秩序重建與鄉(xiāng)村治理的法治化
——關(guān)于恩施市沐撫辦事處基層社會(huì)治理創(chuàng)新調(diào)研的再思考

朱政

（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000）

秩序重建與鄉(xiāng)村治理的法治化
——關(guān)于恩施市沐撫辦事處基層社會(huì)治理創(chuàng)新調(diào)研的再思考

朱政

（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000）

鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理問題，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”重大命題的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府有所作為，積極探索新思路和新辦法，為體制創(chuàng)新提供原始素材。恩施市沐撫辦事處在日常的工作中逐漸摸索出“層級調(diào)處”和“法律援助”相結(jié)合的治理方案，“辦法很土，效果很好”。究其緣由，其中奧妙端在于，一是大力培育鄉(xiāng)村積極分子，重建熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村秩序；二是重視基層社會(huì)治理的法治化，主動(dòng)向當(dāng)?shù)卮迕裉峁┒嗑S的法律服務(wù)。

基層社會(huì)治理；鄉(xiāng)村秩序；法治化；沐撫經(jīng)驗(yàn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重大命題，包括改進(jìn)社會(huì)治理方式、激活社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制、健全公共安全體系等幾個(gè)重要方面，將社會(huì)治理問題放在了一個(gè)相當(dāng)重要的位置。當(dāng)下中國還有2億多農(nóng)戶、9億多農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，決定了鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理問題必然成為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重點(diǎn)和難點(diǎn)。怎么強(qiáng)調(diào)其重要性都不過分。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府，每天都要面對農(nóng)民兄弟提出的“花樣繁多”的要求——包括提供農(nóng)村公共產(chǎn)品（如水利、公路）、糾紛調(diào)解、救濟(jì)貧困等等，只要“用心”，總有機(jī)會(huì)找到工作的新思路和新辦法。正如毛澤東主席的名言：人民群眾有無限的創(chuàng)造力。

2014年5月，恩施市司法局邀請課題組對沐撫辦事處化解基層矛盾、解決民間糾紛的信訪治理情況進(jìn)行專題調(diào)研。在調(diào)研過程中，筆者既看到了基層干部的才干與智慧，又深刻地體會(huì)到他們的疑惑與迷茫。

一、背景與問題

（一）基層治理 維穩(wěn)當(dāng)先

沐撫辦事處成立于2008年10月，地處恩施市西北部，是應(yīng)恩施大峽谷景區(qū)建設(shè)需要而成立，與恩施大峽谷風(fēng)景區(qū)管理處“兩塊牌子、一套班子”。辦事處下轄前山村、大廟村、營上村、木貢村、高臺村、沐撫居委會(huì)，7049戶，30077人，國土面積180平方公里，耕地面積3.3萬畝。大峽谷景區(qū)的建設(shè)，在帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了更多的矛盾糾紛和群體性上訪事件。然而，2013年，該辦事處卻從信訪維穩(wěn)的“重災(zāi)區(qū)”一躍而成為恩施市“無越級上訪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”和“社會(huì)管理綜合治理工作優(yōu)勝單位”。 是年，全辦事處未出現(xiàn)一例到市以上上訪案件；辦事處受理信訪案件18件，相比2012年（38件）下降52%。同時(shí)，就地化解、調(diào)處糾紛，從2012年的73件增加到228件，上升61%，基本上實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的及時(shí)就近解決。

沐撫的“新變化”，得到了恩施市的高度重視和充分肯定，并認(rèn)為其具體做法，具有很強(qiáng)的示范意義。用本地新聞媒體的話說，“沐撫經(jīng)驗(yàn)”的成功在于“整合了資源，形成了合力，暢通了民意，化解了矛盾，促進(jìn)了和諧，服務(wù)了發(fā)展，打造了新時(shí)期社會(huì)治理的極具操作性的實(shí)際樣本”[1]。

