農(nóng)墾“兩田制”之困境與出路

高 海

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

農(nóng)墾“兩田制”之困境與出路

高 海

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

“兩田制”即將承包地劃分為基本田和規(guī)模田,是當(dāng)前農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的主要模式。但“兩田制”卻遭遇了基本田收益難以滿(mǎn)足逐年增長(zhǎng)的職工社保繳費(fèi)需求,規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低且調(diào)整機(jī)制不合理,承包地調(diào)整難等實(shí)施困境?！皟商镏啤睂?shí)施困境的出路是:堅(jiān)持“兩田制”并默許其適度變革,應(yīng)完善規(guī)模田的定價(jià)機(jī)制并細(xì)化承包地調(diào)整的適宜路徑及其保障措施。

農(nóng)墾“兩田制” ；基本田；規(guī)模田；承包地

盡管“1997年中央要求認(rèn)真整頓一些農(nóng)村集體對(duì)集體土地承包實(shí)行的‘兩田制’——‘口糧田’和‘責(zé)任田’,并明確表態(tài):中央不提倡實(shí)行‘兩田制’,沒(méi)有實(shí)行‘兩田制’的地方不要再搞,已經(jīng)實(shí)行的,必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓”[1],但是“兩田制”卻是當(dāng)前農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地的主要經(jīng)營(yíng)模式。到2010年,“全國(guó)農(nóng)墾有27個(gè)墾區(qū)全部或部分推行了‘兩田制’,占農(nóng)墾系統(tǒng)土地承包面積的80%以上”[2]。本文試圖在考察農(nóng)墾“兩田制”經(jīng)營(yíng)模式的基礎(chǔ)上,揭示其實(shí)施困境并探究走出困境的出路。

一、農(nóng)墾“兩田制”之考察

“兩田制”中的“兩田”在各地的稱(chēng)謂存在一定差異,如湖北墾區(qū)分別稱(chēng)為責(zé)任田與租賃經(jīng)營(yíng)田;安徽墾區(qū)稱(chēng)為身份田和招標(biāo)田;海南農(nóng)墾劃分為職工基本生活保障田和經(jīng)營(yíng)田兩大類(lèi)。而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江墾區(qū)實(shí)施的則是“三田制”——新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)“三田制”中的“三田”是指定額地、經(jīng)營(yíng)地與自用地,黑龍江墾區(qū)“三田制”中的“三田”則指基本田、規(guī)模田和機(jī)動(dòng)地,即“兩田一地”。盡管各地“兩田制”和“三田制”的稱(chēng)謂不一致,但是“兩田制”中的責(zé)任田、身份田、職工基本生活保障田與“三田制”中的定額地、基本田的特征和功能類(lèi)似(可統(tǒng)稱(chēng)為“基本田”),“兩田制”中的租賃經(jīng)營(yíng)田、招標(biāo)田、經(jīng)營(yíng)田與“三田制”中的經(jīng)營(yíng)地、規(guī)模田的特征和功能近似(可統(tǒng)稱(chēng)為“規(guī)模田”)。顯然,“兩田制”之基本田和規(guī)模田亦是“三田制”的核心,故本文探討之“兩田制”也包括“三田制”中的基本田和規(guī)模田。

整體而言,基本田以公平和基本生活保障為其價(jià)值功能目標(biāo),是職工的基本生活田和社會(huì)保障田。而規(guī)模田則以經(jīng)濟(jì)效益和增加農(nóng)場(chǎng)收入為其價(jià)值功能目標(biāo),是農(nóng)場(chǎng)作為企業(yè)追求一定利益的必然要求?；咎锖鸵?guī)模田不同的價(jià)值功能目標(biāo),決定了基本田和規(guī)模田制度構(gòu)造上的差異,并可詳解“兩田制”之內(nèi)涵。

(一)基本田與規(guī)模田面積比例的考察

基本田一般以等于或高于周邊農(nóng)村人均農(nóng)用地面積為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配;劃分基本田及“三田制”中機(jī)動(dòng)地或自用地之外的農(nóng)用地為規(guī)模田。從各地實(shí)踐看,基本田和規(guī)模田的比例不均,具體可分為三種情形:一是基本田面積小、規(guī)模田面積大。黑龍江墾區(qū)“基本田勞均分配面積0.67～1公傾;規(guī)模田勞均配置面積根據(jù)各農(nóng)場(chǎng)土地資源、生產(chǎn)力水平確定,一般為旱田每戶(hù)30～60公頃,水田每戶(hù)10～20公頃?；咎锛s占承包面積的12%,規(guī)模田約占88%;機(jī)動(dòng)地基本上是零星土地或‘五荒’開(kāi)發(fā)地,沒(méi)有真正劃分”[3]。二是基本田與規(guī)模田的面積大小無(wú)太大差別。“據(jù)調(diào)查,到2006年底,湖北省各農(nóng)場(chǎng)共劃分責(zé)任田面積102.6萬(wàn)畝,占農(nóng)用地面積的40.2%;租賃經(jīng)營(yíng)田143.9萬(wàn)畝,占59.8%”[4]。三是基本田面積大、規(guī)模田面積小。“為落實(shí)減負(fù)政策,全兵團(tuán)確定職工定額承包地面積為80.8萬(wàn)公頃,占耕地總面積的76.46%,在2007年基礎(chǔ)上只增不減”[3]?！敖刂?008年,師市完成播種面積100.9萬(wàn)畝,其中職工定額承包地58.1萬(wàn)畝,團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)地28.8萬(wàn)畝”[5]。甚至,“大部分團(tuán)場(chǎng)基本上沒(méi)有經(jīng)營(yíng)地”[6]。

(二)基本田與規(guī)模田收費(fèi)制度的考察

基本田一般收取職工自身受益的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用而不再收取農(nóng)用地使用費(fèi)或承包費(fèi)。例如,《黑龍江省農(nóng)墾總局關(guān)于完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定土地承包關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,對(duì)基本田的“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各場(chǎng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等職工群眾自身受益費(fèi)用確定”。規(guī)模田一般按照市場(chǎng)價(jià)或低于市場(chǎng)的控制價(jià)效仿市場(chǎng)機(jī)制招標(biāo)經(jīng)營(yíng)。例如,2010年《黑龍江省農(nóng)墾總局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地承包管理加強(qiáng)農(nóng)工負(fù)擔(dān)監(jiān)管的意見(jiàn)》規(guī)定,黑龍江墾區(qū)“堅(jiān)持規(guī)模田控制收費(fèi),機(jī)動(dòng)地市場(chǎng)競(jìng)價(jià)原則”。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)“經(jīng)營(yíng)地的收費(fèi)按市場(chǎng)原則,由雙方協(xié)商或競(jìng)價(jià)確定;無(wú)論是否由職工租賃,均不享受減負(fù)政策?！盵3]而安徽墾區(qū)方邱湖農(nóng)場(chǎng)招標(biāo)田的收費(fèi)完全根據(jù)競(jìng)價(jià)確定——競(jìng)價(jià)最高者競(jìng)得招標(biāo)田。

