體育協(xié)會內(nèi)部治理的法治度評估
——以中國足協(xié)爭端解決機制為樣本的實證考察

張春良

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體育協(xié)會內(nèi)部治理的法治度評估
——以中國足協(xié)爭端解決機制為樣本的實證考察

張春良

中國體育行業(yè)是“總會-協(xié)會或團體-個體”三位一體的組織結(jié)構(gòu)，協(xié)會是促進體育行業(yè)法治的中堅力量，其內(nèi)部治理的法治狀態(tài)表征了我國體育法治的程度、問題和演進方向。中國足協(xié)是適當?shù)臉颖荆⑵鹆恕皺?quán)力機構(gòu)-行政機構(gòu)-司法機構(gòu)”的分工合作模式，司法職能的相對獨立化使其內(nèi)部治理彰顯出法治精神，但作為足協(xié)司法機構(gòu)的仲裁委員會仍屬內(nèi)設機構(gòu)，且對足協(xié)行政機構(gòu)負責，法治化不徹底。治標方案是在足協(xié)內(nèi)部改良司法職能的獨立性；治本方略則是推動協(xié)會內(nèi)部司法職能的徹底外化，設置統(tǒng)一的體育仲裁機制，實現(xiàn)體育行業(yè)總體上的司法職能獨立化、專業(yè)化和權(quán)威化。樣本考察顯示，中國體育法治在途中。

體育協(xié)會；中國足球協(xié)會；內(nèi)部治理；體育仲裁；體育法治

1 體育協(xié)會內(nèi)部治理中糾紛解決機制的概況

體育協(xié)會在體育行業(yè)自治中居于承上啟下的關(guān)鍵地位①本文所指體育協(xié)會限為全國性體育協(xié)會。，體育協(xié)會的治理機制在協(xié)會內(nèi)部的微觀層面，以及在協(xié)會間的宏觀層面發(fā)揮著雙重的秩序建構(gòu)作用。作為體育協(xié)會的治理機制之重要組成，協(xié)會內(nèi)部的糾紛解決機制——通常是仲裁機制，對體育秩序的建構(gòu)尤其具有重大和直接的因果制約效應。這種制約效應體現(xiàn)為對協(xié)會、對行業(yè)自治權(quán)力運行的審查、管控和后續(xù)指引。合理的內(nèi)部糾紛解決機制能有效遏制行業(yè)自治中的不端和違法行為，矯正行業(yè)自治的內(nèi)在缺陷；也是行業(yè)自治與外部法治，承載法治精神，對行業(yè)自治實施法治化改造的樞紐。我國奧運項目類全國單項體育協(xié)會共有31個，考察各協(xié)會章程的機構(gòu)設置可發(fā)現(xiàn)，此類內(nèi)部糾紛解決機制主要有兩大類型：一是紀律委員會，二是仲裁委員會。由于紀律委員會屬于行政性質(zhì)的機構(gòu)，因此，并不是嚴格意義上的司法性質(zhì)的糾紛解決機構(gòu)。據(jù)此，可將我國奧運項目類體育協(xié)會的內(nèi)部糾紛解決機制之設立模式概括為三類：

第一類是單設紀律委員會。采取此種機構(gòu)設立模式的協(xié)會包括中國舉重協(xié)會、中國柔道協(xié)會、以及中國跆拳道協(xié)會。其中，中國柔道協(xié)會還將反興奮劑工作納入紀律委員會之中，形成“紀律和反興奮劑委員會”。

第二類是同時設立紀律委員會和仲裁委員會。采取此種機構(gòu)設立模式的協(xié)會在具體方式上又分為兩種：一是分立方式，中國足球協(xié)會就是唯一采取將紀律委員會和仲裁委員會分別設立的協(xié)會；二是合并方式，中國網(wǎng)球協(xié)會也是唯一將紀律委員會和仲裁委員會合二為一地設立為“紀律仲裁委員會”的機構(gòu)。

第三類是未常設任何糾紛解決委員會。其他體育協(xié)會則在其章程中沒有對內(nèi)部糾紛解決機制的設立進行明確規(guī)定。這當然不是說，這些協(xié)會沒有糾紛解決機制，如中國籃球協(xié)會就在中國男子籃球甲A聯(lián)賽之中設有紀律處罰機構(gòu)和規(guī)范。但必須指出和明確的是，此類糾紛解決機制是局部或非常設性的，并非協(xié)會層面的常設性糾紛解決機制。當然，從發(fā)展角度看，很多協(xié)會章程賦予其權(quán)力機構(gòu)及其執(zhí)行機構(gòu)依照規(guī)范新設分支機構(gòu)或?qū)ｉT委員會的職權(quán)，這就為糾紛解決功能的專門化、獨立化和實體化提供了可能。然而，就現(xiàn)有的機制建設看，大多數(shù)體育協(xié)會在其章程中未設立任何專門和常設的糾紛解決機構(gòu)。

在三類模式中，第二類設立模式無疑是相對完善的。它一方面明確區(qū)分了紀律委員會和仲裁委員會的不同角色，體現(xiàn)了糾紛解決的專業(yè)分工；另一方面，紀律委員會作為行政性質(zhì)的糾紛解決機構(gòu)，從現(xiàn)代法治的精神看，它屬于協(xié)會行政機構(gòu)的重要組成部分，當其裁斷涉及協(xié)會及其行政機構(gòu)的爭議時，其“既是運動員，又是裁判員”的地位之獨立性是備受質(zhì)疑的。為此，應在行政機制之外專設相對獨立的糾紛解決機構(gòu)，這就是仲裁委員會。中國網(wǎng)球協(xié)會將兩種性質(zhì)不同的糾紛解決機構(gòu)合而為一，抵消了二者分立的合理性。中國足球協(xié)會(以下簡稱“中國足協(xié)”)區(qū)分二者、分別設立的方式，既體現(xiàn)了協(xié)會內(nèi)部治理的法治精神，又成為中國各體育協(xié)會中的先行者和先進者。本文擬以中國足協(xié)的內(nèi)部仲裁機制為樣本，對我國體育協(xié)會內(nèi)部治理機制的法治狀態(tài)進行實證考察，希冀在我國體育協(xié)會中起到正向示范作用。

2 仲裁機制在中國足協(xié)內(nèi)部治理中的地位

2.1 中國足協(xié)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

中國足協(xié)是非營利性的社會團體法人，其建立的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了法人治理的基本架構(gòu)。從法人治理的分權(quán)與制衡角度出發(fā)，可將中國足協(xié)內(nèi)部的治理主體概括為權(quán)力機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)三個方面，分述如下：

2.1.1 作為權(quán)力機構(gòu)的會員代表大會

中國足協(xié)會員包括單位會員和個人會員兩類。個人會員并非是指足球運動員或其他與足球有關(guān)的工作人員，而是特指經(jīng)單位會員或主席會議提出，并經(jīng)執(zhí)行委員會批準，對中國足球事業(yè)有突出貢獻的人士，個人會員又被稱為中國足協(xié)榮譽個人會員。會員代表大會是中國足協(xié)的“最高權(quán)力機構(gòu)”，掌握并決定中國足協(xié)的最高決策，包括：制定和修改中國足協(xié)章程；選舉或罷免中國足協(xié)主席；表決通過副主席、秘書長和司庫人選；審議執(zhí)行委員會的工作報告；決定中國足協(xié)終止事宜；決定其他重大事宜。

