基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑

陳 家 剛

(1.中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部 北京100032；2.河南信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000)

·政治發(fā)展研究·

基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑

陳 家 剛1,2

(1.中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部 北京100032；2.河南信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000)

基層治理是指一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過程?；诓煌囊暯?，可以將其理解為一種政策過程，或者一種民主發(fā)展形式，或者一系列現(xiàn)代國家建構(gòu)的方式與手段。但無論基于哪種視角，基層治理的核心是基層民主，其方式是運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種社會活動，其目的是最大限度地促進(jìn)國家公共利益。因此，基層治理的目標(biāo)、制度建構(gòu)及其實(shí)踐，對于當(dāng)代中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展都有著極為重要的意義。改革開放以來，基層治理一直是中國政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，這主要是由四個現(xiàn)實(shí)條件決定的。其一，中國作為一個傳統(tǒng)的超大型農(nóng)業(yè)社會決定了其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，政治基礎(chǔ)在基層；其二，從當(dāng)代農(nóng)村到城市的改革過程中，基層治理因其實(shí)驗性特征能夠有效地降低改革風(fēng)險，為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗；其三，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，最為集中地反映在基層鄉(xiāng)村和城市基層；其四，由于基層社會的重要性，黨和政府主動地將基層治理作為改革的路徑，并提供相應(yīng)的制度財政保障。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及社會的深刻轉(zhuǎn)型，必然需要一種新的適應(yīng)變革的治理模式，這就使得當(dāng)前的基層治理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型壓力。實(shí)踐表明，只有實(shí)現(xiàn)基層治理的民主化、法治化，才能使基層治理符合現(xiàn)代政治的標(biāo)準(zhǔn)，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。為此，國家應(yīng)積極推進(jìn)政策過程中的授權(quán)、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的主體作用；自覺維護(hù)憲法和法律在基層治理實(shí)踐中的權(quán)威地位，使全部治理行為依法依規(guī)進(jìn)行；有效推動增量改革制度化，用法律和制度將改革創(chuàng)新的成果固定下來，用以規(guī)范治理行為與實(shí)踐。只有這樣，才能切實(shí)地保障人民的權(quán)利和利益。

基層治理；基層民主；社會轉(zhuǎn)型；改革開放

在國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中，基層治理具有基礎(chǔ)性地位和功能，它既是理解社會整體性轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方式，也是研究國家發(fā)展路徑的一個重要切入點(diǎn)。改革開放三十多年來，中國基層治理的目標(biāo)、制度建構(gòu)及其實(shí)踐，對于當(dāng)代中國社會的轉(zhuǎn)型、發(fā)展有著極為重要的推動作用。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變遷，基層治理不僅在政策層面，而且在民主發(fā)展道路、國家建構(gòu)等方面日益發(fā)揮著關(guān)鍵作用?？v觀中國三十多年的政治發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，基層治理作為一種發(fā)展路徑，不僅現(xiàn)實(shí)地改變著當(dāng)代中國的社會結(jié)構(gòu)，而且切實(shí)地為中國社會的發(fā)展、轉(zhuǎn)型提供了一種新的觀察視角和可行的路徑探索。

一、什么是基層治理

1989年，世界銀行概括當(dāng)時非洲的情形時首次使用了“治理危機(jī)”，此后，“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。近年來，各國學(xué)者對治理理論的研究，也逐漸超越了其最初的領(lǐng)域和范圍。所謂治理，指的是在人們生活的共同體中，為著共同的目的和公共利益，各種不同的權(quán)威主體通過運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，從而最大限度地促進(jìn)公共利益。治理是根據(jù)一套規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)的持續(xù)行為過程，其基礎(chǔ)是合作、協(xié)調(diào)，而不是管制和控制，其目標(biāo)是促進(jìn)公共利益?；鶎又卫韯t是一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過程。在這個過程中，各種不同的行為者都是參與主體，他們遵循特定的制度規(guī)則和程序，以合作、協(xié)商的方式持續(xù)地推進(jìn)公共利益。就其本質(zhì)來說，基層治理的核心就是基層民主。改革開放以來，基層治理一直是中國政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。幾乎每年全國人民代表大會上的政府工作報告，以及中國共產(chǎn)黨全國代表大會的政治報告，都會強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性，因為基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是中國民主政治發(fā)展和完善的基礎(chǔ)；同時，積極推進(jìn)和發(fā)展基層民主，自下而上地推進(jìn)民主治理，也有利于社會政治的穩(wěn)定和民主政治經(jīng)驗的積累。

但是，對基層治理的理解，因為視角的差異，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界存在著各種不同的觀點(diǎn)。其一，將基層治理理解為一種政策過程，即將基層治理作為推進(jìn)某項政策的手段和方式。例如，從“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的角度來看基層治理結(jié)構(gòu)與效果[1]，從社會主義新農(nóng)村建設(shè)的視角來觀察治理的路徑[2]，等等。其二，將基層治理理解為一種民主發(fā)展形式，即將基層治理看成是中國民主發(fā)展的切入點(diǎn)，是進(jìn)一步推進(jìn)民主、完善民主和發(fā)展民主的路徑選擇，如村民自治、社區(qū)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等。在基層民主選舉和社區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)系上，基層民主的發(fā)展改變了權(quán)力的分配，改進(jìn)了基層治理[3]。更為重要的是，基層民主的實(shí)施也為黨在基層社會的存在方式提供了新的制度平臺，為調(diào)整黨與社會的關(guān)系提供了契機(jī)，為更高層級的民主政治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)[4]。其三，將基層治理看成是現(xiàn)代國家建構(gòu)的方式與手段，即隨著中國從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從革命走向建設(shè)，整體社會的轉(zhuǎn)型同時伴隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，希冀實(shí)現(xiàn)一種理性的、規(guī)范的、制度的國家體制?！艾F(xiàn)代國家的建立，一個重要的標(biāo)志就是國家力圖在之前從未涉及的方面為社會訂立規(guī)則，并確保對于這種規(guī)則的服從。這些規(guī)則既包括現(xiàn)代法律的制定及其執(zhí)行，也包括法律之外由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的各種各樣繁復(fù)而龐雜的國家規(guī)則?！薄霸趪艺?quán)建設(shè)的過程中，國家訴諸多種手段和方式，動用其可資利用的資源，以求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家基層社會控制或者說基層治理的目標(biāo)?！盵5]黨的十七大報告也在深入系統(tǒng)的理論探討和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，就基層治理、基層民主的發(fā)展明確了基本的目標(biāo)、內(nèi)容和框架?！鞍l(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)?！薄吧罨l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動?！盵6]

