提升基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)行政效能之思考——以治理食品安全亂象為切入點(diǎn)

謝懋金，周延飛

(中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部,江西　南昌　330003)

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提升基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)行政效能之思考——以治理食品安全亂象為切入點(diǎn)

謝懋金，周延飛

(中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部,江西南昌330003)

[摘要]造成食品安全亂象的原因很多，基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)在食品安全亂象中負(fù)有重要責(zé)任。要提升基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)行政效能以治理食品安全亂象，就應(yīng)建立以食品安全為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制、促進(jìn)食品安全教育、對(duì)食品生產(chǎn)者加大獎(jiǎng)懲力度、鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與對(duì)食品安全的監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)；行政效能；治理；食品安全

三聚氰胺奶粉事件、小龍蝦事件、染色臍橙事件、雙匯瘦肉精事件、上海染色饅頭事件和西瓜增添劑等事件近年來(lái)接連不斷發(fā)生的一系列食品安全事件無(wú)一不觸動(dòng)政府和民眾的神經(jīng)。三聚氰胺奶粉事件后，黨和政府高度關(guān)注事態(tài)發(fā)展，嚴(yán)懲了相關(guān)責(zé)任人，高調(diào)重視食品安全問(wèn)題。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿(mǎn)意的交代，是對(duì)我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)”，由此可見(jiàn)食品安全問(wèn)題的重要性。基層民眾對(duì)食品安全更是“談食色變”，市民自制食品和“小菜園”反映了他們對(duì)食品安全問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。因此，人們不禁會(huì)質(zhì)問(wèn)食品安全監(jiān)管部門(mén)為什么沒(méi)有履行好食品監(jiān)管職責(zé)，其行政效能何在。本研究將以我國(guó)食品安全亂象治理為切入點(diǎn)，探討如何提高食品監(jiān)管部門(mén)，特別是基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的行政效能。研究需要追本溯源，秉承學(xué)術(shù)原則，為質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)食品安全亂象治理提供切實(shí)可行的政策建議，從而提高其行政效能。新公共管理理念指導(dǎo)下的政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核，而績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容則需根據(jù)部門(mén)的職責(zé)而設(shè)定。新形勢(shì)下的政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益為核心的績(jī)效考核形式，樹(shù)立以人為本的治理理念，尊重和保障人民的民主和生存權(quán)利。

一、深究食品安全亂象之成因

(一)外在環(huán)境的催生作用——食品安全監(jiān)管體制的內(nèi)在引誘性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的政府部門(mén)主要有國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)以及縣級(jí)以上人民政府、衛(wèi)生行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，它們各自承擔(dān)不同的職責(zé)。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和縣級(jí)以上人民政府分別負(fù)責(zé)全國(guó)和行政區(qū)域內(nèi)食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)職能。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)都承擔(dān)食品安全的綜合協(xié)調(diào)職能，存在職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。由此可知，在食品安全監(jiān)管方面，質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)是負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。根據(jù)質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的職能規(guī)定，其職能之一是承擔(dān)食品、食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理責(zé)任，組織實(shí)施相關(guān)生產(chǎn)許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)等食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，組織查處食品及相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工的質(zhì)量違法行為。這種監(jiān)管體制很容易催生質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的“搭便車(chē)”行為，寄希望于工商行政管理、食品藥品監(jiān)督和衛(wèi)生行政管理等部門(mén)來(lái)監(jiān)管食品安全。而食品生產(chǎn)是一個(gè)連續(xù)性的過(guò)程，包括食品生產(chǎn)原料的監(jiān)管、食品生產(chǎn)加工和食品流通等環(huán)節(jié)。政府卻按照食品生產(chǎn)的階段對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，由不同的部門(mén)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)。往往上一環(huán)節(jié)的監(jiān)管失職給下一環(huán)節(jié)的監(jiān)管帶來(lái)困難，不同監(jiān)管部門(mén)在處理一些棘手問(wèn)題時(shí)容易相互推諉?！妒称钒踩ā分信c追究相關(guān)行政監(jiān)管部門(mén)(包括質(zhì)量監(jiān)管部門(mén))失職有關(guān)的條款只有三條(第九十三條、第九十四條和第九十五條)，并且責(zé)任僅限于行政記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除等行政處分。因此，目前的食品安全監(jiān)管體制本身存在一定的不合理性，催生了質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)食品監(jiān)管的失職。雖然現(xiàn)行立法已經(jīng)提出了食品安全監(jiān)管綜合性行政執(zhí)法體制的原則與框架，但這種綜合性行政執(zhí)法體制還存在諸多弊病，需要通過(guò)行政權(quán)力平衡理論的有效踐行予以解決。作為一個(gè)高層次的議事機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作，體現(xiàn)了建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，但它是多個(gè)食品安全監(jiān)管部門(mén)利益博弈的結(jié)果，本質(zhì)是再次確認(rèn)了“分頭管理”體制的繼續(xù)施行。