執(zhí)行委員會是中國足協(xié)最高權(quán)力機構(gòu)的常設機構(gòu)，它在會員代表大會閉會期間行使大會職權(quán)。執(zhí)行委員會的“常設性”是相對的：相對于會員代表大會“四年一會”的周期而言，它具有常設性；但它也具有非常設的特征，即執(zhí)行委員會實為“年會”，一般是“一年一會”。執(zhí)行委員會的職權(quán)主要包括執(zhí)行會員代表大會的決議；向會員代表大會提議選舉并罷免主席；決定和籌備會員代表大會或特別會員代表大會；向會員代表大會報告工作；決定會員的吸收或除名；決定其他重大事項。

2.1.2 作為行政機構(gòu)的主席會議

中國足協(xié)主席是中國足協(xié)負責人，也是其法定代表人。主席會議負責執(zhí)行會員代表大會和執(zhí)行委員會的決定，并在執(zhí)行委員會閉會期間處理中國足協(xié)的重要日常工作。主席會議采取月會制，其職權(quán)主要包括：執(zhí)行會員代表大會和執(zhí)行委員會的決定；籌備會員代表大會；決定會員的吸收或除名；決定副秘書長及各機構(gòu)主要負責人；領導中國足協(xié)各機構(gòu)開展工作；決定其他重要事項。

主席會議下設辦事機構(gòu)，由秘書長負責領導，它是中國足協(xié)真正意義上的行政機構(gòu)，負責處理中國足協(xié)的日常工作事務。秘書長領導下的常設辦事機構(gòu)主要職權(quán)包括執(zhí)行執(zhí)行委員會和主席會議的決定；執(zhí)行各專項委員會的決定；處理日常事務性工作；負責對外聯(lián)絡工作；管理中國足協(xié)財務；辦理其他工作。

2.1.3 作為司法機構(gòu)的仲裁委員會

仲裁委員會在中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)則設計中并不具有特別突出的地位，它與紀律委員會、裁判委員會、各級各類足球委員會等共同組成中國足協(xié)的職能機構(gòu)，是中國足協(xié)領導下的各專項委員會之一。其組織制度由執(zhí)行委員會確定；工作機構(gòu)及人員配置則由主席會議批準。對于仲裁委員會的職能，中國足協(xié)制定的工作規(guī)則特別規(guī)定，它是“中國足球協(xié)會處理行業(yè)內(nèi)部糾紛”①參閱《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》第2條。的職能機構(gòu)。因此，可以將仲裁委員會視為中國足協(xié)的司法機構(gòu)，承擔糾紛解決的司法職能。

總結(jié)而言，會員代表大會及作為其代表的執(zhí)行委員會構(gòu)成中國足協(xié)的權(quán)力機構(gòu)，負責制定中國足協(xié)章程等法規(guī)文件的基本立法活動，并掌握中國足協(xié)的重大決策；主席會議及其領導下的秘書長負責的常設機構(gòu)是中國足協(xié)的日常行政機構(gòu)，對外代表中國足協(xié)，對內(nèi)則協(xié)調(diào)各職能機構(gòu)的有效運作；仲裁委員會雖是中國足協(xié)專項委員會之一，但它的角色地位和功能具有特別重要的意義，在中國足協(xié)內(nèi)部相對獨立地發(fā)揮著司法機構(gòu)的功效。

2.2 仲裁機制的定位

應當指出的是，仲裁機制作為中國足協(xié)指定的爭議解決機制，它在中國足協(xié)章程中體現(xiàn)出名義與功能兩種定位的落差。功能上，雖然可以從中國足協(xié)章程中提煉出權(quán)力機構(gòu)、行政機構(gòu)與司法機構(gòu)的三足鼎立的治理結(jié)構(gòu)，但在名義上，仲裁委員會只是中國足協(xié)的專項委員會之一，并不具有與權(quán)力、行政機構(gòu)相制約的地位。

2.2.1 名義定位

《中國足球協(xié)會章程》第26條僅將仲裁委員會列為專項委員會之一，并明確其為中國足協(xié)的職能機構(gòu)，主要任務是在中國足協(xié)的授權(quán)范圍內(nèi)負責處理中國足協(xié)的專項事務。這一定會在名義上將仲裁委員會下置于作為行政機構(gòu)的主席會議之下，并在如下方面受制于主席會議之決定：1)工作小組設立的批準，即仲裁委員會內(nèi)部的工作小組是否及如何設立，應報主席會議批準；2)規(guī)范制定的批準，即仲裁委員會擬定的工作規(guī)范、規(guī)章制度和工作細則等，應報主席會議批準后執(zhí)行；3)人事增設的批準，即仲裁委員會如需增設副主任委員或設立常務委員會，應報主席會議批準；4)專項工作的匯報，即仲裁委員會負責人應向主席會議匯報工作。

由上可見，在中國足協(xié)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，承擔爭議解決功能的仲裁委員會并沒有清晰地與行政機構(gòu)的地位和職能區(qū)分開來。在中國足協(xié)章程的規(guī)則名義上，有較為明確的權(quán)力機制和行政機制之間的界限劃分，但司法機制卻有被吸收入行政機制之中的傾向。沒有相對獨立的身位，致使典型的“立法-行政-司法”鼎足而立的法人治理機制出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)坍塌①需要指出的是，在一般的公司法人治理結(jié)構(gòu)中，也并沒有司法機制，但形成了“股東(大)會-董事會-監(jiān)事會”三足鼎立的制約機制，監(jiān)事會在一定程度上發(fā)揮著準司法性的角色，并且其標準的司法機制外置于法人，并因允許內(nèi)部糾紛向外部司法機制接近而得到補足。但中國足協(xié)內(nèi)部糾紛的解決并無此種“通透性”，糾紛解決途徑堵塞可能導致法治衰減。，相互間的制衡缺失，也將影響協(xié)會治理的效率和法治程度。

2.2.2 功能定位

仲裁委員會在名義上雖然并未獲得其應得的地位，但在中國足協(xié)章程實際賦予的功能上卻得到了一定程度的彌補。

1.司法職能的明確。中國足協(xié)章程雖然將仲裁委員會與其他委員會并列，作為專項委員會之一，并在人事、機構(gòu)、工作等方面要求服從和服務于主席會議，但其被行政機構(gòu)遮掩的司法之光最終仍然透過《仲裁委員會工作規(guī)則》被澄清，被其明確定位為糾紛解決機構(gòu)。

2.機構(gòu)獨立。獨立是司法機制的首要條件，沒有獨立就沒有法治精神。機構(gòu)獨立在形式和實質(zhì)層面是對正義的擔保。首先，《仲裁委員會工作規(guī)則》第3條一般地要求仲裁委員會“獨立審理”案件；其次，在許多具體規(guī)則上也強化了仲裁委員會特別是相對于中國足協(xié)行政機構(gòu)的獨立性，如在當事人對仲裁庭成員的獨立性和公正性發(fā)生合理的懷疑，請求回避時，對于回避決定的作出，由仲裁委員會主任決定；仲裁委員會主任回避與否，則由仲裁委員會會議決定，這就體現(xiàn)了“司法獨立”的精神，避免中國足協(xié)主席、主席會議或秘書長的行政干涉。

