慈善公益類社會組織參與社會救助的實效調(diào)研
——以“4·20”蘆山地震為例

程虹娟，謝繼輝

（成都理工大學，成都 610051）

慈善公益類社會組織參與社會救助的實效調(diào)研
——以“4·20”蘆山地震為例

程虹娟，謝繼輝

（成都理工大學，成都 610051）

“4·20”蘆山地震發(fā)生后，慈善公益類社會組織反應迅速，在抗震救災中發(fā)揮著重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，近500家慈善公益類社會組織迅速參與到蘆山的抗震救災中，在災民安置、物資籌集、心理撫慰、維持秩序、志愿者培訓等方面發(fā)揮政府救災助手作用，成為抗震救災的生力軍。通過對四川省慈善公益類社會組織在此次蘆山抗震救災的參與方式、特點、范圍及持續(xù)性等現(xiàn)狀進行調(diào)查訪談，分析社會組織整合社會力量參與救助的經(jīng)驗與不足，以期為構(gòu)建科學的社會組織管理模式提供參考建議。

蘆山地震；社會組織；社會救助；公民參與

從政府與公民互動的視角，研究重大災害救助中的公民參與問題是當前學術(shù)界的熱點之一?，F(xiàn)代社會，理性的公民參與只有憑借一定的公民組織才能有序有效地進行，因此，社會組織是公民參與自治和治理的載體之一。自2003年SARS事件以來，國內(nèi)社會組織作為對政府資源的有效補充，在重大災難事件中積極參與社會救助的體系逐漸形成。汶川地震后，慈善公益類社會組織發(fā)展迅速，2008年底在民政部注冊的慈善公益類社會組織有2.1萬家，2012年底注冊組織則達到了3.6萬家。2008年也由此被認為是慈善公益類社會組織快速發(fā)展軌道上的“里程碑”和重要拐點。2013年蘆山地震發(fā)生后，全國近500家慈善公益類社會組織、萬余名志愿者積極參與抗震救災，其組織化程度、專業(yè)技能裝備以及救災的針對性和適用性等，都有了極大的提升。

一、對慈善公益類社會組織的理解

（一）慈善公益類社會組織的定義

社會組織，是指在政府和企業(yè)之外向社會某個領域提供社會服務的組織。我國社會組織是一個龐大、復雜且處于漸變中的體系，狹義上的社會組織通常指的是根據(jù)現(xiàn)有的法律制度和行政管理實踐，在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位［1］。在不同的語境下，社會組織也被稱為非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、公民社會組織、第三部門等。

公益性社會組織指的是在法律允許的領域內(nèi)，向不特定的多數(shù)人無償或者以較優(yōu)惠條件提供服務，從而使服務對象受益的社會組織［2］。

慈善公益類社會組織指的是以公眾利益、利他為核心價值，以志愿者為主要參與者，服務范圍包括濟貧、賑災、環(huán)保、教育等領域的民間慈善公益組織［3］。相比較而言，此類社會組織更能折射出公民參與的自主意識。

（二）慈善公益類社會組織參與社會救助的方式

社會救助是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。我國當前的社會救助內(nèi)容主要包括最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災害等生活性救助，以及醫(yī)療、教育、住房、司法、法律等方面的專項救助和臨時救助等［4］。

慈善公益類社會組織參與社會救助的方式大致有四類：一是以官方背景的慈善公益類社會組織為主體持續(xù)參與社會救助。如中國青少年發(fā)展基金會等發(fā)起的“希望工程”在幫助貧困兒童方面發(fā)揮著積極作用。二是由政府出資向慈善公益類社會組織購買服務定期參與社會救助。如上海市民政局在浦東新區(qū)和靜安區(qū)扶持社會組織參與對城市生活無著落流浪乞討人員的救助。三是由社區(qū)支持的慈善公益類社會組織參與社會救助。如上海市普陀區(qū)長壽路街道成立社區(qū)慈善超市，主要救助街道轄區(qū)內(nèi)的弱勢群體，為其募集善款、衣被、家電和日用品等。四是草根慈善公益類社會組織自主參與社會救助。如汶川地震中300多萬志愿者自愿奔赴災區(qū)，與很多慈善公益類社會組織一起深入一線服務，得到公眾認可。

