協(xié)同治理視角下中國社工機(jī)構(gòu)服務(wù)評估的困境與化解＊
——來自廣州家庭綜合服務(wù)中心的觀察

謝棋君 王青青

(1.廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510450;2.廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

一、研究的緣起

中國政府堅(jiān)持以人為本，將民生幸福作為執(zhí)政核心理念，全面落實(shí)民生為重的思想，從而為社會工作機(jī)構(gòu)(以下簡稱“社工機(jī)構(gòu)”)的培育與發(fā)展提供了良好政策環(huán)境，大大強(qiáng)化了社區(qū)的幸福指數(shù)。同時(shí)，由于處在實(shí)踐探索與互動對話階段，對社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的評估仍缺乏針對性、系統(tǒng)性指標(biāo)體系。評估現(xiàn)狀表現(xiàn)為:一方面，從整體上講，社工機(jī)構(gòu)的評估在相當(dāng)程度上促進(jìn)了項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和規(guī)范性。尤其廣州在2009年第三方評估機(jī)制被引入之后，社工機(jī)構(gòu)評估體系被建構(gòu)起來，對其提供服務(wù)的監(jiān)督和監(jiān)管也日趨全面，從而客觀上對“以評促建”起到積極的催化效用。另一方面，評估也出現(xiàn)了形式主義、文牘主義、謊報(bào)等行業(yè)亂象。評估前突擊式補(bǔ)充完善資料，甚至于杜撰材料。而作為第三方的評估機(jī)構(gòu)，往往只在評估規(guī)定的期限內(nèi)做完規(guī)定的流程，并撰寫評估報(bào)告，最后給出相應(yīng)的成績。那么，評估方在評估前或者評估后的任何時(shí)間段內(nèi)對該被評機(jī)構(gòu)的認(rèn)知可算作信息真空。當(dāng)然，中期評估和末期評估間隔的時(shí)間段內(nèi)還有過程評估，然而據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)，過程評估也多流于形式，對結(jié)果評估有何影響仍然有待商榷。且在評估結(jié)束后，評估專家反饋給社工機(jī)構(gòu)的問題和建議也較為籠統(tǒng)、可行性不高。

基于以上社工機(jī)構(gòu)評估中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，本課題嘗試以協(xié)同治理理論為觀察視角，通過深度解剖作為社工服務(wù)供給載體的家庭綜合服務(wù)中心，立體呈現(xiàn)評估當(dāng)中各方存在的問題，希冀構(gòu)建出一套系統(tǒng)的多元治理體系，從整體上指導(dǎo)以提升無論是評估方還是被評估方的服務(wù)水平，也對于該領(lǐng)域的研究做一定程度的補(bǔ)充和深化。

二、中國社工機(jī)構(gòu)服務(wù)評估的困境觸發(fā)機(jī)理

(一)政府角色定位偏差與管制慣性頻發(fā)

社會公共服務(wù)的主要承擔(dān)者就是政府，政府的重要職能就是向社會提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。2012年，黨在十八大中提出的“全面建成小康社會”［1］的口號，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任在其中再次被重申，通過街道“家庭綜合服務(wù)中心”提供系統(tǒng)專業(yè)的社工服務(wù)就是落地策略之一。由于政府歷來是宏觀調(diào)控的管理者，其對“家庭綜合服務(wù)中心”考核內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面，分別是檢查下派任務(wù)的完成狀況和評價(jià)服務(wù)中心的整體運(yùn)行狀況，前者與政府本身的工作內(nèi)容緊密相關(guān)，容易考評，一直是考評的重點(diǎn);后者因?yàn)殡y以測度的緣故，易于被忽略。所以說，政府并不擅長于微觀領(lǐng)域的專業(yè)引導(dǎo)，一方面，站在其視角之下的直接評估易于出現(xiàn)結(jié)果的偏差，反而難以起到改善服務(wù)供給水平的作用。另一方面，政府與社工機(jī)構(gòu)之間本就不存在隸屬關(guān)系，而應(yīng)是合作共贏伙伴。［2］是故，政府最多只能以監(jiān)督者的身份來考察、評估、督促、引導(dǎo)家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)。更由于我國當(dāng)前處于政府職能轉(zhuǎn)換與讓渡階段，少數(shù)部門甚至對社會工作機(jī)構(gòu)的自治屬性與功能了解并不透徹，將其視為自身構(gòu)成部分納入管理范疇，例如管理社工機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、事等諸多方面。同時(shí)，由于社工機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、聯(lián)絡(luò)人員、工作內(nèi)容都依賴于政府，以政府牽頭的評估團(tuán)進(jìn)行的評估，會令社工機(jī)構(gòu)為了迎合政府的各項(xiàng)考核，而忽視了自身本該具備的職能，服務(wù)效果大受影響。

