城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域中進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利的思考

林 俏

(大連財(cái)經(jīng)學(xué)院法律系，大連 116622)

一、中國(guó)農(nóng)民工的產(chǎn)生

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議舉行。全會(huì)作出了實(shí)行改革開(kāi)放的新決策，啟動(dòng)了農(nóng)村改革的新進(jìn)程。根據(jù)會(huì)議的精神進(jìn)行了全面的調(diào)整。由于改革開(kāi)放政策的推行，東南沿海城市開(kāi)始率先發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了勞動(dòng)力嚴(yán)重不足的情況，需要大量的勞動(dòng)者參與到城市建設(shè)和發(fā)展中;而與此同時(shí)，農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)者的勞動(dòng)熱情和勞動(dòng)積極性，又使農(nóng)村出現(xiàn)了勞動(dòng)力剩余的情況。這就使我國(guó)整體上出現(xiàn)了一方面是農(nóng)村有大量剩余的勞動(dòng)力，另一方面是東南沿海城市的勞動(dòng)力嚴(yán)重不足的情況?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，政府在政策上出現(xiàn)了松動(dòng)，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但卻沒(méi)有因此給予其相應(yīng)的身份上的改變。隨后地方政府也紛紛出臺(tái)各種政策，鼓勵(lì)農(nóng)民外出打工。1992年鄧小平發(fā)表著名的“南方談話”，調(diào)動(dòng)了人民的勞動(dòng)熱情，開(kāi)啟了又一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)進(jìn)一步增加。另一方面，中國(guó)耕地資源嚴(yán)重不足，加之工業(yè)化和城市化的進(jìn)程使這種狀況進(jìn)一步加劇，越來(lái)越多的農(nóng)民成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，他們紛紛進(jìn)入城市尋找工作機(jī)會(huì)。1984年，“農(nóng)民工”一詞首次出現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)學(xué)通訊》，最早使用“農(nóng)民工”一詞的法律文件是1991年《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》。文件第2條中使用了“農(nóng)民工”的稱謂。①《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》第2條:企業(yè)招用的農(nóng)民合同制工人是指從農(nóng)民中招用的使用期限在一年以上，實(shí)行勞動(dòng)合同制的工人，包括從農(nóng)民中招用的定期輪換工(以下統(tǒng)稱農(nóng)民工)。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。

中國(guó)農(nóng)民工總量到底有多少呢?由于農(nóng)民工的流動(dòng)性大，確定農(nóng)民工數(shù)量有一定難度。2006年發(fā)表的《中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題研究總報(bào)告》對(duì)數(shù)量進(jìn)行了推算，②以2004年為例，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)對(duì)6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶和7100多個(gè)行政村抽樣調(diào)查，推算出當(dāng)年外出就業(yè)農(nóng)民工約為1.18億人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的23.8%。農(nóng)業(yè)部根據(jù)對(duì)1萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查，推算出外出農(nóng)民工約為1億人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的21%。勞動(dòng)和社會(huì)保障部根據(jù)對(duì)全國(guó)地級(jí)以上城市(不含縣級(jí)市和縣域)流入農(nóng)民工的統(tǒng)計(jì)，推算出農(nóng)民工約為9000萬(wàn)人。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)和分析并結(jié)合相關(guān)意見(jiàn)，“目前中國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億人左右;如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)民工總數(shù)大約為 2億人”［1］6。而據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2007 年中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2.26億人［2］。這么龐大的群體如果長(zhǎng)期排斥在社會(huì)保障法律制度之外，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，建立和完善農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)保障法律制度，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障法律制度的建立和完善，對(duì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定都將有深遠(yuǎn)的影響。

二、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障法律制度現(xiàn)狀

(一)立法保障的缺陷

1.《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)還存在缺憾

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是中國(guó)社會(huì)保障法律體系中的一部關(guān)乎民生的基本法律。在經(jīng)歷16年的立法歷程和兩屆全國(guó)人大常委會(huì)的四次審議后，《社會(huì)保險(xiǎn)法》終于在2010年10月28日通過(guò)。社會(huì)保險(xiǎn)法的頒布具有重要的意義，解決了農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的一部分問(wèn)題。人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部?jī)刹课?，?009年頒布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)進(jìn)行了規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》③指《社會(huì)保險(xiǎn)法》的第19條、第32條、第52條。又進(jìn)一步明確規(guī)定，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，保險(xiǎn)關(guān)系可隨轉(zhuǎn)移至就業(yè)地，而且繳費(fèi)年限也累計(jì)計(jì)算。這就通過(guò)立法結(jié)束了保險(xiǎn)不能隨被保險(xiǎn)人移轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，勢(shì)必會(huì)減少農(nóng)民工因難以接續(xù)而退保，維護(hù)了參保人員特別是農(nóng)民工的切身利益［5］。再比如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第63條④《社會(huì)保險(xiǎn)法》第63條，規(guī)定“用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！泵鞔_了用人單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，通過(guò)法律的形式保護(hù)了農(nóng)民工的利益。由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多文化程度不高，更換工作較為頻繁，用人單位不為其繳納保險(xiǎn)費(fèi)的情況較為嚴(yán)重。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布具有重要的意義。

