事業(yè)單位全面預(yù)算管理的實施路徑探索

殷 艷

（大邑縣衛(wèi)生健康局下屬大邑縣醫(yī)院事務(wù)服務(wù)中心，成都 611330）

引 言

2014 年，《國務(wù)院關(guān)于深化管理制度改革的決定》的出臺明確了預(yù)算管理制度改革的總體方向。2018 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以“全面”“績效”為關(guān)鍵點，從宏觀角度對預(yù)算績效管理的全面實施做出了部署。2020 年，國務(wù)院下發(fā)《預(yù)算法實施條例》（簡稱《條例》），推動了預(yù)算管理制度改革的法治化進(jìn)程。2021年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（簡稱《意見》）結(jié)合預(yù)算管理現(xiàn)狀對預(yù)算管理制度體系建設(shè)提出了新規(guī)定、新要求。在此背景下，如何有效實施全面預(yù)算管理，成為事業(yè)單位改革的關(guān)鍵所在。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

預(yù)算產(chǎn)生于資源的稀缺，全面預(yù)算管理模式下，事業(yè)單位依托一個綜合的管理體系對各部門預(yù)算、收支、績效等進(jìn)行整合，通過統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與規(guī)劃來促進(jìn)資源效益的有效發(fā)揮，同時基于全員參與來動態(tài)監(jiān)測、分析資源使用情況，進(jìn)而達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。

事業(yè)單位運營與發(fā)展對財政資金有較強(qiáng)的依賴性，新時期在新的經(jīng)濟(jì)下行壓力下，財政收支平衡矛盾逐漸加大。為更好地“節(jié)用裕民”，推進(jìn)“六保六穩(wěn)”政策落地，國家政府一再強(qiáng)調(diào)“過緊日子”，要求各級政府、各財政供養(yǎng)單位壓減非急需、非剛性支出，“克服本位主義，克服?；鶖?shù)、占盤子的慣性思維”。全面預(yù)算管理涵蓋財政預(yù)算，積極探索全面預(yù)算管理的實施路徑，有利于事業(yè)單位科學(xué)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保財政資金得到有效利用。

全面預(yù)算管理是管理會計在預(yù)算領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，因此其具有管理會計“分析過去、規(guī)劃現(xiàn)在、謀定未來”的職能作用。從時間上來看，全面預(yù)算管理是對未來一定時期運營管理活動與財務(wù)活動所出的系列計劃安排；從空間上來看，全面預(yù)算管理基于對長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的層層分解，將其細(xì)化為具體可執(zhí)行的工作計劃，使事業(yè)單位各部門可以更加清晰地把握自身工作目標(biāo)及任務(wù)，對強(qiáng)化單位內(nèi)部管理具有重要作用[1]。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的問題

（一）預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理工作必須按規(guī)定要求做好預(yù)算編制，保障編制質(zhì)量，從而為后續(xù)預(yù)算執(zhí)行、考核等指明方向。然而，結(jié)合目前各地政府部門公開的信息來看，不少事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。或是編制方法陳舊，不符合零基預(yù)算改革的需要；或是編制內(nèi)容不完整、不科學(xué)，如未實現(xiàn)應(yīng)編盡編、缺乏有效評估導(dǎo)致編制過大。例如，據(jù)某市審計局公開公示的審計工作報告顯示，在對地方自然資源和規(guī)劃局、市場監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)局、文旅局、教育局、某高級中學(xué)等6 個部門單位及其所屬27 個二級單位的2021 年年度預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)：有6 家單位預(yù)算編制不完整，動用其他收入和以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金等未編入年初預(yù)算，涉及資金2358.33 萬元；有3 家單位項目預(yù)算編制過大，導(dǎo)致財政資金指標(biāo)結(jié)余，涉及資金64.01 萬元。

（二）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

預(yù)算執(zhí)行是事業(yè)單位全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起到“承上啟下”的作用。一方面，通過預(yù)算執(zhí)行實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)、方案、制度等落地；另一方面，以預(yù)算執(zhí)行情況為預(yù)算績效考評的重要依據(jù)。但實際上，各級事業(yè)單位或多或少存在預(yù)算執(zhí)行力度不夠的問題，具體表現(xiàn)為無預(yù)算支出或超預(yù)算支出、違規(guī)報銷、往來資金清理不及時、賬賬不符等[2]。上述案例中，有2 家單位超預(yù)算列支“三公”經(jīng)費3.9 萬元，2 家單位賬務(wù)處理不規(guī)范，涉及資金51.66 萬元，7 家單位往來資金清理不及時，7 家單位手續(xù)不全且違規(guī)報銷費用290.41 萬元。