（二）辦法很土 效果很好

根據(jù)沐撫辦事處自己的工作總結(jié)，基層社會(huì)治理工作的思路是將社會(huì)矛盾的“層級調(diào)處”和“法律援助”相結(jié)合；具體做法被稱為，“一表一卡一辦法，兩個(gè)渠道一起抓”。簡單地說，所謂“兩個(gè)渠道”就是，將所有的社會(huì)矛盾引導(dǎo)入，一是行政的層級調(diào)處渠道，二是法律的訴訟渠道。辦事處對糾紛調(diào)解制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，最大限度地將矛盾化解在基層，并為其中少數(shù)調(diào)解無效的重大糾紛提供法律服務(wù)，幫助農(nóng)民進(jìn)行訴訟，避免群眾走上信訪或上訪之路。

關(guān)于社會(huì)糾紛的“層級調(diào)處”，總體上設(shè)計(jì)為“五級調(diào)解機(jī)制”，亦即“村民小組組長（中心戶長）—駐村干部—村委會(huì)—綜治維穩(wěn)中心—辦事處”，規(guī)定糾紛必須逐級調(diào)解，并在《矛盾糾紛層級調(diào)處意見表》（“一表”）上分別填寫各級的調(diào)解意見。這里的關(guān)鍵點(diǎn)有三，第一，恢復(fù)村民小組長，使得糾紛首先置于最熟悉情況的“自己人”面前，進(jìn)行所謂的“源頭治理”。實(shí)踐表明，2013年辦事處排查化解的228件糾紛之中有190余件是在村委會(huì)一級以下解決的，比例高達(dá)83%。第二，通過村民小組長的民主選舉，培育鄉(xiāng)村積極分子參與基層治理，激發(fā)村民投身鄉(xiāng)村公共事務(wù)的熱情。當(dāng)選村民小組長的條件是自愿參選，并獲得半數(shù)以上選票（以原生產(chǎn)小組為單位，一戶一票）。第三，經(jīng)過五級調(diào)解，建立了“糾紛篩選機(jī)制”，將有限的資源用于較重大的社會(huì)糾紛。

關(guān)于“法律援助”，由辦事處購買法律服務(wù)，在恩施州范圍內(nèi)聘請7名擅長農(nóng)村各類案件代理的律師組成律師顧問團(tuán)，免費(fèi)提供給農(nóng)民進(jìn)行咨詢，并制作《法律援助律師團(tuán)服務(wù)卡》（“一卡”）下發(fā)到戶。另一方面，有條件地向進(jìn)行司法訴訟的農(nóng)民提供訴訟費(fèi)和代理費(fèi)上的支持。這里的關(guān)鍵點(diǎn)又有三：第一，法律咨詢的深度介入，以及律師的適度出場，使得“法律話語”在“層級調(diào)解”階段已經(jīng)出現(xiàn)，成為潛在的博弈力量。毫不夸張地講，村民經(jīng)過一個(gè)涉及自身利益的糾紛調(diào)處，通過與律師顧問的交涉，受到的法治教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過常規(guī)的普法宣傳。第二，有效銜接“治理”與“法治”，將本土資源的“情理”與現(xiàn)代性方案的“法治”有機(jī)結(jié)合。在這個(gè)過程中，基層政府扮演了服務(wù)者的角色，為糾紛從“廣場”走向“劇場”提供必要資源和快捷通道。第三，透過司法途徑的疏導(dǎo)，迅速甄別極少數(shù)“盈利性上訪”，將鬧訪、纏訪與普通糾紛區(qū)別開。有了層級調(diào)解和司法訴訟作為前置程序，地方政府就更有底氣對少數(shù)“無理取鬧者”堅(jiān)持原則，而不是一味遷就。

“沐撫經(jīng)驗(yàn)”是一點(diǎn)一滴從日常工作的“土辦法”中總結(jié)出來的，在取得了比較好的效果之后，辦事處制定了相關(guān)的《實(shí)施辦法》（“一辦法”），相應(yīng)地完善基層干部（包括村民小組長）的獎(jiǎng)懲辦法，架構(gòu)激勵(lì)機(jī)制，初步形成了一套在當(dāng)?shù)匦兄行У纳鐣?huì)治理體系。