3.功能超越。仲裁委員會不同于一般專項委員會的地方，還尤其表現(xiàn)為其功能上的超越性，即它首先超越各專項委員會，各專項委員會均是其潛在的管轄對象；其次則甚至超越中國足協(xié)本身，因為仲裁委員會還可以受理中國足協(xié)作為一方當事人的特定爭議。中國足協(xié)章程第62條規(guī)定，仲裁委員會可受理會員協(xié)會、注冊俱樂部及其成員，與“本會”等的業(yè)內(nèi)爭議。不僅如此，仲裁委員會作出的決定是最終的，對包括中國足協(xié)自身在內(nèi)的各方均具約束力。

4.強制接受。仲裁委員會享有的司法上的獨立和特權(quán)還通過強制性條款的方式得到鞏固。中國足協(xié)章程第10條，即把接受仲裁委員會管轄的條件列為會員入會的先決前提，無此不能被中國足協(xié)接受為會員。該條款一方面要求所有會員在書面申請中應保證遵守中國足協(xié)章程的各項規(guī)定，包括仲裁委員會的工作規(guī)則；另一方面，則專門強調(diào)各會員應明確承認接受中國足協(xié)章程第61、62條規(guī)定的強制性內(nèi)容。該兩條內(nèi)容正是對仲裁委員會職責、地位和功能的單獨和強化規(guī)定。

因此，對中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會的地位界定，不能簡單地局限于中國足協(xié)章程規(guī)則上的名義定位，而應透過規(guī)則把握其在功能上的實質(zhì)地位。這種功能上的實質(zhì)地位就是，仲裁委員會不是與其他專項委員會簡單并列的委員會之一，而是具有超越于這些委員會、乃至超越中國足協(xié)自身的司法地位。在此種司法地位下，中國足協(xié)應確保其會員之間、會員與自身之間的爭議應由仲裁委員會管轄，獨立裁斷，并承諾執(zhí)行其終結(jié)性裁定。這些承諾被視為是中國足協(xié)章程中必須被接受、不得以任何形式加以損抑的強制性規(guī)定。

3 中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的架構(gòu)

中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制主要由《中國足球協(xié)會章程》及《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》兩部分組成，前者是抽象的框架設定，后者則是在此基礎上對仲裁機制的具體細化。綜合考量，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的設置、運作及其特征包括如下方面：

3.1 機構(gòu)設立

仲裁委員會屬于專項委員會，因此，在機構(gòu)建制上應遵守中國足協(xié)章程中有關(guān)專項委員會設立的規(guī)則。但中國足協(xié)章程并沒有明確、直接地規(guī)定專項委員會的批設主體.因此，在仲裁委員會機構(gòu)設立的問題上，必須首先厘定會員代表大會、執(zhí)行委員會以及主席會議各自的權(quán)限何在。

分析中國足協(xié)章程規(guī)則，并結(jié)合三機構(gòu)的職能性質(zhì)定位，可認為它們在仲裁機制建設中各發(fā)揮如下作用：

第一，主席會議不具有設立仲裁委員會的職權(quán)，但具有確定仲裁委員會成員及執(zhí)行其決定的職責。主席會議的職權(quán)定位是，領導秘書長在執(zhí)行委員會閉會期間處理中國足協(xié)的日常事務，其職責是行政性的，從原理上不宜承擔建設司法職能機構(gòu)的責任。中國足協(xié)章程在所列示的主席會議職權(quán)清單中，它被明確定位為對各專項委員會作出的決定的執(zhí)行機構(gòu)。此外，主席會議還被賦予對仲裁委員會的人員組成的人事決定權(quán)①參閱《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》第25條。。

第二，會員代表大會和執(zhí)行委員會在理論上均為批設仲裁委員會的適格主體。會員代表大會是中國足協(xié)最高權(quán)力機關(guān)，在理論上可以決定中國足協(xié)的任何事務，包括仲裁委員會的建制問題。執(zhí)行委員會是會員代表大會職權(quán)的行使者，在后者閉會期間代表其作為權(quán)力機關(guān)行動.因此，它們當然是建構(gòu)仲裁委員會的適格的批設主體。

第三，在是否設立以及如何設立仲裁委員會的問題上，會員代表大會和執(zhí)行委員會分工負責，各司其職。盡管執(zhí)行委員會也具有批設仲裁委員會的主體資格，但筆者認為，在中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的設立問題上，宜將其定位為最高權(quán)力機構(gòu)的職權(quán)范疇，具體的建制問題則可分解給執(zhí)行委員會負責。簡言之，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的機構(gòu)設立包括兩個相繼的問題：是否設立以及如何設立。前者由會員代表大會決定,后者由執(zhí)行委員會決定。

這樣的建設思路也間接體現(xiàn)在中國足協(xié)章程中。中國足協(xié)章程第26條第3款規(guī)定：“本會可調(diào)整或組建新的專項委員會”。從規(guī)則的文義解釋角度出發(fā)，“本會”應首先被解釋和理解為中國足協(xié)，而在會員代表大會、執(zhí)行委員會和主席會議三者中，最能代表中國足協(xié)的當首屬會員代表大會。在中國足協(xié)章程的同條第5款中，執(zhí)行委員會被明確賦予確定“各專項委員會的組織制度”的職責。這就間接地表明，如何組織、而非是否建設專項委員會，才是執(zhí)行委員會的職權(quán)。

3.2 受案范圍

中國足協(xié)仲裁委員會的受案范圍是一個較為復雜的問題，因為其范圍界定在本質(zhì)上是一個多頭協(xié)調(diào)和平衡的問題，概括而言，主要涉及3個層面、6大機構(gòu)之間的管轄分工。準確且清晰地界定6個機構(gòu)之間的分工，也就合理地確定了中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機構(gòu)的受案范圍。

3.2.1 宏觀層面：行業(yè)自治與國家治理的內(nèi)外分工

所謂行業(yè)自治與國家治理的內(nèi)外分工，是指中國足協(xié)仲裁委員會與法院之間的受案分工，其本質(zhì)是司法與仲裁之間的平衡，在形式上則是行業(yè)內(nèi)、外治理的協(xié)調(diào)。從實證角度看，行業(yè)自治的立足基礎和生存環(huán)境是國家的司法治理。因此，作為行業(yè)自治的中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制應服從于國家司法機制，表現(xiàn)在受案范圍的關(guān)系上，國家司法機構(gòu)的受案范圍應覆蓋中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的受案范圍。但從現(xiàn)代治理理念的角度看，行業(yè)自治更為本質(zhì)地展現(xiàn)了國家司法自治的原理，這就是契約自治，它作為治理理念貫穿、支撐并正當化一切現(xiàn)代治理機制。據(jù)此，行業(yè)自治不應被視為是國家司法自治的領域，而應當是國家司法自治的前提。這一結(jié)論意味著，國家司法機制不應全面、而應適度介入行業(yè)自治，并將某些爭議之解決完全保留給行業(yè)自治。