二、對慈善公益類社會組織參與蘆山地震救助的研究

（一）研究方法

本研究采用自編問卷，向78家參與蘆山地震救援的慈善公益類社會組織發(fā)放調(diào)查問卷，問卷調(diào)查內(nèi)容包括社會組織的基本情況、參與地震救助的服務內(nèi)容、參與方式、服務專業(yè)性及在參與過程中遇到的困難等方面。最終回收45份，有效問卷41份，回收率52.5%。同時以當面走訪和電話訪談方式對30家社會組織進行了一對一訪談并對逐字稿進行分析。

（二）結(jié)果分析

1.慈善公益類社會組織參與社會救助的資質(zhì)

80%的社會組織已在民政部門正式注冊。其中，97%的社會組織成立于2008年汶川地震以后；個人發(fā)起的社會組織占75%、企業(yè)發(fā)起的占15%。

由此可見，一方面說明汶川地震的確極大地促進了我國慈善公益類社會組織的發(fā)展，訪談顯示大多數(shù)慈善公益類社會組織不僅獲得了政府的認可和支持，還在注冊中得到了當?shù)乜h民政和婦聯(lián)的幫助；另一方面也說明雖然個人投入慈善公益事業(yè)的積極性和投入度都較高，并且這些組織在震后緊急救援階段也發(fā)揮了一定的作用，但不少依靠個人威望成立的社會組織，其資金保障、精力投入、組織發(fā)展等均缺乏穩(wěn)定性和持久性。

2.慈善公益類社會組織參與社會救助的時間

70%的社會組織在“4·20”地震當天就進入災區(qū)。其中，60%的社會組織參與了地震救援的所有階段；36%的社會組織持續(xù)服務時間為1年，50%的預計持續(xù)時間為1年－3年，9%的預計持續(xù)服務時間在3年以上。

由此可見，大多數(shù)慈善公益類社會組織反應迅速、參與及時，同時又考慮到不同救助階段的重點不同，具有一定的持續(xù)性。訪談顯示，的確有不少社會組織一直堅持在災區(qū)提供服務，相比較而言，獲得政府或基金會等資金支持的社會組織比沒有獲得資金支持的社會組織在人員投入、項目持續(xù)、服務保障等方面更有優(yōu)勢。

3.慈善公益類社會組織參與社會救助的服務

調(diào)查顯示，慈善公益類社會組織在服務內(nèi)容方面幾乎涵蓋了救死扶傷、物資保障、維持秩序、環(huán)境保護、輔導學生、安全教育等多層面，公益服務內(nèi)容呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。

值得一提的是，73%的社會組織主要以老人兒童為服務對象，68%的社會組織主要提供心理撫慰服務，55%的社會組織有專門針對志愿者的培訓服務?？梢?，通過對弱勢群體的關注、心理健康的重視和本土志愿者的培訓，說明社會組織在提供物質(zhì)幫助的同時，更加注重救援服務的精神需求和定向服務。訪談顯示，不少社會組織在救援同期即重點吸收本地志愿者、重視扶持當?shù)亓α?，以期實現(xiàn)災區(qū)自助。如成都市錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心除組織專職志愿者長期堅持在災區(qū)服務外，還培養(yǎng)當?shù)亍班l(xiāng)村社工”，幫助孵化當?shù)厣鐣M織，力圖實現(xiàn)社會組織本土化、持續(xù)化的發(fā)展。

4.慈善公益類社會組織參與社會救助的方式

經(jīng)歷汶川大地震后，大多數(shù)公益組織選擇聯(lián)合救援方式進行資源整合。調(diào)查顯示，83%的社會組織選擇同其他社會組織合作聯(lián)盟的方式，而現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)，在地震緊急救援中為部分聯(lián)盟組織提供了信息支持。如益云（公益互聯(lián)網(wǎng)）社會創(chuàng)新中心在地震發(fā)生當天就開發(fā)出“一鍵多渠道發(fā)出求救信息”——益云信號彈，地震當晚就搭建好了救災地圖，聯(lián)合前線救援隊、后方數(shù)據(jù)篩選志愿者，保證救災平臺信息的及時有效。