(三)基本田與規(guī)模田承包期限的考察

基本田的承包期一般截止至職工退休。例如,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的定額地以及海南農(nóng)墾和安徽農(nóng)墾的身份田均是如此,只是黑龍江農(nóng)墾基本田的承包期為9～12年。因職工退休年齡不同,基本田(身份田、定額地)的承包期必然參差不齊。而規(guī)模田的承包期各地亦存在諸多差別,且普遍較短。如黑龍江農(nóng)墾規(guī)模田承包期為9～12年、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)地期限一般1～3年;安徽滁州市鳳陽(yáng)縣方邱湖農(nóng)場(chǎng)招標(biāo)田的承包期一般為5年。例外的是,據(jù)2012年筆者赴海南農(nóng)墾調(diào)研得知,海南農(nóng)墾職工規(guī)模田承包地則普遍存在承包期限為30年的實(shí)例。

(四)基本田與規(guī)模田流轉(zhuǎn)限制的考察

“在新疆兵團(tuán),職工通過(guò)與團(tuán)場(chǎng)簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同獲得對(duì)定額承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),但轉(zhuǎn)包只限定在團(tuán)場(chǎng)承包職工之間進(jìn)行;團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)地不允許流轉(zhuǎn)。”[2]根據(jù)2005年《黑龍江省農(nóng)墾總局關(guān)于完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定土地承包關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定,基本田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)發(fā)包方同意可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn);承包規(guī)模田則應(yīng)交還農(nóng)場(chǎng),由農(nóng)場(chǎng)重新發(fā)包。由是觀之,經(jīng)農(nóng)場(chǎng)同意農(nóng)墾基本田一般可以以有限的方式流轉(zhuǎn),但是規(guī)模田則一般不允許流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)墾“兩田制”之困境

(一)農(nóng)墾“兩田制”之基本田的弊端

“兩田制”之基本田的一個(gè)主要弊端是:面積固定的基本田的收入,難以滿(mǎn)足逐年增長(zhǎng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納需求。在畝產(chǎn)收益固定或增收有限的前提下,劃定給職工的基本田的面積或基本田與規(guī)模田的比例成為職工與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)之間利益平衡的關(guān)鍵。例如,定額承包地面積較大的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),充分保障了職工的利益卻擠壓了團(tuán)場(chǎng)的收入;身份田與經(jīng)營(yíng)田比例適中的黑龍江農(nóng)墾,則較好地協(xié)調(diào)了職工與農(nóng)場(chǎng)之間的利益平衡。而且,即使在基本田和規(guī)模田劃定之初,利益平衡也僅僅是相對(duì)的——實(shí)際上是指基本田收益能否滿(mǎn)足職工自身受益的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用;隨著社會(huì)職工平均工資的上漲,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用也會(huì)上漲,基本田之收益與職工應(yīng)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用之間的差額也會(huì)逐漸拉大。由此可見(jiàn),基本田面積過(guò)小其收益難以承擔(dān)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用,會(huì)導(dǎo)致基本田有名無(wú)實(shí),并突顯“兩田制”的局限性。而該局限性也正是國(guó)有農(nóng)用地“兩田制”在實(shí)踐中發(fā)生異變,在理論界遭致反對(duì)的一個(gè)重要原因。

(二)農(nóng)墾“兩田制”之規(guī)模田定價(jià)問(wèn)題

1.規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低,且調(diào)整機(jī)制不合理。實(shí)踐中“基本地價(jià)+效益地價(jià)”的定價(jià)機(jī)制往往異化為按照基本地價(jià)定價(jià),導(dǎo)致“兩田制”之規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低。據(jù)筆者2012年赴海南農(nóng)墾調(diào)研所知,甚至有的低于基本地價(jià),例如陽(yáng)江農(nóng)場(chǎng)承包土地租金低于農(nóng)墾總局指導(dǎo)價(jià)的共86戶(hù),南濱農(nóng)場(chǎng)為17戶(hù)。規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低不僅導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)收入降低,使農(nóng)場(chǎng)因缺乏資金無(wú)法有效提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化服務(wù)——造成“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的弱化或形同虛設(shè),而且可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有農(nóng)用地粗放經(jīng)營(yíng),造成國(guó)土資源浪費(fèi)。

此外,規(guī)模田使用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理。目前農(nóng)墾實(shí)踐中,就調(diào)高規(guī)模田使用費(fèi)而言,主要是規(guī)定每隔若干年按固定比例調(diào)高。2005年黑龍江省農(nóng)墾總局《關(guān)于完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定土地承包關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“規(guī)模田承包費(fèi)每3年可在10%的幅度內(nèi)上下調(diào)整”?！逗Ｄ蠅▍^(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)表》根據(jù)市縣的不同,確定了國(guó)有農(nóng)用地使用費(fèi)每5年增加5%～10%的幅度。此種調(diào)整機(jī)制的缺陷在于:仍有僵化之嫌,尤其是在基本地價(jià)較低、承包期較長(zhǎng)且土地使用費(fèi)市場(chǎng)價(jià)漲幅較大的情況下,“每隔若干年按固定比例的調(diào)高機(jī)制”背離市場(chǎng)定價(jià)的現(xiàn)象可能突顯,甚至導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)生擅自調(diào)高收費(fèi)的違約行為?！耙源笈d農(nóng)場(chǎng)為例,一類(lèi)地水田承包費(fèi)由2009年的220元/畝,上漲到2013年的430元/畝；一類(lèi)地旱田由200元/畝,漲到420元/畝,足足翻了一番。規(guī)模田承包費(fèi)沒(méi)有真正按照每3年10%的幅度調(diào)整”[7]。顯然,在國(guó)有農(nóng)用地承包合同的長(zhǎng)期性與承包費(fèi)的調(diào)整機(jī)制之間存在著難以調(diào)和的矛盾。由于“每隔若干年按照固定比例調(diào)整”的局限性,承包期過(guò)長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致實(shí)際規(guī)模田使用費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)之間脫節(jié);承包期過(guò)短,又可能導(dǎo)致掠奪性經(jīng)營(yíng)。例如,“新南威爾士州公有牧地曾采用過(guò)有限期出租的方式,但由于租期短,過(guò)牧現(xiàn)象嚴(yán)重,后轉(zhuǎn)而采用了永久性出租方式。南澳大利亞起初出租期限只有3年,后延長(zhǎng)到6～7年、14年、21年,從1990年起確定為42年”[8]。

