一宗路邊現(xiàn)殺現(xiàn)賣羊肉案件執(zhí)法主體的思考

歐陽志良，萬志偉，黃潤標(biāo)，王肇基

（廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，廣東東莞 523960）

一宗路邊現(xiàn)殺現(xiàn)賣羊肉案件執(zhí)法主體的思考

歐陽志良，萬志偉，黃潤標(biāo)，王肇基

（廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，廣東東莞 523960）

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（國辦發(fā)[2013] 106號）要求，農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門承擔(dān)畜禽屠宰行業(yè)管理和畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，推動屠宰行業(yè)健康發(fā)展，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，當(dāng)前，隨著多年來對生豬“定點(diǎn)屠宰，集中檢疫”的方針實(shí)行，嚴(yán)厲地打擊注水豬肉、未經(jīng)檢疫肉等問題肉品的違法行為，取得了良好的監(jiān)管效果。隨著人民生活水平的提高，人們對羊肉的需求也越來越大，對羊肉的質(zhì)量安全要求也越來越高，但是，國內(nèi)很多地方的羊只還沒有實(shí)施定點(diǎn)屠宰、集中檢疫，一些違法分子在利益的驅(qū)使下在路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣羊肉，給老百姓食肉安全帶來了嚴(yán)重危害。

筆者通過整治一宗路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣羊肉案件的執(zhí)法活動，就整治當(dāng)前路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣羊肉問題進(jìn)行了梳理和探討，以期對加強(qiáng)羊肉監(jiān)管有所幫助。

1 案例介紹

2014年12月19日，東莞某鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在工作中發(fā)現(xiàn)，有數(shù)名少數(shù)民族人員在該鎮(zhèn)一工業(yè)區(qū)大道旁的空地違規(guī)圈養(yǎng)羊只，羊只均佩帶有耳標(biāo)，并附有《動物檢疫合格證明》。當(dāng)事人在路邊售賣羊只羊肉，并現(xiàn)場在路邊殺羊剝皮，場面血腥，時(shí)有行人圍觀，現(xiàn)場非常臟亂。該鎮(zhèn)人民政府要求整治并取締這一宗違法案件，由于該案件涉及亂擺賣、私宰、少數(shù)民族利益等多方面問題，為避免產(chǎn)生沖突，激發(fā)社會矛盾，該鎮(zhèn)力求平穩(wěn)解決問題，有關(guān)部門均采取協(xié)調(diào)和勸導(dǎo)的做法，在利于民族團(tuán)結(jié)的前提下，首先做好當(dāng)事人的思想教育工作。后經(jīng)農(nóng)業(yè)、動監(jiān)、城管、公安等職能部門多次聯(lián)合執(zhí)法勸離未果。

2 案例分析

由于該案涉及農(nóng)業(yè)、動監(jiān)、城管、公安甚至食品藥品監(jiān)督、環(huán)保等多個(gè)職能部門，操作過程中難免會出現(xiàn)相互推諉的情形。按照“法無授權(quán)不可為”的原則，每個(gè)職能部門既要防止不作為的“失位”，又要避免亂作為的“越位”。那么此案應(yīng)該以哪個(gè)部門來作為執(zhí)法主體比較合適？羅列相關(guān)部門適合法律法規(guī)如下：

2.1 農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門依法履行畜禽屠宰行業(yè)管理和屠宰環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，推動屠宰行業(yè)健康發(fā)展，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，但目前只有《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》以及各省級《生豬屠宰管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，但由于《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》只是對生豬屠宰活動作出明確規(guī)定，對其他畜禽屠宰管理規(guī)定尚不明確。只是《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第三十二條提及“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定實(shí)行定點(diǎn)屠宰的其他動物的屠宰管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，參照本條例制定”。同時(shí)《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》第二十三條提及“牛、羊?qū)嵭屑卸c(diǎn)屠宰，屠宰管理參照本規(guī)定執(zhí)行”。但目前還沒有相關(guān)羊屠宰管理具體規(guī)定出臺，對于羊屠宰活動的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確。再者，目前還沒有對羊屠宰活動實(shí)行定點(diǎn)屠宰的相關(guān)法律法規(guī)，大部分鎮(zhèn)街都沒有對羊只實(shí)行定點(diǎn)屠宰，路邊宰殺羊只活動是不是私宰行為還有待進(jìn)一步去論證。

由此可見，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)不適用于監(jiān)管路邊亂擺亂賣羊只活動，即便是屠殺個(gè)別羊只屬于私宰，但相關(guān)于一群羊只的亂擺亂賣也是次要的，農(nóng)業(yè)部門不應(yīng)作為本次整治行動的執(zhí)法主體，否則，容易導(dǎo)致因處罰依據(jù)不足而亂作為的情形。