(二)內(nèi)在環(huán)境的哺育作用——質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)能力的有限性與利益的自利性

1.質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)能力的有限性

食品安全事件一再地由記者及國(guó)外檢測(cè)機(jī)構(gòu)率先發(fā)現(xiàn)和揭露而不是由質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)檢測(cè)出來(lái)，這也在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、檢驗(yàn)樣品代表性不強(qiáng)、檢測(cè)項(xiàng)目與食品安全相關(guān)性不足，即標(biāo)準(zhǔn)與食品安全脫節(jié)的問(wèn)題，從而導(dǎo)致當(dāng)前地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)上存在著與食品安全相關(guān)性不足的問(wèn)題[1]。經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)備不足和人員編制不足成為目前我國(guó)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的基本問(wèn)題。加之一些監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，但監(jiān)管面又較大，僅僅依靠政府的力量解決食品安全監(jiān)管問(wèn)題并不是最佳選擇。例如，江西某縣食品生產(chǎn)加工單位尤其是食品小作坊遍布每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要確保食品生產(chǎn)加工質(zhì)量安全，需要大量的人力進(jìn)行日常巡查監(jiān)管。由于質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)只設(shè)到縣(區(qū))，沒(méi)有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管工作都靠力量有限的縣級(jí)質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍，監(jiān)管人力資源不足，監(jiān)管的質(zhì)量和有效性受到嚴(yán)重影響。而監(jiān)管費(fèi)用的不足和設(shè)備保障的缺乏也制約了食品安全監(jiān)管工作的正常開(kāi)展。以往按照財(cái)政部文件，質(zhì)監(jiān)局可以對(duì)企業(yè)收取檢驗(yàn)費(fèi)，但《食品安全法》規(guī)定，質(zhì)監(jiān)局不得收取檢驗(yàn)費(fèi)，樣品還要花錢(qián)買(mǎi)，2010年該縣質(zhì)監(jiān)局預(yù)算兩項(xiàng)(檢驗(yàn)費(fèi)、買(mǎi)樣費(fèi))費(fèi)用計(jì)492224元，資金缺口大，制約著食品安全監(jiān)管工作的全面開(kāi)展。

