公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

司靜波，許紋齊

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

司靜波，許紋齊

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)是從社會(huì)學(xué)角度，分析、研判該項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等方面的正負(fù)社會(huì)效益與影響的綜合分析與評(píng)價(jià)。它不僅需要政府宏觀掌控，而且需要建構(gòu)一套操作性強(qiáng)、科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為了使公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)適應(yīng)公共投資快速、穩(wěn)定發(fā)展的需要，公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要堅(jiān)持分類推進(jìn)的原則，構(gòu)建公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要重視異議權(quán)，執(zhí)行必要的不可行性論證；公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要重視干系人利益，提高公眾參與度；公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)還要強(qiáng)化數(shù)據(jù)的客觀性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一規(guī)范。

公共項(xiàng)目；社會(huì)評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系；社會(huì)經(jīng)濟(jì)

公共項(xiàng)目的可行性研究與決策，關(guān)系國(guó)計(jì)民生和社會(huì)安定，任何忽視與偏差都會(huì)造成資金投入的巨大浪費(fèi)和國(guó)民利益的巨大損失。公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，以及近來(lái)廣泛開(kāi)展的環(huán)境評(píng)價(jià)、生態(tài)評(píng)價(jià)都取得了矚目的成就，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及和諧社會(huì)構(gòu)建打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)，尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)還遠(yuǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有重視，目前的評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)技術(shù)的研究落后實(shí)踐的迫切需要，已經(jīng)嚴(yán)重影響了公共項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)[1]。因此，本文在深入分析現(xiàn)行公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題與障礙的基礎(chǔ)上，嘗試建構(gòu)具有多元角度和標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出了具有針對(duì)性的完善公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的措施，以使公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)更加適應(yīng)公共投資快速、穩(wěn)定發(fā)展的需要，進(jìn)而促進(jìn)公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)逐步向科學(xué)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展[2]。

一、公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的基本內(nèi)涵

1.公共項(xiàng)目的基本內(nèi)涵。 國(guó)際上，一般把項(xiàng)目定義為： 一種臨時(shí)性的創(chuàng)造一項(xiàng)唯一產(chǎn)品和服務(wù)的任務(wù)。 公共項(xiàng)目是指各種提供公共物品或公共服務(wù)的一次性和獨(dú)特性的任務(wù)， 是提供公共物品和公共服務(wù)的途徑和載體， 公共項(xiàng)目成果就是公共服務(wù)或公共物品。 依據(jù)公共項(xiàng)目的使用性質(zhì)， 可將公共項(xiàng)目分為行政辦公項(xiàng)目、科學(xué)文化項(xiàng)目、公眾福利性項(xiàng)目和公益設(shè)施項(xiàng)目等。 公共項(xiàng)目的最顯著特點(diǎn)就是具有典型的非排他性和外部效應(yīng)。 非排他性是公共項(xiàng)目的本質(zhì)特性, 表明項(xiàng)目建設(shè)是為了某個(gè)區(qū)域或某類群體服務(wù), 不是針對(duì)某個(gè)單個(gè)的個(gè)體； 而外部性是指公共項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量直接影響到城市的整體布局和發(fā)展[3]。 因此， 公共項(xiàng)目具備典型的社會(huì)性特征。

2.項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的基本內(nèi)涵。項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)分為狹義和廣義兩個(gè)層次：狹義的是指從國(guó)家或社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，既考慮項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接微觀作用又考慮收入分配的有關(guān)影響等宏觀經(jīng)濟(jì)影響的評(píng)價(jià)方法[4]。廣義的是指從國(guó)家或者社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，除了考慮在經(jīng)濟(jì)學(xué)范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，還進(jìn)一步分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)與影響，包括項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境的相互影響等。公共項(xiàng)目由于具有代表公眾意志、體現(xiàn)政府理念、推動(dòng)政府政績(jī)、投資風(fēng)險(xiǎn)高、社會(huì)影響深遠(yuǎn)等特殊性質(zhì)，其社會(huì)評(píng)價(jià)兼具廣義和狹義評(píng)價(jià)內(nèi)涵，是識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目的各種社會(huì)影響，促進(jìn)利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目投資管理活動(dòng)的有效參與，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，規(guī)避項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具和手段。

