議會立法辯論的程序構(gòu)造論析

李店標

(大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶163712)

一般而言，立法辯論是指在議會法案審議會議上，針鋒相對的議員在議長的主持下，依據(jù)議事辯論規(guī)則的規(guī)定，圍繞法案內(nèi)容進行口頭爭論、辯駁和論證的一項專門活動。立法辯論的價值在于推進科學(xué)立法和民主立法，實現(xiàn)立法質(zhì)量的提高。議員之間針對法案內(nèi)容進行辯論是國外議會法案審議的基本模式，各國議會在議事規(guī)則中都對立法辯論進行了明確規(guī)定。議會立法辯論在范圍上存在議會(院)大會辯論和議會委員會辯論之分，在內(nèi)容上存在一般性辯論和逐條辯論之分，在次數(shù)上存在一次辯論和多次辯論之分。盡管存在上述差別，但大部分國家議會立法辯論其所遵循的程序是大體一致的，即都要經(jīng)歷辯論前的準備、辯論的正式進行和辯論后的表決這三個階段。由于議會(院)大會立法辯論規(guī)則的設(shè)計更為細致、審慎、規(guī)范和科學(xué)，因此，本文將以其為中心展開對議會立法辯論程序構(gòu)造的考察和評析，以期為我國人大立法審議機制的完善提供可借鑒的經(jīng)驗。

1 立法辯論前的準備

在國外議會，無論全院大會即將展開辯論的法案是來自政府、議員，抑或來自議會委員會的審議報告，都要經(jīng)過確定辯論日程、辯論文本、辯論規(guī)則和發(fā)言人名單四個步驟。

1.1 確定辯論日程

議院在開始立法辯論前必須首先確定辯論日程，其內(nèi)容主要包括法案提交的日期、提交法案的方案、法案議題辯論的列表、法案辯論的日期安排等。辯論日程的確定并不僅是為議院安排了一個辯論法案的先后順序，而且反映了對法案事項關(guān)注程度的高低和議會黨派之間權(quán)利的保障?！霸谧h會體制內(nèi)，政府可以憑借其在議會中的多數(shù)席位啟動辯論和立法，所以在議事日程中有必要保障反對派在立法和政策辯論中的權(quán)利，以及保障辯論的時間。同樣道理，立法機構(gòu)的少數(shù)黨需要這種權(quán)利。……這種權(quán)利在幾乎所有的議會都被承認。”［1］辯論日程本應(yīng)由議院來確定，但事實上部分國家的議會是政府在確定辯論日程，如英國、澳大利亞、加拿大等國都采用這種做法。當然，辯論日程也有由議院確定的，如巴西、瑞士和西班牙等國由議院議長或主席確定;荷蘭、匈牙利等國是由議長提出議程建議后議院確定;法國、意大利、比利時等國則由專門機構(gòu)提出建議后議院確定。盡管有些國家辯論日程在形式上由議會確定，但實質(zhì)上受政府的影響較大。如在法國，“對議會議事日程的支配權(quán)使得政府在很長一段時間內(nèi)能夠阻止議會主張的立法辯論順利進行，這也是許多純粹由議會反對黨議員提出的法律建議案未能在議會獲得討論的根本原因?！保?］辯論日程一經(jīng)確定后往往不得輕易更改，但不能保證法案議題一定能按日程所列出的順序得到辯論。

1.2 確定辯論文本

在二讀會和三讀會議會，辯論日程確定下來之后就會涉及同一法案原始動議辯論和委員會報告辯論之間關(guān)系的處理問題，也即議院辯論開始后是以原始提案還是委員會修正議案為辯論的基礎(chǔ)。據(jù)孫承谷的考察，各國議會對此的規(guī)定不一致:丹麥、盧森堡等國在辯論開始時由議院自行決定;羅馬尼亞、巴西、荷蘭、日本等國則是以原始提案作為辯論的基礎(chǔ)，委員會報告僅供議員參考;當前大部分國家的議會都是以委員會的審議報告作為辯論的基礎(chǔ)，但美國、菲律賓等少數(shù)國家議會委員會的報告包括原始議案和修正案，而英國、法國、加拿大、澳大利亞等多數(shù)國家的委員會報告里只涉及到修正的議案［3］。

