西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的法治對(duì)策

翟全軍，李慧

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049）

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的法治對(duì)策

翟全軍，李慧

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049）

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)而帶來的生態(tài)環(huán)境問題也以驚人的速度擺到了國人的面前，如環(huán)境惡化、資源枯竭、人口膨脹等，不少城鎮(zhèn)大氣污染和水污染嚴(yán)重，垃圾圍城現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)日益加重，影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化工作的可持續(xù)發(fā)展，大大削弱了城鎮(zhèn)發(fā)展的潛力，甚至威脅到城鎮(zhèn)自身的生存和發(fā)展。為此必須在可持續(xù)發(fā)展理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索解決我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的生態(tài)環(huán)境問題的新途徑，采取有效措施解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，從而協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與生態(tài)化之間的關(guān)系，達(dá)到生態(tài)效益與社會(huì)效益的均衡。

城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；成因；對(duì)策

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程[1]。1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)①。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)而帶來的生態(tài)環(huán)境問題也以驚人的速度擺到了國人的面前，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加?、?，某些方面甚至已經(jīng)很嚴(yán)重，威脅到城鎮(zhèn)自身的生存和發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題不斷惡化的表現(xiàn)

城鎮(zhèn)化過程是一把“雙刃劍”，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展一方面帶來了“金山銀山”，另一方面也帶來資源能源及原材料的過度消費(fèi)，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。回顧英、法、美、日等西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可以看到，每次城鎮(zhèn)化都帶來了嚴(yán)重生態(tài)破壞、資源過度利用、城鎮(zhèn)文化遺產(chǎn)被破壞，以及空氣、水、土壤嚴(yán)重污染等問題。我們的城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣遇到這樣的問題，甚至情況更加嚴(yán)重。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的污染和浪費(fèi)

城鎮(zhèn)化決非簡(jiǎn)單的“造城”，更不能唱“空城計(jì)”、造“鬼城”。1996-2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010-2012年，全國建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝③。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有的地方曲解了城鎮(zhèn)化的本義，錯(cuò)誤地把城鎮(zhèn)化理解為土地非農(nóng)化和城市建設(shè)，只單純的追求土地轉(zhuǎn)化和城鎮(zhèn)景觀，造成城鎮(zhèn)化吃掉大片良田；有的地區(qū)盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)建設(shè)與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平和發(fā)展階段明顯脫節(jié)，大搞形象工程，建高樓，建廣場(chǎng)，造成有限的公共資源大量浪費(fèi)；相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)在發(fā)展中忽視舊城區(qū)的改造，單純強(qiáng)調(diào)新城區(qū)的建設(shè)，既沒有很好利用舊城區(qū)土地，又浪費(fèi)大量良田建設(shè)新城區(qū)；大中城市周圍的許多小城鎮(zhèn)盲目學(xué)大中城市搞高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，高額舉債，人為造城，實(shí)際上大片的土地圈而不用，致使土地大面積閑置。這些圈地運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)的發(fā)展、生態(tài)的保護(hù)和資源的合理利用，也威脅到國家糧食安全。

（二）大量人口集中生活產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)④，大量生活垃圾、生活污水集中排放，加上許多城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏合理、系統(tǒng)的規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，給水排水、道路交通、地下管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理設(shè)施甚為短缺，使產(chǎn)生的生活垃圾、許多難以回收利用的固體廢棄物亂堆亂放、污水橫流，嚴(yán)重威脅到周邊的生態(tài)環(huán)境和江河湖水的安全。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中企業(yè)污染問題嚴(yán)重

工業(yè)化是伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而發(fā)展的，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、工業(yè)污染控制不力，導(dǎo)致環(huán)境治理趕不上環(huán)境污染，環(huán)境惡化日益嚴(yán)重。高消耗、高排放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在城鎮(zhèn)集中，引起嚴(yán)重的工業(yè)污染，加上隨著城市污染控制力度加大，一些遭強(qiáng)行關(guān)閉的重污染企業(yè)從城市“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”到農(nóng)村，更是加重了污染。工業(yè)“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）對(duì)環(huán)境的危害尤甚，導(dǎo)致了土壤的重金屬污染以及延伸的食品污染，不僅危害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也危害了整個(gè)社會(huì)大環(huán)境。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染占整個(gè)工業(yè)污染的比重已由20世紀(jì)80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上⑤。目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，約有1.5億畝，此外，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。環(huán)保部門估算，全國每年因重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元[2]。土壤污染的背后，是糧食安全問題。對(duì)于人多地少，并一直難以糧食自足的中國而言，日益嚴(yán)重的土壤污染已經(jīng)實(shí)質(zhì)損害18億畝耕地紅線，或許會(huì)給我國帶來新的糧食危機(jī)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的成因解析

