關(guān)于主任檢察官職能定位的反思與建構(gòu)

耿 磊，孫 強(qiáng)

(1.中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088；2.北京市西城區(qū)人民檢察院，北京 100035)

·法治文明與法律發(fā)展·

關(guān)于主任檢察官職能定位的反思與建構(gòu)

耿 磊1，孫 強(qiáng)2

(1.中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088；2.北京市西城區(qū)人民檢察院，北京 100035)

主任檢察官改革是主訴檢察官改革的升華。檢察官制度面臨的行政化色彩濃厚、責(zé)任承擔(dān)模糊、權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一等問題進(jìn)一步迫使檢察官辦案責(zé)任制改革的深化。在對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行“分權(quán)”時(shí)，“檢察獨(dú)立”能夠在一定程度上對(duì)“檢察一體”進(jìn)行突破，由此主任檢察官改革獲得了正當(dāng)性。主任檢察官的職能定位是通過主任檢察官與檢察長(zhǎng)、部門行政負(fù)責(zé)人、普通檢察官、書記員的互動(dòng)體現(xiàn)的。相對(duì)于檢察長(zhǎng)，主任檢察官更多地帶有“檢察獨(dú)立”的追求；相對(duì)于普通檢察官、書記員，主任檢察官則更多地體現(xiàn)的是“檢察一體”。如果改革中不徹底廢除部門行政負(fù)責(zé)人制度的規(guī)定，則主任檢察官改革也很可能回到“三級(jí)審批”的老路上。

主任檢察官；主訴檢察官；“檢察一體”；檢察獨(dú)立；檢察制度改革

黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化司法體制改革的意見也強(qiáng)調(diào)，要“探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制”。為落實(shí)這些精神和任務(wù)，2013年底、2014年初，最高人民檢察院相繼下發(fā)文件，在全國(guó)7個(gè)省份17個(gè)檢察院開展新一輪檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)改革，希冀通過創(chuàng)新適用“主任檢察官”制度將改革推向預(yù)定目標(biāo)。主任檢察官不同于目前《檢察官法》規(guī)定的檢察官，也不同于近15年來全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要在公訴部門實(shí)行的主訴檢察官。以主任檢察官帶動(dòng)新一輪司法體制改革，涉及主任檢察官的考察選任、人員配置、權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任承擔(dān)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、待遇職級(jí)等一系列問題，但最為核心的，恐怕還是主任檢察官的基本職能及其定位。檢察官辦案責(zé)任制在本質(zhì)上是檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的一種轉(zhuǎn)換，而檢察權(quán)運(yùn)行具體主體在權(quán)力運(yùn)行整個(gè)體系中的地位和職能，對(duì)關(guān)聯(lián)制度的影響最為重大。

一、總結(jié)與推進(jìn)：主任檢察官辦案責(zé)任制的背景分析

對(duì)于檢察官辦案責(zé)任制，盡管從字面意義上理解似乎是指承辦案件的檢察官對(duì)其辦理的案件如何承擔(dān)法律責(zé)任的制度，但在現(xiàn)實(shí)語境下，一般指稱的卻是檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案組織形式與管理模式。1980年，最高人民檢察院確立了“三級(jí)審批制”檢察辦案模式，科、處、室成為檢察機(jī)關(guān)最為基本的辦案單元。縱觀此后檢察官辦案責(zé)任制的發(fā)展歷史，雖然近15年在一定程度上經(jīng)歷了主訴檢察官辦案責(zé)任制的洗禮，但主要還是以傳統(tǒng)的“三級(jí)審批制”為主線。

所謂的“三級(jí)審批制”，是指在檢察機(jī)關(guān)中，對(duì)于具體案件的定性和處理需要依次經(jīng)過承辦人的建議——處(科)長(zhǎng)審核——(主管副)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)三個(gè)級(jí)別才能最終確定。“三級(jí)審批制”長(zhǎng)期乃至目前仍為中國(guó)絕大部分檢察機(jī)關(guān)辦理案件的基本方式。為打破這種層層負(fù)責(zé)、層層把關(guān)卻沒有明確責(zé)任人的現(xiàn)象，賦予承辦人獨(dú)立辦案權(quán)、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的司法性[1],1999年4月最高人民檢察院開始在北京、天津、上海等地開展主訴檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)。2000年1月，主訴檢察官辦案責(zé)任制在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推開；有的地方還大膽創(chuàng)新，在偵查部門試行“主偵檢察官”辦案責(zé)任制。應(yīng)當(dāng)說，在主訴檢察官制度運(yùn)行的初期，一定程度上加強(qiáng)了檢察官的獨(dú)立性。但是，隨著改革的深化，尤其是相關(guān)配套措施沒有及時(shí)跟進(jìn)，主訴檢察官制度的運(yùn)行卻面臨重重困難，甚至這項(xiàng)改革在很多地方名存實(shí)亡，逐漸回到了“三級(jí)審批制”的老路[2]。這種改革的反復(fù)以及面臨的困難，正是主任檢察官辦案責(zé)任制產(chǎn)生的背景。從歷史發(fā)展的關(guān)系來看，主任檢察官制度正是主訴檢察官制度的升華[3]，主任檢察官制度的提出與創(chuàng)建正是為了解決主訴檢察官制度沒有解決的問題。