在資金保障方面，68%的社會組織主要依靠自籌，在緊急救援階段運用自身影響力籌集大量資金物資運往災區(qū)，協(xié)助政府做好災區(qū)民眾的生活安置保障服務。調(diào)查顯示，在過渡安置及災后重建階段，繼續(xù)在災區(qū)服務的社會組織均獲得了基金會等各類資金支持和保障。

在同政府交流方面，85%的社會組織并沒有與政府直接接觸溝通。例如，雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心在積極聯(lián)系社會組織和志愿者有效參與抗震救災和災后重建方面確實發(fā)揮了重要作用。但訪談同時顯示，這種合作和聯(lián)盟大多停留在信息交流層面，在協(xié)同作戰(zhàn)、后勤保障和后續(xù)聯(lián)合方面還有待加強。

三、對慈善公益類社會組織參與社會救助的優(yōu)勢分析

（一）反應迅速積極參與，行動能力強

“4·20”蘆山地震發(fā)生過后，慈善公益類社會組織立即啟動災害應急響應，在緊急救援階段、過渡安置階段以及災后重建階段都發(fā)揮了不可替代的作用。首先，慈善公益類社會組織來自民間，沒有行政部門繁瑣的行政審批，其救助行動反應更快。如蘆山地震發(fā)生當天，成都11家公益機構(gòu)［5］共同發(fā)起成立了開放型的“成都公益組織4·20聯(lián)合救援行動（4·20聯(lián)合）”，凡愿意參與4·20救災活動的社會組織都可以參與，據(jù)不完全統(tǒng)計，先后以各種形式參與的機構(gòu)有68家。其次，慈善公益類社會組織成員大多來自基層，熟悉社會基層的情況，也了解受災群眾的需求，其志愿者因為來自各行各業(yè)，因此社會救助的內(nèi)容廣泛，能更好地為災區(qū)服務。

（二）利用資源募集物資，整合能力強

慈善公益類社會組織因其民間性和公益性，利用多種媒體方式，能號召群眾參與到社會救助中，在短時間內(nèi)滿足社會救助所需的人力、物力和財力。蘆山地震發(fā)生后，在短短的時間里，慈善公益類社會組織利用各種社交平臺，向社會募集資金，籌集物資，招募志愿者，使來自社會的力量很快投入到災后救助中。

據(jù)新京報報道，地震后第7天，全國參與地震救援和確定參與災后重建的115家基金會，已募集善款和物資10.49億元人民幣。基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計，截止2013年5月19日8點02分，全國共有144家基金會參與到地震救援和災后重建工作，募集善款和物資達13.79億元人民幣，總額已超過汶川地震中基金會募集到的捐款。

（三）參與方式靈活多元，應變能力強

慈善公益類社會組織規(guī)模小，能根據(jù)實際情況改變服務策略，通過多種渠道、多種方式靈活地參與到突發(fā)事件中，每一個社會組織背后有著巨大的社會力量，能在短時間匯集災區(qū)所需的資源，解決問題。例如：地震發(fā)生后，通往蘆山的道路中斷，大型的救災設備、器械無法進入災區(qū)，來自藍天救援隊的隊員們攜帶專業(yè)救災設備徒步前往災區(qū)；在地震發(fā)生后，大批志愿者涌入災區(qū)，而沒有考慮到自身基本的生活保障，成都義工網(wǎng)迅速募集了700多只手電和睡袋運往災區(qū)，解決了志愿者的基本保障。