2.質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)利益的自利性

根據(jù)質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的職能規(guī)定，食品安全監(jiān)管只是質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)之一，在追求效率和經(jīng)濟(jì)效益的觀念指導(dǎo)下，質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)往往忽視對(duì)食品生產(chǎn)的監(jiān)管，過(guò)分相信企業(yè)會(huì)自律，所以會(huì)出現(xiàn)中央部門(mén)層面以往設(shè)立的“中國(guó)免檢產(chǎn)品”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。試想，企業(yè)是由人構(gòu)成的，人都是理性經(jīng)濟(jì)人，企業(yè)會(huì)追求利益最大化，在失去政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管的約束下，企業(yè)往往做出損害社會(huì)利益的行為。之所以出現(xiàn)食品安全亂象，作為食品生產(chǎn)初始環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。馬克思在《資本論》中引用了托馬斯·約瑟夫·登寧的一段經(jīng)典語(yǔ)句：“有50%的利潤(rùn)，資本就會(huì)鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)，資本就敢踐踏一切人間法律；有300%以上的利潤(rùn)，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險(xiǎn)。”這是形容資本異化的情形。用這段話(huà)來(lái)分析食品安全亂象，很清楚地看出食品安全亂象產(chǎn)生的根本原因是資本的實(shí)體即食品生產(chǎn)企業(yè)(包括個(gè)體生產(chǎn)戶(hù))不正當(dāng)利益的誘惑和倫理底線(xiàn)的崩潰。而在食品安全問(wèn)題的背后，又隱藏著不正當(dāng)?shù)墓賳T利益、畸形的行政保護(hù)以及狹隘的地方保護(hù)主義。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造財(cái)政收入，一味“寬容”食品生產(chǎn)企業(yè)，睜一只眼，閉一只眼。從2008年發(fā)生的“三聚氰胺”奶粉事件和2010年底發(fā)生的河北“昌黎葡萄酒造假事件”可以清楚地看出：食品監(jiān)管部門(mén)查處食品問(wèn)題事件比媒體曝光慢，往往是被動(dòng)地履行職責(zé)。質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)作為食品生產(chǎn)階段的監(jiān)管主體，官僚主義作風(fēng)盛行，“在辦公室看樣品”成為一些監(jiān)管部門(mén)的“監(jiān)管習(xí)慣”，能否創(chuàng)收成為少數(shù)監(jiān)管部門(mén)和工作人員管與不管的取舍標(biāo)準(zhǔn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因?yàn)樵诂F(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度安排下，地方質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管人員選擇努力行為和食品生產(chǎn)者選擇合法合規(guī)行為都存在激勵(lì)不足、激勵(lì)不相容的突出問(wèn)題[1]。

二、食品安全的案例分析

為了避免多個(gè)食品安全監(jiān)管部門(mén)“各自為政”情況的出現(xiàn)，《食品安全法》中規(guī)定了由中央層面的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)監(jiān)管部門(mén)，地方層面的縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。從表面上看，目前我國(guó)食品安全監(jiān)管體制既解決了專(zhuān)業(yè)分工的問(wèn)題，又解決了綜合協(xié)調(diào)的問(wèn)題，但是為什么如上海染色饅頭事件、溫州毒饅頭、廣東墨汁粉條和遼寧毒豆芽等食品安全事件還是屢屢發(fā)生呢？這需要我們深思。

2011年4月經(jīng)央視報(bào)道后，上海染色饅頭事件立即引起各方熱議。染色饅頭事件發(fā)生在代表我國(guó)最高城市管理水平的上海，值得我們深入思考其中的緣由。

(一)事件處理過(guò)程分析

從圖1可以看出，上海染色饅頭事件和其他食品安全事件的處理同樣遵循“權(quán)威媒體揭露、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)、幾個(gè)部門(mén)突擊、若干人員服罪、過(guò)段時(shí)間冷卻”的五段式套路[2]，只是報(bào)道媒體不同。按照《食品安全法》的規(guī)定：“地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核?！币虼?，在媒體報(bào)道食品安全事件后，時(shí)任上海市人民政府市長(zhǎng)韓正立即表態(tài)，要嚴(yán)查此事，并成立了由市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商和公安等相關(guān)部門(mén)以及部分上海市人大代表和政協(xié)委員組成的聯(lián)合調(diào)查組，表示要嚴(yán)查此事。國(guó)家質(zhì)檢總局作為上海市質(zhì)監(jiān)局的直屬上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要求上海市質(zhì)監(jiān)局對(duì)違法生產(chǎn)者嚴(yán)辦。上海市質(zhì)監(jiān)局作為調(diào)查組成員單位之一，要接受上海市人民政府和國(guó)家質(zhì)檢總局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)查組很快公布調(diào)查結(jié)果，公布上海盛祿食品有限公司分公司違法生產(chǎn)，制作對(duì)人身體有害的染色饅頭，并對(duì)四名監(jiān)管干部給予行政處分，刑事傳喚該公司5名責(zé)任人，懲罰結(jié)果較輕。