2.規(guī)模田使用費(fèi)承載調(diào)控承包地面積的功能欠妥。《<海南墾區(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)>使用范圍的說(shuō)明》規(guī)定土地富余、無(wú)需用土地?fù)Q就業(yè)的單位,對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)承包土地的干部、職工,可以根據(jù)超出畝數(shù)不同加收不同比例地租的辦法:如超出部分在151畝以上的,按200%收費(fèi)。根據(jù)承包地面積的不同按照不同的標(biāo)準(zhǔn)收取承包費(fèi)的目的在于:通過(guò)累進(jìn)增加土地使用費(fèi)即將承包土地的面積劃分若干等級(jí)再分別規(guī)定逐漸升高的租金的辦法(即級(jí)差地租),使承包方承包的土地超過(guò)一定數(shù)量后,預(yù)期利潤(rùn)越來(lái)越少,以此使其自愿放棄承包過(guò)多的土地,平衡給地少的人。推行級(jí)差地租,雖然有利于通過(guò)價(jià)格機(jī)制抑制承包人承包過(guò)多的承包地,防止承包面積過(guò)大,但是其弊端也是顯而易見(jiàn)的,可能制約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)模程度,與中央提倡家庭農(nóng)場(chǎng)并促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略部署存在沖突。

(三)農(nóng)墾“兩田制”之承包地調(diào)整的制度困局

承包地調(diào)整是指不同承包者之間承包地的調(diào)整,并不包括同一承包者基本田與規(guī)模田承包比例的調(diào)整。盡管?chē)?guó)有農(nóng)場(chǎng)職工的子女不能自動(dòng)享有職工身份而當(dāng)然具有承包國(guó)有農(nóng)用地的資格,致使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不存在類(lèi)似于農(nóng)民集體因解決新生兒待地問(wèn)題而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的壓力。但是由于歷史等原因,個(gè)別墾區(qū)卻存在由于職工承包地面積多寡過(guò)于懸殊所導(dǎo)致的不公平的現(xiàn)實(shí)矛盾,亦面臨職工承包地調(diào)整的合理訴求。據(jù)2012年和2013年筆者分赴海南農(nóng)墾和安徽農(nóng)墾調(diào)研所知,海南農(nóng)墾職工承包地面積多寡過(guò)于懸殊的問(wèn)題較突出,而安徽農(nóng)墾則基本不存在類(lèi)似問(wèn)題。

海南農(nóng)墾職工承包地面積懸殊的形成原因具有多維性:(1)歷史維度。在20世紀(jì)80年代,農(nóng)墾總局黨委曾經(jīng)號(hào)召農(nóng)場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭開(kāi)荒、承包土地,農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生了一些承包地分配不公的現(xiàn)象,而當(dāng)時(shí)資金較少、勞力不足者則未積極開(kāi)荒或承包。(2)發(fā)包維度。海南農(nóng)墾農(nóng)用地面積較大,也沒(méi)有采取相對(duì)均田的發(fā)包原則——職工一般開(kāi)發(fā)多少就承包使用多少。原承包合同到期后自動(dòng)續(xù)期。(3)調(diào)整機(jī)制長(zhǎng)期缺位。《海南省農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》(瓊墾局土管字[2004]4號(hào))第16條第5項(xiàng)中明確規(guī)定,除可以調(diào)整承包費(fèi)或土地使用費(fèi)外“不得調(diào)整已承包的土地”。直至承包面積多寡問(wèn)題突顯且較為嚴(yán)重,海南農(nóng)墾總局才于2010年下發(fā)《關(guān)于以土地解決在職無(wú)崗無(wú)土地職工就業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(瓊墾局字〔2010〕66號(hào)),要求科學(xué)確定土地調(diào)整標(biāo)準(zhǔn),合理平衡職工之間的經(jīng)濟(jì)利益?！逗Ｄ蠅▍^(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)》亦規(guī)定:“土地緊缺、必須土地?fù)Q就業(yè)的單位,應(yīng)從超標(biāo)準(zhǔn)承包土地的人員中調(diào)整土地安置無(wú)地的職工。”

海南農(nóng)墾職工承包地調(diào)整的制度困局主要體現(xiàn)在:(1)海南農(nóng)墾實(shí)行的“兩田制”,沒(méi)有類(lèi)似黑龍江農(nóng)墾預(yù)留的機(jī)動(dòng)地(黑龍江墾區(qū)通常以債權(quán)性租賃合同短期出租機(jī)動(dòng)地,便于收回并調(diào)整給需要以地解決就業(yè)的職工),導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)機(jī)動(dòng)地或預(yù)留地滿(mǎn)足待地職工承包土地的需要。(2)從其他職工家庭承包地中調(diào)整難度大。海南農(nóng)墾多種植經(jīng)濟(jì)作物如荔枝樹(shù)等,生長(zhǎng)周期長(zhǎng)且經(jīng)濟(jì)價(jià)值高。根據(jù)《海南省青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定,荔枝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高可達(dá)24 600元/每畝,芒果最高可達(dá)20 220元/每畝。職工承包地一旦調(diào)整,將面臨數(shù)額較大的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與評(píng)估等一系列問(wèn)題。在承包地調(diào)出方和調(diào)入方難以就補(bǔ)償數(shù)額達(dá)成協(xié)議或者調(diào)入方難以承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的情況下,均將導(dǎo)致承包地調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)墾“兩田制”之出路

(一)堅(jiān)持“兩田制”并默許適度變革

在國(guó)家早已明確禁止農(nóng)民集體土地實(shí)施“兩田制”,“兩田制”的實(shí)施尚存制度困境,部分農(nóng)場(chǎng)“兩田制”已經(jīng)異變且學(xué)界尚有反對(duì)國(guó)有農(nóng)用地實(shí)行“兩田制”的背景下,國(guó)有農(nóng)用地之“兩田制”何去何從——堅(jiān)持、放棄抑或異變?綜合各種因素,在堅(jiān)持“兩田制”的基礎(chǔ)上默許一定程度的變革,可能是務(wù)實(shí)的應(yīng)對(duì)之策。

