友誼的代價：美國對韓國的糧食援助及影響(1945-1979)

徐振偉　張曉龍

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友誼的代價：美國對韓國的糧食援助及影響(1945-1979)

徐振偉張曉龍

摘要:二戰(zhàn)剛一結束，美國就開始了對韓國的糧食援助。隨著冷戰(zhàn)的爆發(fā)和東西方對峙的形成，鑒于韓國重要的戰(zhàn)略地位，美國將韓國視為其遏制共產主義的前沿陣地和維護美國在東北亞利益的橋頭堡，進一步加大對韓國的糧食援助規(guī)模。美國這樣做不僅出于政治和外交目的，更重要的意圖是將韓國變成美國農產品的消費者，通過調整韓國經濟結構和改變韓國民眾的飲食習慣來擴大美國農產品的出口。隨后，美國對韓糧食援助由最初的無償免費援助逐漸演變?yōu)閲抑g正常的農產品貿易，援助的優(yōu)惠待遇逐漸被取消。美國對韓國長達30年的糧食援助侵蝕了韓國的糧食主權，進而影響了韓國的糧食安全和自給自足的農業(yè)經濟，使韓國的糧食消費嚴重依賴美國。

關鍵詞:糧食援助； 冷戰(zhàn)； 糧食主權； 消費依賴； 韓國； 美國

冷戰(zhàn)期間尤其在朝鮮戰(zhàn)爭結束后，美國充分認識到韓國在美國亞太戰(zhàn)略和全球冷戰(zhàn)中的重要地位，遂大力開展對韓國的援助。美韓雙方簽署《共同防御條約》，通過“共同防御”和對韓國的糧食援助、經濟發(fā)展援助以及軍事援助，美國將自己與韓國當局緊緊地捆綁在一起。美國對韓國的糧食援助*關于冷戰(zhàn)時期美國糧食援助的研究，中美兩國學者基于美國方面解密和開放的檔案資料，多從美國的角度研究美國總體的對外糧食援助或者某一階段的糧食援助，而缺乏對某一具體國家的糧食援助的研究，如中國學者王慧英的《“剩余品”時代美國的對外糧食援助政策》(《世界歷史》2006年第2期)，謝華的《冷戰(zhàn)時期美國糧食外交的歷史演變(1954-1969)》(《歷史教學(高校版)》2009年第3期)，美國學者Harriet Friedmann著重分析二戰(zhàn)后美國通過糧食援助建立的國際政治經濟秩序來實現(xiàn)美國的糧食霸權，發(fā)揮糧食武器的作用，Christoph Beringer的Real Effects of Foreign Surplus Disposal in Underdeveloped Economies和Christopher B.Barrett的Food Aid則重點分析美國對外糧食援助對其它國家尤其是發(fā)展中國家的影響及其后果，Stephen S.Rosenfeld的The Politics of Food分析美國面對1973-1974年世界糧食危機時的態(tài)度和反應，Henry Nau的The Diplomacy of World Food和J.R.Tarrant的The Geography of Food Aid則分析冷戰(zhàn)時期不同國家在美國全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中不同的地位決定了它們在美國糧食援助中的不同待遇。Nick Cullather的The Hungry World:America's Cold War Battle Against Poverty in Asia主要分析美國的亞洲冷戰(zhàn)戰(zhàn)略以及美國對亞洲各國的經濟援助和利弊得失。在國內外學者的研究中，基于美國糧食援助受援國的語言和資料問題，對受援國接受美國糧食援助的具體內容、具體發(fā)展演變以及美國糧食援助對受援國的影響之研究仍乏善可陳，有待深入探討。對韓國學者而言，韓國學者多從軍事、經濟的角度來研究美國的援助，金鐘德在其著作《美國對韓農產品援助與其政治的結果研究》中重點分析樸正熙政權時期美國對韓國的糧食援助，但缺乏對這一問題的整體研究以及美韓之間的互動。本文盡可能多地利用美韓公開出版的原始資料和檔案文獻，力圖客觀、全面地分析看待1945-1979年美國對韓國的糧食援助。對韓國經濟和韓國民眾的生活產生了持久而深遠的影響。

一、 美國對外糧食援助的動因分析

戰(zhàn)后,美國若想在世界范圍內樹立威信與蘇聯(lián)爭霸，必須在穩(wěn)住盟友的同時拉攏潛在伙伴，而經濟援助對于歷經戰(zhàn)火、面臨艱難重建任務的國家而言，誘惑力是不言而喻的。實際上，“美國的軍事援助直接服務于加強兩極世界的安全體系,而經濟援助則是給這個安全體系爭取盟友和朋友,與行賄沒有差異,也是為了增強援助國的國力,特別是遏制共產主義,建立合適的世界秩序的工具”*Kenneth Waltz.Theory of International Politics.New York:Random House,1979,p.200.。此外，增強美國霸權地位的正當性也是援助的主要動因，獲得正當性的前提必須是有益于世界經濟的發(fā)展，為國際社會提供公益。用霸權穩(wěn)定論的說法是“要穩(wěn)定世界經濟,就需要穩(wěn)定者,一個穩(wěn)定者”*Charles Kindleberger.The World in Depression,1929-1939.Berkeley:University of California Press,1973,p.305.，為了當好這“一個穩(wěn)定者”，對外提供包括糧食援助在內的公益，在提升美國的政治影響力和樹立良好形象的同時，也維護了美國的霸權地位。

當然，政治和戰(zhàn)略上的考慮離不開現(xiàn)實的國家利益，特別是經濟利益。美國對外糧食援助，也是其國內農業(yè)生產的要求，即開拓市場的要求。二戰(zhàn)結束后實行的戰(zhàn)后糧食救濟和馬歇爾計劃大量促進了美國剩余農產品的出口，但隨著歐洲經濟的恢復，歐洲農業(yè)生產力的復興使美國出現(xiàn)了農產品大量剩余的問題。出口市場的萎縮，導致20世紀40年代后期和50年代初期美國農產品價格下跌，美國農民的收入隨之減少。

在此情況下，美國國會為了維持農產品的價格而通過了農業(yè)法。農業(yè)法要求增加對農民的資金借貸來保障農民的利益，但美國的糧食庫存并未減少反而進一步增加。1950年爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭對美國來說是一個處理1948-1950年庫存農產品的好機會，但朝鮮戰(zhàn)爭結束以后美國再一次遭遇農產品過剩的問題。大量農產品的過剩給美國政府帶來了沉重的財政負擔。美國為解決剩余農產品問題，于1954年通過了《農產品貿易開發(fā)與援助法》(The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954)，后而出現(xiàn)了公法480農產品援助。1954年提出的《農產品貿易開發(fā)與援助法》歷經幾次修訂后成為公法480糧食援助的基石。