3.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本內(nèi)涵。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是根據(jù)公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)研究目的的要求，把客觀上存在聯(lián)系、能夠說(shuō)明公共項(xiàng)目對(duì)社會(huì)影響的若干顯性、隱性指標(biāo)，科學(xué)地加以分類和組合形成的、具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系[5]，共有三個(gè)基本特征：一是系統(tǒng)性。指標(biāo)構(gòu)成包括社會(huì)評(píng)價(jià)的原則、社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置、權(quán)重的建立以及評(píng)價(jià)方法的選擇等，參與主體既包括項(xiàng)目當(dāng)事人，也包括其利益受該項(xiàng)目影響(受益或受損)的個(gè)人和組織。二是動(dòng)態(tài)性，評(píng)價(jià)涵蓋公共項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收和運(yùn)行四個(gè)階段全過(guò)程。三是層級(jí)性，指標(biāo)體系是將總體目標(biāo)進(jìn)行層層分解的過(guò)程，下一層次的指標(biāo)是對(duì)上一層次指標(biāo)的進(jìn)一步說(shuō)明與解釋，且任何指標(biāo)都不游離于這個(gè)系統(tǒng)之外。

二、公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)現(xiàn)狀

1.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的產(chǎn)生與發(fā)展。國(guó)際上項(xiàng)目評(píng)價(jià)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段：20世紀(jì)初到50年代前期。這一階段主要采用財(cái)務(wù)分析方法，只進(jìn)行項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。第二階段：20世紀(jì)50年代初到60年代末期。西方國(guó)家紛紛采用項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法，主要從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)角度分析項(xiàng)目的投資收益，計(jì)算項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益。第三階段：20世紀(jì)60年代末期到現(xiàn)在。隨著工業(yè)化推進(jìn)，資源枯竭、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞嚴(yán)重等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。世界開(kāi)始普遍關(guān)注項(xiàng)目對(duì)社會(huì)的影響問(wèn)題，項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)首先在西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)，爾后，聯(lián)合國(guó)工發(fā)組織、世界銀行相繼確定項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和重點(diǎn)內(nèi)容[6]。公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的領(lǐng)域和范圍越來(lái)越大。

2.中國(guó)項(xiàng)目評(píng)價(jià)發(fā)展情況。中國(guó)項(xiàng)目評(píng)價(jià)主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段：20世紀(jì)80年代初到1987年。重點(diǎn)是學(xué)習(xí)研究外國(guó)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的有關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)，屬于研究和起步階段。第二階段：1988—2004年。1988年正式對(duì)第一批重點(diǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，2001年首次將社會(huì)評(píng)價(jià)列為投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)的重要組成部分，屬于初步推廣階段。第三階段：2004年至今，評(píng)價(jià)受重視程度越來(lái)越高、方法越來(lái)越多，屬于快速發(fā)展階段。

3.中國(guó)項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀。中國(guó)對(duì)項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性研究是從近年開(kāi)始的，主要包括指標(biāo)體系和方法的研究。關(guān)于指標(biāo)體系的較早研究者是王朝剛、李開(kāi)孟，他們于2004年在《中國(guó)工程咨詢》連續(xù)發(fā)表了《投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)專題講座》，對(duì)中國(guó)開(kāi)展項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、問(wèn)題、必要性、內(nèi)容、方法，以及與其他項(xiàng)目評(píng)價(jià)的聯(lián)系和區(qū)別等問(wèn)題進(jìn)行了探討。此后，一些專業(yè)人士、學(xué)者陸續(xù)關(guān)注這一問(wèn)題，特別是最近幾年，關(guān)于項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究不斷深入，也取得了很多成果[7]。 但與西方國(guó)家相比還有一定差距。

三、公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的主要問(wèn)題

1.公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)選取缺少規(guī)范性和統(tǒng)一尺度。首先，公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)選取缺少規(guī)范性。一套指標(biāo)體系能否如實(shí)地對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，關(guān)鍵在于所設(shè)計(jì)的指標(biāo)是否準(zhǔn)確、是否有代表性。公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)需要涵蓋哪些具體的相關(guān)指標(biāo)，尚沒(méi)有一個(gè)規(guī)范說(shuō)法，缺乏像財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)那樣完善的、公認(rèn)的指標(biāo)，很多研究不具備系統(tǒng)性,只是單項(xiàng)分析。其次，公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)著重于其社會(huì)效益,即對(duì)社會(huì)總福利的影響程度[8]。經(jīng)濟(jì)福利是可以計(jì)量的,社會(huì)福利則難以計(jì)量。而且，效用的內(nèi)涵是多變的,是隨著需求者的需求變化而變化的,同一事物在不同的個(gè)體間也存在著較大的差異，因此，社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)多是定性的、非量化的，導(dǎo)致公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系中存有兩種不同的計(jì)量口徑,且難以簡(jiǎn)單相加計(jì)算,這就造成在衡量社會(huì)效益時(shí)的失真。再次，公共項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏統(tǒng)一尺度[9]。項(xiàng)目評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)確定后，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就成為關(guān)鍵。但在現(xiàn)實(shí)中，公共項(xiàng)目的指標(biāo)在許多方面無(wú)法采用統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，由于許多指標(biāo)難以量化，如公共項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)刈匀?、文化、生態(tài)產(chǎn)生的影響，這些影響可能不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái),也很難用定量指標(biāo)確切反映出來(lái)。所以涉及這類評(píng)價(jià)，只有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和典型，才能客觀真實(shí)反映問(wèn)題。最后，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏普遍指導(dǎo)意義。公共項(xiàng)目按其功能可以劃分很多類，雖然對(duì)有些公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)成熟，比如重大工程項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目,但對(duì)整體公共項(xiàng)目來(lái)講，具有普遍指導(dǎo)意義的指標(biāo)體系還沒(méi)有健全。