但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也有一些不足，如將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的范疇。第95條規(guī)定:“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)?！痹摋l規(guī)定，從立法上明確了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工在享受社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益方面應(yīng)是平等的，這為農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益提供了法律依據(jù)。其第1條⑤《社會(huì)保險(xiǎn)法》第1條，規(guī)定“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)參加人的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！笔构窆蚕戆l(fā)展成果的措辭，體現(xiàn)了公民公平享有社會(huì)權(quán)益的基本理念。這是一個(gè)立法進(jìn)步，但對(duì)如何共享資源的具體措施則沒(méi)有規(guī)定。在實(shí)踐中，按照有些地方出臺(tái)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)和政策，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老待遇差距懸殊;還有的地方對(duì)于本地戶口和外地戶口實(shí)行了不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，外地戶口就業(yè)人員不能參保失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。而且很多企業(yè)并不為農(nóng)民工參保。這種差異，與戶籍制度、社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)，以及農(nóng)民工的收入水平不無(wú)關(guān)系。這種法律制度影響人力資源的合理流動(dòng)，不利于農(nóng)民工參保，也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.其他社會(huì)保障立法的缺失

有關(guān)公民社會(huì)保障權(quán)的規(guī)定除《憲法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外，還有一系列的法律法規(guī)，如《勞動(dòng)法》《工傷保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》等等。相關(guān)規(guī)范性文件主要適用于城鎮(zhèn)居民，如《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》①1999年1月22日國(guó)務(wù)院令第259號(hào)發(fā)布。沒(méi)有將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入到社會(huì)保障費(fèi)用征繳范圍。在2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》出臺(tái)前，在國(guó)家層面一直沒(méi)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的專門的政策文件，只有個(gè)別法律文件比較明確地將農(nóng)民工包括在適用范圍之內(nèi)，如《工傷保險(xiǎn)條例》。還有一部分社會(huì)保障立法在適用主體的規(guī)定上比較模糊，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中也沒(méi)有將農(nóng)民工納入征繳范圍。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，在覆蓋范圍方面規(guī)定②該決定中規(guī)定:“城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)(國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其從業(yè)人員是否參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。”中有關(guān)職工范圍的界定并不明確，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民這一特殊群體是否適用該決定沒(méi)有給予肯定的規(guī)定［5］111-115。

3.法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

雖然，原有的法律規(guī)章曾有對(duì)農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加社會(huì)保障的明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，由于戶籍制度等原因，某些規(guī)章對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題作出了規(guī)定，但大都是比較原則的內(nèi)容，同時(shí)又由于這些規(guī)章效力低，在實(shí)踐中很難執(zhí)行。如《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，③2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的第18號(hào)文件。該文件共五條內(nèi)容，對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。但是，整體來(lái)看，該文件的規(guī)定都是一些原則性的規(guī)定，并沒(méi)有具體的措施。比如，支付的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)、侵害農(nóng)民工權(quán)益的行為如何查處等都沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定。勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年12號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》中規(guī)定，應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)督和管理作出原則性的規(guī)定，防止違規(guī)挪用并要求各相關(guān)部門要自覺(jué)接受監(jiān)督。而對(duì)于違規(guī)的機(jī)關(guān)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的處罰措施，沒(méi)有追究相關(guān)人員的民事、行政甚至是刑事責(zé)任的相應(yīng)的法律規(guī)定，只是規(guī)定建議給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。類似的法規(guī)、規(guī)章在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)法具體操作，起不到其應(yīng)有的作用。

由于爐內(nèi)煙氣旋轉(zhuǎn)方向?yàn)轫槙r(shí)針，調(diào)整后，火焰中心位置稍向上移動(dòng)并偏向于水平煙道A側(cè)，爐膛上部受熱面A側(cè)屏底溫度將高于B側(cè)，一定程度上扭轉(zhuǎn)分隔屏及后屏兩側(cè)吸熱量偏差。繼續(xù)提高火焰中心高度，易造成爐膛上部受熱面超溫，不利于汽溫偏差的減小。見(jiàn)表2。

