簡(jiǎn)政放權(quán)的簡(jiǎn)放之道

王貴松

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授

簡(jiǎn)政放權(quán)的簡(jiǎn)放之道

王貴松

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授

從政府和社會(huì)兩個(gè)維度來(lái)說(shuō)，“簡(jiǎn)政”簡(jiǎn)的是政府的事務(wù)，“放權(quán)”放的是政府的權(quán)力，恢復(fù)公民個(gè)人、市場(chǎng)和社會(huì)的自由與自治。

簡(jiǎn)政放權(quán)無(wú)法指望幾年之內(nèi)即可完成，應(yīng)當(dāng)在厘清政府與社會(huì)的分工、中央與地方的權(quán)限的前提下，按照《行政許可法》等所確立的正確方針，從長(zhǎng)計(jì)議、分步實(shí)施，以法律的形式予以落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革。

簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，唯有諸多機(jī)制配套施行，才能推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深化，才能促進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理的優(yōu)化。

簡(jiǎn)政放權(quán)雖然是本屆政府的開(kāi)場(chǎng)曲和重頭戲，但其實(shí)也是自改革開(kāi)放以來(lái)各屆政府一直努力探索、致力解決的問(wèn)題。它涉及的不僅僅是經(jīng)濟(jì)管理改革，還有社會(huì)管理改革、文化管理改革，甚至還有政府機(jī)構(gòu)改革乃至政治改革。沒(méi)有一整套長(zhǎng)久規(guī)劃和具體方案，恐難有成效。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值

所謂“簡(jiǎn)政放權(quán)”，就是精簡(jiǎn)政府職能，簡(jiǎn)化政府不必要的事務(wù)，把政府原本已掌握的權(quán)力外放出去。僅從政府和社會(huì)兩個(gè)維度來(lái)說(shuō)，“簡(jiǎn)政”簡(jiǎn)的是政府的事務(wù)，“放權(quán)”放的是政府的權(quán)力，恢復(fù)公民個(gè)人、市場(chǎng)和社會(huì)的自由與自治。它的實(shí)質(zhì)是要理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，減少政府不必要的事務(wù)，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化不適當(dāng)?shù)氖虑案深A(yù)。從政府的角度來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)有助于明確自身的定位，減少不應(yīng)有的權(quán)力，削減不該管的事務(wù)，在減負(fù)之后才能將有限的政府資源用于真正需要管理、服務(wù)、補(bǔ)充、監(jiān)督的事務(wù)上。從社會(huì)的角度來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)的效果是減少不必要的社會(huì)控制，降低社會(huì)主體從事生活、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的成本，激活社會(huì)能量，增加生產(chǎn)和服務(wù)的多樣性，確保私人的選擇自由。

一定程度上可以說(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。政府在管理社會(huì)時(shí)有兩種常用的手段，一種是事前的行政許可，另一種是事后的行政處罰。在1996年全國(guó)人大制定了《行政處罰法》之后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委便著手起草《行政許可法》，力圖規(guī)范行政許可。2001年年底中國(guó)加入世貿(mào)組織。按照世貿(mào)組織協(xié)定和中國(guó)的對(duì)外承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施，行政許可條件和程序?qū)Q(mào)易的限制不能超過(guò)必要的限度。自2002年11月1日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》開(kāi)始，國(guó)務(wù)院著手對(duì)政府的事前干預(yù)進(jìn)行改革。2003年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《行政許可法》，并于次年7月1日起施行。

在管得過(guò)多、管得過(guò)死的歷史背景下，簡(jiǎn)政放權(quán)更多的是“簡(jiǎn)政還權(quán)”，將政府本不應(yīng)掌握的權(quán)力還給應(yīng)該掌握它的主體，還權(quán)于民，還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于社會(huì)。讓公民和社會(huì)行使本應(yīng)屬于自己的權(quán)力，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，在自治的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自我的價(jià)值。同時(shí)，降低了官民沖突的可能性，也減少了國(guó)家的執(zhí)法成本，進(jìn)而讓國(guó)家更好地履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)的根據(jù)與要求

