讓社會(huì)組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的作用

□ 熊光清

讓社會(huì)組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的作用

□ 熊光清

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展與壯大起來(lái)，并且在社會(huì)生活的方方面面正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但是，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用并沒(méi)有充分展現(xiàn)出來(lái)，在提高應(yīng)急管理能力的過(guò)程中，有必要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

社會(huì)組織的作用及其在中國(guó)的發(fā)展

社會(huì)組織是指由一定數(shù)量的社會(huì)成員按照一定的規(guī)范并圍繞一定的目標(biāo)聚合而成的、具有非政府和非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體。由于社會(huì)組織可以使分散的公民聯(lián)合起來(lái)，它在政治生活中就能起到有效抑制國(guó)家對(duì)社會(huì)公眾濫用公共權(quán)力的作用，使公共政治活動(dòng)體現(xiàn)出為公眾利益服務(wù)的本質(zhì)目標(biāo)。

社會(huì)組織在社會(huì)管理和社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，它們通過(guò)履行服務(wù)、溝通、自律等具體措施，在服務(wù)社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公正、規(guī)范市場(chǎng)行為、反映社情民意、協(xié)調(diào)和解決社會(huì)矛盾、整合社會(huì)關(guān)系等方面都有不可替代的作用。它們或是獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)的某些治理職能，或是與政府機(jī)構(gòu)合作以便共同行使某些社會(huì)治理職能。社會(huì)組織可以促使政府下放權(quán)力，增強(qiáng)政治透明度，擴(kuò)大民主參與和民主監(jiān)督的范圍。社會(huì)組織具有靈活性和草根性等特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，較好應(yīng)對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)領(lǐng)域的復(fù)雜性越來(lái)越強(qiáng)，民眾更需要通過(guò)社會(huì)組織參與社會(huì)活動(dòng)。同時(shí)，當(dāng)不同利益主體需要協(xié)調(diào)溝通，或者發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，社會(huì)組織可以利用其特殊身份進(jìn)行斡旋，推動(dòng)他們相互交流，促成他們相互妥協(xié)或者達(dá)成諒解。并且，社會(huì)組織也可以在與政府的合作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公民應(yīng)當(dāng)享有的知情權(quán)和咨詢權(quán)，參與政府有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策過(guò)程，并對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

社會(huì)組織興起的過(guò)程是社會(huì)力量壯大的重要表現(xiàn)，這對(duì)于約束國(guó)家與市場(chǎng)的負(fù)面因素都會(huì)發(fā)揮重要作用。并且，社會(huì)組織的發(fā)展必然表現(xiàn)為國(guó)家與社會(huì)權(quán)力均衡和社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力的過(guò)程，這種均衡和制衡對(duì)于國(guó)家建設(shè)具有十分重要的作用。

中國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生和初步發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)曲折的歷史過(guò)程。20世紀(jì)以前，盡管商業(yè)和運(yùn)輸業(yè)很早就有自主的行業(yè)協(xié)會(huì)，但它們并不是現(xiàn)代意義上的社會(huì)組織，而是傳統(tǒng)意義上的幫會(huì)。20世紀(jì)初期，由于受西方文明的影響，社會(huì)組織在中國(guó)才開(kāi)始產(chǎn)生。新中國(guó)成立后，逐步建立起了社會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)制度。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種權(quán)力高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，與一元化的意識(shí)形態(tài)宣傳相結(jié)合，把社會(huì)成員嚴(yán)格地束縛在簡(jiǎn)單的身份等級(jí)劃分之下而缺乏流動(dòng)機(jī)會(huì)的社會(huì)體制之中，形成了一種獨(dú)特的社會(huì)政治現(xiàn)象——鄒讜稱之為“全能主義（totalism）政治”。這種全能主義社會(huì)體制是以國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的全面控制和壟斷為基礎(chǔ)的。在這種狀態(tài)下，社會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域幾乎不存在了，國(guó)家憑借各種制度化手段將中央政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化改造目標(biāo)嵌入基層社會(huì)，把基層社會(huì)改造成國(guó)家的組成部分。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生的巨大變化為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的空間，中國(guó)社會(huì)組織不斷增多，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。經(jīng)濟(jì)體制改革直接推進(jìn)了社會(huì)自治領(lǐng)域的發(fā)展，社會(huì)擁有了更多可以利用的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展出了獨(dú)立于國(guó)家的物質(zhì)生產(chǎn)和交往形式。伴隨著社會(huì)資源占有與控制的多元化，不但個(gè)人獨(dú)立性相對(duì)擴(kuò)大，而且在政府組織之外開(kāi)始了民間社會(huì)的組織化過(guò)程，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域的非營(yíng)利團(tuán)體和非行政化的營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織日益成為國(guó)家不能忽視的社會(huì)主體。