《中國足球協(xié)會章程》第61條第1款、第62條第2款即是對此作出規(guī)定。依照規(guī)定的精神看，只能提交內(nèi)部仲裁解決，不能提交法院訴訟的爭議主要是從兩個角度概括的：1)主體特定的角度，即爭議必須是行業(yè)各級各類成員之間及其與行業(yè)協(xié)會本身之間的爭議。就中國足協(xié)而言，此類爭議應當是指中國足協(xié)會員協(xié)會、注冊俱樂部及成員與中國足協(xié)、其他會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員之間爭議。2)爭議特定的角度，即爭議必須是“業(yè)內(nèi)爭議”。對于何謂業(yè)內(nèi)爭議的概念，并不十分清晰，但它至少表明了這樣兩個基本立場：一方面，即便是行業(yè)成員之間發(fā)生的爭議，如果并非業(yè)內(nèi)爭議，而是其他的普通民商事爭議，此類爭議可訴諸行業(yè)外的司法訴訟；另一方面，中國足協(xié)《仲裁委員會工作規(guī)則》第5條對受案范圍的規(guī)定在一定程度上具體例示了業(yè)內(nèi)爭議的類型，它主要包括兩類：一是中國足協(xié)紀律委員會作出的處罰決定②中國足球協(xié)會紀律委員會作出的處罰決定類型，涉及到中國足協(xié)紀律委員會與中國足協(xié)仲裁委員會之間的受案范圍比較，下文將對此進一步論述。；二是會員協(xié)會、足球俱樂部、足球運動員、教練員、經(jīng)紀人相互間就注冊、轉(zhuǎn)會、參賽資格、工作合同、經(jīng)紀人合同等事項發(fā)生地屬于行業(yè)管理范疇的爭議。

3.2.2 中觀層面：行業(yè)自治與協(xié)會自治的內(nèi)、外分工

所謂內(nèi)、外分工，是指中國足協(xié)仲裁委員會與CAS之間的受案分工。體育行業(yè)是對各級各類體育組織及其形成的體育關(guān)系的總稱，各體育協(xié)會則是其重要組成部分和行為主體，二者之間就業(yè)內(nèi)爭議的管轄分工在性質(zhì)上首先是內(nèi)部關(guān)系，其次才是以協(xié)會為標準的內(nèi)、外部關(guān)系：作為整體的體育行業(yè)屬于體育協(xié)會的外部空間，其爭議解決機制屬行業(yè)自治范疇；體育協(xié)會則是存在于體育行業(yè)中的行為主體，其內(nèi)部爭議解決機制則是協(xié)會自治的體現(xiàn)。在全球范圍內(nèi)，國際體育仲裁院(CAS)是體育行業(yè)自治的集中表現(xiàn)；而在中國層面的體育行業(yè)自治卻缺乏獨立和統(tǒng)一的仲裁機制。

就中國足協(xié)而言，其協(xié)會內(nèi)部仲裁機制在受案范圍上也需要厘清其與CAS的管轄分工。這種分工的特征主要體現(xiàn)在三個方面：1)專屬于CAS的管轄事項，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制無權(quán)受理。這些爭議事項主要是指主體涉外的體育爭議①依《中國足球協(xié)會章程》第61條之規(guī)定，中國足協(xié)會員、注冊俱樂部不得將自己與國際足聯(lián)、亞足聯(lián)及其會員協(xié)會和俱樂部的任何爭議提交法院，而同意提交各方認可的仲裁委員會。這種各方認可的仲裁委員會事實上也就是《國際足聯(lián)章程》第66條所指的CAS。。2)中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制可終局裁決的案件，這主要是指國際足聯(lián)章程第67條第3款第3項授權(quán)各協(xié)會可自行保留裁決權(quán)的爭議事項。具體爭議事項并未被列明，而是由各協(xié)會自決之。3)可由CAS和中國足協(xié)仲裁委員會共同管轄的爭議事項，以興奮劑爭議為典型。依國際足聯(lián)章程第67條之規(guī)定，盡管國際足聯(lián)為各協(xié)會、洲際足聯(lián)保留了必要的專屬管轄權(quán)，但它同時對有關(guān)興奮劑的爭議事項做了特別保留，要求各協(xié)會、聯(lián)賽組織內(nèi)部就此作出的具有最后約束力的決定向CAS上訴管轄開放，世界反興奮劑組織(WADA)是適格的申訴主體之一。據(jù)此，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制有權(quán)首先對興奮劑事項做出決定，在當事人或WADA對決定不服的情況下，則可向CAS提起申訴。需要指出的是，此種申訴的前提條件是“窮盡內(nèi)部救濟”[2]，即“如內(nèi)部解決辦法都無效，才能向體育仲裁法庭提出申訴”②《國際足聯(lián)章程》第67.2條。。

3.2.3 微觀層面：協(xié)會自治的內(nèi)部分工

所謂協(xié)會自治的內(nèi)部分工，是指中國足協(xié)仲裁委員會與中國足協(xié)紀律委員會、執(zhí)行委員會、主席會議的受案分工。中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會也并非是中國足協(xié)內(nèi)部所有爭議的萬能管轄機構(gòu)，它與中國足協(xié)紀律委員會、執(zhí)行委員會和主席會議就內(nèi)部爭議有兩種分工管轄方式：一是各別專屬管轄；二是分級共同管轄。各別專屬管轄，是指由三者各自專門管轄的爭議事項；分級共同管轄，則是指某些爭議可由其中的兩個或三個機構(gòu)管轄，且各機構(gòu)之間的管轄具有層級性。本研究以仲裁委員會為中心，分別比較它與紀律委員會、主席會議之間的受案范圍。

圖1 中國足球協(xié)會內(nèi)部管轄分工示意圖Figure 1. Jurisdiction Divisions in Chinese Football Association

1.仲裁委員會和紀律委員會之間的管轄分工。二者分工采取的是明示清單的方式，即只屬于特定類型的紀律處罰方可被允許向仲裁委員會提起申訴，其余紀律處罰則專屬紀律委員會終局決定。具體而言，允許向仲裁委員會提起申訴的紀律處罰包括10類：1)停賽或禁止進入體育場、休息室、替補席4場或4月以上；2)退回獎項；3)減少轉(zhuǎn)會名額；4)限制引進外籍運動員；5)禁止從事任何與足球有關(guān)的活動；6)取消比賽結(jié)果、比分作廢；7)扣分、禁止轉(zhuǎn)會、降級、取消比賽資格、取消注冊資格；8)進行無觀眾比賽、在中立場所進行比賽、禁止在某體育場(館)比賽；9)對賽區(qū)罰款4萬元以上、對俱樂部(隊)罰款5萬元以上、對個人罰款3萬元以上；10)其他更嚴重的處罰③參閱2014年2月《中國足球協(xié)會紀律準則》第94條。相比于2011年的《中國足球協(xié)會紀律準則及處罰辦法》第93條，可向仲裁委員會提起申訴的類型增加了兩類，一是減少轉(zhuǎn)會名額，二是限制引進外籍運動員。。紀律委員會根據(jù)中國足協(xié)《紀律準則》作出的其他紀律處罰，將是終局性的決定，不能向仲裁委員會提起申訴。