(二)執(zhí)法保護(hù)的缺陷

目前，農(nóng)民工社會(huì)保障參保率較低。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了中國(guó)農(nóng)民工參保情況，“中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)24 223萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工15 335萬(wàn)人，遍布全國(guó)各個(gè)地區(qū)和各個(gè)行業(yè)。但總體上他們還是弱勢(shì)群體，在社會(huì)政策、勞動(dòng)權(quán)益及個(gè)人發(fā)展等方面存在諸多問(wèn)題。農(nóng)民工的社會(huì)保障政策還不盡完善，覆蓋面相對(duì)低下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的21.4%;2011年6月底，全國(guó)參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的42.7%，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工的14.1%?！保?］而且農(nóng)民工社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低?！梆B(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2 000多個(gè)統(tǒng)籌單位內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通?！保?］因此，運(yùn)用政府公權(quán)力維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益顯得十分必要了。“從現(xiàn)代行政法原理來(lái)看，公權(quán)力既有權(quán)力的特性，又具有義務(wù)的特性?！保?］111-115由于農(nóng)民工受教育程度低下，占有社會(huì)資源極其缺乏，在農(nóng)民工權(quán)益受到侵害時(shí)，政府有義務(wù)利用公權(quán)力制止各種侵害農(nóng)民工權(quán)利行為的發(fā)生，保證其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

目前，社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)是人力資源和社會(huì)保障部。但是，有關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障管理卻出現(xiàn)了多個(gè)部門交叉并行管理的情況，部門間推諉扯皮，工作效率十分低下。雖設(shè)有社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是并沒(méi)有明晰部門職責(zé)，因此，監(jiān)督部門也沒(méi)有真正起到監(jiān)督的作用［8］。

(三)司法救濟(jì)困難

第一，尋求救濟(jì)的主體資格受到嚴(yán)格限制，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工維權(quán)成本高?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》中明確規(guī)定行政復(fù)議或行政訴訟的申請(qǐng)人或原告，必須是具體行政行為的相對(duì)人，而農(nóng)民工由于受教育程度以及經(jīng)濟(jì)條件等原因很難為自身權(quán)益討回公道，同時(shí)，由于申請(qǐng)人或原告的規(guī)定，農(nóng)民工又不能向可以幫助其維權(quán)的公益組織求助，使農(nóng)民工維權(quán)舉步維艱。

第二，現(xiàn)行舉證責(zé)任配置不合理，農(nóng)民工舉證困難。由于從事的工作臨時(shí)性強(qiáng)，大都也不簽訂書(shū)面用工合同，造成雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有書(shū)面證據(jù)予以確認(rèn)，工作量、勞動(dòng)報(bào)酬等重要條款往往口頭進(jìn)行約定。當(dāng)農(nóng)民工與雇主之間發(fā)生爭(zhēng)議要起訴時(shí)，就缺少必要的證據(jù)。

第三，《勞動(dòng)法》第79條中規(guī)定了仲裁的前置程序，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議解決程序復(fù)雜而漫長(zhǎng)，不利于農(nóng)民工社會(huì)保障爭(zhēng)議的迅速解決。

第四，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條第3款中有很多問(wèn)題并沒(méi)有明確的界定，比如，關(guān)于什么是社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，關(guān)于此款規(guī)定和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受案范圍如何劃分等問(wèn)題，都沒(méi)有在法條中體現(xiàn)，需要相關(guān)行政法規(guī)予以明確。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

不論哪個(gè)國(guó)家，在向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必然經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，相應(yīng)地，也要經(jīng)歷農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的過(guò)程，并不可避免地產(chǎn)生一系列的社會(huì)問(wèn)題。英、法、德等國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，貧困問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、犯罪率上升等問(wèn)題也相伴而生。大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的盲目性，當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，大量工廠倒閉，失業(yè)問(wèn)題不可避免。而且，在資本主義發(fā)展初期，工人工作時(shí)間長(zhǎng)，工資水平低，工作條件差，使貧困問(wèn)題日益凸現(xiàn)。在農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，各國(guó)犯罪率也有上升。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早期的進(jìn)城農(nóng)民與中國(guó)的農(nóng)民工有很大不同，集中體現(xiàn)在:西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居是同步的;而中國(guó)的農(nóng)民工則是個(gè)體進(jìn)城務(wù)工，流動(dòng)性較大。誠(chéng)然，由于中國(guó)特殊的國(guó)情在該問(wèn)題上有一定的差異，但是，由于人口流動(dòng)所引發(fā)的問(wèn)題卻是相似的。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