雖然理解的視角不同，但從總體上看，這些觀點(diǎn)和分析基本涵蓋了基層治理的主要內(nèi)容。因此，基層治理的內(nèi)涵，我們可以認(rèn)為主要是指在中國經(jīng)濟(jì)社會政治制度機(jī)構(gòu)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及城市街居的管理層級中，不同的行為主體如黨、政府、社會組織、個人圍繞本地區(qū)的利益，通過協(xié)商合作等方式實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政治過程。基層治理是管理方式的變革，從簡單的控制、主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向合作與伙伴關(guān)系。從政治結(jié)構(gòu)的角度來看，基層的民主治理主要包括三個方面的內(nèi)容：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理，二是村級治理，三是城市街居治理。*筆者在此未將企事業(yè)單位的內(nèi)容納入基層治理之中主要基于兩方面的考慮：一是企業(yè)作為市場主體，其行為過程屬于市場領(lǐng)域，其內(nèi)部個體同時生活于不同的社區(qū)單元，他們的參與活動已經(jīng)可以在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)政治過程中有所體現(xiàn)；二是類似于工會、職工代表大會等治理形式，可以歸為社會治理范疇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理與城市街居治理是構(gòu)成中國基層治理的三個重要組成部分，它們是一個有機(jī)的整體。建構(gòu)規(guī)范性的制度平臺和運(yùn)作程序、促進(jìn)公民有序政治參與、切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的根本利益、構(gòu)建和諧有序的公共生活，是中國基層民主治理的主要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，既是城鄉(xiāng)基層治理的價值追求，也是城鄉(xiāng)基層治理實(shí)踐的動力和源泉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、公民參與渠道的擴(kuò)大以及政策制定過程的民主化、民主管理和民主監(jiān)督的加強(qiáng)、基層社會組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會自治的推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變，都將是基層民主治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容[7]。

但是，基層治理畢竟意味著一種新的治理方式的轉(zhuǎn)型和探索，在既有的憲法和法律制度框架下，實(shí)現(xiàn)基層治理的良性發(fā)展，需要處理好一系列的關(guān)系。例如，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成就的基礎(chǔ)上，如何更好地促進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型；如何處理好基層社會的黨政關(guān)系、政社關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系；如何有效應(yīng)對基層治理過程中已經(jīng)或即將出現(xiàn)的消極現(xiàn)象；如何構(gòu)造既具有原則性要求、又具有操作靈活性制度體制機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展；如何增強(qiáng)公民的民主法治意識，形成一種新型的、積極的、健康的公民文化，等等。

二、為什么是基層治理

改革開放以后，基層治理的理論思考和實(shí)踐探索都取得了相當(dāng)大的進(jìn)展。一方面，學(xué)者從理論上開始系統(tǒng)深入地研究基層治理的內(nèi)涵、邊界、結(jié)構(gòu)與制度等；另一方面，在國家的改革實(shí)踐中，村民自治的大力推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成效，以及城市街居體制的變遷向我們展示了具有顯著差異的制度結(jié)構(gòu)及其實(shí)踐。那么，從現(xiàn)代國家建構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型的視角來觀察，選擇基層治理作為發(fā)展路徑，是一種水到渠成的結(jié)果還是一種主動的戰(zhàn)略設(shè)計呢？

1.從歷史上看，中國是一個超大型的、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，其經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)在于農(nóng)業(yè)，政治的基礎(chǔ)在基層，推動社會發(fā)展的主體是基層農(nóng)民和市民。歷史上的重大經(jīng)濟(jì)社會變革，基本上都是從基層發(fā)端的。因此，將基層治理作為邏輯起點(diǎn)，是有其歷史與經(jīng)驗前提的。

一般認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個不同的部分，其上層是中央政府，并設(shè)置了一個自上而下的官僚系統(tǒng)；其底層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握[8]。但是，地方權(quán)威并不經(jīng)由官方授權(quán)，其所依賴的支持系統(tǒng)主要來自于地方社會，由一系列相互配套的地方性制度保證[9]。因此，中國的政治結(jié)構(gòu)就包括以權(quán)力為特征的國家政治系統(tǒng)和具有自組織體系與能力的基層社會政治系統(tǒng)兩個部分。有學(xué)者認(rèn)為，在幾千年的傳統(tǒng)社會里，中國政治的一個最大特點(diǎn)就是上層政治的變化無常和基層政治社會的穩(wěn)固不動[10]。但是，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國經(jīng)濟(jì)社會與政治的變革，其基本特征是由基層民眾推動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)王朝更替的。例如，秦末、漢末、明末、清末等時期，基層民眾的抗?fàn)幣c起義無一不是推翻了舊帝國、建立了新的王朝。20世紀(jì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭，其基本問題就是聚焦于農(nóng)民問題，核心是要解決農(nóng)民土地問題，由此動員了最為廣泛的基層力量的支持，進(jìn)而在現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中開啟了一個新的時代。由此可見，基層治理變遷本身是有其歷史和社會基礎(chǔ)的。