1.堅(jiān)持“兩田制”的理由?！皟商镏啤睘楹卧谵r(nóng)民集體農(nóng)用地實(shí)踐中被反對(duì)或禁止,而在國(guó)有農(nóng)用地實(shí)踐中卻成為普遍推行的制度?對(duì)該問(wèn)題可能的闡釋是:(1)因人均面積懸殊導(dǎo)致承包地承載社會(huì)保障功能的能力不同。“我國(guó)人均耕地面積僅 1.38畝,僅相當(dāng)于世界平均水平(3.38畝)的40%”[9]?！叭珖?guó)近1.9億農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)18億畝耕地,戶(hù)均不足10畝地”[10]。而根據(jù)2012年中國(guó)農(nóng)墾統(tǒng)計(jì)年鑒,按種植業(yè)2012年全國(guó)農(nóng)墾年末從業(yè)人數(shù)計(jì)算農(nóng)墾系統(tǒng)國(guó)有耕地人均面積為35.45畝。顯然,在農(nóng)村人均耕地(或農(nóng)用地)面積較少的前提下,如果再分離出繳納承包費(fèi)的規(guī)模田則難以保障農(nóng)民的基本生活。而農(nóng)墾系統(tǒng)人均耕地(或農(nóng)用地)面積較多,即使分離出繳納承包費(fèi)的規(guī)模田,剩余基本田亦不至于太少。例如,在安徽省龍亢農(nóng)場(chǎng),每位職工除5畝基本田外,亦能承包四、五十畝的規(guī)模田;在海南農(nóng)墾,每位職工除定額基本田外,一般還能獲得按人均配額的20畝的規(guī)模田。(2)所有權(quán)性質(zhì)的差異導(dǎo)致收繳租金的重要性不同。農(nóng)民集體土地基于成員集體所有——農(nóng)民自己利用自己的土地,且在土地分配上遵循了平等原則,故在不考慮集體組織通過(guò)收取地租維持并提供集體公共服務(wù)(產(chǎn)品)的情況下,不存在劃分規(guī)模田的內(nèi)在壓力或充分根據(jù),亦即收繳租金的重要性不甚明顯。而農(nóng)場(chǎng)職工承包經(jīng)營(yíng)國(guó)有農(nóng)用地,在法理上屬于利用他人(國(guó)有農(nóng)場(chǎng))土地,國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為擁有國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的企業(yè),無(wú)論是從國(guó)有土地有償使用的改革目標(biāo)還是從企業(yè)營(yíng)利的經(jīng)營(yíng)目的看,國(guó)有農(nóng)場(chǎng)均有收取地租的合理根據(jù)和內(nèi)在動(dòng)力,亦即分離出部分基本田給予職工基本生活保障后收繳租金的重要性突顯。顯然,“兩田制”體現(xiàn)了對(duì)公平與效率的兼顧,上述兩點(diǎn)理由彰顯了堅(jiān)持“兩田制”的合理性。

“兩田制”之基本田與規(guī)模田的劃分實(shí)際上是職工與農(nóng)場(chǎng)之間利益分配的一種調(diào)整工具,且此消彼長(zhǎng)。在職工承包地未分離出基本田之前,國(guó)有農(nóng)場(chǎng)需要承擔(dān)職工的社會(huì)保障費(fèi)用。在職工全部承包地繳納使用費(fèi)(或承包費(fèi))數(shù)額較低——實(shí)際上是全部承包地都承擔(dān)了對(duì)職工的社會(huì)保障功能的情況下,導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)過(guò)重,債務(wù)特別是因拖欠職工社會(huì)保障費(fèi)用沉淀之債不斷攀升。在職工承包地分離出基本田之后,基本田無(wú)需繳納土地使用費(fèi),但應(yīng)承擔(dān)職工自己的全部社會(huì)保障費(fèi)用——國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過(guò)放棄基本田之土地使用費(fèi)的收入“甩掉”了承擔(dān)職工社會(huì)保障費(fèi)用的“包袱”。即“兩田制”中基本田的分離,解脫了職工全部承包地的社保功能——在將社保功能集中于基本田的同時(shí)剝離了規(guī)模田的社保功能,而根據(jù)農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn),剝離規(guī)模田之社保功能則意味著為充實(shí)規(guī)模田的權(quán)能即流轉(zhuǎn)方式奠定了基礎(chǔ),由此可能為提高規(guī)模田的效率、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度及租金數(shù)額乃至于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的凈收益創(chuàng)造條件。據(jù)此,個(gè)別學(xué)者以“兩田制無(wú)效率,與土地資源的市場(chǎng)化相違背”為由,建議取消“兩田制”的觀點(diǎn)[11，12]并不準(zhǔn)確。

2.“兩田制”的適度變革?；趫?jiān)持“兩田制”的上述理由,應(yīng)對(duì)“兩田制”之弊端的對(duì)策不是取消“兩田制”,而應(yīng)當(dāng)是在總結(jié)實(shí)踐創(chuàng)新(或異變)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,選擇合適的模式進(jìn)行適度變革;而且該類(lèi)變革亦有助于克服基本田之弊端。實(shí)踐中應(yīng)對(duì)之策主要有如下四種模式:

第一,定額承包地只增不減:以新疆為代表。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)明確提出定額承包地只增不減,但是此種模式在團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)地本來(lái)就比較少的背景下,積聚了團(tuán)場(chǎng)增收的壓力可能并非理想的選擇。而且,根據(jù)道德風(fēng)險(xiǎn)及逆向選擇等理論,亦面臨操作上的困境。例如,楊兵認(rèn)為“國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在實(shí)施和執(zhí)行‘兩田制’的過(guò)程中,為追求高額利益,可能會(huì)隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地面積,…甚至可能會(huì)為獲取更多的‘承包費(fèi)’強(qiáng)制收回部分承包給職工的土地用于高價(jià)出租責(zé)任田”[13]。

第二,基本田“反租倒包”:以安徽方邱湖為典型。安徽省鳳陽(yáng)縣方邱湖農(nóng)場(chǎng)考慮到職工身份田(基本田)的收益難以承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)用的繳納,通過(guò)收回身份田的經(jīng)營(yíng)權(quán)并代替職工繳納社會(huì)保障費(fèi)用的方式,化解身份田面積小與身份田收益難以滿(mǎn)足職工應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用之間的矛盾,同時(shí)實(shí)現(xiàn)身份田的集中規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。但是,在其他一些地方如安徽省蚌埠市龍亢農(nóng)場(chǎng),職工只能以租賃田(規(guī)模田)的收益彌補(bǔ)身份田收益無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)保障費(fèi)用的缺口。

