城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

衡愛民

(四川外國語大學(xué)國別經(jīng)濟與國際商務(wù)研究中心，重慶 400031)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是城市化推進中按照產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的要求優(yōu)化配置土地資源的重要舉措，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營的有效形式。農(nóng)村土地能否有序流轉(zhuǎn)是建設(shè)社會主義和諧新農(nóng)村工作中一項具有創(chuàng)新意義的大事。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個必然趨勢，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，是促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平、提高農(nóng)業(yè)增效、促進農(nóng)村工作穩(wěn)定的重要途徑，也是深化農(nóng)村改革、加快城市化進程、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要突破口。作為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市土地流轉(zhuǎn)頗有成效，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營打下了堅實基礎(chǔ)。但是隨著城市化進程的加快，存在的問題也比較突出，如政策引導(dǎo)操作性不理想、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)數(shù)量有限、社會保障機制有待完善。這些問題在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的縱深發(fā)展。本文以重慶市沙坪壩區(qū)為例考察農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，剖析其缺陷，明確加快土地流轉(zhuǎn)的總體思路及主要任務(wù)，建立和完善嚴(yán)格保護農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)長效機制，探求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民分享土地增值收益的路徑與實現(xiàn)機制。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況概況——以重慶市沙坪壩區(qū)為例

重慶市沙坪壩區(qū)作為一個文化大區(qū)，教育科技優(yōu)勢明顯，自然資源富集。轄區(qū)面積396平方公里，其中農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地總面積23.3萬畝，常用耕地面積12.96萬畝，家庭承包經(jīng)營的耕地面積11.9萬畝?，F(xiàn)設(shè)24個街道園區(qū)，其中8個鎮(zhèn)4個街道涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，轄86個行政村，1294個村民小組，農(nóng)村人口13.8萬，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶43 000戶。沙坪壩區(qū)政府深入貫徹落實國家各項惠農(nóng)政策，大力加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套扶持政策，每年投入“三農(nóng)”資金數(shù)億元，積極探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的土地流轉(zhuǎn)模式，按照“政府引導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)化開發(fā)”的思路，相繼制定了一些扶持土地流轉(zhuǎn)的政策和服務(wù)辦法，大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，推廣農(nóng)業(yè)科技，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。隨著全域城市化的推進，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程明顯加快，土地流轉(zhuǎn)趨勢加快。2012年全區(qū)新增土地流轉(zhuǎn)面積3 600畝，比上年同期增長3%，規(guī)模化經(jīng)營率達38%;2013全區(qū)新增土地流轉(zhuǎn)面積2 900畝，規(guī)?；?jīng)營率達40%，施行適度規(guī)模經(jīng)營的耕地面積5.07萬畝，規(guī)模經(jīng)營率達到了39.11%。30多家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟組織、城市有實力的公司先后參與土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)年產(chǎn)值約11億元的規(guī)?；?jīng)營市場，大多數(shù)流轉(zhuǎn)雙方都實現(xiàn)了共贏，農(nóng)民獲得了較多的非農(nóng)就業(yè)機會，職業(yè)多樣化趨勢明顯，同時農(nóng)用地的使用也呈現(xiàn)出向規(guī)模經(jīng)營集中、向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；较虬l(fā)展的良好態(tài)勢。

(一)現(xiàn)狀與特點

第一，流轉(zhuǎn)主體多元化。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已不局限于最初的農(nóng)戶之間進行轉(zhuǎn)包和租賃，農(nóng)戶和企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)也較為普遍。通過對沙坪壩區(qū)100戶農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中81.12%的農(nóng)戶愿意參加流轉(zhuǎn)，在愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶中，20.79%的農(nóng)戶愿意流入土地，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)供給與需求之間呈良性互動趨勢，而且隨著土地流轉(zhuǎn)市場日益成熟，加之信息渠道暢通，土地流轉(zhuǎn)逐漸由零散性向規(guī)?；D(zhuǎn)變，一些社會工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭加工企業(yè)、合作組織、種植大戶等參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，按照標(biāo)準(zhǔn)化集中連片開發(fā)，打造特色規(guī)模經(jīng)營，如生態(tài)養(yǎng)殖、綠色蔬菜、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等項目。重慶西部新城農(nóng)業(yè)生態(tài)園已初步建成了2 000余畝農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目工程，成立了組培和工廠化育苗中心、容器苗標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)區(qū)、水生植物生產(chǎn)區(qū)，各種項目齊頭發(fā)展。通過這些生態(tài)化基地的規(guī)?；s化經(jīng)營，全區(qū)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出生產(chǎn)發(fā)展、收入增加、生態(tài)改善三大效益同步提高的可喜局面，朝著特色化、產(chǎn)業(yè)化方向迅速發(fā)展。