從根本上說(shuō)，《憲法》確立了對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求。一方面，《憲法》第27條第1款規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義”。這就確立了精簡(jiǎn)高效的原則。精簡(jiǎn)不僅是機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，更重要的是國(guó)家任務(wù)的精簡(jiǎn)。另一方面，1993年修憲時(shí)在《憲法》第15條中寫入了“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，1999年修憲將“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”作為國(guó)家的根本任務(wù)之一寫入了《憲法》序言。這就確立了國(guó)家與市場(chǎng)之間的基本關(guān)系，國(guó)家應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我規(guī)律，而將國(guó)家的職能基本確定于提供公共物品、消除企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響上。

2003年制定的《行政許可法》為調(diào)整政府與市場(chǎng)之間關(guān)系提供了一個(gè)良好的范例。該法第13條規(guī)定了設(shè)定行政許可的時(shí)機(jī)，即公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。這在理論上一般稱為國(guó)家輔助性原則或補(bǔ)充性原則。這實(shí)際上是確立“個(gè)人→市場(chǎng)→社會(huì)自律→行政干預(yù)”的優(yōu)先順序（個(gè)人辦不好、辦不了的找市場(chǎng)，市場(chǎng)辦不好、辦不了的找社會(huì)自律機(jī)制，社會(huì)不能很好地自律時(shí)國(guó)家再介入），在行政干預(yù)上又確定了“事后監(jiān)督→行政許可”的介入順序。因?yàn)樵趥€(gè)人違反法律法規(guī)時(shí)，給予事后的監(jiān)督處罰便具有天然的正當(dāng)性。而行政許可則不然，它雖然旨在確保社會(huì)的安全，但卻限制了個(gè)人自由，抑制了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。行政要想對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)或參與，必須就其行政活動(dòng)履行說(shuō)明責(zé)任。目前，在各個(gè)具體許可領(lǐng)域，根據(jù)《行政許可法》所確立的原則，諸多單行法已經(jīng)修改或正在著手修改，著力消除不必要的事前行政干預(yù)。

當(dāng)然，簡(jiǎn)政放權(quán)的手段其實(shí)不限于行政審批（廣義）的改革，在領(lǐng)域上還應(yīng)包括行政收費(fèi)、行政檢查等諸多活動(dòng)，在內(nèi)容上還應(yīng)包括規(guī)制內(nèi)容的明確化和簡(jiǎn)潔化、行政程序的簡(jiǎn)化和快捷化、各種規(guī)制制定程序的透明化等諸多方面。但目前的關(guān)注點(diǎn)更多集中于行政審批的取消與下放。

三、簡(jiǎn)政放權(quán)的難題與破解

簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)揮之不去卻又有點(diǎn)進(jìn)退維谷的難題。簡(jiǎn)政放權(quán)雖然已探索了許多年，但仍有諸多難題有待破解?？梢哉f(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)無(wú)法指望幾年之內(nèi)即可完成，應(yīng)當(dāng)在厘清政府與社會(huì)的分工、中央與地方的權(quán)限的前提下，按照《行政許可法》等所確立的正確方針，從長(zhǎng)計(jì)議、分步實(shí)施，以法律的形式予以落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革。

1．政府職能的適當(dāng)定位。在現(xiàn)代國(guó)家里，無(wú)法再回到“小政府，大社會(huì)”的年代，政府已無(wú)處不在，政府不僅會(huì)干預(yù)社會(huì)，社會(huì)也需要政府的服務(wù)和支持。政府在管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)時(shí)，究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色，應(yīng)該怎樣去履行自己的職責(zé)，這是簡(jiǎn)政放權(quán)中必須回答的問(wèn)題。2013年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，首次在方案的標(biāo)題上突出了“政府職能”問(wèn)題，即《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。2015年，國(guó)務(wù)院成立“國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組” ，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