2.改革開放以來經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村到城市的、自下而上的路徑，在很大程度上啟發(fā)了社會政治領(lǐng)域的治理改革?；鶎又卫硪驗槠鋵?shí)驗性特征，既能夠取得最為直觀的效果，也能夠有效地降低改革風(fēng)險，因而能為整體性的社會轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗，提供樣板。

基層治理改革說到底是一種基層的社會政治改革，社會政治的變遷主要的或者說總是與一定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系，這是馬克思主義的基本原理。因此，理解中國的基層治理改革，首先應(yīng)當(dāng)理解這種變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境與條件?；鶎又卫碜兏锏默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么呢? 從大的方面來說, 在過去30年中決定性地影響中國治理狀況的主要變量是社會經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊[11]。改革開放以后，中國農(nóng)村的“偉大創(chuàng)舉”就是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的變化，必然要求治理模式發(fā)生變化，即需要一種新的適應(yīng)變革的治理模式，而這種新模式就是以村民自治為核心的農(nóng)村基層治理模式和以居民自治為核心的城市居民自治。中國基層治理變革的直接動力來自以市場為取向的改革和農(nóng)村基層直接選舉所導(dǎo)入的現(xiàn)代民主機(jī)制。

在中國依然是農(nóng)業(yè)人口占據(jù)大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于初級階段的現(xiàn)實(shí)條件下，基層治理是漸進(jìn)地累積民主經(jīng)驗、技術(shù)和制度的重要途徑。因為如果基層的鄉(xiāng)村和城市政權(quán)與自治組織，能夠通過具體的民主機(jī)制和程序主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會結(jié)構(gòu)變化、社會問題凸顯等，就能夠為整個社會的民主轉(zhuǎn)型積累經(jīng)驗，而且能有效地緩解轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的巨大壓力，促進(jìn)社會穩(wěn)態(tài)發(fā)展。同時，從基層的視角來推動和觀察政治發(fā)展，也是政治發(fā)展的重要特征。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革無疑是中國政治民主化的一個新的現(xiàn)實(shí)生長點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式探索的成功，有利于鞏固基層政府的治理基礎(chǔ)。這些改革不僅表明中國基層政權(quán)的民主政治發(fā)展程度有可能在現(xiàn)行的基本政治制度的框架內(nèi)通過一系列的技術(shù)創(chuàng)新而得到很大的提高，而且體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)推動下的中國政治社會發(fā)展的必然邏輯[12]。不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，基層政治的發(fā)展與現(xiàn)代化都是鞏固和維護(hù)既有政治體系的重要內(nèi)容。在民主政治建設(shè)進(jìn)程中，基層治理民主為公民提供了廣泛而直接的政治參與，并在這個過程中增強(qiáng)了民主意識、提高了民主能力。

3.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，最為集中地反映在基層鄉(xiāng)村和城市基層。推進(jìn)基層治理，可以最大限度地化解分歧、解決沖突，維護(hù)基層民眾的利益，從而實(shí)現(xiàn)社會整體變遷的穩(wěn)定與有序。

改革開放以來，中國的基層社會發(fā)展逐步走上了制度化、法治化的軌道?；鶎又卫淼膶?shí)踐也取得了很好的效果與進(jìn)展。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身所誘發(fā)的各種矛盾和沖突也在不斷地累積，改革所形成的利益主體多元化、利益訴求多樣化使利益沖突不斷顯現(xiàn)，所以對于基層治理也提出了新的要求。在城鄉(xiāng)基層社會發(fā)展過程中，由于貧富分化加劇所產(chǎn)生的“社會不公平感”不斷增強(qiáng)、由于政府決策失誤或者公共服務(wù)供給不足所導(dǎo)致的基層政府公信力下降，以及由于拆遷、安置和重大項目實(shí)施過程中對于基層民眾利益的侵害等問題，對黨和政府的基層治理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。除了直接相關(guān)的利益沖突外，還出現(xiàn)了“無直接利益沖突”，即在群體性事件中，大部分群眾與事件本身并沒有直接利益關(guān)系，或者本身沒有直接利益訴求，但為了借機(jī)宣泄長期積累的不滿情緒，使得小矛盾糾紛引發(fā)大規(guī)模沖突，個案演變?yōu)槿后w性事件[13]。基于上述情況，基層治理的實(shí)踐與改革路徑應(yīng)該從以下四個方面理解和入手：一是確認(rèn)并理解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程所形成的多元利益格局，因而多元化和多樣性是基層社會的現(xiàn)實(shí)，是一切政策的出發(fā)點(diǎn)；二是基層治理能夠建構(gòu)起規(guī)范的制度平臺和體制機(jī)制，基層民眾等各行為主體能夠通過這些制度有序地參與政治過程，而規(guī)范的制度為民眾參與提供了合法的可以充分釋放情緒的渠道；三是基層治理能夠充分容納基層民眾利益訴求的表達(dá)，鼓勵并尊重不同群體、個體的利益，并能夠有效地將公共利益與個體利益結(jié)合起來；四是基層治理通過促進(jìn)民眾廣泛參與，既培養(yǎng)和提高了民眾政治參與的精神、自我管理的能力，同時群眾又可以通過民主討論決定身邊的重大事務(wù)，化解許多難以解決的問題，避免了矛盾的擴(kuò)大、問題的激化，從而減輕了整個體制的運(yùn)行成本。

4.選擇基層治理作為改革的路徑，是主動設(shè)置的改革議程。黨和政府主導(dǎo)型的改革路徑為基層治理的發(fā)展提供了堅強(qiáng)的保證。中國的民主政治發(fā)展的指向并非基于多黨制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移，而是如何在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下更好地實(shí)現(xiàn)依法治國和人民當(dāng)家作主?；鶎又卫硎侵袊七M(jìn)民主政治發(fā)展的一項戰(zhàn)略安排。