(二)社工服務(wù)難以量化與人力資源供給匱乏

在政府購買社工服務(wù)這一過程中，社工機(jī)構(gòu)在政府購買社工服務(wù)這一關(guān)系中，其主要扮演的角色是社工服務(wù)政策的宣傳者、執(zhí)行者、資源整合者及服務(wù)的提供者。［3］概言之，它是承接“家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營，在運(yùn)營過程中向社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務(wù)。而對于現(xiàn)階段“家庭綜合服務(wù)中心”的評估而言，其主要由社工服務(wù)績效在內(nèi)的多個(gè)績效模塊構(gòu)成，內(nèi)容機(jī)械理性，只講求數(shù)量，忽視了服務(wù)質(zhì)量;最重要的是社工供給的服務(wù)屬于無形輸出，難以具體量化。按照現(xiàn)在施行的服務(wù)評估指標(biāo)，社工按部就班圍繞考核去逐項(xiàng)完成指標(biāo)式專業(yè)服務(wù)，只會發(fā)現(xiàn)效果不盡人意，不能與轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)訴求所匹配。而“家庭綜合服務(wù)中心”現(xiàn)在所采取的方式正與機(jī)械考評方案相反，其基于專業(yè)背景下充分適應(yīng)所在社區(qū)的真實(shí)要求，兩者間的沖突只能導(dǎo)致評估僵局出現(xiàn)。另外，在我國現(xiàn)實(shí)中，社工這一職業(yè)并沒有很好地被社會大眾所接受。一方面社工職業(yè)衍生于西方宗教慈善背景，其工作仍未得到政府真正的重視與社會公眾的理解;且社會工作在中國的發(fā)展還處于新生狀態(tài)，這都造成了從業(yè)人員的總體數(shù)量相對匱乏。另一方面，如果從個(gè)體的角度上來講，社工的服務(wù)已經(jīng)較為到位，小組間的合作也頗有成效，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在政府財(cái)力支持有限的前提下，難以吸引社會力量積極培育社工。畢竟社工不只是一個(gè)服務(wù)公眾的崇高信仰群體，他們也同樣面臨生存與生活的問題。沒有良好的社會認(rèn)同與收入的支撐難以保障人力資源的連續(xù)供給。

(三)評估機(jī)構(gòu)評估工具非科學(xué)化與團(tuán)隊(duì)構(gòu)成紊亂

評估主體的獨(dú)立性是保證績效評估的客觀性的關(guān)鍵。那么，評估活動要保證其公平公正性，就需要專業(yè)、權(quán)威的組織來進(jìn)行，最好由不受評估結(jié)果影響的外部機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前在廣州市各區(qū)第三方評估都已鋪開，廣州市有市社協(xié)、漢達(dá)、馨源、優(yōu)勢力等多家評估機(jī)構(gòu)開始履行評估職能，所以，這就提供了相對客觀的視角去評估社會工作服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量，盡量避免項(xiàng)目的行政化傾向。但是，擔(dān)當(dāng)評估工作的被委托第三方機(jī)構(gòu)所使用的評估方案大都沿襲企業(yè)績效管理的方法，或者是直接“照抄照搬”，而中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施辦法》(以下簡稱《辦法》)中明確規(guī)定，承接街道“家庭綜合服務(wù)中心”服務(wù)的社會組織為具備相應(yīng)資質(zhì)的民辦社工機(jī)構(gòu)，以確保服務(wù)的專業(yè)性、公益性及非營利性。這就從根本上否定了第三方評估機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提，可事實(shí)上已經(jīng)埋下了巨大隱患。那么，長此以往，評估手段的非科學(xué)化會導(dǎo)致被評估機(jī)構(gòu)的服務(wù)紊亂、評估標(biāo)準(zhǔn)化體系建構(gòu)的困局。另外，這些評估機(jī)構(gòu)在開展社會服務(wù)評估時(shí)，會外聘一些評估專家，但這些評估專家的資歷、能力如何較少人知曉，對評估標(biāo)準(zhǔn)的理解能否與評估機(jī)構(gòu)的理解一致，很難知曉;而且，社會服務(wù)評估更多采用的查看文件、聽取匯報(bào)、面談等定性評估方式，較少出現(xiàn)有針對性地客觀、量化評估工具，這也間接影響了評估效用的順利達(dá)成。