2.公共項(xiàng)目缺乏項(xiàng)目全生命周期的社會(huì)評(píng)價(jià)。公共項(xiàng)目的生命周期可以分為四個(gè)階段。目前中國(guó)所開(kāi)展的項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)還局限在項(xiàng)目立項(xiàng)期，缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期的社會(huì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，使公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)實(shí)施缺少外部監(jiān)督機(jī)制，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制也不健全，致使項(xiàng)目投資業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程控制弱化[10]。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指對(duì)已完成項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益、作用和影響所進(jìn)行的系統(tǒng)的、客觀的分析,通過(guò)對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)踐的檢查總結(jié),確定項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)是否達(dá)到,項(xiàng)目是否合理有效,項(xiàng)目的主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目的社會(huì)效益是否得到保障，通過(guò)分析評(píng)價(jià)找出成敗原因,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并通過(guò)及時(shí)有效的信息反饋,為后續(xù)新建項(xiàng)目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議,同時(shí)也為后評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)建議。遺憾的是，中國(guó)公共項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作始終開(kāi)展的并不普遍，項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制，項(xiàng)目成功度的評(píng)判一直沒(méi)有得到廣泛重視和真正落實(shí)。

3. 公共項(xiàng)目缺乏公眾參與的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近年來(lái)，中國(guó)的環(huán)境利益沖突不斷加劇，環(huán)境群體性事件以每年29%的速度遞增，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，引起公共輿論的高度關(guān)注。公共項(xiàng)目建設(shè)的目的在于維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，只有民眾參與下的公共項(xiàng)目建設(shè)決策才能貼近民眾的愿望，反映社會(huì)的實(shí)際需求[11]?，F(xiàn)在，中國(guó)地方公共項(xiàng)目建設(shè)，普遍表現(xiàn)出行政主導(dǎo)力量較強(qiáng)，公眾參與力量較弱的特征。實(shí)踐中，由于各種原因，一些投資決策實(shí)際上是少數(shù)人或個(gè)別人拍板的結(jié)果，決策中對(duì)項(xiàng)目可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境危害估計(jì)不足，重視不夠，預(yù)警機(jī)制不完備，預(yù)案準(zhǔn)備不充分，這就不可避免地帶來(lái)了環(huán)境公害工程、半截子工程、豆腐渣工程。公共項(xiàng)目顯著的外部性，公共性特征，需要在有效的社會(huì)監(jiān)督和政府管理之下對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可能帶來(lái)的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、制約。