雖然基層治理的核心是多元主體圍繞公共利益的協(xié)同共治，但在當(dāng)代中國的政治框架下，黨和政府依然是整個國家和社會政治生活的核心和主導(dǎo)力量。通過觀察20世紀(jì)80年代以后以基層自治為核心的治理改革，我們就可以看到，黨和政府在基層治理中的決定性作用不但更加明顯和更加強(qiáng)大，而且更加充分和更加完備[14]。這方面主要表現(xiàn)為：政府直接推動了包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村治理改革。以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革，發(fā)端于中國農(nóng)村自發(fā)的民主實(shí)踐，是農(nóng)民自發(fā)組織的結(jié)果。但是，作為一場全國性的治理改革運(yùn)動，村民自治則是政府自上而下推動的結(jié)果；黨和政府建章立制，從制度上規(guī)范、制約和引導(dǎo)著基層治理的結(jié)構(gòu)、職能和方向，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的明確規(guī)定；基層治理的精英人物依然是由黨和政府控制的；政府官員直接駐村參加村級治理；政府為基層治理提供財政保障；政府定期對村干部進(jìn)行培訓(xùn)和教育，等等。

20世紀(jì)80年代以后，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，國家開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，但這并不意味著國家對社會經(jīng)濟(jì)的放任和對基層治理的放棄，更不意味著國家制度體系和權(quán)力觸角的萎縮。相反，伴隨著國家直接經(jīng)濟(jì)控制范圍的逐漸縮小，國家機(jī)構(gòu)逐步延伸到新的社會經(jīng)濟(jì)空間以處理社會經(jīng)濟(jì)復(fù)雜化所帶來的種種挑戰(zhàn)[5]。 即便是在改革開放后，針對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型績效的一些比較研究仍發(fā)現(xiàn)，垂直向上負(fù)責(zé)的政治結(jié)構(gòu)是中國較俄羅斯等國家取得更大成就的關(guān)鍵。*參見Blanchard, O and A.Shleifer,Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia,IMF Staff Paper,Vol.48(2000),P.171-179.喬納森·安戈認(rèn)為，大多數(shù)中國鄉(xiāng)村的改革是自上而下地推動和決定的。在其收集的28個樣本村中，截至1982年，有26個村實(shí)行了承包制改革，其中24個村的村民表示，該村的改革完全是由上級部門決定的，僅有2個村的村干部和村民在決定采取何種經(jīng)營形式上發(fā)揮過作用[15]。也就是說，決策者、黨和政府依然主導(dǎo)著制度變遷的進(jìn)程，選擇基層治理推動社會的轉(zhuǎn)型與變遷也同樣是執(zhí)政者主動設(shè)置的改革議程。

三、實(shí)現(xiàn)怎樣的治理轉(zhuǎn)型

在諸多的改革發(fā)展路徑中，選擇基層治理作為切入點(diǎn)和突破口，既有其內(nèi)在的邏輯，也是應(yīng)對現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的迫切需要。這種探索和實(shí)踐也實(shí)際地促進(jìn)了治理的轉(zhuǎn)型和基層社會政治生活的變革。

1.從治理主體來看，基層治理從最初黨政主導(dǎo)的單一權(quán)威主體開始走向以黨政為主、同時輔之以多元權(quán)威主體的協(xié)同治理。

基層治理，就是基層的公共權(quán)威相互合作、共同管理基層社會政治生活，增進(jìn)基層民眾福祉和公共利益的過程。因此，治理的權(quán)威既可以是官方的，也可以是民間的，還可以是官方與民間機(jī)構(gòu)的共同合作。

改革開放以后，中國的基層治理就表現(xiàn)為一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)，即黨的基層組織、政府和基層自治組織。其中，黨組織在基層治理中發(fā)揮著核心作用。農(nóng)村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用在1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》中已經(jīng)被明確地以法律的形式肯定下來：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”在城市則是居委會的黨支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。在目前中國的政治框架下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是國家和社會全部政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，在各級地方政權(quán)組織中，黨組織與政府機(jī)構(gòu)一并設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部也享受政府公務(wù)員待遇。因此，中國共產(chǎn)黨的組織不僅是國家和社會的公共權(quán)威的組成部分，而且是官方的主要公共權(quán)威。如果不是從嚴(yán)格的文字意義而是從實(shí)際的意義上說，可以把黨組織一并看作鄉(xiāng)村治理中的政府權(quán)威[14]。它們不僅直接推動鄉(xiāng)村的治理改革，而且通過經(jīng)濟(jì)的、政治的和法律的手段規(guī)范和制約鄉(xiāng)村治理改革的進(jìn)程和方向[14]。黨政機(jī)構(gòu)處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是實(shí)際的權(quán)力核心。