(一)行政化色彩濃厚

行政化，在政治學(xué)和管理學(xué)中的定義不盡相同，但在一般意義上，主要是指組織內(nèi)部一種“上命下從”的層級(jí)化現(xiàn)象。中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)從內(nèi)到外均帶有典型的行政化色彩。從外部關(guān)系看，上下級(jí)檢察院之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，*《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第10條第二款規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！鄙霞?jí)檢察院有權(quán)直接改變下級(jí)檢察院對(duì)于具體案件的定性。從內(nèi)部關(guān)系看，一方面，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的人事管理，雖然《檢察官法》明確將檢察官分為12級(jí)，但現(xiàn)實(shí)中檢察官的工資福利、提職晉級(jí)則完全按照副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)、正處級(jí)等行政機(jī)關(guān)對(duì)于公務(wù)員的管理制度進(jìn)行，并不與檢察官的級(jí)別掛鉤；另一方面，對(duì)于案件的處理，基本上是按照“三級(jí)審批制”進(jìn)行，即承辦檢察官審結(jié)案件后提出初步處理意見——處(科)長(zhǎng)審核——(主管副)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定，即使承辦檢察官對(duì)案件有不同看法，結(jié)果往往也會(huì)被處長(zhǎng)、科長(zhǎng)憑借自己多年的辦案經(jīng)驗(yàn)和威望所說服[4]99。

一個(gè)組織的行政化運(yùn)行有利于提高組織整體的效率，有利于組織的上下一體及保持與外部的相對(duì)獨(dú)立。在檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)之間保持一定的“行政化”有利于檢察一體和檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立，尤其是在對(duì)重大貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件行使偵查權(quán)時(shí)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)更需要上級(jí)的支持。不過，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)檢察人員實(shí)行“行政化”管理、對(duì)案件實(shí)行“行政化”審批，則有違基本的司法規(guī)律。1995年2月28日，八屆全國(guó)人大第十二次會(huì)議通過了《檢察官法》，2005年4月27日，十屆全國(guó)人大第十五次會(huì)議通過了《公務(wù)員法》。盡管《公務(wù)員法》明確將“檢察機(jī)關(guān)的工作人員”納入公務(wù)員范疇，且《公務(wù)員法》制定在《檢察官法》之后，屬于新法，但《公務(wù)員法》制定時(shí)并沒有廢除《檢察官法》。根據(jù)立法法關(guān)于同位階法律特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，除公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定外，《檢察官法》仍然適用。不考慮檢察官從事司法事務(wù)的特殊屬性，機(jī)械適用《公務(wù)員法》對(duì)檢察人員進(jìn)行“行政化”管理的做法是不科學(xué)的。公正的司法過程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)親歷性特征。所謂親歷性就是要親自經(jīng)歷全過程。親歷性有兩個(gè)最基本的要求：一是直接審理，二是以口頭的方式進(jìn)行[5]。在“三級(jí)審批制”下，案件承辦人需要詳細(xì)閱卷，在審查批捕階段要當(dāng)面向犯罪嫌疑人“告權(quán)”，在審查起訴階段則要親自提審犯罪嫌疑人，而處(科)長(zhǎng)、(主管副)檢察長(zhǎng)僅僅是借助卷宗材料通過書面審查進(jìn)行定性，這離親歷性的要求相去甚遠(yuǎn)。

檢察機(jī)關(guān)濃厚的行政化色彩不但成為歷次檢察官辦案責(zé)任制改革的動(dòng)因，而且影響了對(duì)于檢察機(jī)關(guān)基本性質(zhì)的定位?！皺z察權(quán)曾一度被部分學(xué)者納入行政權(quán)的范疇，這與檢察權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)單元的行政化色彩不無關(guān)聯(lián)”[6]。

(二)責(zé)任承擔(dān)難以清晰厘定

在“三級(jí)審批制”的框架下，對(duì)于個(gè)案的處理，先是由承辦檢察官通過審查卷宗、提審犯罪嫌疑人后提出初步處理意見，然后再報(bào)處(科)長(zhǎng)審核，處(科)長(zhǎng)審批后再報(bào)(主管副)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定；當(dāng)案件承辦人與處(科)長(zhǎng)的意見不一致時(shí)，經(jīng)(主管副)檢察長(zhǎng)同意，才可以將案件報(bào)送檢察委員會(huì)，由檢察長(zhǎng)帶領(lǐng)各位檢委會(huì)委員討論決定。審者不定、定者不審成為“三級(jí)審批制”形式的特點(diǎn)。在這種情況下，如果案件最終定性出現(xiàn)問題，乃至出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，很難追究相關(guān)人員的責(zé)任。

從形式上看，根據(jù)當(dāng)時(shí)法律文書的層層簽批，不難找到相關(guān)責(zé)任人員，可以追究其整體責(zé)任或要求主要責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。然而，案件承辦人只是提出初步處理意見，在本質(zhì)上是一種建議行為，這種建議對(duì)于案件的最終處理不起決定作用；處(科)長(zhǎng)在審核案件時(shí)往往也會(huì)閱卷，但這種審核發(fā)揮的只是一種對(duì)于處理建議的指導(dǎo)、加強(qiáng)作用，對(duì)于案件的結(jié)果同樣不起決定作用；根據(jù)案件承辦人、處(科)長(zhǎng)的雙層建議，(主管副)檢察長(zhǎng)在法律文書上簽字，法律文書生效?；谛姓聞?wù)的煩瑣，(主管副)檢察長(zhǎng)一般沒有充足時(shí)間對(duì)個(gè)案閱卷，更無法逐案提訊犯罪嫌疑人，往往是囿于工作機(jī)制的規(guī)定，不得不在法律文書上簽字，因?yàn)椴缓炞趾罄m(xù)的訴訟流程就無法進(jìn)行。如果是報(bào)檢察委員會(huì)討論決定的案件，委員們的閱卷時(shí)間往往也不充分，但最終也必須給出結(jié)論。這種狀況決定了在冤假錯(cuò)案發(fā)生時(shí)，責(zé)任承擔(dān)難以清晰厘定。