（三）預(yù)算績效管理未成體系

全面實施預(yù)算績效管理是新時期預(yù)算管理制度改革的一大舉措，有利于強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。在進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的背景下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)緊跟政策腳步，加強(qiáng)預(yù)算績效管理體系建設(shè)。但是目前來看，不少事業(yè)單位預(yù)算績效管理未成體系。一是預(yù)算績效管理意識有待強(qiáng)化，仍然有部分管理者及關(guān)鍵崗位人員未能深刻認(rèn)識到預(yù)算績效管理的內(nèi)涵及價值作用。二是績效目標(biāo)及其涉及的指標(biāo)設(shè)置不合理，現(xiàn)行指標(biāo)并不符合《預(yù)算法實施條例》《項目支出績效評價管理辦法》等政策法規(guī)的規(guī)定要求。三是項目績效管理不到位，或缺乏項目事前評估，或因項目事中監(jiān)控不足導(dǎo)致項目支出緩慢，甚至是無法支出。仍以上述案例為例，審計中還發(fā)現(xiàn)有13 家單位50 個項目績效編制存在500 萬元以上項目未開展事前績效評估、指標(biāo)設(shè)置不合理和未及時調(diào)整績效目標(biāo)等情況；3 家單位3 個項目當(dāng)前不具備支付條件，導(dǎo)致資金無法使用，涉及資金356.98萬元；4 家單位5 個項目實施緩慢，造成項目資金無法及時支付，涉及資金3453.73 萬元。

（四）預(yù)算信息化水平較低

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，新一輪科技革命深入發(fā)展，各行業(yè)領(lǐng)域加速轉(zhuǎn)型升級。事業(yè)單位作為國家治理的重要組成部門，承擔(dān)著推動財政治理數(shù)字化發(fā)展的艱巨任務(wù)。信息化是數(shù)字化的基礎(chǔ)，要想真正實現(xiàn)數(shù)字化，必須加強(qiáng)信息化建設(shè)。為推動財政治理數(shù)字化發(fā)展，夯實其信息化基礎(chǔ)，國家政府相繼出臺《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等政策文件，指導(dǎo)各單位建設(shè)并應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。但從具體實踐來看，事業(yè)單位整體預(yù)算信息化水平較低，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用有所不足。例如：各平臺數(shù)據(jù)遷移工作不完善，部分?jǐn)?shù)據(jù)來不及備份和遷移，“哪里漏補(bǔ)哪里”情況常有；一體化系統(tǒng)工作流程復(fù)雜，在一定程度上加大了預(yù)算管理時間成本及人力成本；系統(tǒng)功能有待完善，自動化業(yè)務(wù)處理與人工操作各自參半，一旦某環(huán)節(jié)出問題需要補(bǔ)充大量工作；系統(tǒng)應(yīng)用對人員信息素養(yǎng)有較高要求，但不少人員對一體化系統(tǒng)的熟悉適應(yīng)程度不夠[3]。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的實施路徑

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量

《意見》指出應(yīng)積極運用零基預(yù)算理念優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，而各級政府部門也在扎實推進(jìn)零基預(yù)算改革。在此背景下，事業(yè)單位有必要緊跟地方腳步，以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

財政預(yù)算主要用于社會公共服務(wù)、地方產(chǎn)業(yè)扶持、重要重大民生工程建設(shè)等方面，為確保財政預(yù)算的合理分配，事業(yè)單位可編制年度重點保障事項清單，通過上級轉(zhuǎn)移支付資金與本級自有財力安排的預(yù)算資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，將財政預(yù)算資源向重點項目傾斜。對于沉淀的財政性資金一律上繳財政，其他資金納入單位預(yù)算。對于單位人員工資及單位運轉(zhuǎn)支出，結(jié)合相關(guān)部門批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)編制、基本工資、津貼補(bǔ)貼等信息，參考地方財政標(biāo)準(zhǔn)，采取定額定員為主的編制方法。對于年度重點保障事項清單支出，將其細(xì)化編制到具體的地區(qū)，按事項的輕重緩急來安排預(yù)算資金。