圖1　上海染色饅頭事件處理過(guò)程

以上對(duì)上海染色饅頭事件的處理過(guò)程進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的描述，以下將展示各方對(duì)此事件的反應(yīng)，以形成對(duì)比。

表1　上海染色饅頭事件之前的行為與之后的回應(yīng)(觀點(diǎn)或措施)

資料來(lái)源：根據(jù)事件報(bào)道網(wǎng)站的報(bào)道材料整理而成，因?yàn)橘Y料所限，一些相關(guān)主體在事件發(fā)生前的行為沒(méi)做統(tǒng)計(jì)。

(二)對(duì)事件的深層思考

上海染色饅頭事件出現(xiàn)后，又陸續(xù)曝光了溫州毒饅頭事件、廣東墨汁粉條事件、遼寧毒豆芽事件等。由此可見(jiàn)，我國(guó)食品安全監(jiān)管方面暴露出一些共性問(wèn)題。

1.食品生產(chǎn)者和大型超市等食品流通企業(yè)形成利益聯(lián)盟

從表1可以看出，染色饅頭事件曝光之前，消費(fèi)者信任食品公司和大型超市，加之對(duì)食品安全知識(shí)的缺乏，從而購(gòu)買(mǎi)染色饅頭。而食品公司卻唯利是圖，商業(yè)倫理徹底喪失。大型超市作為食品流通主體，也沒(méi)有對(duì)染色饅頭進(jìn)行檢測(cè)或?qū)κ称飞a(chǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)排查，甚至逃避工商部門(mén)的常規(guī)檢查。染色饅頭進(jìn)入超市時(shí)，超市人員并未對(duì)食品進(jìn)行檢測(cè)，只是核對(duì)數(shù)量交接手續(xù)就算完成。而各家超市檢測(cè)水準(zhǔn)良莠不齊，比如對(duì)饅頭等食品只能進(jìn)行一些菌類(lèi)檢測(cè)，而對(duì)染色與否，部分超市并不具備相關(guān)的檢測(cè)技術(shù)。更有甚者，一些超市明知食品有問(wèn)題，但因?yàn)閱?wèn)題食品進(jìn)價(jià)低，仍然允許它們?cè)诔袖N(xiāo)售。而質(zhì)量監(jiān)督和工商行政等食品監(jiān)管部門(mén)卻沒(méi)有認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)。

2.質(zhì)量監(jiān)督和工商行政等食品監(jiān)管部門(mén)失職

上海市質(zhì)監(jiān)局表示，饅頭檢測(cè)中并不包含“色素”一項(xiàng)。中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院綜合檢測(cè)中心相關(guān)專(zhuān)家表示，行業(yè)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法預(yù)知犯罪行為，食品安全的監(jiān)管還是需要從對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)管做起。該監(jiān)測(cè)中心農(nóng)藥殘留實(shí)驗(yàn)室主管李娜表示，隨著科技的發(fā)展，很多食品企業(yè)為了降低成本增加利潤(rùn)，或在生產(chǎn)過(guò)程中加入一些超越常識(shí)的非法物質(zhì)，簡(jiǎn)單的終端檢測(cè)是無(wú)法檢測(cè)到的，所以質(zhì)問(wèn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的不完善是不科學(xué)的，必須對(duì)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，才能防止這種惡性食品事件出現(xiàn)[3]。這就需要發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的食品生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。而根據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道：“染色”饅頭事件典型地反映了當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)的嚴(yán)重失職。報(bào)道中兩處細(xì)節(jié)很能說(shuō)明問(wèn)題：迪亞天天工作人員告訴記者，驗(yàn)貨時(shí)不檢測(cè)色素，只檢測(cè)大腸桿菌、細(xì)菌總數(shù)。事實(shí)上，連大腸桿菌也不檢測(cè)，在卸完饅頭后，工作人員只核對(duì)數(shù)量，隨后就辦理交接手續(xù)；為逃避工商部門(mén)的檢查，每到抽查時(shí)，公司不讓檢查人員進(jìn)車(chē)間，只把“東西”(應(yīng)為沒(méi)問(wèn)題的“樣品”饅頭)送到辦公室讓他們檢測(cè)。正是當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)的不作為，給無(wú)良企業(yè)提供了制造問(wèn)題食品的空隙和便利。