美國農產品援助的主要目標有兩個。第一是通過農產品援助減少剩余農產品的庫存量。一開始，美國政府預計用三年的時間來解決政府儲存的剩余糧食，即公法480法案的有效期是三年。而后，基于以下原因按照修訂法延長了此時段：首先，正常的農產品銷售加上農產品援助能有效處理剩余農產品。美國的納稅者能節(jié)省儲藏農產品的費用從而減輕納稅負擔。其次,糧食援助結束以后能繼續(xù)推銷美國農產品從而設置農產品銷售的民間貿易通道。最后，能擴大在被援助國家的市場規(guī)模，開拓新的市場。

美國農產品援助的另外一個目標是增加對受援國的政治影響力。美國通過糧食援助來調整受援國的行為，利用糧食援助控制受援國的意志。民以食為天，糧食是人們生存生活的必需品和戰(zhàn)略物資，這也決定了美國的糧食武器具有強大的威力。

美國政府開展對外糧食援助根本目的在于維護和拓展美國的利益。為了美國農民的利益并開拓未來的農產品貿易市場，擴大自由資本主義并通過糧食援助來對受援國施加影響。美國對韓國的糧食援助獲得了巨大成功，并深刻影響了韓國的發(fā)展道路。

二、 美韓在糧食援助方面的共同利益

在美國對韓國的糧食援助中，美國的農業(yè)利益集團發(fā)揮了積極的作用。早在20世紀50年代,迫于美蘇冷戰(zhàn)的需要,美國政府將大部分精力投入到軍事中，很多農業(yè)利益集團反對美國這種過于偏重軍工利益集團的做法。美國農業(yè)利益集團代表了大農場主利益,政治影響較大,在推動美國對外糧食援助方面不遺余力,并取得了良好成效。農業(yè)集團認為，如果援助總量在保持基本穩(wěn)定的情況下，過多的軍事援助將導致美國農產品援助份額的下降，從而損害自身的利益。因此在美國農業(yè)利益集團極力游說下,1954年《農產品貿易開發(fā)與援助法》、“糧食換和平計劃”相繼出臺。這些政策緩解了美國國內糧食過剩給農業(yè)利益集團造成的損害,促進了美國的糧食出口，更深遠的意義在于使美國大量過剩的糧食成為長期影響他國農業(yè)經濟的重要保障。

但美國的糧食援助政策并非使美國單方面獲益，它與韓國統(tǒng)治集團的利益息息相關。20世紀50年代李承晚政權的國內統(tǒng)治基礎非常薄弱，為了維護政權并鞏固自身的統(tǒng)治，他只能依賴美國。而此時美國的糧食援助就代表美國承認該政權的合法性，并支持該政權。美國的糧食援助帶有深刻的政治意義。

另外，李承晚政權主動引進“美援”，不僅通過買賣糧食援助帶來的農產品收入做準備金維持了軍費開支，而且，免費分配的農產品為糧食匱乏的韓國帶來了一線希望。在美國的糧食援助之后，韓國社會趨于穩(wěn)定。

樸正熙政權與李承晚政權一樣，同樣重視美國的糧食援助并從中受益。與李承晚政權不同的是，樸正熙政權利用美國的糧食援助來開展國家主導的經濟發(fā)展計劃，從而維護該政權的正當性和合法性。在韓國獨立建國初期，美國開展大規(guī)模的援助用來支持韓國戰(zhàn)后重建，訓練韓國軍隊，救濟韓國民眾。但隨著韓國社會的穩(wěn)定，美國對韓國的戰(zhàn)略目標發(fā)生改變。美國政府在其內部報告中宣稱：“美國對韓國的糧食救濟隨著韓國國內社會的安定和疾病的控制，必須服務和迎合韓國工業(yè)化發(fā)展的需要，同時，為韓國消費者提供廉價和必要的糧食來對抗韓國日益加劇的通貨膨脹壓力?！?FRUS,1952-1954,Vol.I,Part 1,Statement Submitted by Director of FOA Without Evaluation by Dept.of Defense.Washington D.C.:GPO,p.714.而對于通過軍事政變上臺的樸正熙而言，也急需通過經濟發(fā)展和工業(yè)化來鞏固其政權。通過使用美國有償或無償援助的糧食，韓國政府才有可能忽視農業(yè)從而大力開展以出口為主的工業(yè)化。韓國進行工業(yè)化并對工業(yè)投資，必須避免通貨膨脹，因為通貨膨脹會使工資上升，從而削弱韓國產品的競爭力。美國的糧食援助使韓國得以維持低糧價從而維持低工資政策。

所以，在一個開放的世界經濟背景下，美國的糧食援助及其優(yōu)惠條件，對韓國具有很強的吸引力。大量美國糧食的涌入“解放”了韓國農村的勞動力，使他們投身于工業(yè)化的浪潮，而低廉的糧價又降低了勞動力的再生產成本。美國的糧食援助減少了韓國在不同發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展計劃中的機會成本，使韓國發(fā)揮比較優(yōu)勢，奉行“廉價糧食工業(yè)化”的政策，一心一意開展工業(yè)化。從這種意義上來講，韓國對美國商品糧的依賴是韓國資本主義工業(yè)化必不可少的條件之一。

對樸正熙政權來說，實現(xiàn)經濟高速增長與強化國家安全是維持該政權最重要的基礎。而這種“高速經濟成長”是以犧牲韓國糧食主權和韓國農民的利益為代價的。美國糧食援助使韓國自身的糧食生產停滯不前，隨著韓國工業(yè)化、城市化的開展和民眾生活水平的提高，對糧食的需求也日益旺盛，韓國政府必須滿足這些需求，因此只能增加進口。1970年代，世界糧食危機使得國際糧價居高不下，但韓國的糧食進口并未減少。僅在1974年，韓國進口的美國糧食就達七億美元，以至于時任的美國農業(yè)部長厄爾·布茲(Earl Butz)贊揚這個“生機勃勃的韓國市場”*丹·摩根：《糧食巨人》，農業(yè)出版社1983年，第212頁。。

美國剩余糧食大量進入韓國還有另外一個條件，就是讓糧食援助可輕易引進的結構條件。第一個結構條件是韓國統(tǒng)治精英勢力完全隸屬于美國。1945年之后美國對韓國的軍事占領、大規(guī)模的軍事援助與經濟援助，符合美國設想的韓國依附于美國的計劃。這種國家的依附導致了統(tǒng)治集團的依附和親西方勢力的增長壯大，使韓國統(tǒng)治精英的利益與美國的利益基本一致。因此，在韓國，一個政治家如果贏得美國的大力支持，就會相應地快速提升他在韓國國內的支持率。一位美國駐韓大使曾引用韓國人的話來表達自己的想法：“因為美國人對樸正熙印象很深刻，所以韓國人就更加看重他?！?FRUS,1961-1963,Vol.XXⅡ,Letter from the Ambassador to Korea(Berger)to Secretary of State Rusk,December 15,1961,p.249.