第二，集體調(diào)整用途，鼓勵開展土地集中成片流轉(zhuǎn)，倡導(dǎo)開展土地規(guī)模經(jīng)營。區(qū)農(nóng)業(yè)水利局牽頭，建立了土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，暢通各種渠道，多方聚集資金，統(tǒng)籌安排進行規(guī)劃。通過資源整合及時進行溝通，農(nóng)戶、承包者和政府的收益得以穩(wěn)定，實現(xiàn)互惠互利，為開展綜合整治、規(guī)模化經(jīng)營提供了保障。針對土地拋荒、撂荒現(xiàn)象，制定土地流轉(zhuǎn)代管政策，外出打工農(nóng)戶可以通過村集體經(jīng)濟組織或流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社托管承包土地，由其代為統(tǒng)一經(jīng)營，對托管的承包土地，托管組織可以按制度代為對外流轉(zhuǎn)。在開展流轉(zhuǎn)工作中，首先保證土地流轉(zhuǎn)市場價格反映土地的真實性，價格合情合理。同時規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，統(tǒng)一要求使用土地流轉(zhuǎn)合同書。土地流轉(zhuǎn)后，絕大部分流轉(zhuǎn)土地仍保持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)分別占到76.09%和16.17%，如白市驛鎮(zhèn)1000多畝流轉(zhuǎn)土地，主要用于生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物、反季節(jié)作物等糧油、蔬菜及果品種植業(yè)等高附加值農(nóng)業(yè)。部分村將農(nóng)民承包的田地用于養(yǎng)魚、種植蔬菜，然后再發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展成正比，入駐企業(yè)帶動農(nóng)戶增收。土地集中流轉(zhuǎn)極大地推動了土地成片開發(fā)，帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)了效益的最大化，規(guī)?；?jīng)營初顯良好態(tài)勢。

第三，流轉(zhuǎn)機制靈活，鼓勵企業(yè)實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，走產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；?jīng)營之路，通過土地流轉(zhuǎn)實施地企共建，進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。沙坪壩區(qū)曾家農(nóng)業(yè)園區(qū)引進高地實業(yè)公司、國泰實業(yè)公司和榮達集團入駐，企業(yè)實行公司、基地、農(nóng)戶相結(jié)合的復(fù)合模式，有效帶動了農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成了一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。3家企業(yè)進駐后在曾家白林、農(nóng)安、虎峰3村租地9 000余畝，僅2008年就向這3個村、20個社、1160戶農(nóng)民支付當(dāng)年土地租金513萬元。其中國泰實業(yè)公司租地3 000余畝，每畝按900斤黃谷計價，年付租金120多萬元。榮達集團實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，租地1800多畝，按照田900元/畝、土600元/畝、荒山200元/畝，每年支付租金130多萬元，原租地的青苗補助也全部兌現(xiàn)，且安排農(nóng)民到企業(yè)務(wù)工，解決其土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶和專業(yè)合作社等多種形式的聯(lián)合與合作轉(zhuǎn)變，帶動上萬農(nóng)戶增收，年產(chǎn)值已達數(shù)億元，實現(xiàn)了一定的規(guī)模效益，同時二、三產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展，形成了村企共建、互利共贏的局面。

第四，加強機構(gòu)建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。沙坪壩區(qū)設(shè)立專門的確權(quán)頒證領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，切實開展農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證工作，及時收集土地流轉(zhuǎn)信息，搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。根據(jù)各鎮(zhèn)上報備案土地，加強土地流轉(zhuǎn)業(yè)主的實力審核，通過對相關(guān)農(nóng)鎮(zhèn)街確權(quán)頒證工作的督導(dǎo)檢查，及時監(jiān)督解決鎮(zhèn)街的工作經(jīng)費落實問題，及時解決工作中出現(xiàn)的新問題，及時進行相關(guān)的政策指導(dǎo)，規(guī)范協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)行為，有序推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。

