政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點和理論解析

姜木枝， 黃桂花

(1．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院，南昌330045;2．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，南昌330045)

改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，取得了令人矚目的傲人成績，環(huán)境問題也如影相隨地出現(xiàn)，而且環(huán)境變得越來越糟糕，近年頻繁出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件就證明了這點。新一屆政府意識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，在十八大報告中把生態(tài)文明建設(shè)單列成節(jié)，提高到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)一樣的戰(zhàn)略高度，成為我國“五位一體”建設(shè)中的“一體”，十八屆三中全會更是進一步提出要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

目前，我國已經(jīng)形成了一個相對比較完整的環(huán)保法體系，包括近30部環(huán)境保護法律，50多項環(huán)境保護行政法規(guī)，170多項環(huán)保部門規(guī)章、文件，500余項國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。各種法律法規(guī)的目的、任務(wù)、重點有所不同，它們之間相互聯(lián)系、相互補充。另外，我國批準(zhǔn)和簽署的多邊國際環(huán)境條約還有50余項、雙邊協(xié)定30余項?？梢哉f，我國已經(jīng)建立了內(nèi)容完善的環(huán)境法律體系，立法數(shù)與環(huán)境狀況良好的西方發(fā)達(dá)國家相比不分伯仲。但是在實踐中，環(huán)境問題依然突出，已經(jīng)成為影響我國居民生活質(zhì)量提高的重大障礙，成為制約實現(xiàn)“兩個百年目標(biāo)”的瓶頸，成為威脅中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。出現(xiàn)這種“年年立法、年年治污、年年污染”的怪圈，究其根源，責(zé)任在于政府，在于政府的不作為、亂作為。因此，要建立責(zé)任追究制度，必須對政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進行終身追究。

一、政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點

(一)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的理論起點

1．人民主權(quán)論

民主政治的核心理念和基本價值是主權(quán)在民，也就是人民意志賦予立法、司法、行政等部門公共權(quán)力。按照盧梭社會契約論思想，政府權(quán)力是通過兩次契約程序?qū)崿F(xiàn)的，先是自然人與自然人間簽訂契約，成立社會共同體，把自然人的個人意志變成社會共同體的公共意志，是主權(quán)者之間的行為，是主權(quán)的最高體現(xiàn)。然后公民與政府之間簽訂契約，由政府來執(zhí)行社會共同體的公共意志，也就是由政府來掌握管理社會的職權(quán)，是主權(quán)者與治權(quán)者之間的行為。政府受民眾的委托，只處于仆從的地位，民眾把自己的部分權(quán)力讓渡給政府，授權(quán)給政府，責(zé)任是授權(quán)的結(jié)果，獲得權(quán)力的政府必然對授予權(quán)力的人民負(fù)責(zé)，以保證責(zé)任的充分合理實現(xiàn)。因此，政府行使權(quán)力的前提是要保護人民的政治自由和對人民生命財產(chǎn)負(fù)責(zé)。否則，人民有權(quán)取消委托，收回權(quán)力，重新選舉政府［1］。

在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，以盧梭的社會契約理論為參照依據(jù)，我們可以認(rèn)為政府既然接受了人民的委托，務(wù)必時刻把和人民生活息息相關(guān)的環(huán)境公共利益放在第一位，必須把承擔(dān)起實現(xiàn)和維護環(huán)境公共利益的職責(zé)作為己任。

2．環(huán)境資源的公共物品屬性

1954年，美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》一文中，把物品分為私人物品和公共物品，并且把公共物品定義為:“每個人對物品的消費，都不會導(dǎo)致其他人對該物品消費的減少?！保?］根據(jù)這個定義，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。帶有“公共”兩字，就容易出現(xiàn)如古希臘哲學(xué)家亞里士多德所說的:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”［3］環(huán)境資源作為公共物品，具有公共物品的兩個特點，即受益的非排它性和消費的非競爭性。正因為環(huán)境資源的這種公共物品的屬性不能進行清晰的產(chǎn)權(quán)界定、不能進行有效的監(jiān)督制約，導(dǎo)致了“搭便車”現(xiàn)象。很多企業(yè)和個人在利用環(huán)境資源謀取個人私利的同時，卻沒有人愿意去投資保護環(huán)境資源，導(dǎo)致對環(huán)境的治理不能通過市場自由交易實現(xiàn)，最終出現(xiàn)“市場失靈”。

長此以往，個體表面上看似符合個人理性而追求自身利益最大化的行為實際上會導(dǎo)致集體的非理性，進而致使公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致自然資源的嚴(yán)重耗竭、環(huán)境的日益污染和生態(tài)的高度惡化，引發(fā)一起又一起“公地悲劇”，嚴(yán)重地危害人們的身體健康，威脅著人類的生存安全［4］。因此，環(huán)境資源的提供者只能是政府。洛克在《政府論》中也明確提出政府的目的是保護人們的生命和財產(chǎn)安全，為人們的公共福利服務(wù)。