第二個結構條件是國家彈壓農民使農民被邊緣化。農民成為弱勢群體是二戰(zhàn)之后由美國占領當局實行的對農民協(xié)會與小農的彈壓以及韓國土地改革導致的結果。二戰(zhàn)結束后不久，為避免農民囤糧和緩解城市的糧食短缺，美國人在韓國農村開展“糧食征集制”，并將國民警察作為該政策的執(zhí)行者。這一政策遭到韓國農民的強烈反對，但在美國人的操縱下，1947年，韓國臨時立法會議制定《糧食征集法》，通過強制的方式迫使農民繳納糧食。

美國占領當局的彈壓是硬性的彈壓政策，而土地改革則是一種懷柔政策。在北朝鮮實行土改的刺激和壓力下，美國占領當局也開展土地改革，向農民有償分配前日占土地和地主的土地。

戰(zhàn)后初期，韓國農業(yè)非常落后，糧食供應嚴重不足，靠美國的糧食救濟過日子。在美國的監(jiān)督下，為了盡快恢復農業(yè)生產，解放農村勞動力，韓國政府在農村中推行土地改革。土地制度改革的實質是廢除落后的租佃關系，因為租佃關系阻礙了農業(yè)生產的發(fā)展，是一種落后的生產關系。當時韓國總耕地面積為232萬町步，屬于自耕農的只有85萬町步，占總耕地面積的36.6%。其余的耕地屬地主所有，租給農民耕種，地租既高，又不穩(wěn)定?；诖?，韓國政府于1949年6月頒布《土地改革法》，廢除租佃關系，實行自耕農制度，按照“耕者有其田”的原則，進行土地有償沒收、有償分配，規(guī)定自耕農的土地限制為3町步，多余部分由政府收買，分得土地的農戶分5年償還地價。農民在還清地價后，可轉讓或出賣自己的那一份土地。韓國的土改從根本上改變了韓國的社會結構，形成了以自耕農為主體的農戶結構，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)租佃制向現(xiàn)代小農制的轉變。土改解放了受生產關系嚴重束縛的農村勞動力，緩解了農村的社會矛盾。但擁有土地的農民更加保守，在政治方面的要求很低，農村實現(xiàn)了穩(wěn)定。

美國和韓國統(tǒng)治精英用軟硬這兩種方式將韓國農民邊緣化。因此，土改前蓬勃興起的農民運動在土改后趨于沉寂。著名糧食問題專家兼新聞記者丹·摩根曾說：“許多國家甘心依賴糧食進口，這件事本身并無壞處。但對一些國家來說，進口糧食變成了一種手段，用來推行落后的政策、保持精英統(tǒng)治結構和維護那些領導貿易和政治的小集團的勢力和特權?！?丹·摩根：《糧食巨人》，農業(yè)出版社1983年，第256頁。韓國農民面對美國糧食援助帶來的低糧價對他們利益的損害無力反抗。因此，這兩個結構性條件使得美國對韓國的糧食援助能夠順利且長時間的推行。

美韓在糧食援助方面的共同利益既包括了共同的經濟利益，也包括了共同的政治利益。而政治利益比經濟利益更為直接和關鍵。美國通過向韓國提供糧食援助使美韓之間在經濟方面形成了不對稱的相互依賴，這種經濟上依附與被依附的關系體現(xiàn)了美國對韓國的政治企圖，也體現(xiàn)了韓國對美國而言，其政治價值要遠遠大于其經濟價值。

三、 美國對韓援助的具體內容

美國對韓國的農產品援助可分為三個階段。第一階段是二戰(zhàn)結束后美國糧食救濟到1950年代初期的無償援助。第二階段，從1950年代中期至1960年代初期的用韓國國內貨幣購買援助為主。第三階段，從1960年代中后期到1970年代后期的以美元長期貸款購買援助的發(fā)展援助階段。因此，美國對韓國的農產品援助持續(xù)了30多年。

二戰(zhàn)剛剛結束，美軍政廳就開展了救濟援助。基于朝鮮半島局勢的動蕩、韓國人口的激增以及惡劣天氣等因素，韓國民眾的吃飯問題始終困擾著美軍政廳。為此，美國成立了占領區(qū)治理和救濟署(Government and Relief in Occupied Areas，簡稱GARIOA，其存在時間是1946-1948年)，積極主動地提供援助。美軍到韓國之后的9月11日，立刻發(fā)表提供援助的聲明，希望通過援助來爭取民心，贏得韓國民眾對美國和美軍的好感，實現(xiàn)韓國社會的穩(wěn)定。美軍政廳執(zhí)政期間韓國接受了434 321 000 美元規(guī)模的援助，其中42.1%的是農產品援助*金鐘德：《美國對韓農產品援助與其政治的結果研究》，載《社會與歷史》1990年第23集，第4頁。。從這一時期的糧食援助來看，絕大多數(shù)的援助被用于了對韓國的無償緊急救濟，數(shù)額達到了6300萬美元。

從當時占領區(qū)治理和救濟署(GARIOA)援助的清單來看，美國對韓國全部援助額的 39.3%，即170 559 000美元是谷物；全部援助額的2.8%，即12 100 000美元是原棉。并且，美國提供的谷物的94%無償分配給韓國民間*韓國產業(yè)銀行：《韓國產業(yè)銀行調查月報》，韓國產業(yè)銀行1955年，第546頁。。美國救濟援助的大部分用于提供糧食、肥料、燃料和衣物，以此來滿足韓國民眾對基本生活物資品的需求，防止發(fā)生饑荒和瘟疫。如同一位美國外交官所說：“美國占領南部朝鮮后對當?shù)氐脑鷥H局限在糧食、醫(yī)療領域”*FRUS,1948,Vol.6,the Far East and Australasia,Memorandum by the Assistant Secretary of State for Occupied Areas(Saltzman),September 7,1948,pp.1292～1293.。美國的救濟雖然暫時解決了韓國民眾的吃飯問題，但在推動韓國經濟復蘇和發(fā)展方面仍進展不大。遲至1948年，該年韓國糧食產量只相當于1940年的72.4%。