為了解決這個(gè)問題，主訴檢察官試圖取消處(科)長(zhǎng)對(duì)于案件的審核，由主訴檢察官直接向(副)檢察長(zhǎng)報(bào)批；有的地方甚至規(guī)定，部分案件可以由主訴檢察官獨(dú)立決定，不必報(bào)批。2000年1月17日，《北京市人民檢察院實(shí)施主訴檢察官辦案責(zé)任制暫行辦法》第22條第一款、第二款規(guī)定：“主訴檢察官辦理案件時(shí)，對(duì)于下列事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提出處理意見，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定：(一)需要采取、變更、撤銷逮捕措施的；(二)需要改變管轄的；(三)擬做不起訴決定的；(四)補(bǔ)充、變更、撤回起訴的；(五)決定抗訴、撤回抗訴的；(六)建議偵查機(jī)關(guān)撤銷案件的；(七)需要對(duì)有關(guān)單位提出書面糾正違法意見或者檢察建議的；(八)下級(jí)人民檢察院書面請(qǐng)示和提請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核的案件以及上級(jí)交辦的案件中需要檢察長(zhǎng)決定的事項(xiàng)。對(duì)于前款規(guī)定以外的程序性或者實(shí)體性事項(xiàng)，主訴檢察官應(yīng)當(dāng)依法做出決定。”第23條規(guī)定，主訴檢察官?zèng)Q定的事項(xiàng)、法律文書以及工作文書由主訴檢察官簽發(fā)。第24條又明確規(guī)定了主訴檢察官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的八種情形。應(yīng)當(dāng)說，責(zé)任不清的問題在主訴檢察官制改革的前期有所緩解。然而，隨著改革的進(jìn)行，各單位的主政者為了案件質(zhì)量，也為了保護(hù)干警，對(duì)主訴檢察官的權(quán)力加以限制[7]；部分主訴檢察官或者無法擺脫依賴性太強(qiáng)的心理習(xí)慣，或者缺乏責(zé)任意識(shí)害怕承擔(dān)責(zé)任，遇到問題不調(diào)查取證、分析案情、研究法律，而是向行政領(lǐng)導(dǎo)多請(qǐng)示、勤匯報(bào)[2]，因而在發(fā)生冤假錯(cuò)案時(shí)，依然難以科學(xué)確定相關(guān)責(zé)任。

(三)權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致檢察隊(duì)伍不穩(wěn)定

新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一是突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權(quán)力、責(zé)任，對(duì)所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究[8]。這一內(nèi)容實(shí)際上是檢察官辦案責(zé)任制目標(biāo)的延續(xù)。一方面，為提高辦案質(zhì)量、保證辦案效率，改革往往會(huì)從學(xué)歷經(jīng)驗(yàn)、工作年限等方面對(duì)檢察官提出更高的要求，希望檢察官隊(duì)伍面向“職業(yè)化”“精英化”的方向穩(wěn)步發(fā)展，要求檢察官比普通公務(wù)員肩負(fù)更多的責(zé)任——對(duì)所辦理的案件終身負(fù)責(zé)；另一方面，在公務(wù)員工資目前已經(jīng)相對(duì)較低的情況下，又將檢察官放到公務(wù)員隊(duì)伍管理，在工資補(bǔ)貼、培訓(xùn)休假等方面并沒有給予更高的待遇。這種要求承擔(dān)大責(zé)任、給予較低待遇的反差，降低了辦案責(zé)任制改革對(duì)于檢察官的吸引力，甚至迫使部分檢察官因?yàn)榻?jīng)濟(jì)壓力離開檢察隊(duì)伍。

2000年，最高人民檢察院辦公廳《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》明確規(guī)定：各級(jí)人民檢察院要建立健全與主訴檢察官辦案責(zé)任制配套的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，從實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)解決主訴檢察官的有關(guān)待遇。但實(shí)際上，這些要求不但沒有落實(shí)，而且隨著“陽光工資”改革要求的按照工齡和行政級(jí)別發(fā)放工資辦法的實(shí)行，主訴檢察官原本享有的崗位津貼被取消，這也打擊了主訴檢察官的辦案積極性[9]。有統(tǒng)計(jì)顯示，在北京市檢察系統(tǒng)實(shí)施主訴檢察官辦案責(zé)任制的2000—2010年的10年間，共任命主訴檢察官357人，2010年仍在公訴崗位的卻只有162人，另外195人除個(gè)別退休、辭職外，大部分到外單位任職或提拔交流到院內(nèi)其他處室任職[10]。