2.仲裁委員會和執(zhí)行委員會之間分工。二者的受案關(guān)系也包括兩個方面：一方面是中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會擁有終局裁定權(quán)的專屬爭議，主要是指它根據(jù)中國足協(xié)《仲裁委員會工作規(guī)則》規(guī)定范圍受理的案件；另一方面，仲裁委員會對上述范圍外的爭議作出的裁決，則是非終局性的，當事人可向執(zhí)行委員會提出申訴，由后者做出最終裁決④《中國足球協(xié)會章程》第62條第2和第3款。。需要指出的是，執(zhí)行委員會作為權(quán)力機構(gòu)參與司法性的上訴復審，一方面在受案范圍上應局限于少數(shù)情形；另一方面也不能受理當事人直接越過仲裁委員會而提起申訴的案件。

3.仲裁委員會與主席會議之間的分工。主席會議主要是一個行政性機構(gòu)，它承擔司法性職能需要滿足如下幾個條件：其一，必須是重大或特殊類型的案件；其二，必須由仲裁委員會轉(zhuǎn)交，當事人不能直接向主席會議提交；其三，是否提交主席會議處理，這屬于仲裁委員會的職權(quán)；其四，主席會議對案件進行處理采取的是特別程序，不受《仲裁委員會工作規(guī)則》的約束。這些條件也構(gòu)成了中國足協(xié)仲裁委員會和主席會議之間的管轄分工標準。需要指出的是，主席會議對重大、特殊案件的處理，在與仲裁委員會管轄分工上并不十分明確：它究竟與仲裁委員會構(gòu)成上訴或差序關(guān)系，還是專門針對特殊類型案件的處理與仲裁委員會處于平行關(guān)系？從規(guī)則表述看，二者關(guān)系似應定位為平行關(guān)系，即主席會議并非仲裁委員會的上訴機構(gòu)，一方面，執(zhí)行委員會已經(jīng)成為仲裁委員會就特定類型爭議作出的決定的上訴機構(gòu)，沒有必要再將主席會議列為上訴機構(gòu)；另一方面，對提交主席會議處理的重大或特殊案件，仲裁委員會并未做出裁定，而是因案情特質(zhì)轉(zhuǎn)交主席會議處理，因此，不存在主席會議對仲裁委員會裁定的再審理。

3.3 管轄依據(jù)

為正當化并鞏固仲裁委員會的管轄權(quán)，中國足協(xié)章程設計了獨特的仲裁條款，以確保仲裁委員會成為中國足協(xié)框架內(nèi)唯一、最高和最終的爭端解決機構(gòu)，除亞足聯(lián)、國際足聯(lián)的特別規(guī)定另有規(guī)定外，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會仲裁條款主要以兩種途徑發(fā)揮最高規(guī)范效力：

1.將仲裁委員會仲裁條款直接列示為中國足協(xié)章程條款，這就賦予了內(nèi)部仲裁委管轄權(quán)以“憲法性”的最高權(quán)威。仲裁委員會管轄條款的作用原理是，它類似于一個開放性要約，會員申請入會的行為和書件就是對這一開放要約的承諾，從而在中國足協(xié)及其會員、中國足協(xié)會員彼此之間形成一個共享的仲裁合意?！吨袊闱騾f(xié)會章程》第10條第1款的規(guī)定就彰顯了這種作用原理：擬申請入會的會員加入中國足協(xié)時必須提出書面申請，申請書中應保證遵守中國足協(xié)章程和各項規(guī)定。

2.要求各會員將接受中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會作為唯一、最高和最終管轄機構(gòu)的規(guī)定，載入會員自身的章程中，并將此作為申請入會的必備條件。中國足協(xié)章程第10條第1款規(guī)定，擬申請入會的會員申請入會時必須提交自身的協(xié)會章程，在會員章程中必須包括中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會的仲裁條款。

事實上，如果將考察視角向上擴展至亞足聯(lián)和國際足聯(lián)的章程規(guī)范，都可以發(fā)現(xiàn)類似的仲裁條款。分析這些仲裁條款彼此的勾連關(guān)系，可揭示出足球行業(yè)內(nèi)部仲裁條款的宏觀結(jié)構(gòu)特征，這就是“頂層設計、章程保證、傘形布局、分工合作”。需要指出的是，國內(nèi)與國際足協(xié)(聯(lián))兩層面存在的一個關(guān)鍵差異是仲裁機構(gòu)的獨立性，這將在很大程度上影響仲裁條款的效力認定。

3.4 關(guān)鍵程序

仲裁程序集中規(guī)定在中國足協(xié)《仲裁委員會工作規(guī)則》之中。依該工作規(guī)則的設計，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁的關(guān)鍵程序可概括這樣幾個環(huán)節(jié)：

3.4.1 仲裁訴答

仲裁申請是啟動仲裁程序的第一環(huán)節(jié)，包括必要信息的合格申請書及附件是有效申請的條件。仲裁委收到申請后將進行必要的形式審查，并根據(jù)審查結(jié)果或駁回、或受理。受理后，仲裁委應組建仲裁庭，仲裁庭作為仲裁程序的主導者和推動者，將對案件審理全權(quán)負責。仲裁庭采取三人制仲裁庭形式，不區(qū)分案件性質(zhì)和影響，無獨立仲裁庭建制。包括首席仲裁員在內(nèi)的三人制仲裁庭的所有人選將由仲裁委員會主任決定。依仲裁爭議事項的性質(zhì)不同，仲裁采取有償和無償兩種形式：針對中國足協(xié)紀律委員會作出的處罰決定不服而提起仲裁的，實行免費仲裁；除外之爭議，則是收費仲裁。仲裁委員會還應將受理通知書、仲裁申請書及其他附件，及時寄送被申請人，并將仲裁庭組成告知雙方當事人。被申請人應及時提交答辯，并附必要附件。

雙方當事人對仲裁庭人員的獨立、公正品格產(chǎn)生合理的懷疑時，可向仲裁委提交回避申請。仲裁員的回避決定，由仲裁委員會主任作出；仲裁委員會主任的回避，則由仲裁委員會會議決定。

3.4.2 仲裁庭審

仲裁庭可自行決定庭審的方式，或開庭審理，或不開庭審理。無論開庭審理與否，原則上都要保證仲裁庭審的秘密性。但對仲裁秘密性的一個重要突破是，在仲裁足球運動員與俱樂部之間的爭議時，仲裁委員會可根據(jù)案件情況，以隨機抽取的方式在當事人之外的足球俱樂部及運動員中各選擇1～2名代表參加庭審。這些代表有權(quán)對案件仲裁發(fā)表獨立意見，仲裁庭有義務充分聽取。這是體育仲裁透明化的一個表現(xiàn)，是體育仲裁公益性的內(nèi)在要求。

仲裁庭審中的一個核心事項是仲裁證據(jù)的提交、審查與采信。中國足協(xié)仲裁采取誰主張、誰舉證的責任模式，舉證責任人應承擔舉證不力的后果。但針對紀律委員會的處罰而提起仲裁的案件，原則上采取舉證責任倒置的模式，即紀委應對其處罰依據(jù)舉證，但申請人也有責任對主張的事實進行證明。在證據(jù)的審查和采信方面，仲裁庭在經(jīng)過充分質(zhì)證之后可依職權(quán)進行裁量。