二、鄉(xiāng)村秩序的重建

（一）世紀(jì)沉浮 鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史圖景

要理解當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)，就必須回溯中國近代波瀾壯闊的現(xiàn)代化進(jìn)程。上個(gè)世紀(jì)初，梁漱溟先生適切地指出，中國鄉(xiāng)村在自身極度衰落的情況下，還承擔(dān)著“哺育”工商業(yè)的歷史責(zé)任[2]。簡言之，農(nóng)業(yè)振興引發(fā)工業(yè)化是中國現(xiàn)代化的唯一出路；如此，從鄉(xiāng)村提取資源，便成為鄉(xiāng)村社會(huì)世紀(jì)沉浮的歷史縮影。然而，在資源外流（甚至是嚴(yán)重外流）的情況下，如何進(jìn)行基層動(dòng)員以及維持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本秩序，對任何統(tǒng)治者都是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

真實(shí)的歷史進(jìn)程證明，一旦這項(xiàng)工作出了問題，政權(quán)的合法性也會(huì)迅速流失。恰如杜贊奇對清末和中華民國的分析，“在內(nèi)卷化的國家政權(quán)增長過程中，鄉(xiāng)村社會(huì)中的非正式團(tuán)體代替過去的鄉(xiāng)村政權(quán)組織成為一支不可控制的力量”[3]。在政府提取現(xiàn)代化建設(shè)所需資源的同時(shí)，非正式團(tuán)體更是無節(jié)制地對農(nóng)民進(jìn)行掠奪與強(qiáng)制，最終導(dǎo)致暴力革命。從這個(gè)意義上說，新中國的人民公社制度有其成功的一面，它既為建設(shè)國家現(xiàn)代工業(yè)體系進(jìn)行了基礎(chǔ)性的積累，也保證了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定。誠如辛逸所言，“小公社延續(xù)時(shí)間長達(dá)20年，它才是相對穩(wěn)定、對農(nóng)村社會(huì)影響更為深遠(yuǎn)的制度安排。小公社制度使‘文革’時(shí)期的中國農(nóng)村保持了相對穩(wěn)定；保持了糧食產(chǎn)量略快于全國人口的增長；為中國工業(yè)化提供了主要的資金來源；極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件；提供了雖然是低水平但卻是相對穩(wěn)定的諸如農(nóng)村合作醫(yī)療、兒童基本免費(fèi)上學(xué)、農(nóng)村‘五保戶’基本社會(huì)保障等公共產(chǎn)品。今天的家庭承包責(zé)任制也是在小公社的體制中衍生出來的”[4]。同樣意味深長的是，離我們最近的一次“農(nóng)村危機(jī)”——也就是世紀(jì)之交中央提出的“三農(nóng)問題”，當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了基層政權(quán)“內(nèi)卷化”的趨勢。這一點(diǎn)，可以從上世紀(jì)90年代曹錦清著作《黃河邊的中國》中所描述的農(nóng)村亂象得窺一斑。縣鄉(xiāng)一級政府為了獲得維持政府日常運(yùn)行（包括各級教師工資）以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)大開發(fā)的資源，大量向農(nóng)村提取各種稅費(fèi)；在農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，遭遇抵制之時(shí)，不得不倚賴鄉(xiāng)村基層干部，并縱容他們“搭便車”進(jìn)行謀利，放縱他們的橫暴權(quán)力。自那時(shí)起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部開始聲名狼藉，并最終形成了賀雪峰所言的“制度性的利益共同體”。總體來說，直到2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以及2006年取消農(nóng)業(yè)稅，才結(jié)束了百余年農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)的局面。

（二）重審當(dāng)下 鄉(xiāng)村秩序的嶄新格局

黨的十六大以后，中央一號文件長期被“三農(nóng)問題”占據(jù)，2006年更是在國家戰(zhàn)略層面上提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。應(yīng)當(dāng)說，中央下了大決心要解決廣大農(nóng)村長期以來發(fā)展停滯，以及過往幾十年積累的生態(tài)環(huán)境欠賬、社會(huì)治理失序等頑疾。然而，當(dāng)中央財(cái)政開始不斷以各類轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村“輸血”，卻不得不面對與2億多高度分散的農(nóng)戶之間發(fā)生的極高昂的“交易費(fèi)用”。這使得中央振興農(nóng)村的諸多政策“事倍功半”。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的原子化，也讓鄉(xiāng)村秩序重建困難重重，大量社會(huì)糾紛得不到及時(shí)疏導(dǎo)，造成了部分重復(fù)上訪、信訪和纏訪。一言以蔽之，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”必須提高農(nóng)民的組織化程度。