二、“獨(dú)立”與“一體”：主任檢察官辦案責(zé)任制的理論根基

(一)“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”的基本含義

一般而言，“檢察一體”是指為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一實(shí)施，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)基于“上命下從”原則而構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。關(guān)于“檢察一體”的目的和功能，在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)存在“有效打擊犯罪”說、“防范誤斷濫權(quán)”說、“統(tǒng)一追溯法令”說的爭(zhēng)論。*參見吳巡龍《檢察獨(dú)立與檢察一體——兼評(píng)檢察官未經(jīng)檢察長(zhǎng)核定逕行起訴事件》，載臺(tái)灣《約旦法學(xué)雜志》第124期；陳運(yùn)財(cái)《檢察獨(dú)立與檢察一體之分際》，載臺(tái)灣《約旦法學(xué)雜志》第124期。轉(zhuǎn)引自萬毅《中國(guó)臺(tái)灣檢察權(quán)定位、配置及其他(上)》，載《東方法學(xué)》2010年第1期?？傮w而言，實(shí)現(xiàn)“檢察一體”有利于形成合力打擊犯罪，也有利于糾正下級(jí)檢察官的錯(cuò)誤行為，更有利于規(guī)范檢察官的自由裁量權(quán)，維護(hù)法的安定性和法制的統(tǒng)一[11]。從現(xiàn)有資料來看，“檢察一體”主要包括三個(gè)方面的含義[12]：其一，上下級(jí)之間指揮、命令與服從、執(zhí)行的關(guān)系。具體又包括指揮監(jiān)督權(quán)；職務(wù)收取權(quán)，即上級(jí)有權(quán)調(diào)取下級(jí)辦理或正在辦理的事務(wù)自己辦理；職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，即上級(jí)有權(quán)將下級(jí)辦理或正在辦理的事務(wù)轉(zhuǎn)交其他下級(jí)承辦。其二，同一單位檢察官的職務(wù)一體而不可分割，同一單位檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)彼此可以互換。其三，遇有緊急情況，可以在管轄區(qū)域以外行使職權(quán)。

而“檢察獨(dú)立”是一種相對(duì)的獨(dú)立。從廣義而言，“檢察獨(dú)立”的含義有兩個(gè)方面：其一，檢察機(jī)關(guān)對(duì)外整體獨(dú)立——官署獨(dú)立。《憲法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》要求人民檢察院不僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置上獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)，而且在職能行使方面也不受其他機(jī)關(guān)的干預(yù)。英國(guó)1985年《犯罪起訴法》就建立了自成一體、完全獨(dú)立的檢察機(jī)構(gòu)，實(shí)行財(cái)政獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算[13]。其二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部個(gè)體獨(dú)立——檢察官獨(dú)立。實(shí)際上，按照國(guó)際慣例，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立往往是體現(xiàn)在檢察官履行職務(wù)時(shí)的獨(dú)立。作為檢察官起訴活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際檢察官協(xié)會(huì)(IAP)1999年制定的《檢察官專業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利義務(wù)準(zhǔn)則》第1條就要求，對(duì)于檢察官的行為，檢察官必須努力實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、客觀及具有一貫性[14]。有觀點(diǎn)還創(chuàng)新性地提出檢察官的獨(dú)立應(yīng)當(dāng)包括檢察官之獨(dú)立司法意識(shí)、檢察官之獨(dú)立司法權(quán)和檢察官之獨(dú)立司法責(zé)任三個(gè)方面[15]。就本文而言，筆者也是側(cè)重從檢察官的獨(dú)立來理解和使用“檢察獨(dú)立”的。

在集體獨(dú)立這個(gè)層面上，“檢察一體”有助于檢察機(jī)關(guān)形成合力應(yīng)對(duì)外部的干預(yù)，有利于集中檢察資源應(yīng)對(duì)犯罪；在檢察權(quán)具體運(yùn)行這個(gè)層面上，“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”存在激烈的沖突對(duì)抗，過分強(qiáng)調(diào)“檢察一體”會(huì)大大侵蝕檢察官的個(gè)體獨(dú)立。

(二)域外實(shí)踐

“檢察一體”是檢察機(jī)關(guān)的一種組織原則，而狹義的“檢察獨(dú)立”只是指稱檢察官的個(gè)人獨(dú)立；當(dāng)個(gè)體與整體發(fā)生沖突時(shí)，只有通過各種博弈才能找到適合的存在空間。關(guān)于“檢察獨(dú)立”與“檢察一體”博弈的樣態(tài)，域外立法、司法也多有涉及。在美國(guó)，由于聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)分屬聯(lián)邦和地方政府，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)和地方檢察長(zhǎng)之間并沒有隸屬關(guān)系，甚至也沒有指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系[16]。根據(jù)總統(tǒng)法律實(shí)施委員會(huì)的報(bào)告，州檢察長(zhǎng)和地方檢察官之間的關(guān)系分為三類：“一是沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只有協(xié)調(diào)幫助關(guān)系，如合并管轄起訴、提供咨詢。多數(shù)州屬于這種情況。二是州檢察官對(duì)地方檢察官的業(yè)務(wù)活動(dòng)無權(quán)過問。三是在阿拉斯加、特拉華、羅德島，檢察長(zhǎng)直接監(jiān)督地方起訴工作，并且對(duì)本州一切刑事訴訟負(fù)全責(zé)。”[17]102-103

在意大利，各層次的檢察署之間并不存在等級(jí)上的隸屬關(guān)系。駐上訴法院的檢察署與駐地方法院的檢察署之間可以稱為上下級(jí)關(guān)系，但這只是為對(duì)應(yīng)相應(yīng)的審級(jí)，在具體業(yè)務(wù)上不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，甚至連指導(dǎo)關(guān)系都說不上。每一層級(jí)的檢察署都有完全獨(dú)立的權(quán)限。每個(gè)檢察署都只設(shè)一個(gè)公訴人辦公室，通常一個(gè)案件只分配給一個(gè)公訴人負(fù)責(zé)，公訴人擁有完全獨(dú)立的辦案權(quán)，即使是檢察長(zhǎng)也無權(quán)干涉[17]266-267。