客觀地說(shuō)，基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)工作繁忙，人手有限，但這不能成為他們推卸責(zé)任的借口，關(guān)鍵是他們的經(jīng)濟(jì)人理性作祟。負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管耗時(shí)耗力，卻沒(méi)有什么收益。而頒布執(zhí)照后，任由食品生產(chǎn)者和流通者作為。如此的行政執(zhí)法觀念必定為食品生產(chǎn)和流通留下隱患。

3.對(duì)事件責(zé)任人的懲罰力度與事件后果不相稱(chēng)

食品安全屬于公共產(chǎn)品，政府部門(mén)理應(yīng)承擔(dān)主要供給責(zé)任。我國(guó)有20多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全，卻偏偏治不了食品安全亂象。食品安全作為公共產(chǎn)品，非常特殊，影響人的身體健康，給各種慢性疾病埋下隱患，但每次事件的處理結(jié)果卻很難令群眾滿(mǎn)意：幾個(gè)主要監(jiān)管干部受行政處分，企業(yè)負(fù)責(zé)人被刑事拘留，超市被罰款。食品召回制度雖然尊重了消費(fèi)者的權(quán)利，消費(fèi)者可以獲得食品購(gòu)買(mǎi)金額的十倍賠償，但是很多食品已經(jīng)被消費(fèi)掉，損害消費(fèi)者身心健康的不良后果已經(jīng)產(chǎn)生，而這些后果卻沒(méi)人補(bǔ)償。從表2可以看出，受處罰的只是質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的干部，衛(wèi)生行政、工商行政等監(jiān)管部門(mén)的干部并沒(méi)有受到處罰。在饅頭生產(chǎn)出來(lái)流向超市的過(guò)程中，理應(yīng)由工商行政部門(mén)負(fù)責(zé)檢查，但事實(shí)是他們同樣沒(méi)有檢測(cè)。這些監(jiān)管部門(mén)為食品生產(chǎn)者頒發(fā)執(zhí)照后，就忽視對(duì)他們生產(chǎn)的監(jiān)管，寄希望于其他部門(mén)去監(jiān)管，“搭便車(chē)”心理非常嚴(yán)重。而且部門(mén)之間存在職責(zé)重疊交叉，例如上海市寶山區(qū)質(zhì)監(jiān)局內(nèi)部設(shè)有食品科，并由主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)本區(qū)域的食品生產(chǎn)安全問(wèn)題，而從表2可知，上海市寶山區(qū)又單獨(dú)設(shè)置食品生產(chǎn)監(jiān)督所。如此的機(jī)構(gòu)設(shè)置造成它們互相推卸監(jiān)管責(zé)任。在事件處理上，上海市組建的聯(lián)合調(diào)查組成員單位仍然包括質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)和工商行政部門(mén)等問(wèn)責(zé)對(duì)象，他們一躍由問(wèn)責(zé)對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)責(zé)主體，而紀(jì)檢、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體和市民卻沒(méi)有進(jìn)入調(diào)查組，如此的調(diào)查組人員結(jié)構(gòu)很難保證調(diào)查結(jié)果的公正。