基層治理主體最為主要的還有基層的民眾，基層民眾的積極參與是實(shí)現(xiàn)基層治理的基礎(chǔ)，他們的素質(zhì)、能力、參政熱情直接決定著治理的質(zhì)量。在鄉(xiāng)村治理過程中，按照在治理中的地位和作用來劃分不同的角色，鄉(xiāng)村治理的主體又可分為普通村民、農(nóng)村精英(即俗稱的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳、能人)和村干部。差不多在每一個村，總有一些村民的文化素質(zhì)較高、管理能力較強(qiáng)、比較富裕、辦事比較公道或德高望重，他們是鄉(xiāng)村的精英，在農(nóng)村治理中起著極為重要的作用，其影響在一些領(lǐng)域甚至超過了法定的鄉(xiāng)村干部。激發(fā)這些鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村干部，包括城鄉(xiāng)自治組織的書記、主任，作為黨和政府各項政策的執(zhí)行者，他們的知識能力、政策觀念和服務(wù)意識等是影響基層治理的關(guān)鍵因素。有學(xué)者稱他們?yōu)榛鶎又卫淼摹皯?zhàn)略性群體”，即指保護(hù)或追求群體利益時做出戰(zhàn)略性決定的行為主體。*因此，在形成戰(zhàn)略性群體并塑造其成員的信仰和行為時，利益發(fā)揮著重要的作用。然而，戰(zhàn)略性群體不是利益群體，因為它并不特別關(guān)注短期或中期目標(biāo)，而是集體行動者所組成的一個群體。這一群體是某一既定的社會和政治體制中所有戰(zhàn)略性群體在權(quán)力斗爭時的一支重要的力量。作為一種“戰(zhàn)略性群體”，中國縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)作性戰(zhàn)略行為所表現(xiàn)出來的內(nèi)聚力是建立在共同利益基礎(chǔ)之上的，并起源于該群體的成員在政治層級中的具體職位，或者說他們都要面對共同的體制，因為他們都要在基層執(zhí)行上級的指示和政策[16]。除了法定的基層權(quán)威機(jī)構(gòu)外，其他各種農(nóng)民自發(fā)成立或政府倡導(dǎo)成立的民間組織也在鄉(xiāng)村治理中起著重要的作用。如農(nóng)村中的宗族或家族組織、廟會組織等，如“合作社”“青苗會”“農(nóng)林會”“積善堂”等互助性的公益組織，以及輔助性的自治組織等。

在20世紀(jì)80年代以后，國家推動的基層治理改革逐步促進(jìn)了治理主體的多元化發(fā)展。但是，在這種多元的主體結(jié)構(gòu)中，由于其自身的資源、權(quán)力屬性等原因，黨和政府依然在基層治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2.從治理的制度結(jié)構(gòu)與規(guī)范來看，中國的基層治理正形成的一種由國家憲法和法律規(guī)范的、傳統(tǒng)與習(xí)俗形成的共生性制度機(jī)構(gòu)與規(guī)范，它們的有機(jī)融合規(guī)范著中國基層治理的實(shí)踐與探索。

基層治理本質(zhì)上是國家權(quán)力向基層延伸并為社會訂立規(guī)則的過程，是在現(xiàn)代社會變遷的條件下形成的一種新的社會秩序。目前，規(guī)范中國基層治理的最高權(quán)威就是《中華人民共和國憲法》，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度、結(jié)構(gòu)與職能，對城鄉(xiāng)自治組織的制度、結(jié)構(gòu)與職能都有明確的規(guī)定；接著是相關(guān)的法律法規(guī)，如《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》等；再接著是規(guī)范黨組織生活的規(guī)章制度；最后是鄉(xiāng)村社會長期形成的鄉(xiāng)規(guī)民約等。

在基層治理結(jié)構(gòu)上，不同領(lǐng)域形成了不同的治理主體。在農(nóng)村，村民委員會和村黨支部委員會是村的自治權(quán)威機(jī)構(gòu)，村民委員會主任(村長)和村黨支部書記是村務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)者。村委會一般下設(shè)治安、調(diào)解、計劃生育、婦代會等小組或委員會。從制度上說，村民代表大會和村民全體會議是村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而事實(shí)上，村黨支部或者由村黨支部和村委會聯(lián)合組成的“兩委會聯(lián)席會議”在絕大多數(shù)情況下是村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。在城市，城市基層治理結(jié)構(gòu)是市(區(qū))政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，通過職能科室直接領(lǐng)導(dǎo)居民委員會。由于居民自治的體制環(huán)境不健全，政府與自治組織的關(guān)系沒有界定，導(dǎo)致了居民委員會實(shí)際上只是“街道辦事處的一條腿”。1999年，民政部制定的《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗區(qū)工作方案》明確提出了社區(qū)自治概念，強(qiáng)調(diào)城市基層管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制轉(zhuǎn)變。城市基層治理結(jié)構(gòu)向“以人為本，社區(qū)自治”的方向變革。社區(qū)公共權(quán)力的配置直接選舉產(chǎn)生，實(shí)行“議行分設(shè)”和“自治權(quán)利相互制衡”的原則。在社區(qū)內(nèi)建立兩種組織：一是社區(qū)黨組織；二是社區(qū)自治組織，包括社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會。這兩種社區(qū)組織合作運(yùn)用社區(qū)公共權(quán)力，共同作為城市基層治理結(jié)構(gòu)的載體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)憲法和法律，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等治理結(jié)構(gòu)，通過黨委和政府的職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行黨和國家的有關(guān)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然制度上是權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)，但是，黨委和政府實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的核心與主導(dǎo)。

3.從治理目標(biāo)與內(nèi)容來看，基層治理就是通過規(guī)范的制度結(jié)構(gòu)，讓人民群眾自身能夠?qū)崿F(xiàn)民主治理，維護(hù)自身及公共利益，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與發(fā)展?；鶎又卫淼膬?nèi)容就是基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中涉及群眾切身利益的事情。

基層，雖然是政治的最基層，卻是社會的最重要公共空間。每個村莊、社區(qū)都是一個小的社會，基層治理的內(nèi)容就是從制定整個共同體發(fā)展規(guī)劃到調(diào)解家庭糾紛，幾乎無所不包。然而，在不同的歷史背景下，基層治理的具體內(nèi)容和重點(diǎn)有很大的不同。改革開放以后，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)、自治組織承擔(dān)了許多新的任務(wù)和職能，如計劃生育、三提五統(tǒng)、土地承包、宅基地審批和政務(wù)公開等，這些任務(wù)基本上是國家委托給自治組織的行政事務(wù)。國家行政權(quán)力通過這樣的委托也實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的直接控制。不過，無論什么時期，維護(hù)基層社區(qū)的安定，增進(jìn)民眾的公共利益，促進(jìn)基層的公共事業(yè)，都是基層治理的基本內(nèi)容。當(dāng)然，隨著發(fā)展階段的變化，每個時期的任務(wù)也各不相同，例如，改革開放初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)最重要，而當(dāng)前如何更多提供公共服務(wù)，維護(hù)民眾權(quán)益則相對重要。