在法國(guó)，檢察院的組織建構(gòu)嚴(yán)格奉行等級(jí)性原則，權(quán)利構(gòu)造呈上令下從的“金字塔”型特點(diǎn)。但是，在具體案件中，任何機(jī)構(gòu)包括檢察系統(tǒng)的直接上級(jí)機(jī)構(gòu)都不得對(duì)檢察官的行為進(jìn)行事先控制或近令其替代檢察長(zhǎng)強(qiáng)行推行某一其拒絕履行的指令和命令。任何機(jī)構(gòu)也無權(quán)撤銷或更改檢察官在某一具體案件中所做出的行為或決定，即使該行為或決定與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)(包括司法部)所發(fā)布的指示或命令相沖突[17]126-131。

在日本，奉行“檢察一體”原則，但是這里的“檢察一體”只是對(duì)檢察官進(jìn)行一體化管理，檢察官具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。根據(jù)《日本檢察廳法》第4條及第6條的規(guī)定，檢察官就是為了國(guó)家對(duì)檢察事務(wù)，自行決定國(guó)家的意思，并對(duì)外部具有表示權(quán)限的機(jī)關(guān)[18]。因此，檢察官在日本是一個(gè)官廳，*官廳，舊稱政府機(jī)關(guān)。參見http://baike.baidu.com/subview/1297010/5874652.htm?fr=aladdin。各個(gè)檢察官作為官廳享有行使檢察權(quán)的權(quán)限，而不是只有檢察廳的領(lǐng)導(dǎo)享有這一權(quán)限。換言之，在執(zhí)行檢察事務(wù)方面，檢察官有權(quán)自行決定并表示國(guó)家意志，而不是作為上級(jí)的助手行使檢察權(quán)[17]288。日本學(xué)者松尾浩也指出，日本的每個(gè)檢察官都處于“獨(dú)立負(fù)責(zé)”的地位，“檢察一體”原則實(shí)際上以檢察官的獨(dú)立性為前提，是對(duì)檢察官獨(dú)立性的統(tǒng)一[19]。

可見，盡管從法制統(tǒng)一的應(yīng)然角度來看，各國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循并踐行“檢察一體”，但是無論從美洲、歐洲還是亞洲的幾個(gè)典型國(guó)家來看，各國(guó)要么與典型的“檢察一體”相去甚遠(yuǎn)，要么對(duì)“檢察一體”有所突破。

(三)主任檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的正當(dāng)性

筆者認(rèn)為，在肯定“檢察一體”的前提下應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)承認(rèn)“檢察獨(dú)立”，允許檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。*具體而言，檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)是指檢察權(quán)在同一檢察院內(nèi)部要由檢察官獨(dú)立行使，對(duì)檢察權(quán)在同一檢察院內(nèi)部的運(yùn)行進(jìn)行去“行政化”改造。參見向澤選《檢察權(quán)內(nèi)部獨(dú)立行使的模式選擇》，載《人民檢察》2014年第10期。從理論和檢察權(quán)的科學(xué)運(yùn)行角度而言，在本次改革中賦予主任檢察官獨(dú)立辦案權(quán)具有正當(dāng)性。

1.“檢察一體”并不是檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間(內(nèi)部)現(xiàn)存的唯一領(lǐng)導(dǎo)體制?？v觀世界各國(guó)，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間(內(nèi)部)的關(guān)系可以概括為三種模式：(1)“相互獨(dú)立模式”，即“上下級(jí)”之間相互獨(dú)立，沒有隸屬關(guān)系。在上文提及的美國(guó)，聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)和州檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系、州檢察長(zhǎng)與地方檢察官的關(guān)系就屬于這種。(2)“檢察一體模式”，即檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察官工作，上令下從。最典型的就是蘇聯(lián)和現(xiàn)在的俄羅斯。(3)“混合模式”。在德國(guó)，由于受“司法權(quán)在州”原則的制約，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)并不是德國(guó)檢察機(jī)關(guān)的最高首長(zhǎng)，與各州檢察長(zhǎng)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；在州內(nèi)，州檢察院檢察長(zhǎng)則是本州檢察機(jī)關(guān)的最高首長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)州檢察院和市檢察院開展工作[20]。由此可見，“檢察一體”只是檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間(內(nèi)部)領(lǐng)導(dǎo)體制的一種，并不是全部。尤其“相互獨(dú)立模式”，實(shí)際上是以“檢察獨(dú)立”為主。因此，對(duì)于檢察權(quán)的運(yùn)行而言，“檢察獨(dú)立”具有一定的合理性。

2.檢察權(quán)內(nèi)容的復(fù)合性要求“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”并行?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第2條規(guī)定：“人民檢察院在刑事訴訟中的任務(wù)，是立案?jìng)刹橹苯邮芾淼陌讣?、批?zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴和提起公訴、對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督……”在這個(gè)意義上，實(shí)際上可以將中國(guó)的檢察權(quán)分為偵查檢察權(quán)和訴訟檢察權(quán)兩個(gè)方面。其中，偵查檢察權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹橹苯邮芾戆讣臋?quán)力，而訴訟檢察權(quán)則是指批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴和提起公訴、對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)力。偵查檢察權(quán)就帶有濃重的偵查權(quán)色彩，而主要由行政機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)天生帶有上命下從、上下一體的特性，偵查檢察權(quán)由此偏向“檢察一體”的要求。訴訟檢察權(quán)是一種相對(duì)純粹的司法權(quán)，以公平、正義為目標(biāo)的司法權(quán)包含對(duì)司法人員身份獨(dú)立的要求，訴訟檢察權(quán)因此包含了對(duì)“檢察獨(dú)立”的追求。