中國人“一盤散沙”之說（孫中山語），由來已久。在市場經(jīng)濟(jì)的利益沖擊和現(xiàn)代性觀念的強(qiáng)力滲透之下，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的秩序整合和控制機(jī)制，更有全面失靈的危險(xiǎn)。從社會(huì)學(xué)上說，“提供行為規(guī)則的有五種控制者，行動(dòng)者本人、依據(jù)他人行動(dòng)而行動(dòng)的人、社會(huì)力量、非政府組織以及政府；它們施行對于社會(huì)控制體系之運(yùn)作至關(guān)重要的獎(jiǎng)賞和懲罰。為這五種控制者施行的制裁將分別稱之為⑴自我制裁⑵個(gè)人自助⑶替代自助⑷組織執(zhí)法以及⑸國家執(zhí)法”[5]。很遺憾，目下的情形是大部分中國鄉(xiāng)村，除了國家執(zhí)法，其他四種控制機(jī)制皆發(fā)生困難。

還以恩施地區(qū)來說。前幾年，人情異化嚴(yán)重，“整酒”成“瘋”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過“整”各種“無事酒”進(jìn)行人情攀比和斂財(cái)。以至于，陷入集體的不理性。那幾年，普通村民每戶每年平均要參加 30至70次的宴席，禮金一般分為20元、50元、100元、200元幾個(gè)檔次（不包括至親），年平均支出在5000至7000元，甚至更多。這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于2013年當(dāng)?shù)?至2個(gè)農(nóng)民的年平均純收入。更嚴(yán)重的是，“整酒瘋”對人情關(guān)系具有極強(qiáng)的破壞力——“酒越吃越多，情越來越薄；酒席上客套，背后面罵人”。情況相當(dāng)糟糕！當(dāng)?shù)卣K于坐不住了，2012年初恩施州下發(fā)“紅頭文件”①，用強(qiáng)力的行政手段治理這一“亂象”。2013年10月19日，央視的《新聞?wù){(diào)查》還對此作了專題報(bào)道。具有諷刺意味的是，《新聞?wù){(diào)查》在恩施選取的兩個(gè)采訪地點(diǎn)之一，也是“整酒風(fēng)”特別嚴(yán)重的地方，正是我們調(diào)研的沐撫辦事處?？梢韵胍?，數(shù)年前，沐撫地區(qū)所謂的基層社會(huì)治理之先進(jìn)，根本就無從談起。

總而言之，在基層鄉(xiāng)村喪失了或正在喪失基本的秩序整合、組織動(dòng)員和社會(huì)控制的機(jī)制之時(shí)，社會(huì)治理便只剩下法律和行政權(quán)力赤裸裸的強(qiáng)制。顯然，依靠強(qiáng)制的社會(huì)治理，既脆弱又成本高昂。

（三）組織嵌入 熟人社會(huì)的重新塑造

按照賀雪峰的研究，以兩湖地區(qū)為代表的中部分散型村莊，農(nóng)民的分散和原子化程度很高。具體到恩施地區(qū)，則又可以說，山區(qū)的特殊地形、分散的聚居和農(nóng)田耕作方式，使得這一趨勢更加嚴(yán)重。

以沐撫辦事處所轄高臺村為例，該行政村面積達(dá)到9.69平方公里，全村1200戶，共4709人，耕地面積4199畝，林地面積9500畝；村委會(huì)共8人，分別是村支書、村主任、副書記、支部委員、計(jì)生專干、村委委員2名，文書?？梢韵胍?，第一，對于近5000人的大村，山區(qū)10平方公里的面積（俗話說“山路一里走死人”），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了熟人社會(huì)的可能范圍?？梢苑€(wěn)妥地講，很多村民之間根本不熟悉。第二，8名村干部很難真正深入農(nóng)戶，更不用說他們還有大量“文山會(huì)?！钡墓ぷ饕獞?yīng)付。第三，大量青壯年村民往返于城鄉(xiāng)之間打工和做小生意，已經(jīng)很少有人會(huì)主動(dòng)關(guān)心村里的公共事務(wù)?？傊?，沐撫地區(qū)的鄉(xiāng)村，已經(jīng)顯現(xiàn)出由熟人社會(huì)向有半熟人半陌生人社會(huì)發(fā)展的趨勢。