四、改進(jìn)公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的對(duì)策

1.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要堅(jiān)持分類推進(jìn)的原則，構(gòu)建公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先根據(jù)公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)和特點(diǎn)，建構(gòu)指標(biāo)體系的整體框架?？蓪⒐岔?xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容體系分為總體目標(biāo)、分類目標(biāo)和具體指標(biāo)3個(gè)層級(jí)?？傮w目標(biāo)是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的綜合評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目的綜合社會(huì)效益；分類目標(biāo)把總體目標(biāo)分為區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、資源消耗評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、人文環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和項(xiàng)目可持續(xù)性評(píng)價(jià)等6個(gè)方面，主要評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目在各個(gè)具體領(lǐng)域的目標(biāo)達(dá)成比例；具體指標(biāo)把分類目標(biāo)細(xì)化分解為25項(xiàng)指標(biāo)，主要評(píng)價(jià)具體操作環(huán)節(jié)[12]。其次設(shè)置項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容。立項(xiàng)階段評(píng)價(jià)主要是對(duì)擬建公共項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)評(píng)價(jià)，優(yōu)選出最佳投資方案，達(dá)到資源的合理配置；建設(shè)階段評(píng)價(jià)主要是對(duì)項(xiàng)目開(kāi)工前施工招投標(biāo)、人員技術(shù)方案、合同執(zhí)行情況、施工進(jìn)度、資金的綜合利用率、建設(shè)工期的變化等方面進(jìn)行具體分析評(píng)價(jià)；驗(yàn)收階段評(píng)價(jià)主要是對(duì)公共項(xiàng)目實(shí)際成本、工期和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)；運(yùn)行階段評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目使用情況和外部效益。再次堅(jiān)持以系統(tǒng)性、全面性、簡(jiǎn)明性、長(zhǎng)期性、一般通用性為原則，篩選各領(lǐng)域評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)[13]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)細(xì)分為項(xiàng)目預(yù)期居民收入變化率、項(xiàng)目預(yù)期新增就業(yè)率、項(xiàng)目預(yù)期財(cái)稅增加率等3項(xiàng)具體指標(biāo)；資源消耗評(píng)價(jià)細(xì)分為能源消耗指標(biāo)、水土資源消耗指標(biāo)、土地資源消耗指標(biāo)、鋼材消耗指標(biāo)和水泥消耗指標(biāo)等5項(xiàng)具體指標(biāo)；生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)細(xì)分為主要污染物(包括重金屬污染物、生活污水、生活垃圾、工業(yè)固體廢物等)排放強(qiáng)度指標(biāo)、空氣質(zhì)量指標(biāo)、地表水質(zhì)控制指標(biāo)和綠化水平指標(biāo)等4項(xiàng)具體指標(biāo)；人文環(huán)境影響評(píng)價(jià)細(xì)化為文體活動(dòng)、文體設(shè)施、科學(xué)普及、市民文明行為、社會(huì)道德風(fēng)尚等5項(xiàng)具體指標(biāo)；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)細(xì)分為項(xiàng)目社會(huì)安全的滿意度、項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期產(chǎn)生的交通風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目引起的流動(dòng)人口增長(zhǎng)率、項(xiàng)目征地拆遷居民安置率和項(xiàng)目移民與安置區(qū)居民的融合度等5項(xiàng)具體指標(biāo)；項(xiàng)目可持續(xù)性評(píng)價(jià)細(xì)分為自身效益持續(xù)性、項(xiàng)目適度超前性和項(xiàng)目使用與管理等3項(xiàng)具體指標(biāo)。最后明確度量方法。定量指標(biāo)通過(guò)數(shù)值來(lái)評(píng)價(jià)相應(yīng)內(nèi)容對(duì)投資項(xiàng)目影響程度的高低；定性指標(biāo)采用專家打分法、等級(jí)評(píng)定法進(jìn)行評(píng)價(jià)。采用非常規(guī)權(quán)重分配方式賦予各項(xiàng)指標(biāo)不同權(quán)重，如風(fēng)險(xiǎn)管理中社會(huì)維穩(wěn)指標(biāo)，就必須加大權(quán)重，一項(xiàng)否決；整合相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)值，得出評(píng)價(jià)結(jié)果。由于公共項(xiàng)目功能各異，社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)容指標(biāo)體系可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際按不同層次重構(gòu)。

2.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要重視異議權(quán)，執(zhí)行必要的不可行性論證。目前，在政府公共項(xiàng)目的決策論證中, 通常是把更多的注意力放在“可行性”論證上,往往忽略了不可行的觀點(diǎn)和聲音,由此帶來(lái)了決策論證的許多弊端,甚至把可行性論證引向極端,導(dǎo)致決策論證中的許多錯(cuò)誤行為, 最終難以保證政府的決策論證工作的公開(kāi)、公正和科學(xué)。公共項(xiàng)目尤其是重大公共項(xiàng)目涉及多方利益，各利益方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后帶來(lái)的近期效果和遠(yuǎn)期影響見(jiàn)仁見(jiàn)智，不同意見(jiàn)紛爭(zhēng)、糾纏，需要政府做更多的解釋與溝通，對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾需要進(jìn)行更多的協(xié)調(diào)和平衡。因此，必須重視異議權(quán)，在項(xiàng)目決策中引入爭(zhēng)議裁決原則，重視決策論證的“不可行性”研究。政府在做公共項(xiàng)目決策時(shí)，要委托有資質(zhì)的咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)分別做可行性和不可行性研究，并為雙方提供討論、答辯論證的平臺(tái)，評(píng)價(jià)中要在權(quán)衡雙方利益的基礎(chǔ)上再做決策，改進(jìn)決策的思維方法和創(chuàng)新決策思維,提高政府決策的可行性,避免決策失誤。