1.3 確定辯論規(guī)則

立法辯論規(guī)則的確定有兩種方式:一是按照議院議事規(guī)則中的辯論規(guī)則進行;二是在原辯論規(guī)則的基礎(chǔ)上附加辯論的特殊規(guī)則。除了芬蘭和瑞典之外的大多數(shù)國家的議會都是采用第一種方式進行，而且辯論規(guī)則對議員發(fā)言的次數(shù)、時間和順序都有所限制。如在發(fā)言次數(shù)上，英國、印度規(guī)定一次，奧地利、荷蘭規(guī)定兩次;在每次發(fā)言時間上，比利時規(guī)定30 分鐘，澳大利亞規(guī)定1 小時。采用第二種方式的國家較少，如在美國眾議院，法案提交全院進行辯論之前，還需要由規(guī)則委員會為其制定辯論的特殊規(guī)則?！斑@些規(guī)則由規(guī)則委員會制定，并在全院經(jīng)簡單多數(shù)通過。辯論的特殊規(guī)則看起來很奇怪，但對于決定辯論以何種形式通過法律卻很重要。如辯論規(guī)則決定了辯論的時間多少，以及修正案的類型和數(shù)量多少。開放規(guī)則允許無限時辯論和無限制修正，也可以引出和法案無關(guān)的新議題，甚至扼殺法案;相反，封閉或限制規(guī)則排除了延長或阻礙法案通過的上述方式存在?！保?］

1.4 確定發(fā)言名單

議員在立法辯論過程中獲得發(fā)言權(quán)有兩種方式:一是議員可以(或必須)預(yù)先進行登記;二是在辯論過程隨時向主持人提出請求。大多數(shù)國家議會為了保障發(fā)言的有序性，都要求各黨派在辯論前提交擬發(fā)言的議員名單。如英國貴族院就根據(jù)黨鞭和中立議員代表經(jīng)過協(xié)商事先確定的辯論名單進行;加拿大眾議院各黨派的黨鞭也要向議長提供擬發(fā)言的議員名單;澳大利亞眾議院的黨鞭也要向主席提供發(fā)言者的名單(逐條辯論除外)，主席通常根據(jù)名單決定發(fā)言順序;法國國民議會的各黨團領(lǐng)袖向議長進行發(fā)言登記，注明他們所希望的本黨團發(fā)言人被點名發(fā)言的順序和時間。當然，也有些國家的議會是議員自行到議院登記。如在意大利代表院，準備在辯論中發(fā)言的議員，必須在辯論開始前至少一小時進行登記，并就日程表所列的一個議題總綱參加辯論。但事實上，各國議會辯論規(guī)則也都允許議長可以根據(jù)程序適當調(diào)整辯論中議員的發(fā)言順序，而不是嚴格按照發(fā)言名單的順序進行。

2 立法辯論的正式進行

一般而言，議會或議院在聽取了委員會對法案的審議報告或提案者的報告后，便開始正式進行大會辯論。Philip Laundy 認為，議會辯論開始于議長收到以書面形式遞交的動議，并有適當?shù)闹С终?，才能向議院提出審議要求。如果動議是可辯論的，議員才被允許發(fā)言［5］?！恫既R克法律詞典》認為，辯論和審議同義，開始于某位議員提出的動議，結(jié)束于對動議的表決，包括修正案辯論和委員會辯論［6］。蔣勁松指出，英國平民院立法辯論的正式進行程序包括動議→正、反方首席議員先后發(fā)言→正、反方其他議員輪流發(fā)言→正、反方代表總結(jié)→表決(需要時)［7］。由此可看出，立法辯論的正式進行一般要經(jīng)過提出動議、辯論動議和辯論的終結(jié)三個步驟。

2.1 提出動議

任何一場立法辯論，總是由一位議員提出一項動議，并經(jīng)大會主席接受后真正啟動。當然，辯論只有在一個可辨論的直接待決動議被提出時才可進行，因此議長要對議員提出的動議通過預(yù)估的形式進行審查，以決定是否將其提交全院大會辯論。動議的評估標準主要包括是否違反議事規(guī)則和是否具有“可辯論性”兩項內(nèi)容。羅伯特認為，針對法案的所有主動議(能引入實質(zhì)性事務(wù)的動議)、無限期推遲辯論動議和修改原動議的動議都是可辯論的，調(diào)整辯論限制動議、立刻表決動議、優(yōu)先動議和偶發(fā)動議都是不可辯論的［8］。如《澳大利亞眾議院議事規(guī)則》第七十八條就列舉了不可辯論的十三項議題:延長時間、常規(guī)事務(wù)、聽取議員發(fā)言、繼續(xù)聽取議員發(fā)言、中止辯論、不再聽取議員發(fā)言、將議題交付表決、通過緊急聲明的法案緊急議題和緊急動議、暫停議員資格、贊同主要委員會修正案、贊同主要委員會法案報告、要求眾議院進行法案下一程序和要求主要委員會向眾議院報告法案的議題。當然，“通常動議還必須獲得其他議員的支持。在有些議會，動議必須獲得五分之一或五分之二以上的議員支持才可以開始辯論。如在韓國，只有議會政治團體的領(lǐng)導(dǎo)人才能提出這樣的建議?！保?］