美國從1955年開始實行公法480第一條款。公法480第一條款以受援國國內貨幣購買或長期美元貸款購買為主。公法480第一條款的目標是減少營養(yǎng)不良，與饑餓作戰(zhàn)，幫助農村開展自助發(fā)展計劃，同時進行災害救濟。通過公法480第一條款，美國從1954年-1973年財政年度共向韓國提供了價值433 782 000美元的剩余農產品物資。關于公法480第一條款的農產品援助情況見表1。

表1　按照公法480第一條款引導的無償剩余農產品(單位：1000美元)

資料來源：U.S.A.I.D.“Korean Agricultural Services:the Invisible Hand in the Iron Glove”,A.I.D.ProjectImpactEvaluationReport,1984(52),p.192.

以受援國的國內貨幣來購買農產品援助物資是從經濟合作署(Economic Cooperation Administration,簡稱ECA)、補給品援助機構(Supplies Economic Cooperation，簡稱SEC)的援助開始的。這樣的援助方式是讓美國一方面處理掉剩余的農產品，另一方面把受援國花在糧食援助上的錢積累起來。

ECA、SEC援助在1949-1953年共提供了價值220 217 000美元的物資,其中的24.5%，即54 036 000 美元是農產品*韓國銀行調查部：《經濟年鑒》，韓國銀行1955年，第6頁。。具體來看，谷物18 899 000美元，原棉 33 644 000美元，其它農產品1 493 000 美元。與其它援助相比谷物所占的比率較低。

1951年美國制定的《相互安全保障法》(Mutual Security Act)在1952年、1953年相繼進行了修訂。而1954年8月26日修訂的《相互安全保障法》增加了新的條款。按照這個新條款，《相互安全保障法》中受援國家必須購買一定比率(一般25%)的美國商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，簡稱CCC)或民間農業(yè)資本家的剩余農產品。美國與韓國從1955年開始協(xié)商按照《相互安全保障法》援助的ICA援助總額之中大約20%來購買剩余農產品。實際上，比率有時甚至高于25%。

以受援國貨幣來購買美國農產品是公法480第一條款的主要內容。該內容是按照1954年制定的《農產品貿易開發(fā)與援助法》而實行的。該法令并非為了受援國的農業(yè)部門和農民，而是為了擴大美國農產品出口。公法480糧食援助是按照韓國與美國每年訂立的協(xié)定而實行的。在協(xié)定上明確規(guī)定了以韓國國內貨幣購買以及國內貨幣的用處和國內貨幣的預存等內容。

公法480援助的特點是以受援國的貨幣來購買美國農產品。這是1955年5月31日美韓共同簽署的《農產品貿易開發(fā)與援助法第一條款的剩余農產品協(xié)定》。到結束期的1971年美國共提供了價值777 580 189美元(1974年12月31日基準)的農產品。整個援助額之中42.32%是原棉，42.29%是小麥。這兩大物資占據(jù)整個援助額的84.61%。

根據(jù)資料統(tǒng)計，在第二階段的糧食援助時期，相比第一階段，美國的援助方式開始多樣化，并且由于朝鮮戰(zhàn)爭的影響，援助的規(guī)模更為龐大，同時聯(lián)合國的多邊援助方式也被美國的雙邊援助方式所取代，因此原來以人道主義為主導思想的援助方式逐漸轉變?yōu)榉沼诿绹?、經濟及安全利益為目的的援助。就美國的經濟利益而言，隨著美國國內大量糧食的過剩，因而亟須打開并擴大韓國的糧食市場，為此，美國政府為韓國提供了大量的以韓幣為結算手段的優(yōu)惠援助，同時，美國政府開始推動國內的跨國糧商及私人企業(yè)開展在韓國的業(yè)務，資料顯示，僅在1958年美國政府就為跨國糧商提供了約200萬美元的貸款支持*DDRS，CK3100006167，US Economic Aid to Korea.Washington,1967-03-09.。就美國的政治與安全利益而言，糧食援助開始更多地服務于美韓的共同安全防務合作，通過公法480法案，美國將手中掌握的大量韓幣用于美韓的國防與軍事預算，到60年代初，這一比重達到了79%。

表2　公法480第一條款以國內貨幣購買而引導的詳單

資料來源：U.S.A.I.D,“Korean Agricultural Services:the Invisible Hand in the Iron Glove”,A.I.D.ProjectImpactEvaluationReport,1984(52),pp.192～193.

以美元長期貸款形式的購買援助是公法480第一款與AID貸款而進行的。這種援助方式的開始意味著之前的無償供給以及受援國國內貨幣購買的農產品援助形式的成功，而韓國也成為一個美國剩余農產品的廣闊市場。以公法480第一款的長期貸款美元購買援助的詳單見表3。該項援助總共推行了14年，協(xié)約總額是913 800 000萬美元，確定額是888 005 000美元。貸款條件是每十年定期還款，40年滿期，利息率是定期2%。從表3可以看到美國推銷的農產品的構成，其中大部分是谷物，一小部分是原棉。

以AID貸款援助引導谷物是隨著1966年法律修訂而產生的。以AID貸款從1971年到1974年提供了共86 988，000美元(確定額)的美國農產品。貸款條件是與公法480第一款的長期美元購買相同。10年定期40年滿期。利息率是定期2%，償還3%。根據(jù)這項貸款而提供的農產品的詳單見表4。

從20世紀60年代開始，特別是約翰·肯尼迪擔任總統(tǒng)后，發(fā)展援助成為美國對外援助的主導方式，因此，糧食援助成為發(fā)展援助的一部分，服務于整體的對外發(fā)展援助。在這一階段，美國對韓糧食援助的總體指導思想是推動韓國工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，為韓國的經濟發(fā)展提供保障，進而擴大美國在韓國的利益，其具體的策略包括降低軍事防務領域的援助，其數(shù)額從1950年代的年均300億美元下降到1960-1970年代的年均150億美元左右。同時，美國政府對于國內私人企業(yè)及糧商的貸款規(guī)模不斷增加，并鼓勵美國企業(yè)通過獨資或合資的方式來擴大在韓國的投資，例如隨著韓國工業(yè)化的開展，美國企業(yè)在韓國國內投資建立化肥廠來服務韓國的農業(yè)和糧食生產。在這一時期，美國及韓國自身都越來越強調韓國經濟的自立，這樣一方面可以減少美國的經濟負擔，另一方面，韓國經濟的發(fā)展將為美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略及國家利益提供幫助。隨著韓國經濟的起飛，包括韓幣結算在內的糧食優(yōu)惠援助被取消，美元貸款和與之相聯(lián)系的商業(yè)性購買取代了長期實行的糧食援助。值得注意的是，以小麥為主的糧食進口在援助取消之后規(guī)模不減反增。