3.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要重視干系人利益，提高公眾參與度。項(xiàng)目成功的標(biāo)志是客戶滿意。公共項(xiàng)目的成功必須重視協(xié)調(diào)干系人利益，求得干系人利益的最大公約數(shù)。除了項(xiàng)目當(dāng)事人外，項(xiàng)目干系人還可能包括政府的有關(guān)部門、社區(qū)公眾、項(xiàng)目用戶、新聞媒體、市場(chǎng)中潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和合作伙伴等。不同的干系人對(duì)項(xiàng)目有不同的期望和需求，他們關(guān)注的目標(biāo)和重點(diǎn)常常相去甚遠(yuǎn)，公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)必須充分考慮項(xiàng)目干系人意見(jiàn),在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、項(xiàng)目參與方面給予考慮,才能贏得他們的理解和支持,促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施,減少項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。另外，在公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)過(guò)程中，提高公眾的參與不僅是一種社會(huì)目標(biāo),同時(shí)也是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和項(xiàng)目成功的一種最重要的手段。建立公民參與公共政策的有效機(jī)制，使公共決策的活動(dòng)能夠在“有序”的形態(tài)下展開(kāi)，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容之一。在項(xiàng)目立項(xiàng)、準(zhǔn)備及實(shí)施階段,各利益集團(tuán)的參與可以改進(jìn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施, 加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝藢?duì)項(xiàng)目的好感,幫助處于不利的利益群體；在項(xiàng)目實(shí)施階段，公眾參與主要體現(xiàn)在對(duì)質(zhì)量和進(jìn)度的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋給項(xiàng)目發(fā)起方，以便改進(jìn)公共項(xiàng)目的運(yùn)行效率；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交付使用以后，公眾的參與社會(huì)評(píng)價(jià)可以為政府投資項(xiàng)目的績(jī)效提供真實(shí)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)依據(jù)。

4.公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)要強(qiáng)化數(shù)據(jù)的客觀性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一規(guī)范?？尚行匝芯康母揪褪强陀^、真實(shí)、科學(xué)、可靠?？陀^真實(shí)，強(qiáng)調(diào)的是決策中的數(shù)據(jù)來(lái)自一手資料，實(shí)數(shù)求據(jù)，不能有任何加工、粉飾；科學(xué)可靠，強(qiáng)調(diào)的是決策中采用的方法是適用的，依據(jù)是充分完備的。由于公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)涉及內(nèi)容多，不但涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)，而且涉及環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多人文方面，影響因素眾多。因此要得到大量的第一手資料，工作量很大，涉及的學(xué)科知識(shí)廣泛。同時(shí)，限于項(xiàng)目決策者對(duì)項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)存在認(rèn)識(shí)上的偏差，在實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，往往得不到真實(shí)的數(shù)據(jù)資料，項(xiàng)目決策者通常的做法是只提供有利于項(xiàng)目通過(guò)的資料，而很少或不提供不利于項(xiàng)目通過(guò)的資料,這對(duì)項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的真實(shí)性、客觀性有很大的影響。所以，公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的實(shí)際操作過(guò)程中，評(píng)價(jià)人員必須對(duì)決策方、投資方提供的資料進(jìn)行反復(fù)驗(yàn)證，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行充分考證，以問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查、座談會(huì)、訪談會(huì)的形式了解項(xiàng)目實(shí)施后項(xiàng)目干系人的利益情況；評(píng)價(jià)中要根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)，采用適用的評(píng)價(jià)方法，保證計(jì)算口徑一致；針對(duì)中國(guó)公共項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況，分析比較所在行業(yè)、領(lǐng)域、地域的特征，制定相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并參考地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合國(guó)家層面的要求，制定充分、完備的評(píng)價(jià)依據(jù)，使得公共項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)達(dá)到“評(píng)之有據(jù)，估之有理”，定性與定量相結(jié)合，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益兼顧，立足可持續(xù)發(fā)展的角度，得出相對(duì)客觀公正的社會(huì)評(píng)價(jià)報(bào)告。

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[責(zé)任編輯：房宏琳]

2014-12-11

司靜波 (1967—)，女，教授，從事項(xiàng)目管理研究。

F062.6

A

1002-462X(2015)02-0123-04