提供公共物品、消除負(fù)外部性、減少信息的不對(duì)稱，通常被認(rèn)為是政府存在的重要價(jià)值。在規(guī)制領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)性規(guī)制原則上自由、社會(huì)性規(guī)制以必要的最小限度為限，限縮政府的規(guī)制事項(xiàng)，將好鋼用在刀刃上，集中精力辦好值得政府去做的事情上。有限的政府才有可能成為真正有為的政府。換言之，簡(jiǎn)政放權(quán)，不是消極不為、撒手不管，而是把不該管的事情放出去，把該管的事情管起來(lái)。前者是放松規(guī)制，后者則是加強(qiáng)規(guī)制。從政府職能的角度來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)雖然是目前的工作重點(diǎn)，但只是其中的一個(gè)方面，需要從整體上來(lái)綜合考量，對(duì)現(xiàn)有規(guī)制的事項(xiàng)和手段進(jìn)行改革。

相對(duì)于目前具體而零散的行政審批改革，我們需要從源頭上加強(qiáng)行政組織的立法，以法律的形式將各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能任務(wù)、職責(zé)權(quán)限確定下來(lái)。有了明確的權(quán)限職責(zé)，才能依法行政而不逾矩。雖然政府機(jī)構(gòu)改革一直處于探索之中，改革的變動(dòng)性與法律的穩(wěn)定性之間的矛盾難以克服，但也不等于說(shuō)制定組織法的工作就無(wú)計(jì)可施，就要長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)?？尚械霓k法是先易后難，可先選取外交部、公安部、審計(jì)署等相對(duì)穩(wěn)定的部委，梳理既有法律規(guī)定，制定其組織的法律。

2．決策過(guò)程的合理性保障。簡(jiǎn)政放權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌安排合理設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院曾于2001年設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，2008年予以撤銷并批準(zhǔn)成立“行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議”。后者的改革有自我革命的意味，欠缺中立性。2013年成立的“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組”2015年更名為“國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組”，一定程度上是恢復(fù)了“行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的建制。它由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，下設(shè)行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費(fèi)清理、商事制度、教科文衛(wèi)體改革組6個(gè)專題組和綜合組、督查組、法制組、專家組4個(gè)功能組。其中，專家組受協(xié)調(diào)小組委托，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，客觀公正地提出意見(jiàn)和建議。這在很大程度上是將職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)作為整個(gè)政府的任務(wù)來(lái)完成，“注重研究解決跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的重大問(wèn)題”，有助于“確保各項(xiàng)改革協(xié)同配套、整體推進(jìn)”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，尚可進(jìn)一步擴(kuò)充專家組（可由行業(yè)代表和專家學(xué)者組成）的功能，除了具體事項(xiàng)的評(píng)估外，還可從總體上把握簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向，并超越各個(gè)政府部門、按照領(lǐng)域分門別類地進(jìn)行審議，適時(shí)公開(kāi)相關(guān)審議信息，接受社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)而為簡(jiǎn)政放權(quán)提供理性、中立的咨詢意見(jiàn)。同時(shí)，鑒于簡(jiǎn)政放權(quán)的長(zhǎng)期性，這種組織應(yīng)當(dāng)具有連續(xù)性和一定的長(zhǎng)期性，同時(shí)應(yīng)對(duì)自身的工作做好規(guī)劃設(shè)計(jì)。

現(xiàn)在有一條不成文的要求就是，一律不得增設(shè)行政許可。在這么多年的管理之后，仍然沒(méi)有設(shè)定行政許可，的確新增的必要性不大。但也不能一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情形作出調(diào)整。例如，2015年《食品安全法》第76條對(duì)某些保健食品實(shí)行注冊(cè)管理（相當(dāng)于審批），而第81條卻對(duì)嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行備案管理。理由或許在于，前者之前就實(shí)行審批，而后者如果設(shè)定許可，則屬于新設(shè)。但兩相對(duì)比，不平衡性也較為明顯。對(duì)于以前設(shè)定許可和未設(shè)定許可的事項(xiàng)，應(yīng)充分留意經(jīng)濟(jì)全球化、少子化、老齡化、信息化、環(huán)境惡化等新形勢(shì)的變化，充分論證評(píng)估，適時(shí)作出調(diào)整。