3.“檢察獨(dú)立”是相對(duì)的，與“檢察一體”并不完全沖突。主任檢察官的獨(dú)立實(shí)質(zhì)上是主任檢察官內(nèi)部獨(dú)立的界限問題，問題的解決在于如何尋找主任檢察官獨(dú)立于“檢察一體”的界限，并非完全排除上命下從的“檢察一體”。其所要解決的是主任檢察官對(duì)于何種事務(wù)只需依法遵循自己的意志行事，對(duì)于何種“上命”需要遵從，對(duì)于何種“上命”可以違抗。對(duì)此，有學(xué)者提出了解決方案：應(yīng)當(dāng)區(qū)分檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)；對(duì)于檢察事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹法定主義，嚴(yán)格防范上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力的侵分與限制；對(duì)于檢察行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹檢察一體、上命下從的原則[21]。盡管如何給檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)劃出一條明顯的界限本身就是一件十分困難的事情，這種思路也沒有論及究竟應(yīng)當(dāng)如何劃分上下級(jí)之間的檢察事務(wù)，但這種觀點(diǎn)至少說明“檢察獨(dú)立”與“檢察一體”并不完全沖突。

4.賦予主任檢察官一定范圍的獨(dú)立性符合司法規(guī)律。司法規(guī)律就是司法活動(dòng)本身特殊性所決定的活動(dòng)規(guī)律。司法活動(dòng)是對(duì)已經(jīng)發(fā)生過的案件事實(shí)，通過對(duì)證據(jù)的收集、審查、判斷以追溯、還原和認(rèn)定案件的客觀情況。司法規(guī)律要求司法主體要親歷親為，審查判斷證據(jù)時(shí)要客觀公正，整個(gè)司法過程要公開透明，不受干擾獨(dú)立辦案[4]97。在這些基本的司法規(guī)律中，司法主體的獨(dú)立是前提，只有獨(dú)立，才能保證不受干擾；只有獨(dú)立，才能責(zé)任明確，從而促使親歷親為；只有獨(dú)立，才能只服從法律和自己的良心，從而保證客觀公正。

三、分析與定位構(gòu)：主任檢察官職能定位論要

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第6條規(guī)定“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”。因此，主任檢察官只有在檢察長(zhǎng)“完全授予”式的分權(quán)過程中，才能明確自己基本職能的主要內(nèi)容，而其基本職能的行使實(shí)際上是在與檢察長(zhǎng)、部門行政負(fù)責(zé)人和小組其他成員關(guān)系的互動(dòng)中體現(xiàn)的。

(一)主任檢察官與檢察長(zhǎng)的關(guān)系

“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”是中國(guó)檢察立法和“檢察一體”原則的共同要求，具有法律上的正當(dāng)性和理論上的科學(xué)性。檢察長(zhǎng)對(duì)于檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，從內(nèi)容來看，不但包括行政事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，而且包括法律業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)；從程度來看，不但包括相關(guān)制度的創(chuàng)建、類案指導(dǎo)等總體領(lǐng)導(dǎo)，也包括對(duì)于個(gè)案處理的具體領(lǐng)導(dǎo)。

在解決主任檢察官與檢察長(zhǎng)的關(guān)系時(shí)，大部分學(xué)者和試點(diǎn)方案都主張對(duì)兩者“分權(quán)”，即將檢察長(zhǎng)對(duì)于案件的權(quán)力劃分給主任檢察官進(jìn)行。例如，有的學(xué)者提出，凡具有下列情形之一的，屬于檢察長(zhǎng)職權(quán)，主任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)分管副檢察長(zhǎng)審定：“采取限制或剝奪犯罪嫌疑人憲法性權(quán)利的強(qiáng)制措施；改變管轄；不起訴決定；涉案款物的處理；擬采取電視直播審理的案件的起訴；有重大政治、社會(huì)影響的案件的處理等十一類案件……上述情形之外的，屬于主任檢察官獨(dú)立決策的范疇。”[22]有的學(xué)者還提出，凡涉及類似不起訴等影響訴訟程序正常進(jìn)行甚至終止的情形屬于檢察長(zhǎng)決定，其他情形可以直接由主任檢察官?zèng)Q定。筆者認(rèn)為，主任檢察官改革的重要目標(biāo)之一就是加強(qiáng)檢察官的主體地位，因而將檢察長(zhǎng)業(yè)務(wù)方面的權(quán)力在一定范圍內(nèi)授予主任檢察官是必然的。但即使如此，檢察長(zhǎng)對(duì)于授予出去的權(quán)力仍然可以自己行使。檢察長(zhǎng)與主任檢察官的關(guān)系更類似于民法上“代理”與“被代理”的關(guān)系。代理人為了被代理人的利益，雖然具有一定的自主決定權(quán)，但是代理人也有自己從事該項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。當(dāng)檢察長(zhǎng)主動(dòng)對(duì)主任檢察官正在辦理的案件進(jìn)行個(gè)案領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，主任檢察官應(yīng)當(dāng)將該案全部移送檢察長(zhǎng)，由檢察長(zhǎng)親自或指示其他主任檢察官辦理。不過，無論由誰具體辦理，該案的處理結(jié)論應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)署名，檢察長(zhǎng)對(duì)案件的處理結(jié)果終身負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這一設(shè)計(jì)使得權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)高度統(tǒng)一，同時(shí)在一定程度上平衡了“檢察一體”與“檢察獨(dú)立”的矛盾。