第三,基本田模擬股份制:江蘇模式?！耙欢螘r(shí)間以來(lái),新洋農(nóng)場(chǎng)和江蘇墾區(qū)大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)一樣,實(shí)行‘先交錢(qián)后種田’的土地租賃經(jīng)營(yíng)制度,全場(chǎng)農(nóng)業(yè)職工每人8畝‘兩金田’,即養(yǎng)老保險(xiǎn)金和醫(yī)療保險(xiǎn)金補(bǔ)貼田?！畠山鹛铩梢宰约悍N植,也可以在場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)。對(duì)‘兩金田’以外的土地,農(nóng)場(chǎng)面向場(chǎng)內(nèi)職工發(fā)租,實(shí)行‘先交錢(qián)后種田’,農(nóng)場(chǎng)主要行使服務(wù)和管理職能”[14]。顯然,“兩金田”相當(dāng)于“兩田制”中的基本田。為了提高基本田的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度,江蘇農(nóng)墾許多農(nóng)場(chǎng)采取了模擬股份制經(jīng)營(yíng)模式:即對(duì)“基本田”,改土地補(bǔ)貼為貨幣補(bǔ)貼[2];將“兩金田”模擬作價(jià),折算為職工優(yōu)先股,根據(jù)當(dāng)年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益按股分配[14],優(yōu)先獲取固定股息。這樣,既實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營(yíng),又大大降低了基本田出資的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),滿(mǎn)足了基本田保障功能的要求。

為保證糯玉米的外觀和品質(zhì)能夠保持本品種固有特性而不受串粉影響，種植時(shí)必須與其他玉米品種隔離。隔離方法有兩種：一是空間隔離，要求與其他玉米品種保持100-300m以上的空間距離；二是時(shí)間隔離，要求與其他玉米品種花期錯(cuò)開(kāi)15d以上。

第四,規(guī)模田租金限額控制:通常范式?？刂埔?guī)模田租金在市場(chǎng)價(jià)以?xún)?nèi),并嚴(yán)格控制其上漲幅度,盡管其本意可能并非在于彌補(bǔ)職工基本田之收益與社會(huì)保障費(fèi)用之間的缺口,但是事實(shí)上確有此功效。在一定程度上,亦可緩解社會(huì)矛盾。既然規(guī)模田租金限額制是農(nóng)場(chǎng)的通行做法,那么自然該種替代功效算是通常范式。

上述四種模式中,第一種模式面臨執(zhí)行困境,第四種模式似有強(qiáng)詞奪理之嫌,而第二種模式雖然既避免了“兩田制”對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；托侍岣叩膿?dān)憂(yōu),又克服了基本田難以承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)用之不公平,但是卻異化、偏離了“兩田制”的初衷,使“兩田制”喪失了本來(lái)意義;第三種模式在增加基本田的經(jīng)營(yíng)收益及職工的工資收入的同時(shí)潛移默化地減輕基本田獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)用的壓力,既有利于彌合基本田之收益與社會(huì)保障費(fèi)用之間的缺口,又不違背“兩田制”的本意,且可以消解對(duì)“兩田制”之擔(dān)憂(yōu),似乎是較為理想的應(yīng)對(duì)之策。本來(lái)制度設(shè)計(jì)就沒(méi)有絕對(duì)完美無(wú)缺者,只有相對(duì)最優(yōu)。何況,隨著在崗職工退休后基本田逐漸演變?yōu)橐?guī)模田,在鼓勵(lì)基本田沿襲最理想或最優(yōu)范式異化的前提下,其可能的弊端或者可以被淡化或者可以逐漸縮小。

(二)規(guī)模田使用費(fèi)定價(jià)機(jī)制的完善建議

1.規(guī)模田使用費(fèi)定價(jià)過(guò)低的應(yīng)對(duì)之策。規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低往往源于合同訂立之初起步價(jià)過(guò)低以及合同履行過(guò)程中每隔若干年(如5年)按一定比例調(diào)高機(jī)制滯后于市場(chǎng)價(jià)高漲兩方面的因素,應(yīng)對(duì)之策亦有如下兩方面：

首先,合同訂立之初確定起步價(jià)時(shí)應(yīng)充分考慮市場(chǎng)價(jià)。目前,農(nóng)墾實(shí)踐中對(duì)規(guī)模田既有參照市場(chǎng)價(jià)計(jì)算使用費(fèi)的,也有在市場(chǎng)價(jià)之內(nèi)實(shí)施控制性收費(fèi)的。學(xué)者提出的“農(nóng)地使用權(quán)的租金,不得超過(guò)土地收益的一定比例。農(nóng)地使用權(quán)租金的比例,由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)規(guī)定”[15]的主張,以“土地收益”為基礎(chǔ),實(shí)際上與參照市場(chǎng)價(jià)確定控制性收費(fèi)的思路具有近似性。但是,在職工已經(jīng)獲得無(wú)償?shù)幕咎镆约稗r(nóng)場(chǎng)趨向公司制改革的背景下,對(duì)規(guī)模田確定起步價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量接近市場(chǎng)價(jià)——僅僅適當(dāng)讓利而不是讓利太多,當(dāng)然也應(yīng)允許農(nóng)場(chǎng)根據(jù)各自的情況考慮是否對(duì)一定面積之內(nèi)(如海南農(nóng)墾規(guī)定20畝以?xún)?nèi))的規(guī)模田實(shí)行低于市場(chǎng)價(jià)的控制性收費(fèi)。

其次,明確并完善承包期內(nèi)規(guī)模田使用費(fèi)的調(diào)整機(jī)制。規(guī)模田承包合同約定的農(nóng)用地使用費(fèi)數(shù)額及其確定方法,對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力,不能隨意調(diào)整。但是,合同期內(nèi)如果因市場(chǎng)或者因不可抗力因素,仍不允許調(diào)整規(guī)模田使用費(fèi),對(duì)一方當(dāng)事人是不公平的。如規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低不僅有造成國(guó)有資產(chǎn)流失,而且也會(huì)因國(guó)有農(nóng)場(chǎng)財(cái)力有限直接影響其對(duì)全體職工公共物品的提供,進(jìn)而影響職工的利益。因此,通過(guò)法律規(guī)定和合同約定明確規(guī)模田使用費(fèi)調(diào)高與減免的調(diào)整機(jī)制,“實(shí)具有于物權(quán)法定主義范圍內(nèi),仍充分尊重契約之自由及兼顧權(quán)利實(shí)現(xiàn)必要性之寓意焉[16]486”。