對(duì)于到底哪些具體事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化、哪些權(quán)限應(yīng)當(dāng)下放，目前還缺乏必要的論證，至少缺乏充分的相對(duì)中立的公開(kāi)論證。放權(quán)不是越多越好，也不是“含金量”越高越好。該保留的權(quán)限就要保留，而且要切實(shí)地行使好，那些往往關(guān)乎政府存在必要性的基礎(chǔ)。在行政許可領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)引入“第三方評(píng)價(jià)機(jī)制”（再加上人大的審查），一事一議，按照《行政許可法》所確立的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合具體領(lǐng)域展開(kāi)設(shè)定許可的必要性論證和實(shí)施后的定期評(píng)估。在設(shè)定和修改行政許可時(shí)，應(yīng)將“規(guī)制影響分析”作為必經(jīng)程序，客觀分析其成本效益，并予以公開(kāi)，確保規(guī)制制定過(guò)程的客觀性和透明性。同時(shí)，還應(yīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，尋找更為有效的替代方案，提升規(guī)制的可接受程度。

目前的行政審批改革大致只有取消與下放兩個(gè)選項(xiàng)。但在規(guī)制緩和上，其實(shí)也可以有根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要實(shí)行梯度化緩和的選項(xiàng)。也就是說(shuō)，有時(shí)可以將創(chuàng)設(shè)權(quán)利的特許制改為權(quán)利化的許可制，將原則上禁止的許可制改為無(wú)異議即告成立的登記制，將事前的登記制改為事后的備案制等。而這種種可能，無(wú)疑需要更為縝密的分析論證，雖然不太適應(yīng)目前大刀闊斧式的改革，但或許在將來(lái)行政審批限縮到一定程度后派上用場(chǎng)。

3．社會(huì)組織和地方政府的承接。簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)于不必要的規(guī)制，是直接取消原先的權(quán)力；而對(duì)于必要的規(guī)制，也有不少則是轉(zhuǎn)給社會(huì)組織?！缎姓S可法》也為將來(lái)的改革預(yù)留了空間，例如第28條規(guī)定，“對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，除法律、行政法規(guī)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的外，應(yīng)當(dāng)逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實(shí)施。專業(yè)技術(shù)組織及其有關(guān)人員對(duì)所實(shí)施的檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任”。但問(wèn)題的復(fù)雜性在于，我們的很多社會(huì)組織都有很強(qiáng)的國(guó)家背景。一個(gè)較為突出的例子就是，在1998 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家撤銷了十幾個(gè)工業(yè)管理部門，轉(zhuǎn)制成立了相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，原本由政府部門承擔(dān)的大量行業(yè)性、事務(wù)性工作交由這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)。要擺脫換湯不換藥的“二政府”鬧劇，就還要推進(jìn)這些社會(huì)組織的自治化改革。2015年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》著力消除中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門之間的利益關(guān)聯(lián)，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。雖然這只是社會(huì)組織改革中的一環(huán)，但的確是重要的一步。

之前，“簡(jiǎn)政放權(quán)”還有一個(gè)維度時(shí)常被忽略，那就是中央與地方的權(quán)限劃分，將中央不必要的權(quán)限下放給地方政府，進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系。行政審批改革由最初的“取消”改為“取消和調(diào)整”，直至現(xiàn)在的“取消和下放”行政審批事項(xiàng)。這一變化是從《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》開(kāi)始的。中央向地方放權(quán)，各級(jí)政府要按照各自的事權(quán)分級(jí)管理。地方性事務(wù)交由地方政府處理更為合適，既可以減少科層弊病，又因地方政府更接近事實(shí)，更能直接了解和滿足地方的需求。這種做法實(shí)際上為《行政許可法》確立的國(guó)家輔助性原則增加一個(gè)面向，那就是只有在地方政府做不好的時(shí)候，才需要上級(jí)政府乃至中央政府的介入。如此，中央政府也才能集中精力做好屬于全國(guó)性的事務(wù)。但這種向地方下放權(quán)限，除了需要通過(guò)法律明確雙方的權(quán)限外，也需要地方政府配合進(jìn)行改革，否則只是將中央的“包袱”卸給了地方，而沒(méi)有真正惠及民眾。當(dāng)然，在審議向地方下放權(quán)限的事項(xiàng)時(shí)，還應(yīng)防止本應(yīng)全國(guó)統(tǒng)籌管理的事項(xiàng)下放給地方，造成地方利益化、碎片化等負(fù)面效果。