表3　以公法480第一條款美元貸款而引導的農產品規(guī)模(單位:1000美元)

資料來源：金鐘德：《美國對韓農產品援助與其政治的結果研究》，載《社會與歷史》1990年第23集，第11頁。

表4　以AID貸款援助引導的年度農產物 (單位:1000美元)

資料來源：金鐘德：《美國對韓農產品援助與其政治的結果研究》，載《社會與歷史》1990年第23集，第11頁。

通過考察戰(zhàn)后初期直至1970年代美國對韓國的糧食援助，可以看到美國對韓國的農產品援助有三個特點。

首先，美國對韓國農產品援助隨著時間推移逐漸改變援助方式。如上所述，從二戰(zhàn)結束到1973年的援助起初是無償援助或者以受援國的國內貨幣來購買的方式進行援助，而從1966年開始，這種援助形式改變?yōu)槊涝刨J援助。這是因為從1958年開始，隨著美國冷戰(zhàn)政策的推行，其海外開支巨大，使美國國際收支赤字大增，與之相伴隨的是美國黃金儲備大量外流，世人開始質疑美元信用和美國的清償能力。因此，從1960年代中后期開始，為維護美元霸權地位，平衡美國貿易收支，在美國對外糧食援助中，美國不再使用包括韓幣在內的受援國貨幣，而采用美元支付的方式。就援助的規(guī)模和效果而言，從1954年7月至1979年9月30日，在美國政府的財政援助下供應給韓國的農產品價值達2 256 600 000美元(包括長期美元信貸援助)，而同一時期美韓之間農產品的商業(yè)交易量合4 584 500 000美元。因此可以看出，1970年代美韓之間農產品的商業(yè)交易量大大增加并超過了糧食援助量。這同時也說明，對商業(yè)貿易發(fā)展的強調一直是美國糧食援助和公法480法案的核心部分。在1970年代，糧食援助與糧食貿易脫鉤，糧食援助在整個美國農產品出口中的比重大大減少。

其次，與其它國家相比，韓國接受了美國更多的大規(guī)模的農產品援助。通過公法480援助能看到美國援助韓國的比重。冷戰(zhàn)期間美國為世界上100多個國家提供過糧食援助和農產品援助。基于地緣戰(zhàn)略和遏制共產主義的考慮，美國尤其看重處于冷戰(zhàn)前沿和戰(zhàn)略位置重要的國家，尤其是韓國、印度、巴基斯坦、埃及、印尼、南越這六個國家，而美國為這六個國家提供的農產品援助占到美國對外農產品援助總量的60%以上。其中，韓國所占的比重是原棉15.4%，大米12.0%，谷物6.7%，小麥4%等等*B.R.Shenoy.PL480 Aid and India’s Food Problem.New Delhi:Affiliated East-west Press,1974,p.65.。

第三，美國農產品援助的供應量超過了韓國的糧食需要量。例如，1958年的韓國國內谷物缺口為438萬8千石，而當年美國提供的農產品達646萬5千石，超出了207萬7千石。1959年超出量為87萬2千石*樸玄采：《美國剩余農產品的經濟歸結》，韓吉社1981年，第283頁。。糧食援助被美國設計成超過韓國正常市場需求的援助規(guī)模。但是，美國必須這樣做，否則美國農產品的正常商業(yè)規(guī)模和海外市場將會縮小，美國的糧食庫存積壓會不斷增加。大量美國過剩的糧食和其它農產品涌入韓國，也導致韓國糧食的過剩，這樣一方面降低了韓國的工資水平，有利于韓國工薪階層和普通消費者的消費，從而有利于韓國工業(yè)化和經濟的起飛，另一方面損害了韓國農民的利益，打擊了他們種糧的積極性，農民數(shù)量不斷減少，農村經濟蕭條，城鄉(xiāng)差距顯著，使得韓國極度依賴美國的糧食。

四、 美國長期糧食援助對韓國的影響

美國對韓國的糧食援助在二戰(zhàn)結束后初期解決了韓國的糧食危機，緩解了韓國國內矛盾，避免了政治動蕩。在韓國工業(yè)化初期，美國向韓國提供的糧食援助一方面緩解了韓國的糧食供給壓力，解放了部分韓國農村剩余勞動力，為韓國順利開展工業(yè)化創(chuàng)造了條件。援助中可作為工業(yè)生產原料的物資供給也降低了韓國工業(yè)化初期的生產成本，保障了生產的順暢。較為低廉的糧價也保證了韓國社會的供需平衡，避免了通貨膨脹帶來的經濟發(fā)展壓力。

另一方面，從長期來看，美國對韓國的農產品援助導致韓國糧食無法自給自足，農業(yè)生產力不高，強化了韓國對美國的依賴。農產品援助給韓國糧食自給帶來了許多影響。

首先，引進美國的農產品使韓國自身農產品的價值大大降低，從而挫傷了韓國農民生產的積極性，這種影響導致了農業(yè)和糧食生產率遠遠趕不上韓國國內需求的增長速度。

其次，美國的糧食援助使韓國政府重視工業(yè)發(fā)展而忽視農業(yè)。大量廉價的美國糧食使韓國不能也不再需要韓國自身生產的糧食，其結果是韓國糧食自給率大大降低。

另外，美國農產品援助包含大量的原料，使韓國的工業(yè)發(fā)展得以脫離農業(yè)生產，這也是農產品援助對國內農業(yè)的消極影響之一。例如，棉花、原糖、小麥這三種工業(yè)原料都是從美國援助而進入韓國的，到2012年，這三種工業(yè)原料仍然是百分之百進口。