正是在這樣一個(gè)“各掃門前雪”的原子化鄉(xiāng)村社會(huì)，任何一點(diǎn)社會(huì)糾紛都很難得到內(nèi)部消化，于是在農(nóng)民對法律服務(wù)還很陌生或普遍嫌貴的情況下，各種類型的上訪接連不斷。據(jù)沐撫辦事處黨委田書記介紹，2013年初他剛上任時(shí)，每天都要接待要求解決問題的農(nóng)民五、六批，少則幾十人，多則上百；時(shí)不時(shí)還有農(nóng)民會(huì)去市里“告狀”。顯然，這不是當(dāng)下中國鄉(xiāng)村的理想狀態(tài)，基層社會(huì)治理必須尋找新的思路。

在“沐撫經(jīng)驗(yàn)”中，村民小組的重新發(fā)現(xiàn)是一處關(guān)鍵。還以高臺村為例，現(xiàn)在該行政村被劃分為10個(gè)大組（地名組），24個(gè)小組，村民小組范圍保持在20到30戶，100人左右；戶與戶之間的最遠(yuǎn)距離，在步行15到20分鐘的樣子。這是形成一個(gè)小型熟人社會(huì)所需的時(shí)空方面的前提條件。另一方面，村民小組的前身，人民公社“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊(duì)，距離現(xiàn)在30、40年時(shí)間，還沒有從老一輩村民的生活體驗(yàn)中完全退去。對于恩施山區(qū)，這樣一個(gè)無宗族力量的鄉(xiāng)村社會(huì)，隱約還有一些“背影”的村民小組可能是唯一可資利用的基層組織了。通過花大力氣重建村民小組，一定程度上恢復(fù)了小范圍的熟人關(guān)系，形成了一個(gè)行政村內(nèi)若干個(gè)“熟人社區(qū)”。這使得在熟人圈子內(nèi)，凡事都要相互給面子、講道理，不能只自顧自己，不能太自私。這樣一來，很多日常生活雞毛蒜皮的糾紛，例如小的田界糾紛、鄰里糾紛，很快能夠在村民小組長的協(xié)調(diào)下進(jìn)行內(nèi)部消化，不用再去找村干部和辦事處領(lǐng)導(dǎo)。

事情還有另一個(gè)重點(diǎn)。重新發(fā)現(xiàn)村民小組，并不等于一定能夠?qū)⑵浣M織起來，畢竟現(xiàn)在的村民小組內(nèi)部分化嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)松散。沐撫辦事處想到的辦法是進(jìn)行民主選舉。這一舉措，與其說是篩選民間精英，還不如說是培育鄉(xiāng)村積極分子。一如上述，現(xiàn)在恩施地區(qū)鄉(xiāng)村，青壯年長期往返于城鄉(xiāng)，其中少數(shù)率先致富的人，基本已在城里買房定居，他們對鄉(xiāng)村公共事務(wù)沒有興趣。基層政府只能在長期留守鄉(xiāng)村的老少婦孺中，進(jìn)行積極培育。根據(jù)筆者調(diào)研期間訪談村民小組長的觀察，他們多為五、六十歲，兒女已成家，家中無大負(fù)擔(dān)，為人熱情，談起村小組的事情滔滔不絕?？傮w來說，這部分人不一定能力最強(qiáng)，卻最熱衷鄉(xiāng)村公共事務(wù)，為人有“公心”（當(dāng)村民小組長沒有大好處，沒有公心，是不會(huì)管閑事的），能夠贏得附近村民的信任，幫助處理一些矛盾，至少能做到上情下達(dá)。另一方面，通過民主選舉的一系列程序，包括提名、填選票、唱票，甚至還有候選人發(fā)表競選講話、拉票等活動(dòng)，制造出劇場效應(yīng)，在一定程度上調(diào)動(dòng)起村民參與（至少是關(guān)心）村組公共事務(wù)的熱情。