2.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督部門

目前，《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》等農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)條文對來源合法并持有《動物檢疫合格證明》的羊只圈養(yǎng)行為，沒有規(guī)定相關(guān)罰則；只是對未附《動物檢疫合格證明》的羊只及依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的羊肉產(chǎn)品的經(jīng)營行為規(guī)定罰款的處罰，但由于該案涉及售賣的羊肉只有15～20kg，動物衛(wèi)生監(jiān)督部門只能采取補(bǔ)檢措施，沒收無證羊肉并作罰款處罰。另外，至于本案可能涉及的暫時(shí)養(yǎng)殖場所和屠宰場所沒有辦理《動物防疫條件合格證》，動物衛(wèi)生監(jiān)督部門也只能作罰款處罰，并不能取締這一宗違法活動。因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督部門不應(yīng)作為本次整治行動的執(zhí)法主體。

2.3 城市管理部門

查閱城市管理部門的相關(guān)法規(guī)，發(fā)現(xiàn)有充足的法律依據(jù)。具體法律法規(guī)羅列如下：

2.3.1 東莞市城市綜合管理局管理規(guī)定——《東莞市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》第十九條任何單位和個(gè)人不得違法占用道路、街巷、人行道從事經(jīng)營活動。

第二十五條任何單位和個(gè)人禁止實(shí)施下列影響環(huán)境衛(wèi)生的行為：

（五）擅自飼養(yǎng)雞、鴨、兔、羊、豬、食用鴿等家禽家畜；

第四十九條違反本規(guī)定的，按照市容環(huán)境衛(wèi)生管理有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行處理。

又根據(jù)《廣東省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》第四十條：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飼養(yǎng)家禽家畜影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的，由主管部門責(zé)令其限期處理或者予以沒收；并可按禽類每只處以50元以上100元以下罰款，畜類每只處以200元以上500元以下罰款。

2.3.2 東莞市城市綜合管理局管理規(guī)定——《東莞市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》（廣東省東莞市人民政府第99號）第六條市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制職能，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；依據(jù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的下列行為行使行政處罰權(quán)：

（十一）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飼養(yǎng)家畜家禽影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的。

根據(jù)城市管理部門的相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)事人占道經(jīng)營羊只羊肉活動和擅自飼羊只活動違反了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，綜合執(zhí)法部門處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)充足，可以作限期處理或者予以沒收處理，達(dá)到該鎮(zhèn)人民政府的工作目標(biāo)。鑒此，本宗違法案件由綜合執(zhí)法部門作為執(zhí)法主體有充分的法律依據(jù)支持，是合情合理的。

3 當(dāng)前羊只屠宰售賣監(jiān)管存在的問題

3.1 羊只屠宰監(jiān)管配套法規(guī)不完善，私宰認(rèn)定存在爭議

羊的屠宰管理一直以來參照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》進(jìn)行，國家當(dāng)前還沒有一部專門針對羊的屠宰管理的法律法規(guī)，當(dāng)前，廣東省《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》第二十三條提及“牛、羊?qū)嵭屑卸c(diǎn)屠宰，屠宰管理參照本規(guī)定執(zhí)行”。雖然以前商務(wù)部也下發(fā)了不少加強(qiáng)羊只屠宰管理工作的文件（已經(jīng)移交農(nóng)業(yè)部門），同時(shí)，在2014年5月5日，農(nóng)業(yè)部關(guān)于征求《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見稿）》的通知里的起草說明中也指出：應(yīng)當(dāng)通過立法形式，盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理，更好保障肉食品質(zhì)量安全，但文件和《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見稿）》不是法律，不具有法律約束力。由于缺乏相應(yīng)法律依據(jù)，加之羊肉消費(fèi)較少，消費(fèi)具有一定的季節(jié)性，造成許多鎮(zhèn)街還沒有設(shè)立羊只定點(diǎn)屠宰場，因此，羊的私屠亂宰認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

3.2 相關(guān)部門配合不力，市場監(jiān)管力度不夠

當(dāng)前，我國的羊只羊肉屠宰監(jiān)管，分別由農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門進(jìn)行規(guī)范和管理。各部門沒有完善的協(xié)調(diào)組織，配合不力，遇到棘手問題相互推諉扯皮，往往出現(xiàn)“九龍治水，無龍管水”的現(xiàn)象。另外，相當(dāng)一部分鎮(zhèn)街的農(nóng)貿(mào)市場對羊肉索證進(jìn)場要求也沒有豬肉產(chǎn)品嚴(yán)格，從而鑄就一些羊肉經(jīng)營戶隨意屠宰和銷售。由于監(jiān)管力度不夠，一些違法分子為謀取利益甚至銷售注水羊肉、病害羊肉，將問題羊肉非法出售到農(nóng)貿(mào)市場、飲食餐廳、工廠飯?zhí)玫葓鏊?，?yán)重人民群眾危害肉食安全。