最后，美國通過糧食援助所導致的最大影響是美國能夠影響和左右韓國的內政外交。換句話說，美國將糧食變成一種有效的政治武器。

美國給韓國糧食援助換來的是美國在東北亞的戰(zhàn)略利益。因此，糧食是調整韓國外交的手段。在李承晚政權時期，美國對韓援助的一個重要的任務就是使韓國在美國的控制之下，使韓國的領導人李承晚不至于走向冒險道路。艾森豪威爾曾任命亨利·塔斯卡(Henry.J.Tasca)對韓國進行調查，提出了塔斯卡報告，這份報告提出了長期援助計劃建議，并且和過去的援助計劃結合起來。不過，國家安全委員會對塔斯卡報告進行審議時，鑒于此時李承晚仍然堅持反對停戰(zhàn)協(xié)定，拒絕作出任何讓步，美國政府必須利用包括經濟援助在內的各種手段對其施壓以迫其就范，因而委員會建議，“直到韓國形勢明朗化之前，應暫緩對該報告的任何實施”*FRUS,1952-1954,Vol.XV,Part 2,Report by the National Security Council Planning Board to the National Security Council,Washington,July 17,1953,p.1385.。遠東事務助理國務卿羅伯遜(Walter Robertson)親赴韓國與李承晚展開一系列會談之后，終于成功迫使李承晚作出讓步，從而為美國對韓提供糧食援助和經濟援助清除了障礙。因此，美國以增加對韓國李承晚政府的糧食援助為籌碼要求韓國簽署朝鮮停戰(zhàn)協(xié)定。同樣，在樸正熙政權時期，美國對樸正熙政權發(fā)出了幾次停止援助的威脅。樸正熙發(fā)動政變以后發(fā)表延長軍政時，美國以中斷援助為要挾理由要求其撤回軍政延長計劃。而韓國撤回軍政延長計劃時，美國作為獎賞增加了援助。美國發(fā)動和擴大越南戰(zhàn)爭后，為減輕美軍的傷亡，美國以援助為條件讓韓國出兵參加越南戰(zhàn)爭。時任美國總統(tǒng)約翰遜與樸正熙會談以后，雙方發(fā)表的共同宣言文本上明確聲明為感謝韓國出兵的舉動，美國加大對韓國的農業(yè)援助與經濟援助。

另外，美國為保護其國內的纖維市場而利用公法480第一款。1971年美國駐韓大使戴維·肯尼迪(David Kennedy)建議如果韓國主動限制其合成纖維的出口，美國提供給韓國1億美元的貸款從而增加 275 000 000美元的公法480第一款的農產品供應。而作為交換，韓國政府秘密答應，減少對美國的紡織品出口。

在1970年代后期，美國又拿糧食援助作為政治交易的籌碼。1978年6月，美國國會開會決定給韓國的援助預算裁減。原因是韓國駐美大使金東洙(KimDong-jo)拒絕了美國眾議院某一委員會的證言。這項裁減修正案得到認定，在美國參議院也獲得通過。這樣，美國對特定的問題以農產品援助的增加或裁減相威脅從而調整韓國領導人的意志和韓國政府的政策。

綜上所述，1970年代，當全球范圍內出現(xiàn)大規(guī)模的糧食危機和糧食短缺時，美國政府更強調“糧食的力量”和糧食武器的威力。在美國人看來，由于美國壟斷主導世界糧食市場而帶來了不同尋常的支配力，這種支配力要遠遠大于阿拉伯人對石油的支配力。

自二戰(zhàn)以后，美國在韓國所做的是要打破韓國糧食自給自足的狀態(tài)，通過長期對韓國的糧食援助實現(xiàn)美韓之間大規(guī)模的糧食商業(yè)性貿易，使糧食成為一種商品。糧食商品化決定了美國在糧食商業(yè)性出口和糧食援助方面，會毫不猶豫地傾向前者，而后者只是權宜之計，或者只是為前者做準備。當糧食商品化成為一種潮流，當發(fā)生糧食饑荒和短缺時，糧食商品化容易演變?yōu)榧Z食政治化，即糧食作為生存必需品和戰(zhàn)略物資品成為美國手中一種強有力的武器。套用美國政府一位高級官員的話來說，“糧食是美國外交中的關鍵因素”*Peter Uvin.“Regime,Surplus and Self-interest:The International Politics of Food Aid”,International Studies Quarterly,1992,36(3),p.301.。

基于糧食政治化的考慮，一方面，美國對蘇聯(lián)等社會主義國家進行糧食封鎖。1956年，在有關美國處理國內剩余糧食問題的討論時，有人建議以國際市場價格通過美元貸款的方式出售給蘇聯(lián)社會主義陣營的國家，但美國政府基于冷戰(zhàn)政治的考慮加以拒絕。另一方面，美國不會向急需糧食而對美國價值不大的國家提供援助，即糧食援助的分配與糧食需求的分配并無關聯(lián)。對于雙邊的糧食援助，接受援助的國家是與美國有重要政治關系的國家。如美國的“友好國家”韓國，美國對韓國提供糧食援助，來幫助韓國促進社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展，提升防務能力，從而遏制共產主義在韓國和東北亞地區(qū)的蔓延。因為在美國人看來，“如果韓國無法立足和獲得生存能力，那么在國際社會看來，這不僅僅是韓國的失敗，同樣是美國的失敗”*DDRS,CK3100075721,Recommendation that the US Provide MYM 137 Million to South Korea in FY 1967,1965-12-22.。而對于饑荒嚴重的撒哈拉以南的非洲國家，因其戰(zhàn)略重要性較低，美國并不感興趣。

進一步來講，美國對其“有重要政治關系”的韓國的糧食援助局限于韓國的城市地區(qū)，而非韓國農村。美國糧食援助加劇了韓國農村的蕭條和農民的破產，導致城鄉(xiāng)差距拉大，而韓國借助美國援助開展的工業(yè)化和城市化發(fā)展道路則進一步加劇了這種城鄉(xiāng)差距。美國在韓國利益的實現(xiàn)要依賴于韓國精英階層的支持和精英階層利益的實現(xiàn)?；陧n國的現(xiàn)實國情，城市地區(qū)的精英階層顯然是美國援助的目標。因此，美國傾向于為韓國政府提供經濟、政治上的利益，并協(xié)助精英階層獲得國內市場上的收益。韓國政府還可以通過在美國糧食進口過程中獲取的諸如貸款與補助之類的優(yōu)惠條件進行牟利。這些資金能夠為韓國政府提供額外的國內收益和財政收入，鞏固精英階層的統(tǒng)治。因此，糧食援助“偏愛于有影響力的城市人口的政治原因”是重要的因素。