第五，成效明顯，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益提升。近年來，一些企業(yè)包括外商以及個體大戶把農(nóng)業(yè)作為新的經(jīng)營領(lǐng)域，在沙坪壩區(qū)投資興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，并開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行能源開發(fā)。加大對公路、河道溝渠等基礎(chǔ)建設(shè)的投資力度，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，建成了獨具特色的重慶西部新城農(nóng)業(yè)生態(tài)園，在空間上形成了集體建設(shè)用地的重新布局和流轉(zhuǎn)。鑒于土地流轉(zhuǎn)前拋荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況，榮達集團租用了幾百畝荒山，種植名貴苗木900多畝，修建5 000平方米的溫室大棚。通過土地流轉(zhuǎn)及第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地盡其用，帶動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時農(nóng)戶還有機會選擇在就近企業(yè)或在流轉(zhuǎn)土地的公司實現(xiàn)就業(yè)，農(nóng)村剩余勞動力得到安置，并有較為可觀的經(jīng)濟效益。以曾家一農(nóng)戶為例，土地流轉(zhuǎn)前2畝多地年收入3 000多元。土地流轉(zhuǎn)后每年可獲得土地轉(zhuǎn)讓費3 000多元，夫妻兩人就近打工1年能收入4萬多元，經(jīng)濟收入明顯得到改善。歌樂山鎮(zhèn)天池村1畝土地的流轉(zhuǎn)價格已達到1年3 000元，比農(nóng)民自己耕種收入高出一倍多，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高使農(nóng)村社會更加穩(wěn)定。

(二)存在的問題

從目前情況看，沙坪壩區(qū)土地流轉(zhuǎn)總體健康、有序。土地流轉(zhuǎn)在切實維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，更多的農(nóng)民不再被束縛在現(xiàn)有土地上，土地增效、農(nóng)民增收，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好的態(tài)勢。但仍存在一些問題，如宣傳工作還需加強，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)比較分散，規(guī)?；?jīng)營程度低，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新發(fā)展等仍有一定的差距。

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳還需加強。目前沙坪壩區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面做了大量宣傳工作，如加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳，對鎮(zhèn)街分管領(lǐng)導(dǎo)和從業(yè)人員開展土地承包和流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)和政策培訓(xùn)，從思想上高度重視土地流轉(zhuǎn)。但從效果看，宣傳工作還需加強。特別是隨著糧食定購、提留統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅的取消、糧價持續(xù)上漲，承載于土地上的各種負(fù)擔(dān)消除;生產(chǎn)資料優(yōu)惠、城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等各種惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)民保留土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)減弱，其土地價值明顯提高;加上農(nóng)民本身對土地根深蒂固的依賴情結(jié)，如果宣傳工作不加強，農(nóng)民對相關(guān)的土地政策不了解，對土地流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂解除、流轉(zhuǎn)糾紛的解決途徑等缺乏認(rèn)識，搞不清土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與其他社會保障權(quán)利的深層次關(guān)系，勢必會對土地流轉(zhuǎn)心存顧慮，擔(dān)心政策不穩(wěn)，土地轉(zhuǎn)包之后會喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)的期望值很高，即便土地荒蕪、土地比較效益較低，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)輕易同意流轉(zhuǎn)，對土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，從而影響土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的實施。

第二，政策引導(dǎo)操作性不理想。雖然相關(guān)部門出臺了鼓勵流轉(zhuǎn)的文件，但沒有出臺具體政策，相關(guān)的扶持配套政策相對滯后，相應(yīng)的激勵政策配套相對缺乏，難以調(diào)動生產(chǎn)大戶規(guī)模經(jīng)營的積極性，阻礙了土地流轉(zhuǎn)工作的推進。由于缺乏集體土地流轉(zhuǎn)的獎勵政策和鼓勵政策，一些農(nóng)民覺得流轉(zhuǎn)收益不高，不愿流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，或擔(dān)心流轉(zhuǎn)之后，土地的權(quán)益無法得到有力保障。一些受讓方?jīng)]有中長期規(guī)劃盲目地參與，市場化運作意識較弱，過分依賴當(dāng)?shù)卣姆龀终?，不充分考慮市場風(fēng)險、自然災(zāi)害、技術(shù)風(fēng)險、資金投入、流轉(zhuǎn)收益等因素。另一種情況是為了取得較高的經(jīng)濟效益，必須增加對使用土地的資金和技術(shù)投入，而增加投入提高回報，又必須要有一定的使用年限作保證。短期內(nèi)回報低、見效慢、風(fēng)險高，很多受讓方不愿短期流轉(zhuǎn)，大大影響了該區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)效益。