4.從治理過程與方式來看，選舉、決策、管理與監(jiān)督是基層治理的基本過程，而行政命令、說服教育、政治動員、法律強(qiáng)制、自愿合作、經(jīng)濟(jì)刺激和精神鼓勵等則是基層治理的基本方式。

基層治理的重要內(nèi)容之一，就是按照既有的法律與制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)多元的合作治理?；鶎用癖?、自治組織、社會組織以及基層黨政干部、國家機(jī)關(guān)等，通過確定基層組織領(lǐng)導(dǎo)人、科學(xué)合法做出決策、民主管理與監(jiān)督等基本過程，最終實(shí)現(xiàn)基層治理的可持續(xù)發(fā)展。通過民主的制度，保證那些德才兼?zhèn)?、辦事公道、深受敬重的基層精英成為法定的治理權(quán)威，并且保證普通民眾能夠有權(quán)參與基層的選舉、決策、管理和監(jiān)督過程，這對于推動基層治理實(shí)現(xiàn)善治具有重要意義?！叭魏我环N人類社會的復(fù)雜形態(tài)都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么應(yīng)該獲得其成員的忠誠的問題”[17]。政治合法性反映著政治共同體成員對政治統(tǒng)治正當(dāng)性的認(rèn)可程度和對統(tǒng)治權(quán)威的自愿服從程度?；鶎又卫淼暮戏ㄐ跃蛠碜悦癖娡ㄟ^選舉實(shí)現(xiàn)的對于治理權(quán)威的認(rèn)同和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、村委會選舉、居委會選舉都是為基層治理提供合法性建構(gòu)的重要方式。因此，不斷擴(kuò)大民眾參與決策、管理和監(jiān)督過程，也是基層治理的重要內(nèi)容。

此外，在這一政治過程之中，基層治理的主體和權(quán)威要實(shí)現(xiàn)有效的治理，還必須同時使用說服教育、行政命令、政治動員、法律強(qiáng)制、自愿合作、經(jīng)濟(jì)刺激和精神鼓勵等方式。就鄉(xiāng)村、社區(qū)的“熟人社會”特點(diǎn)來看，治理的方式主要不是強(qiáng)制和命令，而是說服和合作。政府與民眾、基層干部與民眾、民眾與民眾之間的合作，是基層民主治理的最佳方式。當(dāng)前，基層治理開始從傳統(tǒng)的官治走向官民共治，村委會直選促使農(nóng)村治理開始發(fā)生從官治向官民共治和最終走向民治的轉(zhuǎn)型?！肮倜窆仓蝿t是村干部兼具雙重身份，完成上級政府布置任務(wù)和處理村莊公共事務(wù)并重，治理方式是專斷和協(xié)商、強(qiáng)制和同意的混合體。”[18]崔大偉也通過自己對江蘇的觀察提出，中國鄉(xiāng)村的改革和非集體化的發(fā)展及其程度、方向既不是單純地由國家上層自上而下地決定的，也不是單純地由農(nóng)民自下而上地決定的，而是國家、地方、基層干部和農(nóng)民不同方面相互角力和作用的結(jié)果。尤其不能忽視各地方及基層干部的態(tài)度對改革進(jìn)程的決定性影響[19]。

5.從治理效果來看，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、村民自治和城市居民自治為核心的基層治理，在實(shí)踐中初步建立起一系列民主的程序與規(guī)則，為當(dāng)代中國的民主政治建設(shè)提供了鮮活的經(jīng)驗和示范。

中國基層治理發(fā)生的深刻變革，不僅表現(xiàn)在直接選舉使治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置與運(yùn)行更具民主性，而且還表現(xiàn)在村務(wù)公開、政務(wù)公開使治理方式實(shí)現(xiàn)了民眾參與的最大化。從規(guī)范性上講，基層治理的實(shí)踐初步形成了一套可操作的民主規(guī)則和程序，在更深層次上，規(guī)范的選舉提升了基層民眾權(quán)利意識、參與意識、競爭意識、服務(wù)意識。在基層民主選舉和社區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)系上，基層民主的發(fā)展改變了權(quán)力的分配，改進(jìn)了基層治理[3]。更為重要的是，基層民主的實(shí)施也為黨在基層社會的存在方式提供了新的制度平臺，為調(diào)整黨與社會的關(guān)系提供了契機(jī)，為更高層級的民主政治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)[4]。

基層治理推動了管理理念的變化，國家與社會伙伴關(guān)系的建立，控制了治理的轉(zhuǎn)型，新的治理理念為國家治理方式創(chuàng)新提供了可能性，這種治理理念對于基層治理的影響不僅表現(xiàn)為它拓寬或者限制了國家可能的治理方式，而且形成了一種“合法化機(jī)制”，初步構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理新格局。通過著力變革傳統(tǒng)的單位制、街居制、戶籍管理制等社會管理載體，致力于實(shí)現(xiàn)社會治理的轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建了與流動性和開放性相適應(yīng)的流動人口管理機(jī)制，形成了“以發(fā)展謀穩(wěn)定，穩(wěn)定中求發(fā)展”的基層社會穩(wěn)定機(jī)制。通過培育公民社會和完善公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)了社會事務(wù)的分類管理，逐步形成了方式多樣化、渠道多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制。通過明確公共服務(wù)的職能導(dǎo)向，促進(jìn)了基層政府機(jī)構(gòu)改革，積極探索以開放、整合為基本特征的基層政府管理體制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基層居民民主參與水平的極大提升。通過基層的居民自治和村民自治建設(shè)，通過科學(xué)規(guī)范的社會參與機(jī)制，引導(dǎo)公民進(jìn)行有序的政治表達(dá)，逐步形成以參與型文化為基礎(chǔ)的公民社會，使城鄉(xiāng)基層居民的民主參與水平得到明顯提升。