英國(guó)可以說(shuō)是最早面臨農(nóng)民工問(wèn)題的資本主義國(guó)家，大約用了400年的時(shí)間解決“農(nóng)民工”問(wèn)題，其解決農(nóng)民工問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，也為其他資本主義國(guó)家提供了有益的借鑒。英國(guó)立法先行，通過(guò)立法解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。英國(guó)1572年的“濟(jì)貧稅”制度、1795年的斯賓漢姆制度、1601年的“舊濟(jì)貧法”、1834年的“新濟(jì)貧法”，以及1905年通過(guò)的《失業(yè)工人法》，均規(guī)定對(duì)收人低于一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，并提供服務(wù)幫助失業(yè)工人再就業(yè)［9］。

在具體的法律建設(shè)中，德國(guó)社會(huì)保障立法較為突出，德國(guó)的社會(huì)保障法律的頒布正是在解決農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市這一問(wèn)題的背景下逐步完善的。1883年德國(guó)的《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》首次解決了公民醫(yī)療保障問(wèn)題。在德國(guó)的影響下，19世紀(jì)末，一些國(guó)家相繼開(kāi)始醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)立法。1884年，德國(guó)出臺(tái)了《工傷事故保險(xiǎn)法》，是第一個(gè)立法確立工傷保險(xiǎn)的國(guó)家。德國(guó)于1889年通過(guò)了《老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法》，比起其他國(guó)家的相關(guān)立法，該法的鮮明特點(diǎn)就是覆蓋面較大。該法在農(nóng)民工養(yǎng)老輔助保險(xiǎn)里面規(guī)定，所有沒(méi)有參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民都必須參加該種保險(xiǎn)。除德國(guó)之外，英國(guó)、法國(guó)、丹麥等主要資本主義國(guó)家在19世紀(jì)末20世紀(jì)初也相繼建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，失業(yè)保險(xiǎn)制度化最早的則是法國(guó)，1905年法國(guó)開(kāi)始建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。隨后挪威、英國(guó)和丹麥等國(guó)也相繼建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障制度。

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家在解決農(nóng)民工社會(huì)保障的問(wèn)題上的做法，他們的共性是立法先行，并逐步建立各種保障項(xiàng)目，重視對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，并通過(guò)教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)，使他們盡快融入到城市中。

四、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的法律制度建設(shè)的建議

農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度中的問(wèn)題不容回避，包括立法、執(zhí)法保護(hù)，司法救濟(jì)等。王筱欣等“運(yùn)用勞勒—盧卡斯關(guān)于公平的基本思想，以生產(chǎn)函數(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建模型，分析我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會(huì)保障的公平狀況”，研究結(jié)果表明:農(nóng)村居民包括農(nóng)民工“沒(méi)有分享到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的國(guó)民福利，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”［10］。城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體系是農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的深層次原因。借鑒國(guó)外社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的基本國(guó)情，我們認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障的背景下，建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法救濟(jì)等方面進(jìn)行保障。

(一)立法保障

在目前情況下，把農(nóng)民工直接納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系存在很多困難。原因是多方面的，主要有以下幾點(diǎn)原因:其一，中國(guó)的二元戶籍制度，決定了農(nóng)民工無(wú)法從根本上擺脫身份的束縛;其二，農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)，而中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系無(wú)法保證農(nóng)民工在頻繁流動(dòng)中社會(huì)保險(xiǎn)利益的轉(zhuǎn)移;其三，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的繳費(fèi)比率過(guò)高，不符合農(nóng)民工收入水平低的特點(diǎn)，給農(nóng)民工造成較大負(fù)擔(dān)，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那如果將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系是否可行呢?也不可行。原因有以下幾個(gè)方面:其一，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工是推動(dòng)城市化進(jìn)程的重要部分，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，與中國(guó)目前大規(guī)模的城市化的要求相背離;其二，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系同樣無(wú)法保證農(nóng)民工在頻繁流動(dòng)中社會(huì)保險(xiǎn)利益的轉(zhuǎn)移;其三，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系也無(wú)法抵御農(nóng)民工在城市所遇到的風(fēng)險(xiǎn)，這樣做并不能為農(nóng)民工提供合理的保障［11］59-67。