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，其產(chǎn)生的原因是多方面的，既有公民生態(tài)文明意識(shí)有無與強(qiáng)弱的原因，也有來自于社會(huì)整體認(rèn)識(shí)的影響；既有經(jīng)濟(jì)上的原因，也有制度政策上的缺陷；既有文化歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)因素的作用。

（一）農(nóng)民殺雞取卵式的脫貧致富

農(nóng)民的生活水平與城市居民生活水平相比呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，貧困的處境迫使廣大農(nóng)民千方百計(jì)的謀求發(fā)展的出路，在缺少資本、人力和正確的指導(dǎo)以及適當(dāng)發(fā)展途徑的情況下，加上農(nóng)民及農(nóng)村干部環(huán)境意識(shí)淡薄，農(nóng)村環(huán)境法制教育與宣傳的虛無，許多農(nóng)民不得不走上了消耗資源以謀取經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展道路，以掠奪式的方式利用土地和森林資源，從而造成了土地肥力下降、森林植被破壞、生物多樣性被損、缺水干旱以及農(nóng)村環(huán)境污染等一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題。資源的短缺、環(huán)境質(zhì)量的下降又反過來制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此陷入惡性循環(huán)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)急功近利式的強(qiáng)取豪奪

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的粗放型生產(chǎn)方式是造成我國城鎮(zhèn)資源枯竭、環(huán)境惡化的根本原因。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望非常強(qiáng)烈，許多地方急于引進(jìn)外資，引進(jìn)項(xiàng)目，不斷降低企業(yè)落戶的門檻，不進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批，從而導(dǎo)致污染行業(yè)和產(chǎn)品從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。而作為主導(dǎo)的政府主體又出于財(cái)政創(chuàng)收的需要，不叫停污染嚴(yán)重的企業(yè)，甚而給了某些企業(yè)尋租的機(jī)會(huì)。這樣就導(dǎo)致了環(huán)境惡化的惡性循環(huán)，治理速度趕不上污染速度。另一方面，由于受資金、技術(shù)、企業(yè)人員文化素質(zhì)等因素的影響，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒條件發(fā)展技術(shù)含量高、附加值高、污染少的產(chǎn)品，只能被動(dòng)接受一些被城市企業(yè)淘汰的產(chǎn)品技術(shù)工藝和設(shè)備，污染隨之而來。

（三）當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)飲鴆止渴式的發(fā)展觀

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果使政府容易產(chǎn)生短期行為，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕環(huán)境和資源的保護(hù)。對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的考核內(nèi)容中重經(jīng)濟(jì)政績(jī)而輕環(huán)保政績(jī)，造成環(huán)保指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)面前被不屑一顧，環(huán)境被置于犧牲品地位，使領(lǐng)導(dǎo)沒有環(huán)境和資源保護(hù)的緊迫感和責(zé)任感，使有關(guān)部門不重視規(guī)劃的制定和實(shí)施。更為嚴(yán)重的是，有的地方行政領(lǐng)導(dǎo)為追求任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政績(jī)，對(duì)環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行行政干預(yù)，甚至存在越權(quán)審批的現(xiàn)象，更有地方政府部門為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，偏袒造成嚴(yán)重污染但卻帶來可觀經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)或部門，時(shí)常要求當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門大開“綠燈”，以言代法，以權(quán)壓法，人為干擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這大大增加了土地和環(huán)境管理的難度。

（四）嚴(yán)重滯后的城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有重要影響。由于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，使得城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度難以跟上城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。與城市的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，小城鎮(zhèn)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度明顯滯后于小城鎮(zhèn)建設(shè)。相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展速度不相適應(yīng)，跟不上城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的需要。有的城鎮(zhèn)到現(xiàn)在尚無系統(tǒng)排污管渠和集中污水處理廠，城鎮(zhèn)污水大多是未經(jīng)處理而就近排放；有的城鎮(zhèn)生活垃圾采用露天堆放等簡(jiǎn)單處理方式。而沒有經(jīng)過處理的污水和隨意堆放的固體垃圾，極易對(duì)城鎮(zhèn)周邊的環(huán)境造成破壞。