（四）自發(fā)搭建聯(lián)動平臺，合作意識增強

與汶川地震相比，參與蘆山地震救助的慈善公益類社會組織增強了合作，更多的社會組織采取聯(lián)合作戰(zhàn)?！?·20”蘆山地震后，到達雅安的各公益基金會，參與和確定參與救援和重建的NGO組織，大都對災區(qū)情況做了實地調(diào)研，都對救援工作進行了部署安排。2013年4月28日，在成都召開的“‘4· 20’社會應對圓桌會暨信息分享會”上，與會的73家機構(gòu)不僅分享了各自的工作規(guī)劃和設想，還通過討論達成了“‘4·20’共識”：“聯(lián)合起來，以實際行動推進蘆山地震救援重建中的社會協(xié)同、公眾參與。在此次會議上成立的“4·20”聯(lián)合救援行動，在分享信息、分析災情、聯(lián)合行動，以及同政府溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)救援行動等方面進行了高度的整合，為各組織高效有序地參與到蘆山地震救援中發(fā)揮了重要作用。

（五）尋求政府支持協(xié)作，組織規(guī)范增強

相較于汶川地震中組織參與的無序，“4·20”蘆山地震中慈善公益類社會組織組織化程度明顯增強，不僅建立了應對突發(fā)事件的應急響應體系，而且多家社會組織在蘆山成立前線指揮中心，分工明確，有專人負責災情收集、后勤保障、救援行動等，并有序安排后續(xù)隊伍進入災區(qū)，形成了專業(yè)化的參與地震救助的隊伍。在此次蘆山地震中，慈善公益類社會組織還積極主動地同政府交流溝通，尋求政府的支持協(xié)作，同時政府也成立了“雅安地震社會組織和志愿者服務中心”為社會組織提供服務。通過這個平臺，各組織加強了同政府的合作與交流，在信息交流、后勤保障、資金支持等方面為慈善公益類社會組織提供了便利。

四、慈善公益類社會組織參與社會救助的反思建議

（一）專業(yè)程度和救助能力參差不齊，落實有效性

經(jīng)歷了汶川地震的洗禮之后，慈善公益類社會組織得到了快速的發(fā)展，不僅在數(shù)量上有增長，而且在組織資質(zhì)上有保障。有些社會組織救助資金來源充足，專業(yè)素養(yǎng)高，曾多次參加類似的災害救援；但是仍然存在一些社會組織缺乏專業(yè)人員、資金支持、以及抗震救災的經(jīng)驗，因此在有效組織救助能力方面呈現(xiàn)出參差不齊的局面，有的組織甚至只是個臨時機構(gòu)，缺乏社會各界的有效支持，如同曇花一現(xiàn)，很快銷聲匿跡。

因此，完善社會組織自身機構(gòu)建設，提高組織管理能力，加強對組織成員的聯(lián)系和專業(yè)培訓，提升籌資、組織、協(xié)調(diào)和救災能力才是長久之策。尤其需要重視的是人才建設，明確優(yōu)秀的人才才是社會組織前進的基石和動力，應加強組織成員的責任感建設，建立科學合理的激勵措施，構(gòu)建組織文化。

（二）資金缺乏和持續(xù)發(fā)展不容忽視，提高長效性

雖然不少慈善公益類社會組織在組織和籌集資金物資方面很有資源，政府也通過各種途徑支持社會組織長期為災區(qū)提供救助，但仍舊存在部分慈善公益類社會組織因個人發(fā)起，沒有固定的資金來源和志愿者渠道，難以長期堅持下去。一些慈善公益類社會組織因此被迫削減在災區(qū)的服務時間和服務力度，如在蘆山地震中成長起來的小雨公益組織，缺乏專業(yè)人士和資金，沒辦法拿到政府或基金會的項目，在接受調(diào)查采訪時已經(jīng)到了難以維持的境地。

黨的十八屆三中全會提出，要“創(chuàng)新社會治理體制……激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。而加強和創(chuàng)新社會治理，必須調(diào)動一切積極因素，充分發(fā)揮包括社會組織在內(nèi)的多元主體的作用。資金是社會組織最基本的資源之一。缺乏資金的社會組織無法開展正常的活動，也難以吸收足夠的專業(yè)人才，嚴重影響其參與社會治理的能力。因此，一方面政府需加大對社會組織扶持力度，培育社會組織公益服務品牌，加大對社會組織的宣傳、推介力度，提升社會影響力和社會聲譽。另一方面建立社會組織信息公共服務平臺，促進信息交流和資源共享，搭建社會組織與政府、社會、企業(yè)、民間資本和境外資本的合作平臺。