因此，很多學(xué)者提出要建立獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體系來(lái)作為過(guò)渡。其一，農(nóng)民工數(shù)量龐大，如前所述農(nóng)民工總數(shù)大約為2億人［1］6。而且，農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題尤為突出，現(xiàn)行社會(huì)保障法律制度由于立法空白、立法層次低、可操作性不強(qiáng)等原因，難以起到保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的作用。其二，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民作為一個(gè)特殊的群體，是社會(huì)過(guò)渡階段的產(chǎn)物，由于農(nóng)民工維權(quán)問(wèn)題上的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)制定《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，只有這樣才能在現(xiàn)階段為農(nóng)民工提供制度上的保障。推進(jìn)適應(yīng)農(nóng)民工需求的分層社會(huì)保障，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的建立也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，需要的程度不同，按照工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)順序推行［11］59-67。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，改變地區(qū)差異大，不符合農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性和收入水平的規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一。但是《社會(huì)保險(xiǎn)法》并沒(méi)有采納以上建議，而是將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)中。

為了《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后的具體執(zhí)行，人力資源和社會(huì)保障部修改了《工傷保險(xiǎn)條例》，并且頒布了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施前，人社部還專門制定出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》。但是，僅這些法律和規(guī)章調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的可操作性仍有欠缺。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》19、32和52條規(guī)定，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。該法條使各種保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)有法可依。但是，如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移，其具體條件和措施，并沒(méi)有明確規(guī)定，需要出臺(tái)相關(guān)的配套法律規(guī)章。配套的法律規(guī)章，既要考慮現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)還要考慮到社會(huì)保障法律制度發(fā)展的遠(yuǎn)期目標(biāo)即建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度。

(二)執(zhí)法保障

明確并且強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)利保障的責(zé)任。農(nóng)民工社會(huì)保障方面的制度缺陷需要立法完善，但有了相關(guān)法律，執(zhí)行的效果才是能否切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的直接影響因素。從根本上來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在法律法規(guī)中明確相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，將農(nóng)民工的權(quán)利變成實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，杜絕行政違法和行政不作為，建立有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、官員問(wèn)責(zé)機(jī)制和個(gè)人責(zé)任追究制度。改革政府管理體制，明晰職能交叉的部門的相關(guān)責(zé)任，提高服務(wù)效率。規(guī)范社會(huì)保障行政執(zhí)法，加強(qiáng)社?；鸬恼骼U力度，加大勞動(dòng)執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位。比如說(shuō)，《勞動(dòng)法》規(guī)定勞動(dòng)工時(shí)制度和節(jié)假日休息制度，違反該規(guī)定，政府應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民工得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(三)司法救濟(jì)保障

第一，擴(kuò)大受案范圍，建立公益訴訟制度。將《行政訴訟法》第11條第6項(xiàng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將所有沒(méi)有依法保護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。同時(shí)，由于農(nóng)民工的弱勢(shì)地位和解決社會(huì)保障爭(zhēng)議中的一些技術(shù)性難題的存在，我們可以借鑒國(guó)外公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的制度，從根本上解決農(nóng)民工維權(quán)難的問(wèn)題。在解決農(nóng)民工社會(huì)保障爭(zhēng)議中，應(yīng)發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，特別是工會(huì)組織的作用。應(yīng)依法、快速地立案、處理、解決農(nóng)民工申訴的爭(zhēng)議案件，完善仲裁程序和各項(xiàng)制度［12］。

第二，合理配置舉證責(zé)任。對(duì)于農(nóng)民工舉證難的問(wèn)題，為了切實(shí)保障農(nóng)民工的利益，在舉證責(zé)任的分配上應(yīng)做到更加合理。比如，在社會(huì)保障違法不作為的爭(zhēng)議中，原告負(fù)責(zé)舉證的部分應(yīng)只確定為違法不作為的事實(shí)結(jié)果，而其他部分的舉證責(zé)任，應(yīng)由用人單位和社會(huì)保障部門來(lái)承擔(dān)。

第三，確立仲裁自愿的原則。對(duì)于農(nóng)民工追索工資等一些應(yīng)當(dāng)即時(shí)解決的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民工自行選擇是否先進(jìn)行仲裁，再進(jìn)入訴訟程序，保證農(nóng)民工簡(jiǎn)便、快速、經(jīng)濟(jì)地解決相關(guān)爭(zhēng)議。

誠(chéng)然，僅做好以上幾點(diǎn)是不夠的，要解決好農(nóng)民工社會(huì)保障的問(wèn)題，還要從根本上改變中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行戶籍法律制度改革，賦予農(nóng)民工在社會(huì)保障方面平等的權(quán)利，才能從根本上解決農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度中存在的問(wèn)題。目前，我國(guó)已取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，這為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律提供了最有力的制度支持。

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