根據(jù)調(diào)整原因的不同,使用費(fèi)的調(diào)整機(jī)制有因不可抗力或意外事件調(diào)整與合同期內(nèi)常規(guī)調(diào)整(如每隔5年按照一定比例調(diào)高)之分,前者往往調(diào)低,后者則一般調(diào)高。鑒于常規(guī)調(diào)整中每隔若干年調(diào)整的機(jī)制有僵化之嫌,且常常難以保證與農(nóng)用地使用費(fèi)同步增長(zhǎng),故完善規(guī)模田使用費(fèi)的調(diào)整機(jī)制可以考慮下述兩種思路:(1)如果規(guī)模田承包期較長(zhǎng),除規(guī)定每隔若干年按固定比例調(diào)整機(jī)制外,不宜過(guò)度依賴(lài)情勢(shì)變更制度,而應(yīng)基于海南農(nóng)墾總局有隔若干年就重新制定、發(fā)布基本地價(jià)的傳統(tǒng),建議建立將“若干年后重新制定、發(fā)布的基本地價(jià)直接納入承包合同”的規(guī)則條款,作為調(diào)整規(guī)模田使用費(fèi)的依據(jù)。即在承包合同中規(guī)定:在承包合同履行過(guò)程中,如果農(nóng)墾總局重新制定、發(fā)布基本地價(jià),則應(yīng)當(dāng)以新的基本地價(jià)為基礎(chǔ)調(diào)整規(guī)模田使用費(fèi)。當(dāng)然,采納此種方式,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化重新制定、發(fā)布基本地價(jià)之程序的公正性和權(quán)威性,要強(qiáng)化公眾參與,增強(qiáng)承包人對(duì)新基本地價(jià)的認(rèn)可度。之所以不宜過(guò)度依賴(lài)情勢(shì)變更制度,因?yàn)?009年5月13日最高人民法院公布施行的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》(法釋[2009]5號(hào))第26條確立的情勢(shì)變更制度不僅有嚴(yán)格的適用條件,而且有苛刻的適用程序——必須經(jīng)過(guò)人民法院審理才能適用。顯然,運(yùn)用情勢(shì)變更制度調(diào)整規(guī)模田使用費(fèi)不僅未必適用所有規(guī)模田使用費(fèi)過(guò)低的情形,而且均通過(guò)人民法院予以主張?jiān)诔绦蛏弦策^(guò)于煩瑣而難以操作。(2)在保持承包期較短便于調(diào)整規(guī)模田使用費(fèi)的前提下,一是應(yīng)當(dāng)盡量采取續(xù)約不調(diào)整承包地的策略,即達(dá)到承包者可持續(xù)使用原承包地的效果,以緩解甚至避免掠奪性經(jīng)營(yíng)之弊端;二是應(yīng)當(dāng)盡量采取國(guó)有農(nóng)場(chǎng)參股的股份合作制或股份制的經(jīng)營(yíng)模式,即通過(guò)股份制經(jīng)營(yíng)模式中的利益分配方式取代規(guī)模田使用費(fèi)調(diào)整的重要性及其麻煩。

2.承載調(diào)控功能之定價(jià)機(jī)制的完善對(duì)策。鑒于高于市場(chǎng)價(jià)的級(jí)差式農(nóng)用地使用費(fèi)具有限制規(guī)模經(jīng)營(yíng)且適宜的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積又難以人為限定,應(yīng)當(dāng)禁止農(nóng)用地使用費(fèi)高于市場(chǎng)價(jià)的具有承包地面積調(diào)控功能的定價(jià)機(jī)制。何況,在承包面積過(guò)大的現(xiàn)象已經(jīng)形成,且有有效承包合同保障的情況下,高于市場(chǎng)價(jià)的級(jí)差式農(nóng)用地使用費(fèi),難以實(shí)現(xiàn)調(diào)整承包地面積的預(yù)設(shè)目標(biāo);而在新發(fā)包過(guò)程中,又可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等其他措施達(dá)到適當(dāng)避免承包地面積過(guò)大，至于已經(jīng)形成的承包地面積過(guò)大的治理,可以通過(guò)承包地調(diào)整制度予以適當(dāng)解決。

(三)農(nóng)墾“兩田制”之承包地調(diào)整困局的克服

1.承包地調(diào)整的表象原因是承包地多寡過(guò)于懸殊,而其調(diào)整的實(shí)質(zhì)原因在于承包地調(diào)整的正當(dāng)性?！拔拿鞯睦硐?應(yīng)該是個(gè)人自由和社會(huì)合作的結(jié)合”[17]。即使拋開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)等政治話(huà)語(yǔ),基于下列實(shí)際原因,亦可證成承包地調(diào)整的正當(dāng)性：

首先,基于承包地的社會(huì)保障功能。源于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性,農(nóng)民集體土地對(duì)集體成員有社會(huì)保障功能[18]。同樣,在農(nóng)場(chǎng)職工仍然以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來(lái)源的前提下,農(nóng)場(chǎng)國(guó)有農(nóng)用地特別是基本田依然承擔(dān)著對(duì)職工的社會(huì)保障功能——提供職工就業(yè)崗位以及職工社保繳費(fèi)的資金來(lái)源。事實(shí)也證明,農(nóng)場(chǎng)少地職工難以滿(mǎn)足其繳費(fèi)需求和家庭生活,甚至可能會(huì)增加一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。

其次,基于職工與農(nóng)場(chǎng)之間的勞動(dòng)關(guān)系。如果具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的待地人群因?yàn)檗r(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整時(shí)差或者根本未調(diào)整尚未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),說(shuō)明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不足以保證待地成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),那么具有國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工身份、并基于勞動(dòng)法上的勞動(dòng)合同則可以強(qiáng)化職工實(shí)際享有國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。借鑒并不完全適用于農(nóng)場(chǎng)與職工的《勞動(dòng)合同法》應(yīng)當(dāng)提供勞動(dòng)崗位與無(wú)固定期限之規(guī)定,農(nóng)場(chǎng)亦應(yīng)當(dāng)為職工提供從事農(nóng)業(yè)的崗位——崗位的載體農(nóng)用地。海南農(nóng)墾總局2010年《關(guān)于以土地解決在職無(wú)崗無(wú)土地職工就業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“以土地解決無(wú)崗無(wú)土地職工就業(yè)的對(duì)象必須同時(shí)具備以下條件:戶(hù)籍在農(nóng)場(chǎng),與農(nóng)場(chǎng)有長(zhǎng)期勞動(dòng)關(guān)系(與農(nóng)場(chǎng)簽訂了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同),長(zhǎng)期居住且現(xiàn)仍生活在農(nóng)場(chǎng),用人單位對(duì)其未安排生產(chǎn)(工作)崗位,又無(wú)土地安排,沒(méi)有從事個(gè)體工商服務(wù)業(yè),個(gè)人自愿并要求以土地安排就業(yè)的人員?！痹撘?guī)定充分考慮了職工與農(nóng)場(chǎng)之間的勞動(dòng)關(guān)系。