3．善治理論

“善治”的英文名為good governance(可譯為“良好的治理”)。上世紀(jì)90年代以來，善治概念在中外政治學(xué)文獻中的使用率快速提高，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。善治的本質(zhì)特征是政府與公民都是管理主體，兩者進行合作，共同管理公共生活，以實現(xiàn)公共利益最大化。善治體現(xiàn)了政治國家和公民社會的一種雙向新穎關(guān)系，兩者實現(xiàn)了最佳的合作。善治的實質(zhì)是政府權(quán)力向公民的回歸，善治的過程是把政府權(quán)力還給公民的過程。要想達(dá)到善治，不能離開政府，更不能離開公民，善治依賴于公民心甘情愿的合作以及對權(quán)威的自覺認(rèn)同，缺少公民的踴躍參與和密切合作，至多稱得上是善政，而不能達(dá)到善治。要使公民積極參與社會管理，就需要提高政府的公信力;要增強政府的公信力，就必須實施政府問責(zé)制［5］。推進生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，有利于推動我國在生態(tài)環(huán)境保護方面真正形成由政府部門與公民社會協(xié)調(diào)合作，以實現(xiàn)環(huán)境利益最大化的善治體系。

(二)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的現(xiàn)實起點

1．“環(huán)境移民”的出現(xiàn)

中國與全球化研究智庫和社會科學(xué)文獻出版社出版的《中國國際移民報告(2014)》藍(lán)皮書顯示，環(huán)境問題惡化成為中國精英移民和富裕階層移民的重要原因。

2013年，中國大陸從北到南大范圍區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)霧霾天氣，真是“十面霾伏”，尤其以長三角地區(qū)、東北地區(qū)、京津冀地區(qū)等最為嚴(yán)重，多地發(fā)出紅色警報，大氣重污染程度觸目驚心，已經(jīng)令人難以忍受?？諝赓|(zhì)量問題頻發(fā)嚴(yán)重影響到人們的日常生活與身心健康，于是產(chǎn)生出一個新名詞、新群體——環(huán)境移民。

報告中反映，研究機構(gòu)隨機抽查國際上主要城市的PM2．5值，發(fā)現(xiàn)美國、加拿大、英國、日本等國的大城市的PM2．5最高值均比中國東部或中部主要城市小得多［6］。這與歐美等發(fā)達(dá)國家在完成了工業(yè)化革命后集聚了大量資本，能夠在環(huán)境保護方面進行大量投入有關(guān)。這些國家的良好環(huán)境質(zhì)量對中國精英和中國富裕階層的移民有非常大的吸引力。

2013年的《新財富》調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，70%的移民認(rèn)為環(huán)境以及醫(yī)療水平等因素是導(dǎo)致他們移民的重要原因，也正是這兩個因素成為中國人移民的第二大原因。精英和富裕階層大量移民，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，足以引起政府的前瞻性警惕。

2．“中國環(huán)境威脅論”的叫囂

隨著中國綜合國力不斷提高，中國在國際舞臺上的地位越來越突出，對世界格局產(chǎn)生的影響越來越大，引起了很多國家的“羨慕嫉妒恨”，于是就出現(xiàn)了中國威脅論。近年來，世界環(huán)境問題日益突出，加上中國環(huán)境問題確實比較嚴(yán)重，很多國家在環(huán)境領(lǐng)域拋出了“中國環(huán)境威脅論”，叫囂中國將成為全球最大的溫室氣體排放國，中國會成為世界氣候變化的主要威脅國，于是紛紛要求中國必須和發(fā)達(dá)國家一樣承擔(dān)起相同的減排責(zé)任，而不是承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。地球環(huán)境是生物賴以生存的基礎(chǔ)性物質(zhì)資源，是不可缺少的，也是國家綜合實力的重要組成部分，具有全球性，環(huán)境問題已經(jīng)同“和平與安全”問題一樣成為世界各國共同關(guān)注的一個高政治問題，中國環(huán)境威脅論的蠱惑性和危害性甚至超過中國軍事威脅論。顯然，這樣的一些叫囂不利于中國政府的外交形象。因此，建立對政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，有利于提升中國的環(huán)保外交形象，有利于強化中國的責(zé)任大國形象，也是駁斥中國環(huán)境威脅論的重要途徑。