三、協(xié)同治理視角下中國社工機(jī)構(gòu)評估困境的化解

由于政府角色定位偏差與管制慣性頻發(fā)、社工服務(wù)難以量化與人力資源供給匱乏、評估機(jī)構(gòu)評估工具非科學(xué)化與團(tuán)隊(duì)構(gòu)成紊亂，造成社工機(jī)構(gòu)評估普遍式的困境出現(xiàn)，那么從政府主導(dǎo)下的良性評估體系建構(gòu)、多渠道資源整合下的優(yōu)質(zhì)社工服務(wù)輸出、探究專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)評估考核路徑三個(gè)維度出發(fā)，尋求困境化解之道，無疑具有較強(qiáng)的指向功能和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)政府主導(dǎo)下的良性評估體系建構(gòu)

協(xié)同治理理論中，治理主體多元化的內(nèi)涵與家庭綜合服務(wù)中心倡導(dǎo)的“政府主導(dǎo)推動，民間組織運(yùn)作，公眾廣泛參與”結(jié)構(gòu)不謀而合。［4］政府為何能為主導(dǎo)?首先是在于政府具有改善人民生活的權(quán)利與義務(wù)，其重要職能之一就是提供公共服務(wù)。而“家庭綜合服務(wù)中心”的設(shè)立，為政府向社會、公民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)提供了便利。政府部門不僅僅是資源提供者，還是評估的組織者與參與者。在提供資源的同時(shí)，注重專業(yè)技術(shù)政策的引導(dǎo)，加強(qiáng)政府政策指導(dǎo)力度，避免“行業(yè)亂象”，在提供資源和政策的過程中避免行政色彩過濃，否則行政管理對專業(yè)發(fā)展來說就是一種干預(yù)。

在監(jiān)管方面，政府要做好各方面的有效的監(jiān)管工作，保證各個(gè)系統(tǒng)申訴渠道的暢通，這點(diǎn)可以借鑒香港比較嚴(yán)格的評估監(jiān)管機(jī)制。一些專業(yè)人員表示如有對評估結(jié)果或者公平性表示質(zhì)疑需要有合理的渠道來表達(dá)這些質(zhì)疑，同時(shí)監(jiān)管的主體可以使用多方參與的原則，居民和一線工作者都可以在一定比例下參與監(jiān)督評估工作，這樣才能提高評估工作的透明度和民主性。

在評估主體方面，要實(shí)現(xiàn)多元化與專業(yè)化的結(jié)合。為達(dá)到增加評估的外在動力與內(nèi)在動力的目標(biāo)，要使評估主體多元化，從多個(gè)視角評估社會工作的狀況，從不同角度評估一線社工的工作績效。［5］并且，為了充分保證評估的有效性與客觀性，評估主體必須不斷地提高自身評估的專業(yè)性，提升評估專業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)，多方考慮評估工作者人格、性格等因素，加強(qiáng)評估項(xiàng)目管理工作。

在評估標(biāo)準(zhǔn)方面，本土化和統(tǒng)一性相結(jié)合。首先政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，在借鑒國外社會管理模式的基礎(chǔ)上積極探索適合我國特色發(fā)展的服務(wù)模式;其次，建立科學(xué)的動態(tài)評估指標(biāo)體系，既能夠保障評估體系的穩(wěn)定性，又能緊密貼合不同發(fā)展階段的組織和地區(qū)實(shí)際，這些標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計(jì)都應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下進(jìn)行。

評估內(nèi)容方面，注重專業(yè)內(nèi)容的評估，突出社會工作價(jià)值理念。在評估開展中不僅僅是考察一個(gè)社工機(jī)構(gòu)做了多少個(gè)案、小組及社區(qū)活動，用這些數(shù)量的多少去衡量服務(wù)質(zhì)量是頗受質(zhì)疑的，因此筆者建議在服務(wù)質(zhì)量上注重社會工作手法及社會工作價(jià)值理念的引入，才能考察是否促進(jìn)了社會增權(quán)、和諧與進(jìn)步。