第三，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的諸如不規(guī)范的機制、簡單的流轉(zhuǎn)方法、缺乏約束的隨意流轉(zhuǎn)、滯后的配套服務(wù)等問題，都會直接損害農(nóng)民的切身權(quán)益。流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)部門沒有及時審查、備案，一些農(nóng)戶法律意識淡薄，自我保護意識差，缺乏市場交易規(guī)則意識，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，不按照標(biāo)準(zhǔn)合同簽約來規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，很多僅僅采用口頭協(xié)議或私下協(xié)商的方式，即便簽訂書面合同，往往也存在內(nèi)容不完善、標(biāo)的物不明確、權(quán)責(zé)關(guān)系混亂、未約定土地用途和流轉(zhuǎn)期限、違約責(zé)任劃分不清等問題，造成了大量糾紛與矛盾，而且因為合同不規(guī)范，隨時中斷合同的現(xiàn)象也屢有發(fā)生。如農(nóng)戶意識到土地增值，借合同不規(guī)范便想索回土地經(jīng)營權(quán)，而業(yè)主已經(jīng)投入了較多資金，退出虧損很大，不愿退回土地，由此引發(fā)矛盾。據(jù)資料顯示，土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)過規(guī)范的申報、登記、簽證、備案等程序的土地流轉(zhuǎn)所占比例不到25%。雖然沙坪壩區(qū)目前已統(tǒng)一要求使用土地流轉(zhuǎn)合同書，但書面合同很少經(jīng)過有關(guān)部門公證，加上農(nóng)地在農(nóng)戶間自由流轉(zhuǎn)時，大多還是口頭協(xié)議，保障力度弱。流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范必然阻礙土地流轉(zhuǎn)。

第四，社會保障機制不甚完善。土地是農(nóng)民安身立命之本，土地轉(zhuǎn)出后就意味著生活保障的喪失。以沙坪壩區(qū)為例，失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障問題，依然是影響農(nóng)村土地改革的瓶頸。失地農(nóng)民社會保障缺位，失去了長遠(yuǎn)生計的社會基礎(chǔ);農(nóng)村社會保障范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民無法享受養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保險，而目前的貨幣安置或補償也僅能滿足最低的生活需求，不能有效解決養(yǎng)老、醫(yī)療保險等保障問題;就業(yè)保障制度不夠完善，土地流轉(zhuǎn)后缺乏信息引導(dǎo)、技能培訓(xùn)、法律扶持等方面的幫助;失業(yè)保險保障缺位。截至2012年11月沙坪壩區(qū)新增土地流轉(zhuǎn)面積3 600畝，比上年同期增長3%。2013年全區(qū)新增土地流轉(zhuǎn)面積2 900畝，呈下降趨勢。究其原因，與流轉(zhuǎn)機制不健全、土地流轉(zhuǎn)工作的各項政策措施難以落到實處和經(jīng)費難以到位等因素有較大關(guān)系。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向與建議

法律以保障權(quán)利實現(xiàn)為己任，土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出來的問題，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定，如何有效兼顧公益與私益、公權(quán)與私權(quán)，保證農(nóng)民依法享受土地帶來的合法收益，是穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的關(guān)鍵。基于實證和理論分析，筆者從健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)、健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制、完善農(nóng)村社會保障體系、發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面提出完善和創(chuàng)新的路徑。

(一)健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，以制度作保障

農(nóng)民自身權(quán)利保護意識的覺醒是其權(quán)利得到保障的前提，制度的完善是其利益得到保障的重要條件。只有通過完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套規(guī)定，修訂土地管理法與農(nóng)村土地承包法等法律沖突的部分，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，才能真正維護雙方的合法權(quán)益，化解各種矛盾。

第一，明確集體土地所有權(quán)主體。確認(rèn)現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并落實分戶到個人，對集體土地的使用年限、用地性質(zhì)、權(quán)利轉(zhuǎn)讓與繼承收益分配等予以配套性規(guī)章和政策細(xì)化［1］。將目前村、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三種農(nóng)民集體所有改為村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有，明確農(nóng)民集體組織為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，明確限定農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)邊界，加強并完善土地確權(quán)工作，完善民主監(jiān)督機制，堅持重大事項集體研究決定，土地流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民有權(quán)利被告知，在制定流轉(zhuǎn)價格的具體方案時有權(quán)利參與，有機會參加聽證會，有權(quán)利表達意見及合理的訴求，保障農(nóng)民享有談判權(quán)、參與權(quán)，杜絕暗箱操作。