2.2 辯論動議

在議會(院)大會立法辯論中，往往在首輪發(fā)言中的議員都是特定的。在法國一般是動議方首先登臺發(fā)言，集體提案則第一個簽名者首先發(fā)言;在德國也是提出動議方首先對法案做出簡要說明和論證，而后由對方進行駁斥;在英國，則首先是由正反方的首席議員發(fā)言，正方的首席議員一般是動議人，反方的首席議員一般是領(lǐng)銜反對黨領(lǐng)袖、影子大臣、首相等。首輪發(fā)言結(jié)束后，議長往往根據(jù)議員的發(fā)言請求和事先準備的發(fā)言名單，按照輪流發(fā)言的形式允許其他議員針對法案動議進行發(fā)言。如在英國平民院，一般按照發(fā)言名單順序進行;在法國國民議會，議會黨團的發(fā)言人之后才是其他議員的發(fā)言。在這一發(fā)言階段，多名議員同時要求發(fā)言時，議長允許最先站立的議員發(fā)言。當多名議員同時站立時，議長則根據(jù)其自由裁量權(quán)進行選擇，如美國眾議院則由議長臨時決定;澳大利亞眾議院議長允許和其觀點一致的議員首先發(fā)言;新加坡議會議長則準許引起其注意的首先站立的議員發(fā)言。但“議會辯論中的自由裁量權(quán)有時會產(chǎn)生一個悖論，除非這種裁量權(quán)行使的結(jié)果必須首先能夠保障政治上的可接受性?！保?0］大部分國家議會在辯論時間允許的范圍內(nèi)，如果沒有議員愿意發(fā)言議長則宣布結(jié)束辯論，當然有些國家的議會(如英國)還會在此后確立一個正反方代表的總結(jié)階段。

2.3 辯論終結(jié)

辯論終結(jié)的方式主要分為自動終結(jié)和強制終結(jié)兩種。自動終結(jié)主要包括預(yù)先分配的辯論時間用盡和在允許的時間內(nèi)沒有議員發(fā)言兩種情況。但事實上，大多數(shù)議會立法辯論的自動終結(jié)情況很少出現(xiàn)，因為反對法案的議員往往會采用冗長發(fā)言或提出諸多修正案的方式故意拖延法案通過。因此，為應(yīng)對阻撓議事的強制終結(jié)機制應(yīng)運而生，英國平民院1882 年在議事規(guī)則上確立了此項機制，美國則在1811 年就開始在眾議院實施?！艾F(xiàn)今施行議會制度的國家，差不多沒有哪一國不因為防止無限制的繼續(xù)討論之故，而承認依照院議的‘討論終結(jié)’制度的?！保?1］強制終結(jié)又可分為三種情況:第一，議員提出結(jié)束辯論動議。即議員提出將議題交付表決的動議，議長同意后交大會表決，大會通過該動議則立即結(jié)束辯論，若未獲大會通過則繼續(xù)進行辯論。第二，提出限時辯論動議。如在美國參議院，60 名以上的參議員聯(lián)名提出“限時動議”，或經(jīng)五分之三多數(shù)參議員投票通過，即可將法案辯論限制在30 小時以內(nèi)。第三，議長提出集中條款辯論。這種動議的目的是將辯論限制在一定的范圍之內(nèi)，從而使大部分立法動議免于辯論，從而大大限制辯論時間，不過該動議也需議員簡單多數(shù)通過后才能生效。

當然，議院為了提高辯論效能和避免浪費資源，在此階段議會還會適用縮短或延期等特殊辯論程序?？s短辯論是指當法案被宣布為“緊急”或“需優(yōu)先處置”時，經(jīng)法律規(guī)定的最低人數(shù)提議往往可限制參與審議的特定人員發(fā)言、減少發(fā)言次數(shù)和縮短辯論時間的特別審議步驟。延期辯論是指因法定事由發(fā)生，經(jīng)議員提出和表決，可無限期推遲法案辯論或?qū)⒎ò皋q論推遲到條件具備后進行。絕大多數(shù)國家的辯論規(guī)則都有縮短辯論和延期辯論程序設(shè)計，如在法國參議院縮短辯論動議經(jīng)申請獲得通過，那么涉及整個法案或提案的辯論時間不得超過十五分鐘，其他問題辯論不得超過五分鐘;在芬蘭議會，法案在進入“三讀”后，若有三分之一以上的議員提出延期辯論要求，便可推遲到經(jīng)大選產(chǎn)生新議會舉行首次會議時再行辯論。