3.4.3 仲裁裁決

中國足協(xié)仲裁采取調(diào)解與仲裁相結(jié)合的方式，調(diào)解不是必選項，是仲裁庭自由裁量的范疇。仲裁中的調(diào)解不同于一般調(diào)解，當事人達成和解協(xié)議后應以書面形式固定，仲裁庭應據(jù)此制作調(diào)解書。調(diào)解書具有與裁決書同等的法律效力。同樣地，鑒于紀律處罰的特殊性，此類爭議不適用調(diào)解。

調(diào)解不成，或仲裁庭決定不采取調(diào)解的，就需要進入裁決程序。裁決要點包括：1)裁決時限較短，對紀委決定和其他類爭議的仲裁時限分別為3個月和6個月，這體現(xiàn)了體育仲裁注重時效的一貫特征。2)裁決規(guī)范較多，仲裁庭做出裁決時可依據(jù)4類規(guī)范，分別是法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國際慣例以及公平公正原則。這體現(xiàn)了中國足協(xié)內(nèi)部仲裁的綜合風格，融一般的規(guī)范仲裁與特別的友好仲裁于一體。3)裁決意見的形成方面，原則上采取多數(shù)票決；在無法形成多數(shù)票決的情形下，則由仲裁庭上報仲裁委員會決定。4)裁決履行保障方面，建立以紀律委員會為中心的管控機制，即裁決義務人未履行裁決的，對方當事人可向紀律委員會提出申請，由其給予處罰。

4 中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的法治度評析

4.1 內(nèi)部仲裁機制的法治化

行業(yè)自治有其合理性，因此，并不要求它完全等同于法治，然而，法治的精神卻是行業(yè)自治不能貶損的。中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的建設與發(fā)展在如下方面體現(xiàn)了法治精神：

第一，初步實現(xiàn)司法與行政的分離與相對獨立。中國足協(xié)內(nèi)部治理中，主席會議領導下的秘書長負責制是其行政治理方式，表征著中國足協(xié)的行政職能。從法治的精神看，司法機構(gòu)及其職能就在于合理限制或規(guī)范行政職權(quán)，實現(xiàn)有序的自治。因此，司法機構(gòu)和職能應當從行政機構(gòu)和職能分離開來，保持必要的距離以實現(xiàn)權(quán)力制約和權(quán)利保障。特別是，中國足協(xié)行政機構(gòu)及其職能在行使公共權(quán)力時既可能對自治體相對人的權(quán)益造成侵犯，又可能本身作為爭議參與的一方。為避免中國足協(xié)行政機構(gòu)既當運動員又當裁判員，同時能合規(guī)、合理行政，在它之外建立獨立的承擔司法職能的機構(gòu)就尤顯必要。有了獨立的司法機制，不一定就必然實現(xiàn)實質(zhì)公正；然而，如果沒有獨立的司法機制，就連形式的公正也談不上。

中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制實現(xiàn)了一定程度的獨立。這體現(xiàn)為：1)仲裁委員會的設置由權(quán)力機構(gòu)而非行政機構(gòu)決定，即中國足協(xié)執(zhí)行委員會而非主席會議決定專項委員會的設立。2)仲裁委員會獨立審理案件，不受其他機構(gòu)或人士的干涉，這為仲裁委員會工作規(guī)則第3條所明確。3)在仲裁回避機制中，仲裁委員會主任需要回避時，由仲裁委員會自行決定，體現(xiàn)了仲裁獨立的精神。4)仲裁庭形成裁決意見時候，如不能達成多數(shù)意見，也由仲裁委員會決定，中國足協(xié)內(nèi)部其他機構(gòu)或人員不得干涉。5)特別是仲裁庭在撤銷作為行政機構(gòu)的紀律委員會的處罰決定時，自主裁定，并只需向主席會議備案，無需征得后者同意。

第二，合理厘定國家法治與行業(yè)自治的關(guān)系，既確保中國足協(xié)成員接近正義的機會和權(quán)利，也妥當?shù)睾葱l(wèi)了行業(yè)自治的權(quán)限。行業(yè)自治與國家法治之間并不是簡單的包容關(guān)系，似乎國家法治君臨一切，就完全覆蓋和限制行業(yè)自治；它們之間也并不是簡單的并存關(guān)系，似乎行業(yè)自治領域就是國家法治力所不及的地方，在這片領域中實現(xiàn)完全和絕對的家長制。前已述及，行業(yè)自治是比國家法治更為古老、也更貼近契約自治本質(zhì)的治理模式。因此，對二者的關(guān)系或有效域的界定應當是持法治必要介入下的行業(yè)自治標準。該標準下，行業(yè)自治就如同市場，國家法治只是為其劃定基本紅線，對行業(yè)自治持有限介入態(tài)度，只在行業(yè)自治逾越基本法治尺度，侵犯基本人權(quán)時，才為當事人提供一條接近正義的道路。

中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制在管轄范圍的確定上，體現(xiàn)了這樣的法治精神：一方面，它將自身的適格管轄范圍嚴格且明確地限定為“業(yè)內(nèi)爭議”或“行業(yè)管理范疇的爭議”，以實現(xiàn)此類爭議處理的高效和合理化。畢竟相比于中國足協(xié)仲裁委員會而言，國家司法機構(gòu)并不比中國足協(xié)內(nèi)部仲裁員更懂行業(yè)規(guī)律；另一方面，中國足協(xié)仲裁委員會也并不一味地強調(diào)其管轄權(quán)的獨占性和終局性，對于中國足協(xié)內(nèi)部成員彼此之間發(fā)生的除業(yè)內(nèi)或行業(yè)管理爭議之外的其他爭議，也就是超出行業(yè)自治范圍之外的普通民商事爭議，國家法院有權(quán)管轄。此外，對于某些較為嚴重、影響體育行業(yè)較大的爭議，如興奮劑爭議，中國足協(xié)也允許當事人或WADA向更中立、更權(quán)威的國際體育法庭CAS提起上訴仲裁。

第三，合理設計內(nèi)部仲裁機構(gòu)的管轄依據(jù)，進一步正當化中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會管轄權(quán)的適格性。仲裁條款具有礙訴抗辯力，這是仲裁和司法界共同接受的前提和共識[3]。因此，設立并要求相關(guān)人員接受完善的中國足協(xié)仲裁條款，就強化了中國足協(xié)仲裁的正當基礎。中國足協(xié)仲裁條款通過章程化的方式，載入作為中國足協(xié)基本規(guī)范的章程之中，成為普遍和開放的仲裁要約，這就對所有其他希望永久和臨時參與中國足協(xié)活動的相對人構(gòu)成了一個準入條件，只要加入、甚或只是以行為參與中國足協(xié)活動[1]，在法律和法理上就必須承認，該相對人已經(jīng)通過言行接受了仲裁要約，構(gòu)成仲裁承諾。不僅如此，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會的管轄依據(jù)，還延伸至各會員的章程規(guī)范中，并作為中國足協(xié)入會的前提條件。以此雙重章程化的方式，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會的管轄權(quán)就不存在管轄漏洞，在相對意義上也就排除了中國足協(xié)仲裁委員會無權(quán)仲裁的可能。

