爭端，導(dǎo)致各國漁區(qū)范圍模糊，漁業(yè)合作并不活躍——既沒有區(qū)域?qū)哟蔚臐O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)條約，雙邊層面的漁業(yè)協(xié)定也不多見，且往往僅存在于已經(jīng)部分劃定管轄海域范圍的國家之間。因此，附加議定書也應(yīng)將這一領(lǐng)域納入其調(diào)整范圍。

在南海，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的努力是相對零散的，為此而建立的海洋保護(hù)區(qū)也都在獨(dú)立運(yùn)作，缺乏國家間的跨境合作與協(xié)調(diào)。不同于人類活動(dòng)以管轄范圍為限，生態(tài)系統(tǒng)并不會(huì)因?yàn)閲覄澐止茌牱秶謪^(qū)，只有以區(qū)域?yàn)榉秶⒌暮Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)才能真正起到恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的作用。

結(jié) 論

海洋的整體性決定了在保護(hù)海洋環(huán)境活動(dòng)中合作的必然性。南海島嶼歸屬與海域劃界爭端不應(yīng)成為進(jìn)行區(qū)域環(huán)保合作的障礙；相反，在環(huán)境保護(hù)這類低敏感領(lǐng)域的合作更有利于國家間建立互信，從而為推動(dòng)南海爭端的最終解決創(chuàng)造條件。對此，2002年《南海各方行動(dòng)宣言》第6條明確規(guī)定，在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可以探討或開展在海洋環(huán)保等低敏感領(lǐng)域的合作。

地中海模型之所以成功，是在其實(shí)施過程中存在著起主導(dǎo)和推動(dòng)作用的國家(法國)。南海采取“調(diào)整后的地中海模型”也需要主導(dǎo)力量。中國“九段線”之內(nèi)所包含的管轄海域約200平方公里，占整個(gè)南海面積的2/3，而南海環(huán)境問題也關(guān)乎中國的重大利益。因此，無論在地緣條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力方面，中國都應(yīng)成為南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的主導(dǎo)力量。

為保護(hù)南海環(huán)境、推動(dòng)南海爭端的最終全面解決，近年來中國也相繼采取了一系列積極舉措。2009年10月，中國與東盟制定并通過了《中國—東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009-2015》，為推進(jìn)南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作奠定了基礎(chǔ)。2010年3月，環(huán)保部組建中國—東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，負(fù)責(zé)推動(dòng)中國—東盟包括海洋環(huán)保在內(nèi)的環(huán)境合作。2011年10月，啟動(dòng)首次中國—東盟環(huán)保合作論壇，為保護(hù)南海環(huán)境搭建務(wù)實(shí)合作的開放平臺。2012年1月，中國設(shè)立了30億元的中國—東盟海上合作基金，以落實(shí)《南海各方行動(dòng)宣言》；同月，中國國家海洋局發(fā)布《南海及周邊國際合作框架計(jì)劃2011-2015》，突出南海環(huán)境合作的優(yōu)先事項(xiàng)。2013年11月，在印尼巴厘島舉辦首屆中國—東盟海洋科技合作論壇，進(jìn)一步夯實(shí)了南海環(huán)保合作平臺?？梢云诖袊鴮⒃谀虾－h(huán)境保護(hù)區(qū)域合作中發(fā)揮更大的作用，承擔(dān)更多的責(zé)任。

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[責(zé)任編輯：朱 磊]

2015-09-10

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國東北亞地緣安全環(huán)境及戰(zhàn)略研究”(13AZZ014)；中國海洋發(fā)展研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于爭端解決機(jī)制的理論與實(shí)踐”(CAMAZD201405)

姚瑩(1978—)，女，副教授，博士后流動(dòng)站研究人員，從事國際法研究。

D993.5

A

1002-462X(2015)12-0068-06