（二）加大預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行分為預(yù)算控制與預(yù)算調(diào)整。預(yù)算控制包括事前控制、事中控制、事后控制等，屬于內(nèi)部控制范疇。預(yù)算調(diào)整是否規(guī)范直接影響單位各項預(yù)算，事業(yè)單位可通過構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行動態(tài)管控機(jī)制、規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序等措施加大預(yù)算執(zhí)行力度[4]。

事前控制以預(yù)防性控制為主，各執(zhí)行單元按既定預(yù)算目標(biāo)、本部門年度工作計劃等制定預(yù)算執(zhí)行計劃工作明細(xì)，由計財處、預(yù)算管理組織等進(jìn)行審核，審核通過后匯總形成總的執(zhí)行計劃，上報領(lǐng)導(dǎo)審議，經(jīng)審議后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，同時深化各崗位人員對自身預(yù)算執(zhí)行工作目標(biāo)及任務(wù)的認(rèn)識。

事中控制著重強(qiáng)調(diào)預(yù)算偏差糾正，堅持“無項目不預(yù)算，無預(yù)算不支出”，黨委、財務(wù)、審計等各監(jiān)督力量充分發(fā)揮自身監(jiān)督職能，一方面對一般事項進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，另一方面加強(qiáng)對重要事項的專項監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。

事中控制注重對預(yù)算執(zhí)行問題及財務(wù)風(fēng)險的檢查，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，各部門匯報階段性的預(yù)算執(zhí)行工作，并就當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行中的重點難點問題進(jìn)行集中討論分析，通過對各部門意見或建議的匯總形成預(yù)算執(zhí)行優(yōu)化方案。加強(qiáng)賬目清查，深入挖掘當(dāng)前是否存在無預(yù)算支出或超預(yù)算支出、賬務(wù)處理不規(guī)范、往來資金清理不及時等問題，嚴(yán)肅追究相關(guān)部門及主要責(zé)任人責(zé)任，督促其進(jìn)行整改。

對于預(yù)算調(diào)整，原則上，一旦確定預(yù)算方案，“非必要不調(diào)整”。若單位管理者有重大變化，或新的政策對單位預(yù)算管理提出新的規(guī)定要求，或有重大突發(fā)事件發(fā)生，經(jīng)嚴(yán)格審議后決定預(yù)算是否進(jìn)行預(yù)算調(diào)整及調(diào)整的額度。

（三）建立健全預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效管理將績效理念滲透于預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，《條例》為預(yù)算績效管理提供了有力的法律保障，而對于項目績效管理，國家政府也出臺了相應(yīng)的政策文件，如上文提到的《項目支出績效評價管理辦法》（簡稱《辦法》）。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以相關(guān)政策法規(guī)為指引，建立健全預(yù)算績效管理體系，從而在單位內(nèi)部形成預(yù)算編制到考核評價的全面預(yù)算管理閉環(huán)。

就績效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置而言，對于專項資金項目，事業(yè)單位需要在年度預(yù)算編制期間就設(shè)置相應(yīng)的績效目標(biāo)，其目標(biāo)所涉及的指標(biāo)涵蓋三個層次，分別為產(chǎn)出、效益與滿意度，而一級指標(biāo)下均要設(shè)置二級、三級指標(biāo)，且不能空缺。其中，產(chǎn)出指標(biāo)至少包含數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)。盡可能量化各項指標(biāo)的目標(biāo)值，倘若存在無法量化的情況，也應(yīng)制定相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

在項目績效管理方面，把好事前評估這一績效關(guān)口，特別是對于大額預(yù)算項目，有必要對項目立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、財政支出有效性等進(jìn)行重點論證，同時加強(qiáng)項目事中監(jiān)控，把握項目進(jìn)度，如果出現(xiàn)項目進(jìn)度緩慢的情況，及時分析其原因并采取針對性措施加快項目進(jìn)度，確保資金的及時支付[5]。

在預(yù)算績效管理當(dāng)中，績效考評結(jié)果應(yīng)用至關(guān)重要，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)主動向社會公開和本單位相關(guān)的預(yù)算績效管理信息，如四本預(yù)算情況、存在問題及原因、改進(jìn)建議等，并將績效考評結(jié)果與單位預(yù)算安排、管理改進(jìn)等掛鉤。

（四）深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)