表2　上海染色饅頭事件中被處分者名單

資料來(lái)源：根據(jù)上海染色饅頭事件報(bào)道網(wǎng)站資料整理而成。

三、提升基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)行政效能之路徑

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品安全。”國(guó)務(wù)院已經(jīng)在2013年對(duì)涉及食品監(jiān)管的部門(mén)進(jìn)行了職能和機(jī)構(gòu)整合。因此，省級(jí)及以下政府也應(yīng)盡快整合食品安全監(jiān)管各相關(guān)部門(mén)的職能和機(jī)構(gòu)，這是提升基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)行政效能的首要前提。除此之外，還應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

(一)建立以食品安全為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制

食品從衛(wèi)生到安全的轉(zhuǎn)變，反映了問(wèn)題食品帶來(lái)的不僅是“衛(wèi)生”問(wèn)題，而且是關(guān)系到消費(fèi)者生命健康的“安全”問(wèn)題，同時(shí)也意味著相關(guān)部門(mén)責(zé)任的遞增。因此，應(yīng)該強(qiáng)化基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)所在的基層政府責(zé)任，督促基層政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行食品質(zhì)量安全有關(guān)政策和法律法規(guī)，建立健全食品安全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。

1.建立健全基層政府的考核機(jī)制，強(qiáng)化基層政府食品安全責(zé)任落實(shí)

地方食品生產(chǎn)加工單位尤其是食品小作坊主要分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是社區(qū)，只有依靠基層政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)才能做好監(jiān)管工作。根據(jù)《食品安全法》關(guān)于“地方各級(jí)人民政府對(duì)當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)”的有關(guān)規(guī)定，建議地方政府建立健全食品質(zhì)量安全基層政府的考核機(jī)制，把食品質(zhì)量安全納入當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹匾獌?nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)指標(biāo)進(jìn)行考核，細(xì)化考核指標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)行行政問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究制度，進(jìn)一步促進(jìn)基層政府食品安全的責(zé)任落實(shí)。2013年中央組織部制定的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》轉(zhuǎn)變了考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核理念和方式，突出科學(xué)發(fā)展和民生導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)要“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核”。因此，食品安全將成為地方政府的重要考核內(nèi)容。

2.建立健全監(jiān)管部門(mén)評(píng)議考核和協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)全面落實(shí)監(jiān)管職責(zé)

基層政府應(yīng)按照《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》的規(guī)定，建立健全食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制和食品安全監(jiān)督管理部門(mén)評(píng)議考核制度，建立健全食品安全監(jiān)督管理部門(mén)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，整合完善食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化食品安全分段監(jiān)管工作中的協(xié)調(diào)、銜接與配合，促進(jìn)各有關(guān)職能部門(mén)密切配合，聯(lián)合執(zhí)法，加大對(duì)違法食品生產(chǎn)加工企業(yè)和無(wú)證照小作坊的依法查處力度，確保食品生產(chǎn)加工質(zhì)量安全。

質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)建立績(jī)效考核機(jī)制，需要政府加大食品安全工作的經(jīng)費(fèi)投入。食品生產(chǎn)加工質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約了質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)巡查協(xié)管、監(jiān)督檢驗(yàn)等工作開(kāi)展，影響監(jiān)管的質(zhì)量和有效性。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]23號(hào)文件關(guān)于“地方政府要切實(shí)改善執(zhí)法裝備和檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)技術(shù)條件，保證辦公辦案和監(jiān)督抽查等經(jīng)費(fèi)”的規(guī)定和《食品安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》關(guān)于“購(gòu)買(mǎi)樣品所需費(fèi)用和檢驗(yàn)費(fèi)等，由同級(jí)財(cái)政列支”的有關(guān)要求，建議基層政府把食品安全監(jiān)管巡查協(xié)管工作經(jīng)費(fèi)、監(jiān)督檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)、樣品購(gòu)買(mǎi)費(fèi)納入每年財(cái)政預(yù)算，從而保證基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)正常有效開(kāi)展日常工作。