2.承包地調(diào)整的適宜路徑。海南農(nóng)墾總局2010年《關(guān)于以土地解決在職無(wú)崗無(wú)土地職工就業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“結(jié)合農(nóng)場(chǎng)承包用地現(xiàn)狀、農(nóng)場(chǎng)土地資源、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,以及兼顧職工繳納社保情況,職工基本生活用地原則上按人均5～6畝、6～7畝、7～8畝、8～9畝、9～10畝和谷物農(nóng)場(chǎng)(地區(qū))分為6個(gè)等級(jí),各農(nóng)場(chǎng)可參照本標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)自身的實(shí)際情況科學(xué)制定就業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。”要使上述以地解決就業(yè)的政策得以實(shí)施,關(guān)鍵在于要有較為充足的可調(diào)配農(nóng)用地。鑒于海南農(nóng)墾承包地調(diào)整的制度困局,重點(diǎn)應(yīng)探究承包地調(diào)整的適宜路徑。

首先,嚴(yán)格執(zhí)行因承包方違約解除承包合同收回承包地的規(guī)定。2004年《海南省農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》第16條和第44條規(guī)定,承包土地連續(xù)棄耕撂荒2年以上的、超過(guò)2年以上不繳納土地使用費(fèi)的、擅自改變土地用途在規(guī)定的期限內(nèi)不予恢復(fù)的、對(duì)承包土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)造成土地作物生產(chǎn)能力嚴(yán)重下降或者損傷且在規(guī)定期限內(nèi)不予恢復(fù)的,發(fā)包方有權(quán)收回承包地。2010年《海南農(nóng)墾國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性土地承包合同書(shū)》第5條規(guī)定,對(duì)承包土地連續(xù)棄耕撂荒1年以上的、若超過(guò)6個(gè)月不繳納土地承包費(fèi),發(fā)包方有權(quán)終止土地承包合同,收回承包土地。第8條規(guī)定,承包方利用土地進(jìn)行違法使用、經(jīng)營(yíng)的;破壞土地資源或農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的;擅自改變本合同約定的土地用途的;未經(jīng)甲方同意,擅自將承包土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或入股的,發(fā)包方均有權(quán)解除合同收回承包地。而且,實(shí)踐中部分墾區(qū)職工欠費(fèi)情況確實(shí)比較嚴(yán)重。據(jù)筆者2012年赴海南農(nóng)墾調(diào)研收集的資料“我省墾區(qū)土地承包租賃調(diào)研報(bào)告提綱”記載,“南海農(nóng)場(chǎng)50畝以上的38份合同中,有23份的承包者欠繳土地使用費(fèi),欠費(fèi)率達(dá)60%以上,欠繳金額共計(jì)768 704.86元。其中,拖欠時(shí)間最長(zhǎng)的達(dá)10年”。

但是,有兩點(diǎn)尚需明確:(1)能否因?yàn)榱袒氖栈爻邪?《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋[2005]6號(hào))第6條規(guī)定,發(fā)包方因承包方棄耕、撂荒收回承包地的,不管發(fā)包方是否已經(jīng)將承包地另行發(fā)包,只要承包方請(qǐng)求返還的均應(yīng)當(dāng)返還;只是不支持承包方請(qǐng)求賠償損失的訴訟請(qǐng)求。據(jù)此推知,在農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)中,承包方棄耕、撂荒并非發(fā)包方收回承包地的合法理由。但是,在農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地“兩田制”承包經(jīng)營(yíng)中關(guān)于“棄耕撂荒2年以上”收回承包地的規(guī)定,卻具有一定的合理性:不同于農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性——“承包方棄耕、撂荒”也是用益物權(quán)人支配的一種表現(xiàn),農(nóng)墾職工承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)屬性,農(nóng)場(chǎng)不僅有支配權(quán)而且有管理職責(zé)。當(dāng)然,應(yīng)當(dāng)區(qū)分基本田和規(guī)模田,盡量收回撂荒的規(guī)模田調(diào)配給無(wú)地、少地職工。(2)能否因?yàn)橥锨烦邪M(fèi)收回承包地?有學(xué)者認(rèn)為：“公有土地上設(shè)定‘農(nóng)地使用權(quán)’,是農(nóng)民生存之必需,為農(nóng)民的基本人權(quán)之一,土地承包時(shí)不能排斥任何一個(gè)農(nóng)民,無(wú)論其是一貧如洗或系品行不端。租金從來(lái)不是也不可能是‘農(nóng)地使用權(quán)’成立的要件,中國(guó)不存在因‘農(nóng)地使用權(quán)人’積欠租金已相當(dāng)于2年總額而撤銷(xiāo)‘農(nóng)地使用權(quán)’的正當(dāng)理由。積欠的租金可依法追索,但永遠(yuǎn)不能由此剝奪農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的資格,無(wú)論如何,奪走天災(zāi)人禍下甚至是國(guó)家也給予救濟(jì)的農(nóng)民的土地,未免不夠人道,當(dāng)然更不符合社會(huì)主義的宗旨”[19]。也有學(xué)者主張：“為了確保出租人的利益不因土地租用權(quán)的處分而受到影響,應(yīng)當(dāng)規(guī)定,承租人不支付租金達(dá)到一定金額的,出租人有權(quán)撤銷(xiāo)土地租用權(quán),不論該租用權(quán)流轉(zhuǎn)到何人手中。這樣,土地租用權(quán)實(shí)際上對(duì)租金債權(quán)起到一定的擔(dān)保作用”。[20]實(shí)際上,在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)實(shí)施“兩田制”之后,農(nóng)場(chǎng)收取使用費(fèi)或租金的僅僅是規(guī)模田,并不包括基本田?；谝?guī)模田不承載社會(huì)保障功能的事實(shí),以擔(dān)心職工失地失去基本生活的顧慮為由,禁止發(fā)包方因承包方拖欠承包費(fèi)解除承包合同、收回承包地的主張不適用于農(nóng)墾基本田承包經(jīng)營(yíng)。

其次,從超標(biāo)準(zhǔn)承包土地的人員中調(diào)整。《海南墾區(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)》規(guī)定:“土地緊缺、必須以土地?fù)Q就業(yè)的單位,應(yīng)從超標(biāo)準(zhǔn)承包土地的人員中調(diào)整土地安置無(wú)地的職工?！备鶕?jù)《<海南墾區(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)>使用范圍的說(shuō)明》第3條規(guī)定,所謂的“超標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)是指超過(guò)《關(guān)于以土地解決在職無(wú)崗無(wú)土地職工就業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(瓊墾局字[2010]66號(hào))規(guī)定的農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部職工的基本生活保障用地的承包面積,再加上《<海南墾區(qū)2010年內(nèi)部職工承包農(nóng)業(yè)用地基本地價(jià)>使用范圍的說(shuō)明》規(guī)定的“農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部職工20畝經(jīng)營(yíng)性承包地面積”。此外,規(guī)范性文件確立的承包標(biāo)準(zhǔn)僅僅是針對(duì)職工而言,并不適用于職工之外的承包者,如《海南省農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》第5條和第13條規(guī)定的承包者——股份合作制企業(yè)、有限責(zé)任公司等。