第二，健全農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。忽視農(nóng)民主體利益、過度行使政府行為會導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪的風(fēng)險［2］。在現(xiàn)有制度的限制下，具有強制性質(zhì)的農(nóng)地征收與農(nóng)地使用權(quán)長期轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)民土地權(quán)益流失的主要過程與方式［3］。必須理順土地所有權(quán)和土地經(jīng)營使用權(quán)之間的關(guān)系，政府只能充當(dāng)監(jiān)管者和服務(wù)者的角色，應(yīng)賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以自愿、有償為原則，妥善組織和實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。

第三，完善法律保護制度。一是從物權(quán)的角度對流轉(zhuǎn)雙方主體的權(quán)利給予充分的保護，對返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任和相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任以及相應(yīng)的救濟手段作出明確規(guī)定，完善土地保護制度，避免社會沖突的發(fā)生或激化;二是建立公平高效的法律援助機制，健全失地農(nóng)民保障的法律、法規(guī)。從長遠(yuǎn)看，為了效率和正義，政府必須簡化這些相互依賴的法律關(guān)系。成功與否取決于政府能否降低流轉(zhuǎn)成本。例如，有時只要支付相應(yīng)的費用，政府就會給其合法的土地所有權(quán)。然而，當(dāng)流轉(zhuǎn)成本過高也會使雙方的利益受損。假設(shè)1塊土地在5年中被非法轉(zhuǎn)讓了5次，最后外國買家終于買下并建了大樓，而這個建筑由大量的銀行貸款擔(dān)保，因為存在很多資金問題，政府需要收回這塊土地，鑒于當(dāng)事人眾多、法律關(guān)系復(fù)雜，如果沒收是否能做到效率與公平?怎樣處理［4］?面對這樣的糾紛，只有建立公平高效的法律保護制度，平衡私人利益和公共利益之間的關(guān)系，才能切實維護社會整體利益。

(二)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制

第一，利用有利政策引進各方力量投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。為貫徹落實十八屆三中全會精神，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點工作，2013年，重慶市出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點工作方案》，鼓勵引進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進農(nóng)民增收。在保障家庭經(jīng)營主體地位的基礎(chǔ)上，采取多種方式優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，加快家庭經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，分散經(jīng)營優(yōu)勢與統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)優(yōu)勢相結(jié)合。應(yīng)重視改善農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)能力，增加農(nóng)戶收入的非農(nóng)性來源，避免土地均分導(dǎo)致的小規(guī)模經(jīng)營降低農(nóng)戶的稟賦效應(yīng)，推動農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中［5］。近年來國家出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，如提高糧食最低收購價格、增加農(nóng)民種糧補貼、增加農(nóng)業(yè)機械購置補貼等。應(yīng)充分利用當(dāng)前國家的政策來扶持吸引企業(yè)對流轉(zhuǎn)農(nóng)地進行規(guī)?；?jīng)營。可以借鑒美國將一些企業(yè)聚集在一起而設(shè)立“企業(yè)區(qū)”，作為促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，專門幫扶、振興缺乏投資或收益較低的地區(qū)［6］。各方力量投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以推動土地流轉(zhuǎn)。資金籌集之后必須合理運營，加強監(jiān)管，防止挪用，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，專款專用，規(guī)范各種補貼的發(fā)放制度，切實保證各種農(nóng)業(yè)補貼真正用于農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)。