3 立法辯論后的表決

辯論后的表決是整個立法辯論形成定論的階段，許多國家議會的辯論規(guī)則都將表決納入其中。但也有些國家的議會辯論規(guī)則中并沒有包含表決的內(nèi)容，如美國、加拿大等國。筆者認為，表決應(yīng)屬于立法辯論的過程之一，因為如果沒有表決對爭論意見進行驗證和評價，辯論的民主公平、定分之爭、公眾教育等意義也將不復(fù)存在。葛德文認為，議會辯論本來是最能促進智力發(fā)展的，但由于必須以表決來結(jié)束辯論就使辯論的性質(zhì)發(fā)生改變，而且以計算數(shù)目來決定真理，是公然侮辱理性和正義的，容易為最腐敗和最可恥的意圖所控制［12］。盡管葛德文從實際效果上對辯論后的表決進行了批判，但其還是從形式上肯定了表決應(yīng)是辯論的環(huán)節(jié)之一。

根據(jù)各國議會立法辯論的規(guī)則設(shè)計，可以將表決分為整體表決和逐條表決兩種類型。按照慣例，表決一般分兩步進行，先對法案各條款及其各種修正案進行表決，然后對法案整體進行表決。如《法國參議院議事規(guī)則》第三十九條規(guī)定:“在逐條表決后，參議院應(yīng)對整個文本進行表決?！泵绹鴩鴷⒈妰稍旱谋頉Q也是如此，首先要對法案的各種修正案進行表決，然后才對法案本身進行最后表決。當然，有些國家的議會在表決之前或之后還會給議員留出發(fā)言的時間，以使議員能夠?qū)ζ渌h員的質(zhì)疑進行答復(fù)和強調(diào)自己的立場。如《法國國民議會議事規(guī)則》第一零七條規(guī)定:“在對議案進行整體表決前，允許每個議員黨團的一名代表發(fā)言五分鐘?！薄兜聡?lián)邦議院議事規(guī)則》第三十一條第一款規(guī)定:“在辯論結(jié)束后，任何聯(lián)邦議院議員均可對最終表決發(fā)表不得超過五分鐘的口頭聲明，或者遞交一份簡短的書面聲明，書面聲明記入會議錄。議長一般在表決前允許作發(fā)表聲明的發(fā)言。議長應(yīng)允許任何聯(lián)邦議院議員在表決前發(fā)表聲明?！?/p>

辯論后的表決一般分為公開表決和秘密表決，但公開表決是原則，秘密表決是例外。各國議會常用的公開表決方式包括呼喊表決、舉手表決、起立表決、分門列隊表決、點名表決、投票表決和使用表決器表決等。各國采用什么樣的表決方式既取決于傳統(tǒng)和習(xí)慣，又取決于方便和實用，一般并不局限于采用某種單一方式。一般而言，采用最多的是點名表決、最少的是鼓掌表決。據(jù)對世界83 個國家議會表決方式的統(tǒng)計，呼喊的37 個、舉手的43 個、起立的39 個、分組列隊的20 個、點名的46 個、投票的40個、擲球或作記號的5 個、使用表決器的15 個、鼓掌歡呼的2 個［13］476。盡管隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子表決理應(yīng)成為一種發(fā)展趨勢，但各國在表決方式的選擇上仍然堅持采用傳統(tǒng)方式。如英國平民院主要采用呼聲表決和分門表決兩種方式;法國國民議會則是以舉手表決和起立表決為主;美國眾議院的表決共有四種方式:呼聲表決、分組表決、計票員點票表決和唱票表決，參議院的表決方式與眾議院大致相同，但沒有采用計票員點票表決方式。