當(dāng)前社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用有待提高

近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，社會(huì)組織開(kāi)始在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。2008年汶川大地震后，大量社會(huì)組織和志愿者參加抗震救災(zāi)，發(fā)揮了非常重要的作用。對(duì)此，俞可平曾有過(guò)這樣的評(píng)價(jià)：“民間組織與政府可以很好地合作，也應(yīng)當(dāng)很好地合作。在這次抗震救災(zāi)中，絕大多數(shù)民間組織與政府積極合作，主動(dòng)配合政府的救災(zāi)工作，成為真正的伙伴。甚至海外的不少民間組織也積極參與抗震救災(zāi)。這也再一次表明，絕大多數(shù)民間組織是社會(huì)的積極建設(shè)者而不是破壞者，是政府的合作者而不是反對(duì)者?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)社會(huì)組織在救災(zāi)防災(zāi)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共危機(jī)處置等工作中做出了重要貢獻(xiàn)。

但是，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，其作用還有待提高。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在應(yīng)急管理中，政府的作用和能力總是有限的，發(fā)揮其他社會(huì)主體的作用，不僅可以降低政府應(yīng)急管理的成本，而且，可以使應(yīng)急管理能力大為提高。隨著改革開(kāi)放的深入，中國(guó)政府正逐漸地從非公共事務(wù)領(lǐng)域退出，政府的社會(huì)職能日益弱化，不可能面面俱到地管理所有的社會(huì)事務(wù)，這更需要增加社會(huì)其他行為主體在應(yīng)急管理中的作用。這樣，在應(yīng)急管理過(guò)程中，政府利用社會(huì)資源就成為不可避免的趨勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)組織的作用可以有效彌補(bǔ)政府能力不足的問(wèn)題。

從理論上來(lái)講，發(fā)揮社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用是非常重要，也是理所當(dāng)然的。按照輔助原則，個(gè)人與社會(huì)及國(guó)家是一種非常復(fù)雜的關(guān)系，一方面，社會(huì)和國(guó)家不能干預(yù)和介入個(gè)人權(quán)利范圍內(nèi)能夠憑借自身力量處理的問(wèn)題；另一方面，社會(huì)和國(guó)家在個(gè)人遇到自身不可克服的困難時(shí)又應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)和支持。輔助原則也可以作為處理社會(huì)與政府或國(guó)家之間關(guān)系的原則。依斯?！げ继m克（Yishai Blank）認(rèn)為：“輔助原則作為一項(xiàng)政府原則，大致可以表述為：政府必須將權(quán)力和職責(zé)下放至能夠有效履行此種權(quán)力和職責(zé)的最小管轄層次（或者說(shuō)，最接近公民的層次）?！睆妮o助原則的角度看，政府或國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡可能將社會(huì)能夠處理好的事務(wù)交由社會(huì)處理。當(dāng)然，這并非否定當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生社會(huì)組織不能解決的問(wèn)題時(shí)，政府或國(guó)家發(fā)揮作用的必要性。但是，這一原則表明，一旦社會(huì)層面出現(xiàn)突發(fā)事件，需要緊急處置時(shí)，社會(huì)組織必須發(fā)揮其組織能力和動(dòng)員作用，把分散的民眾有效組織和動(dòng)員起來(lái)，發(fā)揮民眾的自助能力和自救能力，共同應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)。

一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理可以看作是減災(zāi)、整備、反應(yīng)、恢復(fù)所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程。應(yīng)急管理不應(yīng)只重視災(zāi)害反應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)兩個(gè)階段，也應(yīng)重視減災(zāi)與整備這兩個(gè)階段的重要性。否則，便會(huì)形成“重反應(yīng)，輕風(fēng)險(xiǎn)”的管理傾向，導(dǎo)致“應(yīng)急失靈”，引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)后果。從社會(huì)組織對(duì)應(yīng)急管理的參與來(lái)看，當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織的主要工作集中于救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)階段，而對(duì)于減災(zāi)與整備階段的應(yīng)急管理參與則十分有限。同時(shí)，社會(huì)組織救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有形成，政府與社會(huì)組織之間以及各類社會(huì)組織之間缺乏有效溝通與協(xié)作機(jī)制。政府往往以社會(huì)組織“地位”為導(dǎo)向評(píng)判其應(yīng)急管理參與程度，難以有效發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