第二，培育和發(fā)展流轉(zhuǎn)中介組織和服務(wù)機構(gòu)。在建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的基礎(chǔ)之上，通過市場與國家立法和政府行政干預(yù)相結(jié)合的方式，由政府牽頭在土地管理部門指導(dǎo)下建立或鼓勵民間組織建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)中心、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社等中介服務(wù)部門，為流轉(zhuǎn)雙方及時提供土地流轉(zhuǎn)情況、相關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)雙方簽訂合同，及時處理矛盾糾紛，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系［7］。同時通過出臺農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織管理條例，明確界定農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的職責(zé)、執(zhí)業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)以及職能，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和形式，明確雙方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任，以中介服務(wù)促進土地合理流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。目前較為普遍的服務(wù)機構(gòu)包括土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地銀行等。以美國為例，土地銀行的主要資金來源是利息、罰金、違約金、不動產(chǎn)稅、銷售等費用，以及來自聯(lián)邦社區(qū)穩(wěn)定委員會(NSP)、環(huán)境保護機構(gòu)(EPA)的資助。其權(quán)力包括:(1)采購、接收、轉(zhuǎn)讓、持有、管理和租賃不動產(chǎn);(2)從事執(zhí)法和公害治理(包括拆除);(3)收購管理未被利用的財產(chǎn)和被沒收的土地;(4)采購?fù)锨肺飿I(yè)稅留置權(quán)證書;(5)發(fā)行債券，申請撥款、貸款和借款。以Cuyahoga縣土地銀行為例，其提供了許多創(chuàng)新的政策和項目:提供社區(qū)花園的空地;與國際中心合作為移民提供修復(fù)的房屋;為受傷的伊拉克戰(zhàn)爭的退伍軍人提供修復(fù)的房屋;為一個被監(jiān)禁的父親提供一個重新工作前的培訓(xùn)計劃［8］。

第三，加大扶持力度，實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高農(nóng)地使用效率。土地流轉(zhuǎn)的目的是擴大土地規(guī)模經(jīng)營，進而推動經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、勞動力流動，以此帶動城市化發(fā)展。制定財政、稅收、保險、戶籍、教育和社會保障等系列扶持政策來激發(fā)政策推動和市場拉動的雙重效應(yīng)。一方面，政府出臺相關(guān)政策鼓勵和支持外出務(wù)工的農(nóng)民帶技術(shù)、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時加大專項資金、補貼的投入。通過建立“土地銀行”和債券或股權(quán)補償、保險補償，將土地集中起來流轉(zhuǎn)給種植、規(guī)模經(jīng)營大戶以增強土地的融資能力，進而盤活資金;建立農(nóng)業(yè)保險制度，分散企業(yè)面臨的市場和自然風(fēng)險。同時充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向和杠桿作用，在用足用活國家、省市關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項優(yōu)惠政策之上，進一步爭取政府對資金的支持投入，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和廣度。

第四，合理分擔(dān)流轉(zhuǎn)風(fēng)險。流轉(zhuǎn)雙方可以直接通過共享協(xié)議分擔(dān)由資本或設(shè)備帶來的費用。在一個新的農(nóng)場運營過程中這樣的投資經(jīng)營會降低成本的潛在損失風(fēng)險，以及與操作相關(guān)的財政負(fù)擔(dān)輸入。稅收優(yōu)惠項目也可以提供額外的刺激吸引土地所有者參與風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)。采用降低或分層次的條款可以給接收方提供一個巨大的優(yōu)勢，減輕接收方的風(fēng)險負(fù)擔(dān)，尤其是當(dāng)他們的業(yè)務(wù)仍處于早期階段時間降低資金壓力［9］。風(fēng)險的防控離不開市場機制的保障，應(yīng)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市的市場定價機制，逐步形成靈活的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使流轉(zhuǎn)成本得以降低，保證生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

第五，建立規(guī)范的管理實施細(xì)則，強化監(jiān)督管理。政府應(yīng)在管理、宣傳、評估、談判和監(jiān)督等方面發(fā)揮積極的作用，通過建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系、公告登記查詢制度、責(zé)任追究機制、流轉(zhuǎn)程序等規(guī)章制度，進一步完善土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，建立規(guī)范化、法制化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。具體而言，一是加強農(nóng)村土地監(jiān)察制度，健全群眾舉報查處機制，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的行為是否是農(nóng)民意思自治的表示，監(jiān)督土地的使用是否合理合法，對違規(guī)改變土地用途進行商業(yè)開發(fā)且嚴(yán)重破壞土地的違法行為給以嚴(yán)厲制裁。引入公開、透明的競價、招標(biāo)方式，確保土地流轉(zhuǎn)行為的合法合理和土地流轉(zhuǎn)價格的公平公正，培育良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境;二是建立流轉(zhuǎn)項目檔案，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。實施村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣(市)實名制登記造冊并及時掌握流轉(zhuǎn)土地數(shù)量結(jié)構(gòu)、流轉(zhuǎn)土地實際用途、農(nóng)戶就業(yè)意向、農(nóng)戶生活現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)資金分配去向等基本情況，構(gòu)建全方位、多元化的流轉(zhuǎn)主體利益溝通和訴求渠道;三是完善合同簽訂的相關(guān)程序，通過簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書面合同，辦理報批、備案等手續(xù)來明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、期限、條件以及雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任;四是加強流轉(zhuǎn)收益監(jiān)管，資金管理規(guī)范到位。定期或不定期地對財務(wù)進行審計，著力監(jiān)管政策扶持涉農(nóng)資金的使用;五是建立完善土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，采取協(xié)商、申訴、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種途徑，建立健全農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解體系［10］，保障土地所有者、承包者和經(jīng)營者多方的合法權(quán)益。