4．簡(jiǎn)政放權(quán)的立法推進(jìn)。與以往的改革相比，現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，確定了改革與法之間的基本關(guān)系。目前在行政審批改革上的做法是，國(guó)務(wù)院部委提出取消或調(diào)整行政審批的設(shè)想，由國(guó)務(wù)院作出決定，涉及法律的則提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改法律后再行實(shí)施。一方面，這是適應(yīng)人民當(dāng)家作主、尊重人大制度的體現(xiàn)；另一方面，經(jīng)過(guò)相對(duì)嚴(yán)格程序，改革的過(guò)程更為慎重，盡可能地吸收更多的合理意見(jiàn)，確定下具有穩(wěn)定性的規(guī)則，讓改革更具安定性和可預(yù)見(jiàn)性。沒(méi)有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督，簡(jiǎn)單地依靠行政機(jī)關(guān)的自我革命，根本無(wú)法真正打破“一放就亂，一亂就收，一收就死”、“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

面對(duì)著政府的積極快速改革，簡(jiǎn)政放權(quán)還面臨著一個(gè)配套立法、修法跟不上的現(xiàn)實(shí)困境。目前，還有不少行政許可是用國(guó)務(wù)院的“決定”來(lái)繼續(xù)保留的，還沒(méi)有按照《行政許可法》的要求“及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)”（第14條第2款）。對(duì)于取消某項(xiàng)行政許可，或許有人認(rèn)為，修改某一個(gè)單行的相關(guān)立法，就可以實(shí)施某項(xiàng)簡(jiǎn)政放權(quán)措施了。但現(xiàn)實(shí)往往較為復(fù)雜，多年積累下來(lái)的立法已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，而法規(guī)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系或許讓人始料不及。舉例而言，最近在實(shí)施的工商登記制度中“先照后證”改革，雖然備受稱道，但也存在權(quán)限沖突的問(wèn)題。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的查處，按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》以及相關(guān)立法的規(guī)定，負(fù)責(zé)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的工商部門是有權(quán)查處的。但按照改革的新要求或個(gè)別地方立法的改革規(guī)定，應(yīng)由負(fù)責(zé)許可證的其他部門查處。這時(shí)就可能出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利或推諉塞責(zé)的現(xiàn)象。

四、簡(jiǎn)政放權(quán)的配套機(jī)制

簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果僅僅從審批事項(xiàng)等的取消與下放著手，自然是無(wú)法取得實(shí)效的。唯有諸多機(jī)制配套施行，才能推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深化，才能促進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理的優(yōu)化。

1．依規(guī)則治理的加強(qiáng)。在簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，政府的手段措施有限也是一大難題。政府在主動(dòng)放權(quán)的同時(shí)，卻又要承擔(dān)方方面面的責(zé)任。一旦下放了原有的重要權(quán)限，便可能無(wú)所適從。所以，行政機(jī)關(guān)原先設(shè)定的行政許可一旦被取消，就會(huì)想方設(shè)法地通過(guò)要求報(bào)告、注冊(cè)、備案等手段變相將行政許可的權(quán)限撿回來(lái)，或者將行政許可的條件也當(dāng)作行政許可事項(xiàng)來(lái)審批，或者通過(guò)“不得擅自”等微妙的表述去表達(dá)控制的意愿，回避立法的限制。稍微有點(diǎn)法治意識(shí)的行政機(jī)關(guān)，則可能用行政指導(dǎo)去代替規(guī)制，實(shí)現(xiàn)行政目的。這是改革過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題。政府自身還沒(méi)有跟上現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展步伐，仍在沿用過(guò)去的辦法去處理，甚至是應(yīng)付現(xiàn)實(shí)新的問(wèn)題。