總而言之，“沐撫經(jīng)驗(yàn)”提示我們，第一，原子化程度越來越高的鄉(xiāng)村社會(huì)，蘊(yùn)含著秩序整合和控制機(jī)制失靈的危機(jī)，疏于治理，必然徒增亂象，加大維穩(wěn)的難度和成本。第二，基層組織建設(shè)和培育鄉(xiāng)村積極分子，將是未來鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)。或許，恢復(fù)村民小組并非普適性的做法，但其思路是正確的?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)因地制宜，積極尋求鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的重建。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級基層干部，需要有所作為。一方面，要主動(dòng)摸索基層社會(huì)治理的各種“土辦法”，為體制創(chuàng)新提供原始素材；另一方面，他們自己也需要機(jī)會(huì)完成“救贖”，挽回取消農(nóng)業(yè)稅前激烈的干群矛盾所留下的惡名。

三、鄉(xiāng)村治理的法治化方案

（一）法治話語 治理體系創(chuàng)新的基調(diào)

如蘇力所言，“中國應(yīng)當(dāng)實(shí)行法治，中國正在走向法治，無論當(dāng)代中國人對中國社會(huì)的政治法律現(xiàn)狀或走向如何評價(jià)、作什么樣的預(yù)測，‘法治’已經(jīng)變成了一種公眾的信仰，就如同先前中國人對‘革命’、如今對‘改革’的信仰一樣”[6]。農(nóng)村基層社會(huì)管理體制的摸索，當(dāng)然也不能脫離法治的時(shí)代話語。事實(shí)上，恰如上述，“沐撫經(jīng)驗(yàn)”的另一個(gè)核心，就在于盡力為當(dāng)?shù)卮迕裉峁└鞣N法律服務(wù)。當(dāng)某些糾紛萌芽時(shí)，通過購買律師咨詢服務(wù)，讓法律話語成為糾紛調(diào)解的潛在要素發(fā)揮作用；當(dāng)重大糾紛出現(xiàn)，則為他們提供便利，降低農(nóng)民的訴訟成本（法律知識上和訴訟費(fèi)用上），引導(dǎo)糾紛進(jìn)入司法渠道。

在調(diào)研中，筆者注意到很多有趣的“故事”和典型案例，同樣驗(yàn)證了我們的判斷——“法治”已然占據(jù)了基層社會(huì)管理機(jī)制的話語中心。根據(jù)木貢村村委會(huì)專干的介紹，有些村民遇到稍微重大一點(diǎn)的利益糾紛，會(huì)將律師顧問團(tuán)7名律師的電話“打一個(gè)遍”，核對多方的專業(yè)意見，直到大家都說“這事搞不得”，才會(huì)打??；相反，如果幾名律師意見不一致，則可能繼續(xù)要求咨詢，或干脆接納有利于己方的意見。再舉一例，還是木貢村，村民小組6組與7組對一處林地權(quán)屬長期持有異議，2008年以前由于沒有大的利益沖突，還能相安無事；2009年以后，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付下發(fā)林地的生態(tài)公益補(bǔ)貼，每畝9-11元，爭議林地每年共55000元，自此雙方開始長達(dá)數(shù)年的“扯皮”；更嚴(yán)重的還在后面，2012、2013年沐撫地區(qū)新建數(shù)座電站，其中一處選址正在爭議林地，涉及征地補(bǔ)償高達(dá)數(shù)千萬元。這樣一來，什么樣的調(diào)解都是白費(fèi)功夫，兩組村民勢同水火，甚至同坐一趟長途車進(jìn)城，都會(huì)由口角而發(fā)生毆斗。沐撫辦事處積極聯(lián)系恩施州中院，為雙方墊付訴訟費(fèi)和律師費(fèi)，將糾紛送入法庭。

不難看出，現(xiàn)在的農(nóng)民，尤其是長期往返與城鄉(xiāng)的中青年，法律意識和維權(quán)意識一點(diǎn)也不淡薄。“不懂法”更多時(shí)候只是他們“耍賴”的托詞，他們真正缺乏的是獲得專業(yè)法律服務(wù)的途徑?？傊?，當(dāng)下基層社會(huì)的治理，已經(jīng)離不開法治話語。如楊力所言，隨著市場經(jīng)濟(jì)對鄉(xiāng)村的全面滲透和深刻影響，以及新農(nóng)民階層的興起，“鄉(xiāng)土中國”其實(shí)也發(fā)生了巨大的變化，這使得帶有“治理”意味的地方性特征正在減弱，從長遠(yuǎn)來看，基層司法轉(zhuǎn)而追求普適化的法治，完全可能，甚至是必然的[7]。