四、基層治理面臨的挑戰(zhàn)

從管理走向治理，一方面是執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、管理觀念的轉(zhuǎn)變，另一方面也是治理結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范的調(diào)整與完善?；鶎又卫硪呀?jīng)起步，但是，在當(dāng)下依然面臨巨大的沖擊。

1．基層治理當(dāng)前面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，就是日益興起的治理理念對傳統(tǒng)思維方式和實(shí)踐所帶來的挑戰(zhàn)。

在中國的傳統(tǒng)中，維護(hù)公共秩序、促進(jìn)公共利益從來都是依靠政府的權(quán)力和社會習(xí)俗來完成的，從來都是自上而下的、由單一權(quán)威主體主導(dǎo)的管理過程。而要適應(yīng)現(xiàn)代民主與法治趨勢，必須接受新型的治理理念，承認(rèn)基層治理主體的多元化，認(rèn)同治理過程參與和合作的多樣化，追求公共利益和共識最大化等，這一過程需要克服許多的困難。例如，近些年，基層治理過程中的民主選舉變得十分敏感，而且成了推動選舉的部門或干部非常擔(dān)心的事情。本來一個非常程序化的政治技術(shù)，反而被有些人演變成了姓“資”姓“社”的爭論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也是一樣，很多人擔(dān)心選舉會動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)心選舉會使農(nóng)村宗法勢力和其他黑惡勢力合法化等等。這既是思想保守、跟不上改革時代的反映，也是傳統(tǒng)體制價值取向的慣性很難短期扭轉(zhuǎn)的結(jié)果?；鶎又卫淼淖兏?，尤其需要執(zhí)政黨本身的政治理念和執(zhí)政方式的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，要突破以“斗爭”理論為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)革命政黨的政治理念和政治運(yùn)作模式，向民主法治的合作治理模式發(fā)展，在政治上建立起“有規(guī)則的競爭”的民主與法治制度框架。

2．政府主導(dǎo)型的基層治理變革，一方面使制度規(guī)定與實(shí)踐之間存在著緊張關(guān)系，另一方面也因為基層自治組織扮演“準(zhǔn)政府”的角色而誘發(fā)了腐敗、侵害民眾利益等一系列問題。

中國目前的基層治理，從法律制度的制定到基層權(quán)力機(jī)構(gòu)、自治組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，再到基層治理過程的實(shí)踐，黨和政府都始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，黨和政府借此牢牢地控制著基層的經(jīng)濟(jì)社會生活。這種主導(dǎo)，其積極的方面是能夠有效貫徹法律和政策；但消極的方面是基層自治制度在很大程度上流于形式，選舉、決策、管理和監(jiān)督等制度無法得到真正的貫徹落實(shí)，甚至在有些情況下法律制度的規(guī)定在實(shí)施過程中被嚴(yán)重扭曲。而真正的挑戰(zhàn)是，由于自治性不足，自治組織反而變成了基層政府的派出機(jī)構(gòu)，并從法律和制度上承擔(dān)了政府的部分職能，成了“準(zhǔn)政府”“二政府”，進(jìn)而利用手中的權(quán)力和資源強(qiáng)化了這一角色，基層選舉中的賄選、兩委矛盾和沖突以及諸多侵害民眾利益的現(xiàn)象大多由此產(chǎn)生。

3．治理結(jié)構(gòu)精致化以及治理制度結(jié)構(gòu)的交疊，削弱了基層治理的效率。

在中國基層治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度結(jié)構(gòu)是按照憲法和法律的規(guī)定設(shè)置的，因而較為規(guī)范。根據(jù)城鄉(xiāng)自治組織的“組織法”規(guī)定，村、居的組織機(jī)構(gòu)是明確的、有序的。但是，在基層治理實(shí)踐過程中，城鄉(xiāng)自治組織的制度結(jié)構(gòu)一直處于變動之中。例如，根據(jù)《村民委員會組織法》，村級自治組織由村黨支部、村民委員會以及村民代表大會和村民會議組成。然而在實(shí)踐中，卻日益生發(fā)出村民監(jiān)督委員會、村民理財小組、村民監(jiān)事會等等。顯然，基層治理中存在著以改革創(chuàng)新的名義“疊床架屋”，或者仿照國家機(jī)構(gòu)在基層自治組織復(fù)制立法、行政、司法等分工制衡機(jī)構(gòu)，或者拋開法定的組織機(jī)構(gòu)重新建構(gòu)一套實(shí)施機(jī)構(gòu)。這種日益細(xì)密的、精致的制度設(shè)計和構(gòu)造，一方面使既有的存量體制作用弱化，另一方面則過于著力于規(guī)范化設(shè)計而忽略了制度的實(shí)踐與效率。自治組織本身也由于這種治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜設(shè)計而日益承擔(dān)了基層政權(quán)組織額外的任務(wù)與責(zé)任?！柏?zé)任過載”讓基層治理的效率大大削弱。