4.2 內(nèi)部仲裁機制的負法治性

中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制在何種程度上彰顯了法治精神，其行業(yè)自治就能在何種程度上得到保障。國家司法機構(gòu)介入行業(yè)自治的必要性和必須性，正也是為了補足內(nèi)部糾紛解決機制的法治精神。因此，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制已經(jīng)盡可能地依照法治的精神進行了設計。然而，在如下兩方面，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制還有所不足：

4.2.1 機構(gòu)獨立性不徹底

真正符合法治理念的獨立首先是形式上的獨立，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制位于中國足協(xié)內(nèi)部框架中，在形式上難以保證其透徹的獨立性。同樣的問題曾經(jīng)也存在于CAS機制中，CAS作為國際奧委會的組成部分，在一起涉及以國際奧委會為被申訴人的仲裁案件中，CAS的中立性和公正性受到了廣泛質(zhì)疑。當事人還將這個問題提交瑞士法庭進行裁斷。盡管瑞士法庭裁定CAS是中立仲裁機構(gòu)，但仍然對其作為國際奧委會的組成部分的地位表達了關(guān)切[4]。其后，CAS脫離國際奧委會，成為真正獨立的仲裁機構(gòu)，也成長為世界體育的最高上訴法庭。因此，從嚴格意義上的法治精神看，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會作為中國足協(xié)的職能機構(gòu)之一，在不涉及中國足協(xié)自身作為當事人的情況下，其獨立性尚可得到保證，但在以中國足協(xié)或其構(gòu)成部分為當事人一方的情形下，其獨立性就會發(fā)生認可危機。

4.2.2 仲裁中的行政干預

中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會雖然在一些方面維持了與行政機構(gòu)的距離，但仲裁中的行政干預仍然不可避免，且某些制度設計還值得進一步商榷。

總結(jié)而言，主要存在的可能的行政干預包括：1)在仲裁委員會設立的問題上，由中國足協(xié)權(quán)力機構(gòu)即執(zhí)行委員會負責，但其如何組織則是由中國足協(xié)行政機構(gòu)即主席會議決定。重要的體現(xiàn)有：仲裁委員會的組織制度由主席會議決定；仲裁委員會應向主席會議匯報工作；以及仲裁委員會的內(nèi)設工作機構(gòu)也由主席會議批準。2)仲裁委員會的人員組成由主席會議決定。3)重大或特殊案件，主席會議可能是裁決主體，并不受仲裁規(guī)則的約束，自由處理案件。4)在仲裁裁決的執(zhí)行過程中，紀律委員會被賦予采取處罰措施以保障仲裁裁決順利履行的權(quán)力。這就將中國足協(xié)司法裁決的強制執(zhí)行力量移交給了作為行政機構(gòu)的紀律委員會，使中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會成為一只沒有牙齒的老虎。更堪疑慮的是，如果拒不履行仲裁裁決一方正好是中國足協(xié)紀律委員會時，該紀律委員會會否、以及將會如何對自身的不履行行為實施紀律處罰？在中國足協(xié)紀律委員會的紀律準則中看不到這樣的程序設計。從行政與司法的關(guān)系角度看，司法審查或救濟應始終位于行政決定之后，如果將紀律委員會作為不履行裁決的處罰機構(gòu)，那么，在紀律委員會對裁決不履行的相對人實施紀律處罰時，此類紀律處罰是否可被當事人再向仲裁委員會提起申訴？答案如果是否定的，就會讓紀律委員會的此類行政決定被置于司法審查之外，不合法治精神；答案如果是肯定的，就會陷入紀律委員會與仲裁委員會之間的無窮循環(huán)。

此外，中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的不獨立和行政干預，也難以保證其裁決具有排除外部司法救濟和內(nèi)部行業(yè)上訴救濟的公信力。根據(jù)國際足聯(lián)章程第67條規(guī)定，只有按照協(xié)會或洲際足聯(lián)規(guī)定向“獨立的、專門的仲裁庭”提出的申訴，才能不受CAS的上訴管轄。中國足協(xié)內(nèi)部現(xiàn)行仲裁機制很難稱得上是獨立的仲裁庭，因此，不能據(jù)該條之規(guī)定豁免于CAS的上訴管轄。另一方面，中國足協(xié)章程聲明，其內(nèi)部仲裁委員會就業(yè)內(nèi)管理爭議及其他爭議作出的仲裁裁決，具有終局效力，但這有賴于外部司法機構(gòu)對其獨立地位的確認。在中國足協(xié)內(nèi)部仲裁委員會獨立性不被司法機構(gòu)接受的情況下，其終結(jié)性聲明就不具有客觀效力。

因此，如何在形式上實現(xiàn)內(nèi)部仲裁委員會的機構(gòu)中立，并在實質(zhì)上厘清與行政機構(gòu)之間的關(guān)系，這是中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制有欠法治化的兩個關(guān)鍵點。問題的存在，既是難點所在，也為問題的解決指明了方向。要提升中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的法治精神，如果不是謀求程度上的改良，就需要在根本上就這兩個問題進行改革。

5 中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的法治化改造

5.1 推進體育仲裁機制的獨立

實現(xiàn)中國足協(xié)體育仲裁機制的獨立，解決方案有二：一是最徹底、也是最激進的方案，這就是面向中國體育行業(yè)，建構(gòu)統(tǒng)一的體育仲裁機制。此種方案已為業(yè)內(nèi)人士所力倡。我國行業(yè)內(nèi)體育仲裁的現(xiàn)狀是零散的，由各單項體育協(xié)會或組織在自己的內(nèi)部分別設立。支持這種做法的現(xiàn)實基礎是，可以更有針對性地處理協(xié)會內(nèi)部爭議，并將爭議的終結(jié)決定權(quán)控制在內(nèi)部。但其不合理性則在于：一方面各協(xié)會或組織各自為政，導致仲裁機制建設重復，不利于糾紛解決的專業(yè)化、高效化和統(tǒng)一化；另一方面，由于將仲裁機制內(nèi)置于各協(xié)會框架內(nèi)，就始終難以回避其獨立性危機，特別是在以該協(xié)會或組織為仲裁當事人的情形下，問題就更為尖銳。反之，如果建立獨立的體育仲裁機構(gòu)，這些問題都將迎刃而解，并能保留爭議解決的專業(yè)性、統(tǒng)一性和高效性等優(yōu)勢。當然，獨立體育仲裁機制的建設，需要各體育協(xié)會或組織進行多邊協(xié)調(diào)，這就涉及到利益的讓渡和治理觀念的轉(zhuǎn)變。這個過程無疑是長期的，對于中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的法治改造而言，短期見效、更具有可操作性的方案則是另外一種改良方案。