并且，通過援助的方式而引進的美國剩余農產品對韓國普通民眾產生了影響。美國農產品是無償或有償(低價的)供應給韓國人。因此，韓國民眾對美國抱有較好的印象。美國通過長期的援助讓韓國人感恩戴德，為美國在東北亞乃至全球的霸權護持提供強有力的民意基礎。美國人的這一“良苦用心”和用意體現(xiàn)在1948年12月10日美韓簽署的《援助協(xié)定》。在該協(xié)定中，美國明確要求韓國政府必須在美國援助的物資上標出美國的標志和圖案，以便讓韓國民眾親眼看到這些物資是美國提供的，特別是在美國軍政時期與1950年代。美國希望韓國人把自己當成好友或血盟。尤其是從1950年代后期到1960年代初期，美國為韓國小學生提供免費牛奶一方面是為了培養(yǎng)韓國小孩子們對美國的好感，另一方面，使韓國人從小就適應美國的食品和飲食習慣而把韓國人變成未來美國農產品的購買者和消費者。因此，美國的糧食援助形成一種特有的理想，這個理想要重塑小麥飲食和美國的形象，建立一個養(yǎng)活饑餓者和出售小麥的理想世界，并顯示美國資本主義農業(yè)的成功。

從根本而言，美國對韓國的農產品援助和發(fā)展援助主要起到約束韓國發(fā)展方向的作用，保證資本主義在韓國的生存，但美國并不關注、更不保證韓國在這一資本主義體系內地位的提升。不管出于政治外交考慮還是擴大農產品市場考慮，歸根結底，美國試圖使韓國的糧食系統(tǒng)變得與美國相似或為美國服務。如果美國人能夠做到這一點，美國將會建立一個單一的世界糧食系統(tǒng)，并且加以控制和利用?！霸谌A盛頓和首爾，大家一般都意識到韓國的農業(yè)崩潰了，也意識到美國剩余產品在這種崩潰方面應負有的責任”*Dan Morgan.Merchants of Grain.New York:Viking Press,1979,p.208.。這一點正如著名糧食問題專家蘇珊·喬治所言：“美國糧食援助計劃有意改變受援國人的飲食習慣(如在別國推廣面包)以及為開辟新的商業(yè)市場服務。一旦那些受援國對糧食援助上了癮后，就不得不由原來的接受援助轉向代價高昂的糧食進口貿易。同時，這些國家在政治上也喪失了獨立性，因為吃別人的嘴軟。絕大多數(shù)的雙邊或多邊發(fā)展援助計劃最終只是建立和鞏固受援國統(tǒng)治階級的地位”*蘇珊·喬治：《糧食政治入門》，東方出版社1982年，第168～169頁。。

所以，美國對韓國的糧食援助，更多地著眼于韓國的糧食消費，而非韓國農業(yè)的發(fā)展，旨在擴大美韓間的自由貿易和促進“作為‘自由世界’一部分的韓國資本主義的發(fā)展”。

結語

20世紀初期，韓國成為日本的殖民地。二戰(zhàn)結束后，美國成為韓國的主宰。從此之后，美國開始對韓國進行援助和改造。實際上，這些援助是包括對韓國的政治、經濟和社會的巨大規(guī)模的援助而這種援助一直影響到21世紀的韓國。

查爾斯·金德爾博格認為掌握霸權的國家為世界提供公共物資，但供應公共物資的費用并不廉價。但是對霸權國家來說，供應公共物資得到的利益比付出的代價更多。就糧食援助而言，美國的糧食援助增強了戰(zhàn)后國際糧食秩序向不斷增長的專業(yè)化的美國小麥生產集中的總體趨勢，并超越了比較優(yōu)勢，使發(fā)展中國家由自給自足轉變?yōu)橐蕾嚸绹←湹倪M口國。這種自給自足的消失帶來了許多問題，這些問題在許多國家仍以各種形式表現(xiàn)出來，成為遺留的未解問題。

以韓國為例，美國一開始對韓國提供無償和免費援助，隨著時間的推移和韓國經濟的發(fā)展，美國有償援助的比率逐步遞增。韓國變成美國農產品貿易市場。對美國而言開拓一個農產品市場雖然重要，但更重要的利益是美國能夠影響和主導韓國的內政外交以及發(fā)展道路。當時的美國通過援助來調整韓國的國內事務。直到今天美國仍然對韓國有強大的影響力。

美國對韓國大規(guī)模的農產品援助于1970年代中后期結束，原因在于美國國內的情況。美國在越南戰(zhàn)爭戰(zhàn)敗之后國內經濟情況趨于惡化，并且當時的美國與蘇聯(lián)開展緩和(Detente)外交，想撤回部分駐韓美軍并削減對韓國的軍事援助。因此，韓國的樸正熙政府不得不為韓國自身安保而選擇自助國防并發(fā)展軍需產業(yè)。此外，從當時美國與韓國的經濟情況變化來看，民間的交流開始增加。在美國停止對韓國的經濟援助和農產品援助之后，韓國希望更多的美國大公司和跨國企業(yè)到韓國投資經商。而美國政府也樂見其成，大力鼓勵美國企業(yè)搶占韓國市場。通過民間交流來促進政府間合作，通過經濟合作來強化美韓之間政治和軍事的同盟關系。

但是，這種民間交流的結果是美國的跨國糧商在韓國逐漸控制了韓國糧食的產業(yè)鏈，侵蝕了韓國的糧食主權，他們按照在美國司空見慣的模式來改造韓國的食品體系(包括糧食生產體系、糧食流通和銷售體系、糧食消費體系，等等)。實際上，美國政府開展的糧食援助為美國糧食寡頭的進入做的是前期的準備工作，只有通過糧食援助來打破韓國自給自足的糧食系統(tǒng)和小農經濟，才能使其跨國公司順利開展私人投資業(yè)務，開放和開發(fā)韓國市場，獲取高額壟斷利潤，因此，“跨國公司的確是突然發(fā)現(xiàn)了一個巨大的未開發(fā)市場，美國政府只是給了他們更多的幫助”，“只有基礎打好了這些大公司才會進來投資”*蘇珊·喬治：《糧食政治入門》，第130頁。。

自二戰(zhàn)結束到今天，韓國在經濟和國家安全方面依賴美國，并且依賴程度較高。雖然1974年美國的經濟援助結束以后美國與韓國曾發(fā)生多次經濟糾紛和貿易摩擦，但韓國出于國家安全的考慮寧可在經濟領域向美國做出妥協(xié)和讓步，通過打造美韓軍事同盟來換取美國的安全保護。