當(dāng)檢察長(zhǎng)被動(dòng)對(duì)主任檢察官正在辦理的案件進(jìn)行個(gè)案領(lǐng)導(dǎo)，即主任檢察官就個(gè)案向檢察長(zhǎng)進(jìn)行咨詢時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許。檢察長(zhǎng)不主動(dòng)提出或者被動(dòng)同意直接辦理該類案件的，主任檢察官不能推卸責(zé)任，應(yīng)當(dāng)以自己的名義繼續(xù)辦理，檢察長(zhǎng)的意見僅供主任檢察官參考。如果主任檢察官認(rèn)為有必要，可以不經(jīng)檢察長(zhǎng)同意，直接報(bào)檢察委員會(huì)討論，主任檢察官也可以不接受討論結(jié)論。有觀點(diǎn)指出，當(dāng)主任檢察官與檢察長(zhǎng)的意見不一致時(shí)，有權(quán)將案件提交檢委會(huì)討論，但對(duì)檢委會(huì)的決定必須無條件執(zhí)行[23]。筆者對(duì)此不以為然。其一，檢察長(zhǎng)往往是檢委會(huì)最權(quán)威的委員，檢委會(huì)的意見往往和檢察長(zhǎng)高度一致。其二，檢委會(huì)做出的決定讓主任檢察官執(zhí)行并承擔(dān)責(zé)任也是不科學(xué)的。檢察委員會(huì)與檢察長(zhǎng)到底是一種什么關(guān)系，立法之間、立法和實(shí)踐都不完全一致，但只有責(zé)任的承擔(dān)者和案件的決定者相統(tǒng)一的時(shí)候，才最為公平。

至于到底賦予主任檢察官哪些職權(quán)，筆者認(rèn)為，這不僅僅是一個(gè)理論論證問題，還需要通過調(diào)研、歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析等手段，按照一定的規(guī)則做出科學(xué)的、具體的劃分。即既要避免主任檢察官為推卸責(zé)任而把大量案件報(bào)批，又要避免主任檢察官權(quán)力的不恰當(dāng)擴(kuò)張和濫用，從而損害案件質(zhì)量[24]。

(二)主任檢察官與部門行政負(fù)責(zé)人的關(guān)系

實(shí)行主任檢察官制度的目標(biāo)之一是去除檢察管理行政化，實(shí)現(xiàn)扁平化。對(duì)于現(xiàn)有的“三級(jí)審批制”來說，扁平化的題中應(yīng)有之義必然是拉近“三級(jí)”中最上級(jí)和最下級(jí)的關(guān)系，即將中間級(jí)的職責(zé)完全分化轉(zhuǎn)移，從而去掉中間級(jí)。因此，按照改革的要求，主任檢察官與部門行政負(fù)責(zé)人的關(guān)系的基本走向應(yīng)該是：主任檢察官得以凸現(xiàn)，部門行政負(fù)責(zé)人消失。

在試行主訴檢察官辦案責(zé)任制的過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然在案件審查中處室領(lǐng)導(dǎo)沒有指令權(quán)，但是其大多數(shù)人畢竟是精通檢察業(yè)務(wù)的主訴檢察官，而且檢察行政事務(wù)如考勤、培訓(xùn)、設(shè)備配備、待遇福利、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等都是由部門行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的。而且，涉及業(yè)務(wù)的檢察行政事務(wù)，如案件分配等也由部門行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而司法分案權(quán)可能對(duì)案件處理方式和效果產(chǎn)生較大影響。因此，主訴檢察官在行政上應(yīng)當(dāng)服從處長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，在業(yè)務(wù)上也要主動(dòng)溝通，遇到重大疑難問題可以與部門負(fù)責(zé)人協(xié)商，多聽取意見[25]。筆者認(rèn)為，這種對(duì)部門行政負(fù)責(zé)人的過分依賴以及部門行政負(fù)責(zé)人的“明存實(shí)亡”正是導(dǎo)致主訴檢察官后來改革失敗的主要原因之一。

目前，在各地改革試點(diǎn)過程中，為了保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性，多數(shù)試點(diǎn)單位既按照一定標(biāo)準(zhǔn)選拔了一批主任檢察官，又直接或在處室合并后保留了相當(dāng)數(shù)量的部門行政負(fù)責(zé)人。由于部門行政負(fù)責(zé)人往往具有相對(duì)較高的業(yè)務(wù)水平和一定的協(xié)調(diào)組織能力，本身也是主任檢察官，所以改革方案往往既要求改革后的部門行政負(fù)責(zé)人能夠親自辦案，又希望他們憑借經(jīng)驗(yàn)和能力對(duì)部門內(nèi)的主任檢察官進(jìn)行一定范圍的指導(dǎo)、督促、檢查和協(xié)調(diào)。有的試點(diǎn)單位甚至允許部門行政負(fù)責(zé)人通過辦案系統(tǒng)了解主任檢察官的辦案材料、辦案進(jìn)度及處理相關(guān)情況，必要時(shí)可以要求主任檢察官進(jìn)行匯報(bào)。筆者認(rèn)為，在保留部門行政負(fù)責(zé)人的情況下，只要賦予其一定的職權(quán)，都必然會(huì)與主任檢察官發(fā)生交叉，最終影響主任檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。如果只是需要部門行政負(fù)責(zé)人從事通知發(fā)放、捐款收集或召集黨務(wù)會(huì)等工作，則完全沒有必要，可以將這部分職能分解，或是歸入相關(guān)的職能部門、或是歸入主任檢察官的助手行使。在目前的改革中，如果繼續(xù)保留部門行政負(fù)責(zé)人，那么無論如何調(diào)整部門負(fù)責(zé)人和主任檢察官之間的關(guān)系，都會(huì)要么造成部門負(fù)責(zé)人的空置和無所事事，要么影響主任檢察官依法獨(dú)立辦案，必將最終影響改革的效果、甚至還會(huì)使主任檢察官辦案責(zé)任制重新回到“三級(jí)審批”的老路上。