4 監(jiān)管建議

4.1 及早出臺畜禽屠宰管理的配套法規(guī)，規(guī)范羊只屠宰管理

制定一部專門針對羊的屠宰管理的全國性法律法規(guī)，完善羊只屠宰、檢疫、監(jiān)管等方面相關(guān)的法律法規(guī)，否則就會出現(xiàn)像本宗案件造成農(nóng)業(yè)部門想作為又無法可依的尷尬場面。

4.2 加強(qiáng)輿論宣傳，形成群眾參與監(jiān)督氛圍

做好輿論宣傳，提高經(jīng)營者、消費(fèi)者對羊肉產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)識。規(guī)范羊肉經(jīng)營行為，要求所有羊肉要亮證經(jīng)營。只有提高消費(fèi)者的安全意識，才能讓路邊“走鬼”沒有市場，拒絕購買問題羊肉，形成社會、群眾監(jiān)督的良好氛圍。

4.3 建立定點(diǎn)羊只屠宰場，取締非法屠宰點(diǎn)

整合全市屠宰資源，根據(jù)實(shí)際情況，在部分鎮(zhèn)街建設(shè)專業(yè)羊只屠宰場，為定性和取締羊只私屠亂宰提供依據(jù)。專業(yè)羊只屠宰場同時(shí)理想的儲藏和配送設(shè)備，及時(shí)專業(yè)配送羊肉至各鎮(zhèn)街。堅(jiān)決取締非法羊只屠宰點(diǎn)，教育引導(dǎo)個(gè)別羊只屠宰戶轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)型為羊肉銷售經(jīng)營個(gè)體戶。

4.4 加強(qiáng)部門配合，強(qiáng)化羊肉監(jiān)管

建議由市食品安全委員會牽頭，制定羊肉監(jiān)管工作方案，統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全市羊只屠宰、加工、銷售所有環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的監(jiān)督管理，指定具體部門作為整治監(jiān)管執(zhí)法主體，避免部門間相互推諉扯皮。農(nóng)業(yè)、城管、食品藥品監(jiān)督、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、公安等部門協(xié)調(diào)合作，對出現(xiàn)涉及多部門管理的問題可由鎮(zhèn)級政府組織聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)羊只屠宰售賣的監(jiān)管工作。同時(shí)，加大對城鄉(xiāng)結(jié)合部、工廠飯?zhí)?、餐廳、羊莊等非農(nóng)貿(mào)市場銷售肉品的監(jiān)督檢查力度，教育引導(dǎo)羊肉消費(fèi)單位和個(gè)人采購檢疫合格的羊肉產(chǎn)品，取締非法銷售點(diǎn)，杜絕私宰羊肉、注水羊肉、病害羊肉等問題羊肉的銷售，將羊肉監(jiān)管做細(xì)做實(shí)，使違法分子無利可圖、無空可鉆。

要做好羊肉監(jiān)管，就應(yīng)該制定一部專門針對羊的屠宰管理的全國性法律法規(guī)，建設(shè)專業(yè)羊只屠宰場，做到羊肉監(jiān)管有法可依。也應(yīng)該加強(qiáng)輿論宣傳，全力提高全社會的羊肉消費(fèi)安全意識，形成全社會參與監(jiān)督的良好社會氛圍，使違法分子無利可圖。同時(shí)，各監(jiān)管職能部門也應(yīng)該協(xié)調(diào)配合、勇于擔(dān)當(dāng)，完善和落實(shí)羊肉監(jiān)督管理機(jī)制和措施，組成一張密實(shí)的監(jiān)督網(wǎng)，杜絕無證羊肉、病害羊肉、注水羊肉流入消費(fèi)市場。只有立法完善、部門協(xié)作和社會監(jiān)督，才能真正確保人民群眾吃上放心羊肉。

[1]盛祖勛，等.牛羊定點(diǎn)屠宰中存在一些問題的探討[J].上海畜牧獸醫(yī)通訊.2008（5）:87-87.

[2]李娜.當(dāng)前牛羊定點(diǎn)屠宰管理工作中存在的問題及解決措施[J].畜牧與飼料科學(xué).2014（4）:35.

10．3969/J.ISSN．1671-6027．2015．05.008