而韓國事實上也在通過自身的一些努力緩解其國內的糧食安全困境。以韓國農協(xié)為代表的農業(yè)利益集團不斷向韓國政府施壓，要求維護農民的利益。韓國政府也意識到糧食安全的重要性，制定一系列政策來鼓勵支持本國的農業(yè)發(fā)展。諸如開展新村運動、實行高額農業(yè)補貼、采取貿易保護、實施海外農業(yè)投資。但盡管如此，韓國只是在稻米——這一韓國民眾的主要口糧方面取得了不錯的效果，而在其它糧食領域內仍然無法擺脫美國的影響。

美國對韓國長期糧食援助的最大影響之一是挫傷了韓國農民種糧的積極性。在美國大量物美價廉的糧食沖擊下，韓國農民紛紛破產，失去了生存和發(fā)展空間，他們離開農村到繁華的城市尋找機會實現(xiàn)人生價值，因此韓國農民數(shù)量急劇減少。工業(yè)化之前韓國國民之中80%是農民，但是21世紀韓國農村人口越來越少。當前在韓國人口之中農民所占的比率僅占10%左右。并且，美國長期的糧食援助導致韓國的糧食自給率逐年下跌并接近危險警戒線(見圖1)。21世紀韓國的糧食自給率在25%左右徘徊并且逐年下降，2011年的調查顯示韓國的糧食自給率降低至27%(包括飼料谷物)，OECD富國俱樂部31個國家中韓國糧食自給率排在第27位?，F(xiàn)在韓國糧食進口最大的依賴國仍然是美國。

圖1　韓國糧食與谷物的自給率資料來源：http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=088&aid=0000 174350

通過以上分析，我們可以得出以下幾點結論：

1.糧食具有戰(zhàn)略品屬性。糧食滿足了人類最基本的生存需求，具有生存必需品的屬性，也正因為這一屬性，衍生出了糧食的戰(zhàn)略品屬性。從“兵馬未動，糧草先行”的軍事哲學，到朱元璋的“深挖洞，廣積糧”，糧食對國家政權的重要性不言而喻。糧食具有巨大的威力，通過糧食援助，美國影響韓國統(tǒng)治精英勢力，進而影響韓國的內政外交。糧食援助同樣對韓國普通民眾產生了重要影響，使韓國人對美國產生了好感，為美國建立全球霸權提供了強有力的民意基礎。

2.在現(xiàn)實客觀存在的世界中，國家間政治的實質在于國家對權力的追求，權力以利益為基礎和目標，國家利益是權力斗爭的中心和本質。美國對韓國的糧食援助從根本上說是為了維護其霸權地位，是服務于美國國家戰(zhàn)略的。國際關系學者漢斯·摩根索明確地指出：“所有的政治都只有一個目的——獲得權力、保持權力和展示權力，在政治領域無一例外?！?Hans J.Morgenthau.Politics Among Nations:The Struggle for Power and Peace.Beijing:Peking University Press,2005,p.52.雖然美國對韓國糧食援助的直接目標是獲得權力，但卻用意識形態(tài)等方面的手段加以解釋。美國聲稱提供糧食援助是為了提供公共物品穩(wěn)定世界經濟，這樣就樹立起美國良好的形象，提升了政治影響力。

國家利益是確定國家關系親疏程度的基本依據(jù)。摩根索進一步認為：“小國為了保護自己的權利，必須尋求強大盟友的援助；只有如此，它才有望獲得抵御對自己權利侵害的成功機會。這種援助的出現(xiàn)，不是一個國際法問題，而是單個國家基于各自的國家利益以決定是否支援國際社會中弱者的問題”*Hans J.Morgenthau.Politics Among Nations:the Struggle for Power and Peace,p.312.。美國之所以選擇援助韓國是因為冷戰(zhàn)時期韓國地緣戰(zhàn)略的重要性，美國視其為遏制共產主義的前沿陣地和維護美國在東北亞利益的橋頭堡。美國并不會給非洲這些急需糧食、但對美國價值不大的國家提供援助。而對于韓國來說，戰(zhàn)爭給國內經濟帶來重創(chuàng)，美國的糧食援助無疑給韓國戰(zhàn)后的重建和恢復帶來了極大幫助。

3.美國對韓國的糧食援助也是美國主張新自由主義的表現(xiàn)。新自由主義強調，不同的國家在不同的商品上具有比較優(yōu)勢，因此自由貿易可以使各國以最小的成本獲得最大的福利。新自由主義貿易政策理論將市場的完美性推廣到國際貿易，強調沒有干預的自由貿易才能在世界范圍內實現(xiàn)資源的最有效配置，才能最大限度地增加各國福利*黃靜波：《國際貿易政策的新自由主義發(fā)展趨勢》，載《中山大學學報(社會科學版)》2003年第1期，第71頁。。在實踐中，主張推行自由貿易，降低貿易的保護水平，取消數(shù)量限制，建立中性和透明的貿易體制。

美國向韓國提供糧食援助是為了通過糧食援助打開韓國市場，處置國內農產品大量剩余的問題。美國對韓國的援助從最初的無償援助一步步改為貨幣購買援助和美元貸款援助，充分體現(xiàn)了美國開拓韓國市場的意圖，目的就是擴大美國農產品出口，開拓海外市場。尤其是美國對韓國的糧食援助數(shù)量遠遠超過了韓國的糧食需求量，由此導致韓國糧食過剩，帶來了不利影響。這說明美國的糧食援助政策是從自己海外市場擴張的角度出發(fā)的。

美國在全球范圍內推行新自由主義，主張自由貿易，從根本上說是服從于它的全球政治和戰(zhàn)略考慮的。通過這一系列措施，經濟上使韓國一步步淪為美國所建立了龐大食物帝國的附庸，糧食主權受到侵蝕；在政治上同樣依附于美國。

近幾年來，全球的能源危機和糧食危機愈演愈烈。而美國次貸危機和歐債危機則進一步加劇了世界各國能源安全和糧食安全的隱患。美國前國務卿基辛格有一句發(fā)人深省的名言：“誰控制了美元，誰就控制了全世界；誰控制了能源，誰就控制了所有國家；誰控制了糧食，誰就控制了全人類”*威廉·恩道爾：《糧食危機》，知識產權出版社2008年，第62頁。。當全球出現(xiàn)糧食短缺、各國糧食主權遭侵蝕、糧食安全受到威脅時，糧食成為一種武器的時代即將到來。

●作者地址：徐振偉，南開大學周恩來政府管理學院；天津 300350。Email:xuzhenwei79@nankai.edu.cn。

張曉龍，南開大學周恩來政府管理學院。

●基金項目：韓國高等教育財團學者交流項目(ISEF2015)

●責任編輯：桂莉

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2015.06.012