(三)主任檢察官與小組內(nèi)其他成員的關(guān)系

主任檢察官與小組內(nèi)其他成員的關(guān)系包括主任檢察官與小組內(nèi)普通檢察官的關(guān)系，以及主任檢察官與書記員的關(guān)系兩個(gè)方面。在主任檢察官辦案組織內(nèi)部，主任檢察官應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。主任檢察官對(duì)其辦理的案件終身負(fù)責(zé)，必然也就要求其在辦案組織內(nèi)部具有充分的決定權(quán)。主任檢察官對(duì)于普通檢察官的領(lǐng)導(dǎo)可以通過審批制來實(shí)現(xiàn)。檢察長(zhǎng)與主任檢察官的關(guān)系中，筆者強(qiáng)調(diào)主任檢察官對(duì)于檢察長(zhǎng)的“檢察獨(dú)立”；而在主任檢察官與小組內(nèi)普通檢察官的關(guān)系中，筆者則強(qiáng)調(diào)主任檢察官對(duì)普通檢察官的“檢察一體”。在案件辦理程序上，主任檢察官應(yīng)當(dāng)將具體案件交普通檢察官“獨(dú)立”辦理，主任檢察官主要是對(duì)于普通檢察官的意見書進(jìn)行審查，審查合格的，簽署自己的姓名對(duì)外發(fā)出并對(duì)案件終身負(fù)責(zé)；認(rèn)為不合格的，可以指揮普通檢察官繼續(xù)審查，直至主任檢察官認(rèn)為合格為止。當(dāng)普通檢察官與主任檢察官的意見不一致時(shí)，普通檢察官應(yīng)當(dāng)遵照主任檢察官的意見辦理。在個(gè)案辦理過程中，主任檢察官可以召集所有普通檢察官對(duì)疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行討論。主任檢察官對(duì)普通檢察官的業(yè)務(wù)行為負(fù)全責(zé)，對(duì)于普通檢察官業(yè)務(wù)水平的評(píng)定，檢察長(zhǎng)原則上應(yīng)當(dāng)充分尊重主任檢察官的意見。

主任檢察官與書記員之間同樣是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這里，似乎存在的疑問是小組的書記員到底是每個(gè)普通檢察官的書記員，還是總體上都是主任檢察官的書記員？在理論上，這個(gè)問題似乎具有一定的邏輯性但實(shí)際上這個(gè)問題的論證和解決并不具有實(shí)際意義。這個(gè)問題的回答，只能有賴于每個(gè)小組的主任檢察官自己。

(四)主任檢察官辦公室

在這里，主任檢察官辦公室指的并不是對(duì)主任檢察官進(jìn)行管理的辦公室，而是以各個(gè)主任檢察官的姓名命名的、各位主任檢察官及其小組成員的辦案單位。專門以其姓名為主任檢察官配備辦公室，與中央關(guān)于司法體制改革以及檢察官辦案責(zé)任制改革中突出檢察官主體地位的要求是一致的。這種做法在不增加檢察經(jīng)費(fèi)額外開支的情況下，能夠從制度設(shè)計(jì)、設(shè)備配備等方面給予主任檢察官較大尊重。同時(shí)，這種設(shè)計(jì)能夠解決到底主任檢察官指的是主任檢察官個(gè)體，還是以主任檢察官為基礎(chǔ)建立的辦案組織的問題。主任檢察官辦公室的設(shè)立，使得個(gè)體和組織從形式到實(shí)質(zhì)都獲得了統(tǒng)一。從實(shí)質(zhì)上看，主任檢察官要為本組辦理的所有案件簽署法律文書，并對(duì)該案承擔(dān)責(zé)任，但是每一個(gè)案件實(shí)際上并不是其單獨(dú)辦理的，而是在其指導(dǎo)下集體努力的結(jié)果；從形式上看，該辦案單位雖然是以主任檢察官的姓名命名的，但是該單位又不僅僅包括主任檢察官一人，而是其整個(gè)團(tuán)隊(duì)。在能夠查明責(zé)任承擔(dān)主體的情況下，刻意將主任檢察官與其整個(gè)團(tuán)隊(duì)相區(qū)分，同樣不具有現(xiàn)實(shí)意義。

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[責(zé)任編輯：朱 磊]

2014-10-12

2014年度北京市法學(xué)會(huì)法學(xué)研究專項(xiàng)課題“主任檢察官職能定位：緣起、根基與建構(gòu)”[BLS(2014)C020]

耿磊(1977—)，女，博士研究生，北京市人民檢察院第三分院檢察官，從事檢察制度及量刑規(guī)范化研究；孫強(qiáng)(1984—)，男，檢察官，從事檢察制度及網(wǎng)絡(luò)刑法學(xué)研究。

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1002-462X(2015)02-0079-08