(二)多渠道資源整合下的優(yōu)質(zhì)社工服務(wù)輸出

協(xié)同治理理論注重各子系統(tǒng)的協(xié)同性。廣州市政府對家庭綜合服務(wù)中心的建設(shè)尤其重視。一方面，政府通過購買服務(wù)的形式投入大量資金用于建設(shè)“家庭綜合服務(wù)中心”?！掇k法》提出，政府購買社會服務(wù)資金要納入常態(tài)化財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按比例分擔(dān)。另一方面，廣州市政府還鼓勵(lì)與引導(dǎo)各類企業(yè)、志愿者組織、社會團(tuán)體、基金會支持民辦的社工機(jī)構(gòu)積極參與到街道“家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營中來，設(shè)立“福利彩票公益金”以用來支持“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)的機(jī)制，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過“政府購買主導(dǎo)、社會支持輔助、機(jī)構(gòu)自籌建設(shè)”的形式組織投入各類社會資源。街道“家庭綜合服務(wù)中心”的建立還整合了廣州市當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的資源。

當(dāng)前的評估雙方存在地位的不平等，評估方高高再上，以“專家”自居、以“權(quán)威”標(biāo)榜，社工機(jī)構(gòu)或者被評項(xiàng)目小心翼翼、極盡討好之能事。因此這種不平衡的評估關(guān)系限制了參與主體的自主性和積極性，導(dǎo)致真正參與評估過程的機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目都是十分有“代表性”的，這樣評估方對服務(wù)情況只能是“只見樹木不見森林”了。所以盡可能地使用增權(quán)評估模式，讓街道工作人員、居民、服務(wù)對象、一線社工等相關(guān)方都不同程度地參與到評估中去，感受評估的整個(gè)過程，發(fā)表獨(dú)立的、真實(shí)的看法，從而確保評估的公平性與合理性。特別是一線的社工，作為社工發(fā)展最重要的力量，他們更清楚自己服務(wù)的不足，進(jìn)而反思每天開展的服務(wù)，正確地認(rèn)識到評估對社會工作發(fā)展的推動作用，從自身的角度去推動評估工作合理科學(xué)地發(fā)展，這種自下而上的反饋對社會工作的發(fā)展更直接、更有效。

(三)探究專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)評估考核路徑

對于建立適合本土化的社會工作評估制度需要政府、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會工作學(xué)術(shù)界的共同參與，這樣才能實(shí)現(xiàn)社會工作發(fā)展環(huán)境、社會工作實(shí)務(wù)、社會工作教學(xué)與評估研究的整合，從學(xué)術(shù)和教育的角度對社會工作評估進(jìn)行研究，更有利于社會工作的專業(yè)性發(fā)展。而中國大陸社會工作評估的理論研究僅僅停留在最初項(xiàng)目管理和國外評估引入階段，關(guān)于本土的社會工作評估機(jī)制的研究少之甚少，尤其是社會工作評估體系自存在到運(yùn)用到實(shí)踐中存在的問題更是甚少涉及，目前的研究一般是停留在借鑒中國香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對評估機(jī)制部分層面的分析，比如過程評估、結(jié)果評估、評估專家研究等，整體性和系統(tǒng)性研究較少涉及。國外的評估標(biāo)準(zhǔn)都是在其特有的社會背景下產(chǎn)生的，離開那種社會背景評估標(biāo)準(zhǔn)就失去了意義。近幾年我國社會管理改革的變化比較大，社會環(huán)境一直處于大的動態(tài)變化中，所以評估的研究也應(yīng)深入到當(dāng)前的社會背景中去。當(dāng)前我國關(guān)于社會工作評估研究資料面臨兩大不足:一是對社會工作評估機(jī)制運(yùn)行的各個(gè)因素細(xì)化、成立條件、彼此之間的關(guān)系研究不足;二是對社會工作評估機(jī)制具體實(shí)踐研究的不足。希望學(xué)術(shù)界能夠在具體操作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、研究問題，促進(jìn)教學(xué)工作，同時(shí)使社會工作評估在教育上能夠做到前瞻性與發(fā)展性的整合。

［1］ 邸乘光.深化對黨的十八大創(chuàng)新理論的研究［J］.中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2013(2):5-10.

［2］ 曾雪玲，陳建東，彭穗邦.政府與社工組織合作:J街家庭綜合服務(wù)供給案例［J］.探求，2014(1):51-61.

［3］ 李曉敏.新入職社區(qū)社工的能力建設(shè)與角色定位——以濟(jì)南市為例［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2013.

［4］ 韋朝烈，尹曉紅.廣州政府購買服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查與對策建議［J］.探求，2012(5):32-36.

［5］ 金紅.上海市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)評估機(jī)制之研究［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2005.