從一定意義上講，應(yīng)急管理的有序性和有效性取決于各種社會(huì)力量和社會(huì)資源的合理整合、及時(shí)配置和有效使用。由于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織在應(yīng)急管理過(guò)程參與的不足，導(dǎo)致社會(huì)力量不能有組織地參與到應(yīng)急管理過(guò)程之中，因而，不能充分發(fā)揮社會(huì)領(lǐng)域的有生力量，不能把分散的有志于參與應(yīng)急管理的力量轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對(duì)力量。應(yīng)急管理的社會(huì)資源主要可以分為人力資源和物力資源兩個(gè)部分。人力資源包括政府內(nèi)部人力資源和外部人力資源。內(nèi)部人力資源主要集中于專業(yè)性的精英隊(duì)伍；外部人力資源主要是專家學(xué)者、專業(yè)人士和社會(huì)組織等。物力資源要合理配置應(yīng)急物質(zhì)資源結(jié)構(gòu)，善于把分散于不同地區(qū)和單位的應(yīng)急物資有機(jī)整合起來(lái)，在信息、交通、醫(yī)療、治安、資金、科研和物資等方面，形成分工明確、責(zé)任到人、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合的資源保障體系。對(duì)這些資源的調(diào)配和使用，往往并不是政府部門(mén)單獨(dú)可以迅速完成的，社會(huì)組織的有效參與具有重要的溝通、協(xié)調(diào)、組織和整合作用。

但是，由于社會(huì)組織的參與不足，導(dǎo)致對(duì)這些社會(huì)資源難以進(jìn)行有效整合，從而難以迅速形成有效的應(yīng)急管理能力。以志愿者資源為例，在當(dāng)前，中國(guó)的社會(huì)組織體系之中并沒(méi)有完整的志愿者信息網(wǎng)絡(luò)，許多領(lǐng)域都沒(méi)有建立完整的志愿者檔案，更談不上各個(gè)組織、社區(qū)進(jìn)行志愿者信息共享，或?qū)⒅驹刚叩奶貏e技能分門(mén)別類，從而細(xì)化志愿者服務(wù)，提升志愿服務(wù)的品質(zhì)。在這種局面下，就特別需要各個(gè)行業(yè)的社會(huì)組織出面，以便建立較為完整的志愿者信息檔案，同時(shí)需要社會(huì)組織根據(jù)實(shí)際情況，開(kāi)發(fā)有效的、反應(yīng)迅速的志愿者參與模式，從而更大程度上發(fā)揮志愿者在應(yīng)急管理中的作用。

在應(yīng)急管理中發(fā)揮社會(huì)組織作用的基本思路

當(dāng)前，提高應(yīng)急管理的能力和水平，要求建立政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、民眾參與的多元主體共同參與的應(yīng)急管理模式，以便整合社會(huì)資源，形成社會(huì)合力。

第一，應(yīng)發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)組織作用，引導(dǎo)民眾有序參與應(yīng)急管理工作。政府應(yīng)在應(yīng)急管理過(guò)程中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，但是應(yīng)急管理不僅是對(duì)政府應(yīng)急管理能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)全社會(huì)合作能力的考驗(yàn)。缺乏社會(huì)力量的有效參與，任何應(yīng)急管理都不能有效實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)急管理工作中，要確立應(yīng)急管理多元主體意識(shí)，通過(guò)多元化社會(huì)主體的共同參與，最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)方面的積極因素參與應(yīng)急管理。在突發(fā)事件發(fā)生后，政府要努力拓寬社會(huì)參與渠道，形成全民動(dòng)員、社會(huì)參與的共度難關(guān)的局面。要重視通過(guò)政府、社會(huì)和民眾等多方面的溝通與合作，使社會(huì)資源得到優(yōu)化配置，從而提高應(yīng)急管理的能力。社會(huì)力量的參與，一方面可以緩解突發(fā)事件在民眾中產(chǎn)生的副作用，使民眾了解真相，祛除恐懼，起到穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用；另一方面可以打開(kāi)更廣泛的信息通道，提高政府決策的可信度和可行度，降低政府應(yīng)急管理的成本。