其實(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)意味著規(guī)制的緩和與改革，某些事項(xiàng)要由事前規(guī)制轉(zhuǎn)為事后控制。所謂事后控制或事后規(guī)制，就是指違反法定規(guī)范，產(chǎn)生危害社會(huì)的后果時(shí)，行政機(jī)關(guān)采取措施消除危害，并予以制裁。事前規(guī)制緩和，事后規(guī)制在數(shù)量和難度上就勢(shì)必增加。事后規(guī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)的能力要求很高。它要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)在事前制定好充分明確的規(guī)則，并適時(shí)監(jiān)督規(guī)則遵守的狀況。沒(méi)有充分而明確的規(guī)則，社會(huì)就無(wú)法預(yù)測(cè)自己行為的法律后果，就無(wú)法趨利避害，行政機(jī)關(guān)也會(huì)恣意行使自身的權(quán)限。國(guó)家應(yīng)當(dāng)引入“法規(guī)適用事前確認(rèn)程序”，積極回應(yīng)企業(yè)關(guān)于特定行為（特別是新興企業(yè)或新興產(chǎn)品）是否合法的咨詢，并及時(shí)歸類整理相關(guān)問(wèn)題與答復(fù)，予以公開(kāi)。為了提高事后規(guī)制的實(shí)效性，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)信息的收集，以便在出現(xiàn)危害后果時(shí)依法實(shí)施制裁。

2．基本工作條件的保障。簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，還存在著諸多利益的阻隔。放權(quán)其實(shí)也是在放錢。在權(quán)力下放之后，政府尋租的機(jī)會(huì)減少。而相應(yīng)的財(cái)政支付、工資福利等方面的改革尚未到位，僅靠財(cái)政預(yù)算的皇糧，有的地方甚至連正常工作都難以開(kāi)展。所以，現(xiàn)實(shí)中才出現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)中“抓大（權(quán)）放小（權(quán)）”、“放虛不放實(shí)”、“明減暗增、邊減邊增”的現(xiàn)象。故而，日常工作的開(kāi)支、正常的工資福利等應(yīng)在預(yù)算、財(cái)政上予以充分保障，而不能隨意削減；同時(shí)要做好財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付工作，確保各地基本工作條件的均衡發(fā)展。

3．自負(fù)其責(zé)與市場(chǎng)原則的確立。應(yīng)積極實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策，破除壟斷，充分發(fā)揮市場(chǎng)的功能，構(gòu)筑自由公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)為了確立自負(fù)其責(zé)的原則，還有必要積極實(shí)施政府信息公開(kāi)，迫使企業(yè)披露或提示必要的信息，讓消費(fèi)者掌握充分的信息，賦予消費(fèi)者自我保護(hù)的權(quán)利和手段，使其由受保護(hù)的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)樽粤⒑妥灾蔚闹黧w。企業(yè)按照質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，消費(fèi)者在知情后自由選擇和消費(fèi)，原先因行政監(jiān)管介入而引發(fā)的關(guān)系將更多地轉(zhuǎn)為民事法律關(guān)系，進(jìn)而接受產(chǎn)品責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)法律的調(diào)整。

4．強(qiáng)大司法的保障。針對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，還應(yīng)加強(qiáng)法院和輿論的常規(guī)性外部監(jiān)督。相對(duì)于輿論監(jiān)督而言，司法監(jiān)督因?yàn)獒槍?duì)個(gè)案依據(jù)法律作出裁判而更具確定性和可預(yù)見(jiàn)性。在中央缺乏充分有效的控制地方手段時(shí)，有必要賦予司法機(jī)關(guān)更大的權(quán)限，依據(jù)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行簡(jiǎn)政放權(quán)措施的行為進(jìn)行審查，維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

而伴隨著行政規(guī)制的緩和、取消和下放、事前規(guī)制向事后規(guī)制、國(guó)家規(guī)制的民營(yíng)化轉(zhuǎn)換，事后糾紛的種類和數(shù)量上都會(huì)大幅增加。變革后的社會(huì)矛盾可能讓行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，如果沒(méi)有充分而強(qiáng)大的司法保障，仍然有可能恢復(fù)到改革之前的狀態(tài)。在建立健全非訴訟糾紛解決機(jī)制之外，國(guó)家還應(yīng)擴(kuò)充司法人員數(shù)量，逐步調(diào)整司法的應(yīng)有職能，采取公平公正的改革措施，為轉(zhuǎn)換后的市場(chǎng)機(jī)制和行政規(guī)制提供及時(shí)有效的司法保障。