(二)促使食品安全教育與對(duì)食品生產(chǎn)者的獎(jiǎng)懲并進(jìn)

基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)建立教育培訓(xùn)制度，一是加大《食品安全法》和有關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，充分利用電視、報(bào)刊、廣播、社會(huì)公眾網(wǎng)絡(luò)等各種媒體和宣傳櫥窗等渠道，廣泛開(kāi)展食品安全有關(guān)法律法規(guī)的宣傳，使廣大群眾進(jìn)一步增強(qiáng)食品安全法律意識(shí)；二是加大食品安全知識(shí)的宣傳教育力度，通過(guò)食品安全知識(shí)進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭等形式，深入開(kāi)展食品安全知識(shí)的宣傳教育工作，使廣大群眾特別是基層消費(fèi)者，提高對(duì)偽劣食品危害性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)抵制各種假冒偽劣食品的自覺(jué)性；三是強(qiáng)化食品生產(chǎn)企業(yè)主和從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)他們的法律意識(shí)、安全意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)和職業(yè)道德意識(shí)。建立檢查督促制度，促進(jìn)食品生產(chǎn)加工企業(yè)嚴(yán)格按有關(guān)法律要求，健全落實(shí)食品生產(chǎn)過(guò)程的安全管理措施和安全管理記錄制度，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理。建立健全企業(yè)誠(chéng)信和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)生產(chǎn)質(zhì)量好的食品生產(chǎn)加工單位及其產(chǎn)品，給予宣傳并在進(jìn)入市場(chǎng)、超市和信貸等方面給予支持，提高食品生產(chǎn)加工企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。建立監(jiān)督檢查責(zé)任制度，對(duì)生產(chǎn)假冒偽劣食品的生產(chǎn)加工單位依法嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)厲處罰，并公開(kāi)曝光，從而促進(jìn)食品生產(chǎn)加工單位負(fù)責(zé)。

(三)鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與食品安全監(jiān)督

由于人員和經(jīng)費(fèi)所限，基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)對(duì)于所轄范圍內(nèi)的食品監(jiān)督能力有限。因此，基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)必須調(diào)動(dòng)社會(huì)力量輔助其提高治理食品安全亂象的效能。一是健全和完善群眾監(jiān)督制度，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，支持鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)生產(chǎn)假冒偽劣食品的企業(yè)和生產(chǎn)條件惡劣的無(wú)證照小作坊進(jìn)行曝光；二是建立和完善群眾舉報(bào)制度，公布舉報(bào)電話(huà)，兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)全社會(huì)力量參與監(jiān)督，推進(jìn)食品安全監(jiān)督機(jī)制的社會(huì)化。其中，應(yīng)注意做好舉報(bào)人的保密工作。

食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生有很多原因，是由很多主體造成的。本文主要探究了質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)在食品安全監(jiān)管方面的失職原因及表現(xiàn)，并提出若干政策建議。但同時(shí)，我們需要清醒地意識(shí)到：基層質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的失職，有體制漏洞方面的原因，但更多地是自身私利性太強(qiáng)，行政觀念有悖于職責(zé)倫理。同時(shí)我們又要意識(shí)到政府能力的有限性，市場(chǎng)失靈不能為政府干預(yù)提供充分理由，因?yàn)檎矔?huì)存在失靈現(xiàn)象。我國(guó)公民對(duì)食品安全監(jiān)管的參與性不夠，也在一定程度上助長(zhǎng)了食品安全亂象。因此，唯有堅(jiān)持多中心治理，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾和媒體共同參與食品安全亂象的治理，才能還食品安全之本來(lái)面目。

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責(zé)任編輯劉絳華

[作者簡(jiǎn)介]謝懋金(1973-)，男，江西南康人，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，主要從事政府管理研究；周延飛(1986-)，男，江西南城人，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，主要從事公共管理研究。

[收稿日期]2015-02-26

[中圖分類(lèi)號(hào)]F203

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)02-0013-09