深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)是落實“數(shù)字財政”戰(zhàn)略部署的重要體現(xiàn)，也是事業(yè)單位有效實施全面預(yù)算管理的內(nèi)在需要。預(yù)算信息化不只是系統(tǒng)平臺建設(shè)與應(yīng)用，還是涵蓋組織、制度、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人才等多方面的改革。

第一，強(qiáng)化組織保障。根據(jù)單位預(yù)算信息化建設(shè)需要，成立相應(yīng)的管理組織，并將其責(zé)任壓實、壓細(xì)。例如，某市氣象局于2022 年8 月在政府網(wǎng)站上發(fā)布重要工作信息，宣布成立預(yù)算管理一體化實施領(lǐng)導(dǎo)小組，并將其下設(shè)于單位計財處，主要在單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下對預(yù)算管理一體化實施工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)與督導(dǎo)落實，同時成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)單位各直屬機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開展具體工作，并提供政策指導(dǎo)，開展宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動，與上級單位對接實施中的重難點問題。

第二，完善管理制度。圍繞預(yù)算信息化對單位現(xiàn)行管理制度加以完善，強(qiáng)化制度的規(guī)范性與約束力。例如：建立電子票據(jù)管理制度，明確電子票據(jù)開具、打印、傳輸、入賬、作廢、核銷、歸檔等流程，針對電子票據(jù)相關(guān)系統(tǒng)模塊管理提出嚴(yán)格要求；健全信息溝通制度，暢通與上級單位的溝通渠道，并改進(jìn)內(nèi)部溝通程序。

第三，優(yōu)化管理系統(tǒng)。在地方主管部門的指導(dǎo)下，緊跟地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的部署要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)需要，逐步將預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與其他系統(tǒng)進(jìn)行有機(jī)對接，以系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)規(guī)范，并將內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等規(guī)則嵌入系統(tǒng)中。

第四，注重數(shù)據(jù)治理。按照地方政府的統(tǒng)一部署，切實做好完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、開展數(shù)據(jù)遷移、維護(hù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等工作，確保賬賬相符、賬實相符、賬證相符，同時加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合，提高數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、完整性。例如，某市林業(yè)和草原局組織開展國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)專項治理與審核工作，全面清點盤查單位資產(chǎn)賬目、資產(chǎn)使用情況，完善349 條資產(chǎn)信息，通過數(shù)據(jù)的對比審核進(jìn)一步規(guī)范了資產(chǎn)信息卡內(nèi)容，做到資產(chǎn)賬與財務(wù)賬一致、資產(chǎn)賬與總賬一致、單項資產(chǎn)賬賬相符。

第五，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。以預(yù)算管理關(guān)鍵崗位人員為主要培養(yǎng)對象，在思想上培養(yǎng)其信息化思維與數(shù)據(jù)治理觀念，提升其崗位責(zé)任感與職業(yè)道德感；在知識上圍繞國家最新預(yù)算信息化相關(guān)政策法規(guī)擴(kuò)充其知識庫；在技能上著重強(qiáng)化其預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的操作能力，使其逐漸熟悉并適應(yīng)系統(tǒng)應(yīng)用環(huán)境下的預(yù)算管理工作。通常而言，地方財政部門會牽頭組織開展預(yù)算一體化系統(tǒng)上線運行培訓(xùn)活動，事業(yè)單位有必要鼓勵單位人員積極參與其活動，助力人員業(yè)務(wù)水平與實操能力的提高[6]。

結(jié) 語

事業(yè)單位全面預(yù)算管理對單位優(yōu)化配置資源、高效利用財政資金、強(qiáng)化內(nèi)部管理等具有重要意義。面對預(yù)算編制質(zhì)量有待提高、預(yù)算執(zhí)行力度不夠、預(yù)算績效管理未成體系、預(yù)算信息化水平低等問題，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)堅持政策、問題、風(fēng)險導(dǎo)向，緊抓零基預(yù)算改革機(jī)遇，提高預(yù)算編制質(zhì)量，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行動態(tài)管控機(jī)制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，以加大預(yù)算執(zhí)行力度，并通過合理設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)、加強(qiáng)項目績效管理、促進(jìn)績效考評結(jié)果應(yīng)用等，建立健全預(yù)算績效管理體系，同時順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢，從組織、制度、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人才等多方面入手，深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的有效應(yīng)用，從而實現(xiàn)全面預(yù)算管理的有效實施。