（二）樂見其成 二元治理結(jié)構(gòu)的微調(diào)

總體來說，當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村社會(huì)原子化程度越來越高，處于一種半熟人半陌生人社會(huì)的狀態(tài)。全國各地的情形千差萬別，形勢變化得也很快。因而，各地方政府只有堅(jiān)持摸索，不斷調(diào)整基層治理的方式、方法，才能保證鄉(xiāng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定。具體到沐撫地區(qū)來說，一方面，我們看到村組干部（包括村民小組長）的“擺平術(shù)”仍能在一定范圍內(nèi)奏效，另一方面，“法治”已經(jīng)占領(lǐng)了話語權(quán)的中心。事實(shí)上，形成了陳柏峰所說的基層司法之“雙二元結(jié)構(gòu)”。“鄉(xiāng)村司法就具有兩個(gè)層面的二元結(jié)構(gòu)，微觀層面的二元結(jié)構(gòu)存在于基層法官的司法中，宏觀層面的二元結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)村干部的司法與基層法官的司法共同構(gòu)成。這兩個(gè)層面疊合起來，就構(gòu)成了鄉(xiāng)村司法的‘雙二元結(jié)構(gòu)’。在這個(gè)雙二元結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村司法呈現(xiàn)出三副形態(tài)：一是基層法官司法的法治形態(tài)，二是基層法官司法的治理化形態(tài)，三是鄉(xiāng)村干部司法的治理化形態(tài)”[8]。

在筆者看來，這種基層司法或者治理術(shù)的“雙二元結(jié)構(gòu)”，還將存在相當(dāng)長的一段時(shí)間。鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理，要做的正在于為這個(gè)“雙二元結(jié)構(gòu)”的動(dòng)態(tài)平衡提供穩(wěn)定力量，以及進(jìn)行常規(guī)監(jiān)控、評估和適時(shí)微調(diào)，以形成“治理”與“法治”相互支撐的格局。

（三）為其正名 公共服務(wù)產(chǎn)品的供給

如上文所述，沐撫辦事處提供的“法律援助”包涵多項(xiàng)內(nèi)容，根據(jù)2013年5月《沐撫辦事處引入法律渠道、實(shí)施法律援助解決矛盾糾紛實(shí)施辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定，一是，聘請律師組成律師顧問團(tuán)，免費(fèi)為農(nóng)民進(jìn)行法律咨詢；二是，村民申請法律服務(wù)顧問團(tuán)成員進(jìn)行有償代理，享受最大限度的優(yōu)惠；第三，是對于家庭困難、涉及集體性矛盾或訴訟對象為行政機(jī)關(guān)、集體或企事業(yè)單位的，可按照程序申請法律服務(wù)顧問團(tuán)成員進(jìn)行免費(fèi)代理，立案費(fèi)由辦事處先行墊付，律師代理費(fèi)由辦事處支付（如立案費(fèi)由敗訴方承擔(dān)的，申請人則需返還辦事處墊付的費(fèi)用）?？梢姡@里所謂的“法律援助”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《法律援助條例》（2003）之第十、十一、十二條規(guī)定的范圍，更接近于由地方政府購買的綜合性的公共服務(wù)產(chǎn)品。從大的方面講，其與農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村公路、維護(hù)治安等其他鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。只是，它“看不見，摸不著”，屬于一類鄉(xiāng)村建設(shè)的“軟件”投資。

由于長久以來鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏這類的公共產(chǎn)品供給，因而相對于其他方面的投資，具有更佳的邊際價(jià)值。沐撫辦事處設(shè)立的法律援助專項(xiàng)資金，每年財(cái)政預(yù)算5萬元。2014年半年過去了，實(shí)際支出還不到2萬元，而產(chǎn)生的社會(huì)效益，則非常之高。換句話說，這么低的社會(huì)治理成本，全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，都完全有能力承擔(dān)。