二、政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的理論解析

(一)由誰來進行政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，即終身追究的主體

終身追究的主體有同體追究和異體追究。同體追究就是由行政系統(tǒng)自身層級來追究，異體追究是由立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體和公眾等來追究。相對于同體追究來說，異體追究更具有約束力和公信力。政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究應(yīng)該采用異體追究。2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第二章第二十七條規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督?！币虼耍舜笫钦鷳B(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究最恰當(dāng)?shù)闹黧w，可以在人大常委會中成立一個生態(tài)環(huán)境損害過錯責(zé)任追究機構(gòu)，與人大常委會中的環(huán)境與資源保護委員會合署辦公。追責(zé)機構(gòu)中的人員組成既要有法律專業(yè)人才，又要有更多的環(huán)保專業(yè)能力強的人員，能夠從環(huán)境保護專業(yè)的角度準(zhǔn)確分析每一件被追責(zé)案件原由，科學(xué)估量環(huán)境事故導(dǎo)致的損失和危害，不僅需要考慮當(dāng)前的危害程度，還要審視未來的環(huán)境損害，要細(xì)致分析環(huán)保數(shù)據(jù)，仔細(xì)核算環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，查找環(huán)境污染源頭，追究相關(guān)責(zé)任。這些工作人員必須從社會非公務(wù)人員中挑選，才能發(fā)揮監(jiān)督的作用，不會出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的窘境。

(二)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究誰，即終身追究的客體

界定終身追責(zé)客體的范圍應(yīng)該以是否掌握公權(quán)力為依據(jù)，凡是擁有公權(quán)力的組織及其工作人員，都必須對其所掌握的公權(quán)力負(fù)責(zé)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，都應(yīng)納入終身追責(zé)問責(zé)的客體范圍［7］。

《環(huán)境保護法》第一章第六條規(guī)定:“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！闭袕V義和狹義之分。廣義的政府泛指一切國家政權(quán)機關(guān)，包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他一切公共機關(guān);狹義的政府一般是指具體負(fù)責(zé)組織國家事務(wù)的行政機關(guān)。本文所講的政府均指狹義的政府。另外，我國實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”的體制，實際上就是“黨委決策，政府執(zhí)行”，很多和環(huán)保相關(guān)的重大事情是經(jīng)過地方黨委決策的，地方黨委要承擔(dān)決策方面的責(zé)任。“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！保?］所以，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的主體是政府，包括省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級政府及各級環(huán)境保護部門的“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員。當(dāng)然，地方黨委也不能置身事外，不能拍腦袋決策、拍屁股走人，要終身追責(zé)。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?］

(三)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的內(nèi)容

責(zé)任的涵義既包括分內(nèi)該做而沒做的事情，也包括做了但沒做好的事情應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的某種不利后果?？v觀近年來的環(huán)境事件，“政府在環(huán)境保護方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源”［10］。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的內(nèi)容包括:一是政府沒有履行環(huán)保和監(jiān)管責(zé)任，如2004年沱江重大水污染事件、2005年松花江水污染事件、2007年無錫供水危機、2009年陜西血鉛超標(biāo)事件都是如此。二是不作為，如2010年湖南嘉禾縣兒童血鉛超標(biāo)事件的罪魁禍?zhǔn)资歉浇墓S，但是環(huán)保部門在調(diào)查時竟然沒有發(fā)現(xiàn)一家企業(yè)超標(biāo)排放，所有企業(yè)都是按標(biāo)準(zhǔn)排放，最后得出的結(jié)論是由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指標(biāo)制定得太低而釀成的環(huán)境污染事故。環(huán)保部門為什么不早點重新制定標(biāo)準(zhǔn)?這顯然是要追責(zé)的。三是決策失誤，如在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃、土地利用、資源開發(fā)、園區(qū)建設(shè)、項目布局等決策中沒有考慮生態(tài)環(huán)境問題而導(dǎo)致環(huán)境遭到破壞。四是干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，如出臺一系列“土政策”。像浙江省金華市委、市政府2006年4月出臺的《關(guān)于進一步優(yōu)化市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的若干意見》明確規(guī)定:對企業(yè)實行檢查許可制，也就是各級機關(guān)部門不能隨意到企業(yè)進行檢查，要例行檢查，應(yīng)提前7個工作日報市優(yōu)化辦，且規(guī)定執(zhí)法部門每年不得超過兩次檢查同一家企業(yè)。這就是干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的典型土政策。還有對違法企業(yè)進行所謂“掛牌重點保護”，如導(dǎo)致甘肅省徽縣出現(xiàn)血鉛超標(biāo)事件的徽縣有色金屬冶煉公司、導(dǎo)致湖南省岳陽飲用水源砷超標(biāo)事件的臨湘市浩源化工公司都是當(dāng)?shù)卣膾炫浦攸c保護企業(yè)。五是錯誤的政績考核指標(biāo)體系，如把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)引進污染項目，不重視生態(tài)環(huán)境保護。

(四)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的后果

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的后果就是政府要承擔(dān)的責(zé)任，有四個實體性責(zé)任:一是政治責(zé)任，即向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé);二是行政責(zé)任，即向上級行政機關(guān)負(fù)責(zé);三是道德責(zé)任，即向受害者和公眾負(fù)責(zé);四是法律責(zé)任，即向相關(guān)法律法規(guī)負(fù)責(zé)，承擔(dān)法律制裁后果。

追究責(zé)任的主要方式有:公開道歉、責(zé)令做出書面檢查、通報批評、公開譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。

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