目前，中國(guó)沒(méi)有健全社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的有效機(jī)制，在應(yīng)急管理過(guò)程中，當(dāng)政府需要社會(huì)力量參與時(shí)，政府一般就是以行政命令的方式，通過(guò)各個(gè)單位、各個(gè)行業(yè)一層層地去組織和動(dòng)員，時(shí)效性不夠，成本較高。社會(huì)組織能夠在突發(fā)事件發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)警、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與整合、突發(fā)事件結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋等方面發(fā)揮著重要作用?？梢哉f(shuō)，只有發(fā)揮社會(huì)組織的力量，有效動(dòng)員民眾積極參與到應(yīng)急管理過(guò)程中來(lái)，才能更快更好地做好應(yīng)急管理工作。要實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的多元共治，需要建立政府與社會(huì)組織的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制；克服制度性缺陷，在社會(huì)組織內(nèi)部建立完整的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制以及創(chuàng)建良好的輿論氛圍和制度保障，為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理提供助力。

第二，應(yīng)利用社會(huì)組織的社會(huì)力量，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，整合社會(huì)力量。在應(yīng)急管理過(guò)程中，要對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行正確引導(dǎo)。毫無(wú)疑問(wèn)，主流媒體與政府相關(guān)部門(mén)在這一過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)一些重要敏感的突發(fā)事件，要迅速做出回應(yīng)，及時(shí)全面公布真實(shí)信息，充分利用各種媒體，加強(qiáng)與民眾的溝通，掌握社會(huì)輿論的主動(dòng)權(quán)。政府信息公開(kāi)越及時(shí)、越詳細(xì)，民眾了解的真實(shí)信息越多，謠言產(chǎn)生和擴(kuò)散的可能性就越小；政府對(duì)社會(huì)輿論引導(dǎo)得越及時(shí)、越恰當(dāng)，社會(huì)輿論就越可能盡早回歸理性與溫和，應(yīng)急管理面臨的負(fù)面影響就會(huì)越小。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，在普通民眾看來(lái)，中國(guó)的主流媒體往往高高在上，并且，許多民眾對(duì)主流媒體存在很強(qiáng)的不信任感，特別是在突發(fā)事件中，有時(shí)候，民眾的不信任感可能非常強(qiáng)烈。如果有社會(huì)組織參與到相關(guān)信息的采集與發(fā)布過(guò)程中，不僅可以增強(qiáng)民眾了解突發(fā)事件的發(fā)生原因、應(yīng)急管理的處置進(jìn)展，還可以增強(qiáng)民眾對(duì)相關(guān)信息的認(rèn)同度，從而有助于民眾與政府、同時(shí)，社會(huì)組織形成共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的局面。社會(huì)組織還可以通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)，廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的應(yīng)急管理決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)，這也有助于化解危機(jī)，增強(qiáng)應(yīng)急管理的時(shí)效性。

第三，應(yīng)利用社會(huì)組織的力量，加強(qiáng)應(yīng)急管理的國(guó)際合作。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，有些應(yīng)急管理事務(wù)通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際交流與合作可以極大地提高效率。通過(guò)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織與國(guó)外社會(huì)組織或國(guó)際社會(huì)組織進(jìn)行溝通與交流，就可以為應(yīng)急管理的國(guó)際合作提供一條便捷而靈活的途徑。

當(dāng)前，中國(guó)與世界的聯(lián)系越來(lái)越密切，這不僅體現(xiàn)在國(guó)家層面，在社會(huì)層面或公民個(gè)人層面更是如此，這為加強(qiáng)應(yīng)急管理的國(guó)際合作創(chuàng)造了良好的條件。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)出現(xiàn)的危機(jī)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生國(guó)際影響，有時(shí)候，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)的危機(jī)可能演變成地區(qū)危機(jī)乃至全球危機(jī)。這對(duì)加強(qiáng)應(yīng)急管理的國(guó)際合作提出了新的要求。生活在一個(gè)相互依賴的世界中，在面臨社會(huì)危機(jī)時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織完全有必要和相關(guān)國(guó)際組織或其他國(guó)際行為體擴(kuò)展合作，加強(qiáng)信息溝通，協(xié)調(diào)應(yīng)急管理事務(wù)，并且，在應(yīng)急管理的預(yù)防預(yù)警方面，也可以在技術(shù)、資金和人員等方面相互支持與幫助，從而提高預(yù)警預(yù)防能力和應(yīng)急處置能力。

（作者系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、副院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：宋瀟