（五）軟硬件漏洞百出的法治保障

相對(duì)城市工業(yè)污染防治和環(huán)保而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作基礎(chǔ)薄弱，起步晚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系不完善[3]，且內(nèi)容比較簡(jiǎn)單、原則，操作性不強(qiáng)，仍不同程度的存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等情況，保護(hù)和改善環(huán)境的立法目的因?yàn)閷?duì)農(nóng)村環(huán)境問題認(rèn)識(shí)上的滯后和調(diào)整機(jī)制的缺陷而沒有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：相關(guān)環(huán)境法缺位、環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限不明晰、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)匱乏、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作體系。目前實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等諸多環(huán)境法規(guī)，都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。我國最基層的環(huán)保系統(tǒng)是縣一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，由于缺乏經(jīng)費(fèi)和人員，大部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境管理帶來諸多困難。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的法治對(duì)策

安全、良好的生態(tài)環(huán)境和健康宜居是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，中國的城鎮(zhèn)化不允許走初級(jí)工業(yè)化階段的老路，必須與科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路相適應(yīng)。要保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中良好的生態(tài)環(huán)境，需要我們采取相應(yīng)的治理策略。在法治已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)主旋律的宏觀背景下，法律治理顯然是我們治理城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的最佳策略選擇[4]。針對(duì)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)及成因，并參考和借鑒域外城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中法律治理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境的法律治理應(yīng)當(dāng)著眼于以下六個(gè)方面：

（一）確立環(huán)境優(yōu)先法治理念，引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)中間層主體及公眾積極加入到環(huán)境保護(hù)中

要想解決日益嚴(yán)重的城鎮(zhèn)化環(huán)境問題，公眾的廣泛參與是必不可少的一環(huán)。目前貫穿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問題中的多是政府主導(dǎo)的環(huán)境管理理念，社會(huì)公眾參與不足；環(huán)境問題的處理多以事后監(jiān)督和彌補(bǔ)為主，最終的決策權(quán)掌握在政府手中⑥。因此，急需確立環(huán)境優(yōu)先法治理念，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)法治教育⑦，引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)中間層主體及公眾積極加入到環(huán)境保護(hù)中。倡導(dǎo)多元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)法律調(diào)整機(jī)制，是我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度完善和施行的保障。單一的政府主體調(diào)整已經(jīng)被實(shí)踐驗(yàn)證了是落后于城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)中間層主體及公眾參與到城鎮(zhèn)化的環(huán)境保護(hù)中來，形成一種政府調(diào)整、社會(huì)中間層調(diào)整和市場(chǎng)調(diào)整三種調(diào)整機(jī)制的互促運(yùn)用，即可推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境法治的與時(shí)俱進(jìn)。

（二）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律體系

1．將國家有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方針政策法律化，將現(xiàn)行行之有效的各種促進(jìn)性政策措施予以固定化、統(tǒng)一化，適時(shí)出臺(tái)一部旨在引導(dǎo)和促進(jìn)、規(guī)范和保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的《城鎮(zhèn)發(fā)展法》，普遍地適用于城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的法律制度進(jìn)行框架性、原則性以及重大制度的安排，促進(jìn)、保障城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展[5]。

2.對(duì)我國目前涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行梳理和完善，優(yōu)化組合，形成合力，發(fā)揮整體效力。同時(shí)，現(xiàn)有法律法規(guī)要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)、新特點(diǎn)和新要求，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修訂。

3.地方立法先行。地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照國家立法進(jìn)行，但在我國各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡，自然資源的開發(fā)與利用能力亦相去甚遠(yuǎn)的情況下，應(yīng)當(dāng)允許有條件的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)達(dá)地區(qū)率先在權(quán)限范圍內(nèi)先行立法。

（三）充分發(fā)揮政府的治理職能

作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題法律治理的主體之一，首先，政府要實(shí)施有效的整體規(guī)劃和宏觀管理，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展及人與自然的和諧發(fā)展：一要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)并舉的原則，在加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度的同時(shí)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主；二要堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重的原則，應(yīng)充分考慮區(qū)域的污染與生態(tài)環(huán)境破壞的相互影響與作用，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、同步實(shí)施；三要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合決策、合理開發(fā)的原則，進(jìn)行資源開發(fā)活動(dòng)必須充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，決不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，換取眼前利益和局部利益；四要堅(jiān)持誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰使用誰付費(fèi)的制度，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)利關(guān)系。其次，微觀上政府要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)提到各級(jí)政府工作的重要地位中來，建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，切實(shí)做到責(zé)任到位、投入到位、措施到位。如加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，保障污水處理廠、垃圾處理廠正常運(yùn)行。再如大力推行環(huán)境無害化技術(shù)，比如污染治理技術(shù)、廢物利用技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)等，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境。