（四）法律監(jiān)督和民間認可仍顯不足，重視公信力

雖然我國已經(jīng)建立了以政府為主導的突發(fā)事件應急機制，在已經(jīng)公布實施的一系列救災法規(guī)體系中，對社會組織參與救災有一些明確的規(guī)定，但總的來說，仍是宏觀層面的原則性、籠統(tǒng)性規(guī)定，還缺乏詳細而具體的、具有可操作性的規(guī)定，也沒有形成相應的參與機制和工作制度。民政等部門雖然承擔對社會組織的管理職責，但監(jiān)管多在制度和經(jīng)費方面；災區(qū)政府從維護災區(qū)社會秩序的角度出發(fā)，對進入災區(qū)的社會組織及其開展活動進行限制，甚至宣布一些社會組織“不受歡迎”，直至取締和驅(qū)逐社會組織；慈善公益類社會組織在我國發(fā)展尚不成熟，加上民眾存在對陌生人的信任普遍缺失，不少社會組織表示在參與社會救助時常常受到抵觸和誤解。在“4 ·20”蘆山地震中，許多社會組織告知，在開展社會救助時，民眾往往不理解、戒備心強，甚至產(chǎn)生了誤解，影響了社會救助的進程。

因此，一方面以立法或授權(quán)的形式明確災害發(fā)生時政府與社會組織的權(quán)利義務范圍與相應責任，尤其是要明確社會組織的主體地位、角色、作用和相應責任，在法律法規(guī)上對社會組織參與救災進行規(guī)范和保障。另一方面，社會組織重視加強自身建設，提升公信力，主動改善與政府的關系，積極尋求友好合作的途徑，直至建立一種互動合作的良性關系。

［1］王名.社會組織概論［M］.北京：中國社會出版社，2010.

［2］楊道波.公益性社會組織約束機制研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.

［3］仲鑫.慈善公益組織運行模式研究［M］.北京：九州出版社，2014.

［4］米勇生.社會救助［M］.北京：中國社會出版社，2009.

［5］曹天祿.轉(zhuǎn)型期社會組織正能量的發(fā)揮與負能量的降解［J］.深圳大學學報：人文社會科學版，2014，（1）：126－131.

［6］何敏.促進成都市公益事業(yè)發(fā)展的對策及措施研究［J］.四川省社會主義學院學報，2012，（1）：43－46.

［7］戴海東.社會組織參與社會治理過程中存在的問題與對策［J］.科學社會主義，2014，（2）：106－109.

［8］鄧湘樹.大型自然災害應對中政府與社會組織的合作［J］.人民論壇，2014，（4）：74－76.

An Empirical Study of the Aid of Charity and Commonweal Organizations to Participate in Social：for the“4·20”Earthquake as An Example

CHENG Hongjuan，XIE Jihui
（Chengdu University of Technology，Chengdu Sichuan 610059，China）

The“4.20”Lushan after the earthquake，charity and public welfare social organitions responded quickly，played an important role inearthquake relief.According to incomplete statistics，nearly 500 of charity and commonweal organizations quickly to participated in earthquake relief in Lushan，played the government relief assistant role in resettlement victims，material raise，psychological comfort，maintain order，volunteer training，become the main force in disaster relief.In this study，investigation of charity and commonweal organizations in Sichuan province in the status，characteristics，scope nd persistence to participate in the Lushan earthquake relief，analysis and the lack of socil organizations and how to integrate social forcesexperience，in order to put forward some suggestions for reference to the innovation of social organization management mode.

Lushan earthquake；charity social organizations；social assistance；social managemen

D632

A

1672-0539（2015）06-0073-05

編輯：魯彥琪

10.3969／j.issn.1672-0539.2015.06.013

2015-04-15

程虹娟（1973－），女，成都人，副教授，研究領域：心理學、教育學；謝繼輝（1992－），男，四川都江堰人，碩士研究生。