辯論后的表決會出現(xiàn)兩種結(jié)果，一種是獲得全院通過，另一種就是被全院否決。在什么情況下法案的表決為通過，各國議事規(guī)則一般都予以了規(guī)定，但規(guī)定卻有所不同。一般而言，憲法辯論的表決要求有三分之二絕對多數(shù)通過，普通法律辯論則需要過半數(shù)即可。據(jù)世界議會聯(lián)盟對82 個國家一般法案表決的統(tǒng)計，二分之一以上議員贊成法案即通過的國家最多，共計48 個，其次是三分之一的11 個、少于四分之一的8 個、四分之一的6 個、三分之二的4 個、其他的3 個、無法定人數(shù)規(guī)定的2 個［13］495。如在美國眾議院，218 票就是決定辯論結(jié)果的重要數(shù)字。“這是眾議院辯論以通過法案的多數(shù)票。當眾議院展開辯論時，所有委員會和政黨領(lǐng)袖所有的工作就是為了說服218 名議員投法案的贊同票。”［14］當然在表決過程中也會出現(xiàn)贊同票與反對票等同的情況，這時候一般議長要投其決定票，如英國、約旦、馬耳他等國;但在巴林、比利時等國則視為法案被否決;在瑞典則采用抽簽法予以決定。

需要說明的是，在辯論表決結(jié)束后，議會往往還側(cè)重于將立法辯論記錄進行公開化和規(guī)范化處理。辯論記錄是議會立法會議的重要文件，幾乎所有國家的議會都記錄議員在各種法案議題上的辯論發(fā)言和動議內(nèi)容。辯論記錄的公開不僅在各國議會的議事規(guī)則中都予以了規(guī)定，甚至在一些國家的憲法中也予以了規(guī)定(如美國憲法第一條第五款、法國憲法第三十三條、日本憲法第五十七條等)。會議暫?；蚪Y(jié)束后，議院要向議員提供辯論記錄，議員有權(quán)利也有義務(wù)審閱本人的發(fā)言記錄。如發(fā)現(xiàn)所記內(nèi)容與發(fā)言有出入，可以向會議主席提出校正要求。甚至，有些國家允許議員將未講過的內(nèi)容或未能完成的發(fā)言增補進辯論記錄中。辯論記錄付印后由議長或有關(guān)負責人簽署，存入議會檔案室備查。一般國家的議事記錄要在會后公開發(fā)表，有的是完整記錄的發(fā)表，有的只發(fā)表記錄概要。如法國的立法辯論記錄分為供議員們參考的分析性記錄和人人都可閱讀的全文記錄，前者要在兩天之內(nèi)遞交給議員(國民議會是會議后的3 小時內(nèi)，參議院是會議后的第二天)，后者則要正式出版。

4 結(jié)語

議會立法辯論的程序設(shè)計不僅保障了議會立法的科學(xué)性和民主性，而且實現(xiàn)了自由與秩序、公平與效率、民主與集中的有機結(jié)合，進而達到通過制約立法權(quán)力來保障公民權(quán)利的目的。此外，從國外議會立法辯論的程序構(gòu)造可以看到，法制化是立法辯論程序得以確立和完善最為重要的基礎(chǔ)，規(guī)范化是立法辯論程序價值得以彰顯的重要保障。我國雖然沒有建立立法辯論制度，但理論界普遍認為在人大立法中引入此項制度意義重大，這不僅是落實黨的十八大報告部署的積極借鑒人類政治文明的有益成果以加強制度建設(shè)的需要，也是落實近年來全國人大常委工作報告提出的推進科學(xué)立法、民主立法的要求。尤其是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求將發(fā)揮人大立法的主導(dǎo)作用和提高立法質(zhì)量作為對立法工作的基本要求，這也為立法辯論制度的中國化提供了現(xiàn)實背景和有利契機。可以說，在我國人大立法程序中引入辯論制度是大勢所趨，我們不僅要實現(xiàn)該制度的中國化，更應(yīng)關(guān)注該制度的程序化和規(guī)范化，而對議會立法辯論的程序構(gòu)造進行系統(tǒng)考察應(yīng)是一項不可或缺的理論研究工作?！爱斎晦q論程序的設(shè)置與許多因素相關(guān)聯(lián)，如會期制度問題、人大代表的人數(shù)問題、代表的專職問題，在上述問題沒有獲得解決的情況下是無法設(shè)置辯論程序的?！保?5］因此，關(guān)于將來我國立法辯論的程序設(shè)計，筆者建議借鑒國外議會的經(jīng)驗和做法，將其劃分為辯論前的準備、辯論的正式進行和辯論后的表決三個環(huán)節(jié)，并在適當延長會期、縮減代表人數(shù)和推行代表專職制等方面做好機制協(xié)調(diào)工作。

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