4．改革創(chuàng)新的內(nèi)在動力與制度“天花板”的剛性束縛之間的張力與沖突，是影響基層治理順利發(fā)展的重要因素。

基層治理作為民主政治建設(shè)的一個重要途徑，既要依據(jù)法治原則切實(shí)落實(shí)法律和制度賦予的既定職責(zé)，同時也要面對復(fù)雜的情勢尋找新的辦法解決千變?nèi)f化的新問題和新矛盾。在現(xiàn)實(shí)中，積極推進(jìn)村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的競爭性選舉、社區(qū)居民有序政治參與等，是基層治理發(fā)展的內(nèi)在要求，這種要求既有來自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，也有民眾參與意識增強(qiáng)所生發(fā)出來的主觀訴求，而許多重要的動力則與既有的法律或制度存在著矛盾關(guān)系。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競爭性選舉與憲法的規(guī)定、城鄉(xiāng)自治組織的性質(zhì)與其承擔(dān)職責(zé)的錯位等等，都存在著緊張關(guān)系。因此，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)踐，著力解決村“兩委”的矛盾和沖突，解決家族勢力、黑惡勢力對自治實(shí)踐的消極影響，應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中的各種新挑戰(zhàn)，解決基層改革創(chuàng)新與法律、制度規(guī)定的關(guān)系，解決制度“天花板”問題。只有這樣，基層治理改革的實(shí)踐價值與制度規(guī)定之間的沖突和張力才能夠得到有效解決。

5．責(zé)任意識淡薄和責(zé)任機(jī)制不健全導(dǎo)致雙重責(zé)任缺失，制約著基層治理的發(fā)展。

現(xiàn)代社會是一個責(zé)任社會，就政府而言，要盡到自己的責(zé)任；對個人來說，要承擔(dān)自己的責(zé)任。然而，在中國基層治理的實(shí)踐過程中，基層政權(quán)組織權(quán)力有限，責(zé)任無限；支出壓力大，可用財力少；行政效能低下，管理成本較高；管理模式與政策法規(guī)不配套，職責(zé)監(jiān)督缺位。而基層政權(quán)在缺乏權(quán)力、資源和財政支撐的情況下，卻要負(fù)擔(dān)更大的責(zé)任?！俺d”的責(zé)任，使政府在履職時力不從心，更談不上主動回應(yīng)了；作為居民的個體，則存在著得到更多公共服務(wù)和福利的期待，同時卻不愿意積極參與公共生活。就是說，從實(shí)際情況來看，居民個體參與基層治理過程存在著對政府依賴較大、獨(dú)立性不強(qiáng)、情緒化傾向、參與不平衡等現(xiàn)象。雙重的責(zé)任缺失，使基層治理面臨著極大的挑戰(zhàn)。

五、走向民主與法治的基層治理

百年來，中華民族的追求，無非是擺脫傳統(tǒng)政治軌跡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會的順利轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的、專制的、皇權(quán)的文化與體制路徑鎖定中走出一條新路。在不同的歷史時期，仁人志士選擇了不同的道路和策略，晚清新政、起義與革命、民主共和國等，這些多樣性的選擇，最終都只是部分地實(shí)現(xiàn)了改革者的目標(biāo)。到了20世紀(jì)后期，隨著全球化、信息化、市場化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，中國這個超大規(guī)模的社會不可避免地被裹挾進(jìn)歷史發(fā)展進(jìn)程的新階段。

在不變的宏觀條件下，如在政治意識形態(tài)、憲法法律制度以及多變的社會現(xiàn)實(shí)和全球變革的背景下，選擇基層治理作為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)之一，是一種主動適應(yīng)變化的政治策略，這種政治策略能夠有效地順應(yīng)政治本身發(fā)展的邏輯和趨勢，有效地推動當(dāng)代中國政治發(fā)展與變革。

基層治理是一種民主的治理，其公權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)作必然是遵循民主規(guī)則的，其私權(quán)利必然是得到保障的，公民、社會、市場和政府之間的界限是明晰的；基層治理同時也是一種法治的治理，憲法和法律是所有治理主體和全部治理行為的最終權(quán)威來源?；鶎又卫戆ǔ青l(xiāng)自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理。基層治理是一個有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。

實(shí)現(xiàn)基層治理的民主化，需要積極推進(jìn)授權(quán)、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的主體作用，通過公開、透明、有序的參與，落實(shí)憲法規(guī)定的選擇領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利、參與影響自身權(quán)益的決策過程的權(quán)利、監(jiān)督政策實(shí)施與評估的權(quán)利。也正是在參與、表達(dá)、對話、協(xié)商、監(jiān)督等實(shí)踐過程中，基層治理才能夠不斷地提升民主素養(yǎng)、鍛煉民主意識、形成民主文化。實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化，需要切實(shí)“激活”存量體制，使憲法和法律在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，全部治理行為必須依法依規(guī)進(jìn)行。同時，要推動增量改革制度化，用法律和制度將改革創(chuàng)新的成果固定下來，用以規(guī)范治理行為與實(shí)踐。要從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善農(nóng)村民主治理的法律和法規(guī)，特別是應(yīng)當(dāng)修改和完善關(guān)于村民自治、農(nóng)村計劃生育、農(nóng)村稅費(fèi)等方面的法規(guī)，使得這些法規(guī)更加合理、更加符合農(nóng)村實(shí)際、更有利于保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而更加切實(shí)可行。

當(dāng)代中國的政治發(fā)展從來都不是單邊突進(jìn)的發(fā)展過程，而是一個系統(tǒng)的、整體的演進(jìn)過程。基層治理與國家治理、社會治理等是相輔相成、互相聯(lián)動的，也只有這樣，基層治理才更有意義。實(shí)現(xiàn)基層治理的民主化、法治化是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要標(biāo)志。在當(dāng)代中國，基層治理是解決和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中諸多問題的政策選擇，是民主政治實(shí)踐的基石、政治文明建設(shè)的試驗場，同時也是對建構(gòu)一種不同于西方國家而適合于中國國情的政治發(fā)展道路的探索。因此，積極完善基層治理體制機(jī)制，對于中國的社會主義政治文明建設(shè)具有重要的意義。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-10-20

陳家剛(1969—)，男，研究員，政治學(xué)博士，從事基層治理理論研究。

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1002-462X(2015)02-0047-09