（四）健全農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中環(huán)境執(zhí)法體制

建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制，是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。一是實(shí)行環(huán)保執(zhí)法垂直管理，讓地方環(huán)保部門徹底脫離地方政府的制約，實(shí)現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法獨(dú)立，有效避免一些地區(qū)為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)；二是設(shè)置區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨地區(qū)、跨流域的環(huán)境管理和執(zhí)法問題；三是建立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，作為環(huán)境行政執(zhí)法工作的輔助和支持保障體系，協(xié)調(diào)各部門之間有關(guān)環(huán)境執(zhí)法方面的事務(wù)，提高工作效率。同時(shí)，適度統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，把本應(yīng)屬于環(huán)保部門而又分散于其他各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)保部門，如把水利部門的水資源保護(hù)，林業(yè)部門的生態(tài)保護(hù)，國土資源部門的水土保持，公安等部門的社會(huì)生活噪聲管理等環(huán)境執(zhí)法權(quán)力收歸到環(huán)境保護(hù)主管部門。

（五）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法管理隊(duì)伍，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法管理手段

從法理上來說，法律的規(guī)定固然重要，但假若這些規(guī)定無法得到有效執(zhí)行，則會(huì)損及法律自身的信用，對(duì)法治帶來傷害。就目前來看，盡管我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)立法尚不足以支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，但僅有的一些相關(guān)立法未得到很好的執(zhí)行顯然也是制約我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一個(gè)重要原因。基于此，需要重視和強(qiáng)化目前我國已有的涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范之執(zhí)行，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究，盡可能發(fā)揮已有相關(guān)立法的作用，避免其流于紙面化。而對(duì)于今后可能會(huì)出臺(tái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)方面的立法，則更應(yīng)做到有法必依。要不斷提高各級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍人員的政治覺悟和環(huán)保技能，同時(shí)也要妥善安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法人員的待遇問題，做到賞罰分明，調(diào)動(dòng)環(huán)保執(zhí)法人員的積極性。

（六）公正司法

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開穩(wěn)定和諧的司法環(huán)境。人民法院是城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展的保障者，要依法支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，妥善審理好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相關(guān)案件，尤其是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保方面的刑事、民事、行政糾紛案件⑧，充分發(fā)揮審判對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能，努力抓好司法審判，加強(qiáng)與其他政法部門通力合作，共同為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)有力保障，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。各級(jí)法院對(duì)審判工作中發(fā)現(xiàn)的涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)管理中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)提出司法建議，幫助其完善制度。各級(jí)法院要積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，大力加強(qiáng)司法宣傳力度，通過主動(dòng)組織環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)培訓(xùn)、法律講座、學(xué)術(shù)研討等活動(dòng)，加強(qiáng)辨法析理、判后答疑、以案講法等工作，增強(qiáng)環(huán)保單位依法治理的力度。

十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議于2014年6月27日上午在北京人民大會(huì)堂閉幕。會(huì)議通過最高人民法院的任免決定，任命鄭學(xué)林為最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)，任命林文學(xué)、楊永清為副庭長(zhǎng)，任命王旭光為副庭長(zhǎng)、審判員⑨。最高法院環(huán)境資源審判庭已經(jīng)于6月中旬內(nèi)部掛牌成立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年7月，全國共有134個(gè)法院設(shè)立了環(huán)保法庭。最高法院成立環(huán)境資源審判庭，意味著未來將加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的司法力量，有助于提升環(huán)境司法的專業(yè)化、技術(shù)化[6]。

新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明貫穿全過程的城鎮(zhèn)化，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境的惡化，比照出了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題加以重視的緊迫性，更比照出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境法律保護(hù)體制化、制度化對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)和諧推進(jìn)的重要性。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生諸多環(huán)境問題是不可避免的，同時(shí)這也將會(huì)制約城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題的解決是一個(gè)龐大系統(tǒng)的工程，要求環(huán)境法治理念植根于每一個(gè)治理主體的意識(shí)中，落實(shí)于每一個(gè)治理環(huán)節(jié)中，綜合協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)，與時(shí)俱進(jìn)。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保有法可依的情況下做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題才能得到有效解決[7]，從而以良好的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)建設(shè)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

[注釋]

① 參看中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。

② 紫金礦業(yè)銅酸水滲漏、霧霾天氣席卷中國、湖南土壤重金屬超標(biāo)產(chǎn)出“鎘大米”……近年來，我國環(huán)境污染事件屢屢發(fā)生，人民群眾對(duì)改善與保護(hù)環(huán)境的訴求呼聲漸高。

③ 參看中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。

④ 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口不斷向城市和交通便利的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一些曾經(jīng)熱鬧的村落人去樓空，甚至名存實(shí)亡。有報(bào)道披露，最近10年來，我國每天有近百個(gè)村莊消亡?！翱招拇澹荒芤粭壛酥▋A聽?行進(jìn)中的基層回聲）”，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年06月13日第14版。