綜上所述，沐撫辦事處基層社會(huì)治理的成功之處恰在于，建立糾紛篩選機(jī)制，小問題內(nèi)部消化，大沖突訴諸法律救濟(jì)，力求將情理法相貫通。用本次調(diào)研組組長司馬俊蓮教授的話說，“動(dòng)之以情為先，曉之以理為中，行之以法為后”。站在基層政府的角度，他們似乎“超然于外”，只需專心做好培育鄉(xiāng)村積極分子和提供代價(jià)不高的法律服務(wù)公共產(chǎn)品，真正回歸“服務(wù)型政府”的角色。目下來看，這種基于當(dāng)下鄉(xiāng)村半熟人半陌生人社會(huì)屬性提出的“治理與法治并軌”的鄉(xiāng)村治理方案，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇耘c實(shí)踐價(jià)值，也有望提升為一種鄉(xiāng)村基層治理的新模式。

結(jié)語

目前，恩施市司法局正積極推動(dòng)，試圖在恩施地區(qū)推廣“沐撫經(jīng)驗(yàn)”，形成一種區(qū)域治理的新格局。雖然，這種區(qū)域治理的實(shí)際效果尚未得到檢驗(yàn)，但在筆者看來，恩施地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的高度同質(zhì)性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方收獲一定的治理效果提供了基本的保證。或許，更值得我們注意的是，隨著這種區(qū)域治理模式逐漸產(chǎn)生“規(guī)模效益”，全局方面，還有哪些地方仍可能遭遇瓶頸或是發(fā)生意外。

[注 釋]

① 2012年2月25日，恩施市紀(jì)委刊發(fā)《恩施市治理違規(guī)整酒風(fēng)的規(guī)定》（恩市紀(jì)發(fā)[2012]2號），治理除紅白喜事以外的各類違規(guī)整酒。市委市政府、各機(jī)關(guān)單位以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)文件精神細(xì)化執(zhí)行辦法，明確責(zé)任人，建立“一把手”負(fù)責(zé)制和“一票否決”等獎(jiǎng)懲制度。

[1]“沐撫樣本”，變管理為服務(wù)

[2][EB/OL].(2014-01-24)[2014-08-10].http://www.hbenshi.gov.cn/spywy/xdsp_173/201401/t20140124_100688.html.

[3]梁漱溟.鄉(xiāng)村建設(shè)理論[M].上海:上海人民出版社,2011:15-20.

[4](美)杜贊奇.文化、權(quán)力與國家[M].王福明,譯.南京:江蘇人民出版社,1996:66.

[5]辛逸.人民公社研究述評[J].當(dāng)代中國史研究,2008(1):74-86.

[6](美)埃里克森.無需法律的秩序:鄰人如何解決糾紛[M].蘇力,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2003:158-159.

[7]蘇力.送法下鄉(xiāng):中國基層司法制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2000:1.

[8]楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國法學(xué),2007(6):157-165.

[9]陳柏峰,董磊明.治理論還是法治論——當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)[J].法學(xué)研究,2010(5):34-46.

The Reconstruction of Order And Rural Governance Ruled by Law

ZHU ZHENG
(Law School,Hubei University for Nationalities,Enshi 445000,Hubei,China)

The problem of governance of rural society is the key point of the policy "The innovation of social administration system", which was proposed in the Third Plenary Session of the 18thCentral Committee of the Communist Party of China in 2013. The first-level township government should make some effort is to explore new ideas and new methods positively which serve the construction of the new administration system eventually. The township office of Mufu, Enshi Prefecture has gradually explored a kind of new scheme of governance of rural society which combined "multilevel mediation" with "legal aid". The experiment has obtained considerable practical effect. There are two main reasons for its success: first, reconstructing the acquaintance society with the help of rural community activists; second, providing multidimensional legal services for the local villagers by the local government.

rural governance; village order; rule by law; experience of Mufu

D922.18

A

1008-472X(2015)01-0076-06

本文推薦專家：

王彬，南開大學(xué)法學(xué)院，副教授，研究方向：法學(xué)。

盧建軍，甘肅警察職業(yè)學(xué)院，教授，研究方向：法學(xué)。

2014-11-28

朱 政（1980-），男，江蘇南京人，湖北民族學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士。