(三)建立健全農(nóng)村社會保障體系，有效推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后如何保障農(nóng)民可持續(xù)生計的問題是土地流轉(zhuǎn)工作的重中之重。隨著城市化進程的加快，城市人口增加、耕地面積減少，由此形成的諸如就業(yè)壓力、環(huán)境污染、收入分配等矛盾將更加凸顯，必須正視這些問題給經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［11］。在城鄉(xiāng)二元分割的局面下，社會保障體系突顯城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在身份上的差異造成其權(quán)益無法均等化。因此，應(yīng)加快促進城市一體化社會保障體系的建設(shè)，開拓農(nóng)村勞動力就業(yè)新渠道和農(nóng)村內(nèi)部增收的新空間。

第一，協(xié)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益與風(fēng)險之間的關(guān)系，將土地保障與城市的社會保障制度相銜接，加快農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。切實保證農(nóng)民因為土地流轉(zhuǎn)而失去土地承包經(jīng)營權(quán)后，在自身沒有新的就業(yè)渠道和其他生活資料來源的情況發(fā)生時，社會保障機制能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，完善最低生活保障。參照本地城市最低生活保障水平，適當(dāng)提高生活補助費和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立正常增長機制，讓農(nóng)民感受到實實在在的利益。重視農(nóng)民的住房權(quán)，運用補償安置價格評估機制，因地制宜地實行貨幣安置或還房安置;針對不同情況，實行有差別的保障制度。在安排基本生活保障時，按照年齡特征、要求結(jié)合實際情況予以考慮。已處于勞動年齡段以上的人員可直接實行養(yǎng)老保障并建立個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度;未達到勞動年齡段的人員可按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費。對征地時處于勞動年齡段的人員按當(dāng)?shù)販y算標(biāo)準(zhǔn)予以繳納或不分年齡實行統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)，也可按年齡分檔繳納基本生活保障費為個人賬戶籌資。

第三，建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障制度。相比城市，農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度、貧困人口以及養(yǎng)老保險的形勢更加嚴(yán)峻，只有解決了農(nóng)村養(yǎng)老的后顧之憂，才能有效解決中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所形成的發(fā)展差異［12］?？刹扇　皞€人繳費，集體補助，政府補貼”的原則，多方籌集資金，完善管理、運作模式，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障制度并軌。

第四，建立長效的就業(yè)服務(wù)制度，提升農(nóng)戶維持可持續(xù)生計的能力。土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民特別是適齡的農(nóng)民客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，為其提供受教育和培訓(xùn)的機會是解決其生活來源、加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保障。必須建立失業(yè)保險和救助制度，適當(dāng)取消就業(yè)政策中不合理的限制性規(guī)定，讓失地農(nóng)民享有和城市居民平等的就業(yè)機會。此外，還可以開設(shè)一些專項支持項目，如建立農(nóng)村企業(yè)家培育項目，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);在糧食直補政策中開設(shè)專項資金，設(shè)立種糧耕地流轉(zhuǎn)專項支持項目，維護國家糧食安全;設(shè)立撂荒耕地流轉(zhuǎn)專項支持項目，防止土地撂荒［13］。

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能有效改善土地資源配置效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，制度的健全能夠逐步改變現(xiàn)有農(nóng)地承擔(dān)農(nóng)戶全部社會保障功能的狀況，解除農(nóng)民后顧之憂。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益預(yù)期等因素的限制，在中國現(xiàn)有條件下，土地流轉(zhuǎn)不能大規(guī)模推進［14］。在適度集中農(nóng)地，實現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的同時，必須健全失地農(nóng)民的權(quán)利保障體系，才能有效推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和引導(dǎo)農(nóng)民增收致富。

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