3.承包地調(diào)整的保障措施。首先,明確調(diào)整超額承包地的順位?；诒Ｕ蠠o(wú)地少地職工基本生活地的要求,強(qiáng)制劃走其合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),畢竟是以非正常手段對(duì)其合法權(quán)利的一種“侵害”。因此,為了盡量避免對(duì)其合法權(quán)利的“侵害”或者減輕“侵害”的程度,承包地的調(diào)整首先應(yīng)當(dāng)尋求在常規(guī)、合法的框架內(nèi)解決,該途徑窮盡后才能以非正常手段通過(guò)可容忍的“侵害”予以解決。因此,應(yīng)當(dāng)明確調(diào)整超額承包地的順位。第一順位,先收回因承包方違約能夠解除合同的承包地(主要是規(guī)模田)。如承包方無(wú)正當(dāng)理由拖欠承包費(fèi)或棄耕撂荒達(dá)到合同約定的期限。第二順位,收回承包方違約但是尚達(dá)不到解除合同程度的承包地。如,承包方損害承包地或破壞自然資源的行為、無(wú)正當(dāng)理由拖欠承包費(fèi)或棄耕撂荒未達(dá)到合同約定的期限,等等。第三順位,根據(jù)綜合因素依合適程序確定。綜合考量的因素可以包括:是否臨近承包到期日、承包面積是否過(guò)大、有無(wú)簽訂書(shū)面承包合同、承包費(fèi)是否過(guò)低、解除承包合同補(bǔ)償數(shù)額的大小及其確定的難易，等等。即首先應(yīng)當(dāng)把具有承包期即將屆滿(mǎn)、承包面積過(guò)大、未簽訂承包合同、承包費(fèi)過(guò)低、補(bǔ)償數(shù)額較小且容易確定等多項(xiàng)考量因素的承包地確定為被調(diào)整承包地。

其次,建立對(duì)被調(diào)整承包地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制。在海南農(nóng)墾的實(shí)地調(diào)研中,據(jù)有關(guān)方面負(fù)責(zé)人介紹,在承包地調(diào)整中遇到的一個(gè)很大的障礙是:如果要將承包地調(diào)整給他人,就必須要對(duì)被調(diào)整的承包地給予補(bǔ)償;而被調(diào)整承包地上種植的往往是經(jīng)濟(jì)作物,要補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)高、數(shù)額大。在需要調(diào)入承包地的職工已經(jīng)面臨生活困境,一般缺乏一次性補(bǔ)償能力的情況下,將導(dǎo)致承包地調(diào)整難以實(shí)施。因此,應(yīng)當(dāng)積極探索相應(yīng)的保障機(jī)制:一是可以完善國(guó)有農(nóng)用地及其地上附著物的擔(dān)保融資制度,即使調(diào)入承包地的職工有機(jī)會(huì)以受讓的地上作物擔(dān)保貸款以補(bǔ)償調(diào)出承包地的“轉(zhuǎn)讓方”。二是鼓勵(lì)有條件的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)提供保證擔(dān)保,甚至不僅僅是鼓勵(lì)而是作為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的一項(xiàng)法律義務(wù)——理論依據(jù)在于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)有為長(zhǎng)期無(wú)固定期限的職工提供農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位的法定義務(wù)。

再次,拖欠租金解除合同的條件應(yīng)當(dāng)更新。實(shí)踐中,拖欠國(guó)有農(nóng)用地使用費(fèi)的現(xiàn)象在海南、新疆等地較為嚴(yán)重。例如,新疆“某團(tuán)場(chǎng)11個(gè)基層連隊(duì)歷年農(nóng)業(yè)承包掛賬總額2 925.59萬(wàn)元,其中掛賬最少的連隊(duì)91萬(wàn)元,最多的628萬(wàn)元,掛賬人數(shù)共計(jì)1 486人”[21]。但是,現(xiàn)有規(guī)范性文件一般規(guī)定“拖欠兩年,農(nóng)場(chǎng)可解除或終止承包合同”,即只規(guī)定了時(shí)間要素,而未明確數(shù)量要素——假如僅僅有一小部分使用費(fèi)拖欠達(dá)兩年能否解除承包合同呢?規(guī)范不明確,必然帶來(lái)操作困難。因此,應(yīng)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“農(nóng)育權(quán)有支付地租之約定,而農(nóng)育權(quán)人積欠地租達(dá)二年之總額,除另有習(xí)慣外,土地所有權(quán)人得定相當(dāng)期限催告農(nóng)育權(quán)人支付地租,如農(nóng)育權(quán)人于期限內(nèi)不為支付,土地所有人得終止農(nóng)育權(quán)。至如何計(jì)算積欠之地租已達(dá)二年之總額、地租之登記及農(nóng)育權(quán)讓與時(shí),欠租之給付責(zé)任等其他相關(guān)情形,可參照地上權(quán)有關(guān)此部分終止原因之說(shuō)明”[16]498。即明確“拖欠土地承包費(fèi)已達(dá)二年之總額”才可解除承包合同。

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Agricultural Reclamation “Two-Kind-Field System”: Dilemmas and Countermeasures

GAO Hai

(LawSchool,AnhuiUniversityofFinance&Economics,Bengbu,Anhui233030,China)

“Two-kind-field system” (namely the contracted land is divided into the basic field and the scale field) is the main pattern of contract operation for the current state-owned agricultural land in agricultural reclamation farms.But “two-kind-field system” is actually encountering some implementation dilemmas in which the income stemmed from the basic field can’t satisfy the needs of the employee’s social security fees increasing year by year,the income derived from the scale field is excessively low and the adjustment mechanism is unreasonable,the contracted land is difficult to be adjusted,and so on.The countermeasures to break through such a dilemma are “Two-kind-field system” should be persisted and tacitly agree to its moderate transformation,consummate the fixed price mechanism of the scale field,and refine the suitable way and safeguard measures to adjust the contracted land.

agricultural reclamation; “two-kind-field system”; basic field; scale field; dilemmas; countermeasure

2014-08-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BFX084)

高海(1976-),男,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士,主要研究方向?yàn)檗r(nóng)地法、合作社法。

F301.23

A

1009-9107(2015)04-0055-09