⑤ 參看1997年公布的《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)污染調(diào)查公報(bào)》。

⑥ 2013年1月14日，在一場(chǎng)由亞洲開發(fā)銀行、清華大學(xué)等主辦和國家發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部等官員、專家參與的跨國研討會(huì)上發(fā)布的《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》中文版報(bào)告提出，盡管中國政府一直在積極地運(yùn)用財(cái)政和行政手段治理大氣污染，但世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中，仍有7個(gè)位于中國。中國500個(gè)大型城市中，只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

⑦ 人是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的主體，是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和管理者。人的行為對(duì)城鎮(zhèn)功能的好壞起著支配作用。當(dāng)今許多城鎮(zhèn)問題都是由于人缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)導(dǎo)致的，因此必須從普及和提高意識(shí)著手。

⑧ 環(huán)境污染犯罪侵害了人民群眾的基本生存權(quán)利，因此，實(shí)現(xiàn)山清水秀美麗中國的最后一道保護(hù)屏障——刑事司法手段不能缺位。2013年6月18日上午，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布司法解釋《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步降低了環(huán)境污染犯罪的入罪門檻，嚴(yán)密了環(huán)境保護(hù)刑事法網(wǎng)。同時(shí)，最高人民法院公布了紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦重大環(huán)境污染事故案，云南澄江錦業(yè)工貿(mào)有限責(zé)任公司重大環(huán)境污染事故案，重慶云光化工有限公司等污染環(huán)境案，胡文標(biāo)、丁月生投放危險(xiǎn)物質(zhì)案等4起環(huán)境污染犯罪典型案例，以依法懲治震懾污染環(huán)境犯罪，有效指引執(zhí)法辦案行為。

⑨ 王旭光曾任山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)、高級(jí)法官，薄熙來案主審法官的身份使其獲得了較高的社會(huì)關(guān)注度。2014年5月，王旭光調(diào)任最高人民法院立案二庭，并擔(dān)任副庭長(zhǎng)一職。

[1]馬曉河,胡擁軍.中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局[J].改革,2010(10):30-45.

[2]重 金 屬 污 染 千 萬 噸 糧 食 每 年 經(jīng) 濟(jì) 損 失 超 兩 百 億 [EB/OL].(2013-1-30)[2014-6-27]. http://news.takungpao.com/paper/q/2013/0130/1415245.html.

[3]張建偉.論農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施機(jī)制[J].當(dāng)代法學(xué),2009(3):45-51.

[4]羅斌.城鎮(zhèn)化:法治必須先行[N].人民法院報(bào),2013-04-18(7).

[5]朱磊.推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)尚需法律助力[N].法制日?qǐng)?bào),2013-07-17(3).

[6]桂田田,鄒春霞.最高法成立環(huán)境資源審判庭[N].北京青年報(bào),2014-06-28(3).

[7]羅斌.城鎮(zhèn)化:法制必須先行[N].人民法院報(bào),2013-03-18(1).

The Rule of Law Countermeasures for Ecological Environment Problems in the Process of New Urbanization Construction in the Western Region

ZHAI QUANJUN1, LI HUI2
(1 School of Law, Xi 'an Jiaotong University, Xi 'an,710049)

China's urbanization is promoted under the background of large population, resources relative shortage, frag ile ec ological en vironment an d unbalanced d evelopment be tween urban a nd rural areas. Ecological environment problems along with the urbanization construction appear in front of the people at an alarming rate, such as environmental degradation, resource depletion, population expansion, etc. Air pollution, water pollution and garbage siege are widespread in many cities and towns. The ecological environment deterioration is growing. It affects the sustainable development of rural urbanization, weakens the potential of urban development and even threatens towns’ own survival and development. So we must explore new path to solve these problems on the basis of theory and practice of sustainable development in order to improve the quality of urbanization. In doing so, we can integrate ecological civilization concept and principle into the urbanization process, c oordinate t he rel ationship between urbanization a nd ec ological a nd achieve the balance of ecological benefits and social benefits.

Urbanization; Ecological environment; Factor ; Countermeasures

D922.6

A

1008-472X(2015)01-0082-06

本文推薦專家：

卞 輝，西北大學(xué)法學(xué)院，副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

馬治國，西安交通大學(xué)法學(xué)院，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：科技法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

2014-11-23

翟全軍（1966-），男，河南封丘人，西安交通大學(xué)法學(xué)院法律治理學(xué)博士。研究方向：法律治理、司法理論。

李 慧（1988-），女，遼寧遼陽人，西安交通大學(xué)法學(xué)碩士。