改良方案是在中國足協(xié)框架內(nèi)通過提升內(nèi)部仲裁機制的地位，促進體育仲裁委員會的內(nèi)部獨立。通過上文梳理，可認為中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中主要主體有三：一是作為權(quán)力機構(gòu)的會員代表大會，及作為其閉會期間代表的執(zhí)行委員會；二是作為行政機構(gòu)的主席會議，及其領導下的秘書處；三是作為職能機構(gòu)的若干專項委員會，仲裁委員會也是專項委員會之一。三者的基本關(guān)系是，專項委員會向主席會議匯報工作，主席會議向執(zhí)行委員會負責，主席會議對外代表中國足協(xié)。仲裁委員會作為專項委員會也需向主席會議負責，但主席會議一方面是一個行政性機構(gòu)，另一方面也不受仲裁委員會工作規(guī)則限制處理一些重大、特殊的案件，同時，主席會議還決定仲裁委員會的人員組成和章制建設。這就在內(nèi)部使行政關(guān)系與司法關(guān)系出現(xiàn)了交匯和沖突，司法職能最需要的、相對于行政職能的獨立就不能得到保障。因此，改良方案的關(guān)鍵行動有二：一是實現(xiàn)司法職能與行政職能的盡可能分離和分立，二是提升司法職能承擔者即仲裁委員會的內(nèi)部治理地位。

具體而言，將仲裁委員會從作為職能機構(gòu)的專項委員會中析取出來，提升到與主席會議并重的地位，在規(guī)章制度、內(nèi)部機構(gòu)建設、人事組成等方面，不再由主席會議決定，而是改由作為權(quán)力機構(gòu)的會員代表大會和執(zhí)行委員會決定，并向其負責和匯報工作。權(quán)力機構(gòu)是適當和必要地對仲裁委員會進行領導的機構(gòu)，行政機構(gòu)和司法機構(gòu)以之為最終服務目標是契合現(xiàn)代法治理念的。權(quán)力機構(gòu)作為二者共同的領導機構(gòu)，有助于避免二者之間因絕對的隔離和分立所可能造成的惡性沖突，實現(xiàn)二者必要的協(xié)調(diào)。此外，由于權(quán)力機構(gòu)具有行政和司法事務方面的超越性，只負責中國足協(xié)內(nèi)部重大的抽象立法決策，它與主席會議不同，一般不會作為仲裁當事人參與仲裁，避免干涉司法獨立。

5.2 消除仲裁中的行政干預

將仲裁委員會提升至與主席會議并重，且僅對權(quán)力機構(gòu)負責的地位，就必須相應地剔除現(xiàn)行規(guī)則賦予主席會議和其他行政機構(gòu)所享有的司法職能。由行政機構(gòu)承擔的司法職能在中國足協(xié)章程和相關(guān)規(guī)則中主要有二：一是由仲裁委員會轉(zhuǎn)交給主席會議可按非常規(guī)則處理的重大、特殊案件；二是由中國足協(xié)紀律委員會針對不履行仲裁委員會裁決的當事人作出的紀律處罰。兩種司法職能從法治治理的標準看，理應由承擔司法職能的仲裁委員會回收，由仲裁委員會統(tǒng)一行使所有的司法職能，并對作出的司法決定負責。不過，本文傾向?qū)煞N司法職能配置給不同的主體：涉及到仲裁委員會難以掌控，或者自身管轄不當?shù)闹卮?、特殊案件時，仲裁委員會可決定將此類案件提交給執(zhí)行委員會處理；對于仲裁當事人拒不履行仲裁委員會裁決的情形，如何處罰，此種司法職權(quán)則應保留給仲裁委員會。

分而論之，考慮到仲裁委員會工作規(guī)則所指“重大、特殊案件”的社會效應和法外影響，為尊重行業(yè)自治，可由中國足協(xié)執(zhí)行委員會而非主席會議處理。但為最大限度地符合法治觀念，在允許權(quán)力機構(gòu)對此類案件進行處理時應盡可能滿足如下條件：1)案件應嚴格限定在重大、特殊類型上，并盡可能對此類案件進行明確；2)應明確仲裁委員會的提交決議程序和規(guī)則；3)應由仲裁委員會自由決定，執(zhí)行委員會不得主動要求提審案件；4)應明確規(guī)范執(zhí)行委員會審理案件的程序和規(guī)則，不能暗箱操作；5)應對執(zhí)行委員會的裁定設立救濟機制，必要時可考慮與外部司法機構(gòu)之間的管轄銜接。事實上，針對此類案件，為實現(xiàn)內(nèi)部治理和法治化的結(jié)合，還可考慮的另外一種替代方案是，將仲裁委員會作為此類案件的一審機構(gòu)，由執(zhí)行委員會作為二審機構(gòu)。

對于現(xiàn)行規(guī)則下由紀律委員會對不履行仲裁委員會裁決的當事人實施處罰的機制，也應進行調(diào)整，避免行政與司法之間的循環(huán)。建議的解決方案是實現(xiàn)兩機構(gòu)之間的合作：由仲裁委員會或仲裁庭負責對不履行裁決的行為做出處罰裁定；由紀律委員會負責執(zhí)行。簡言之，針對裁決不履行的行為和當事人，采取裁決與執(zhí)行職能的分離。畢竟，對仲裁裁決不履行的處罰，在性質(zhì)上并不完全等同于紀律性處罰，由紀律委員會進行裁定，與職權(quán)性質(zhì)和法治原理不合。另外還需考慮的是，在紀律委員會拒不執(zhí)行仲裁委員會裁定的處罰措施時，應如何救濟，此時可由仲裁委員會向主席會議出具建議，責令紀律委員會執(zhí)行之；在主席會議也拒不履行的情況下，可由仲裁委員會向執(zhí)行委員會提出請求，由執(zhí)行委員會責令主席會議及紀律委員會執(zhí)行之。或者，在仲裁委員會下設專門機構(gòu)，專司仲裁裁決的執(zhí)行之職，完全不仰賴行政機構(gòu)的力量。

6 小結(jié)

中國體育行業(yè)治理的法治化是一個需要付出耐心、決心和恒心的事業(yè)，這就注定了它是一個階段性推進的艱難歷程。在這個歷程中，需要的不只是勇氣，更需要智慧；既需要現(xiàn)行格局下的既得利益者以壯士斷腕的魄力實現(xiàn)利益讓渡和再分配，也需要法治改革的激進者們用理性駕馭激情，認真對待行業(yè)自治。中國體育行業(yè)在宏觀上包括“總會-各協(xié)會或團體-個體”三級結(jié)構(gòu)，要實現(xiàn)中國體育行業(yè)治理的總體和諧和法治化，需要三類行為主體的分工與合作，其中，作為中介層面的各協(xié)會或團體在行業(yè)治理中尤顯戰(zhàn)略意義：一方面，它以承上啟下的方式將總會有關(guān)法治理念和方案的頂層設計貫徹到自身，并接續(xù)到基層個體；另一方面，它又以其接地氣的獨特優(yōu)勢地位將基層個體的權(quán)利吁求反饋給總會，溝通上、下層級之間的信息，對接上、下層級之間的供求，達到上行下效、下上呼應的協(xié)調(diào)行動的功效。特別是，在中國體育法治進程中，當體育總會和個體尚未充分發(fā)揮法治建設中的主體角色作用時，作為中介層級的各協(xié)會或團體就成為帶動體育行業(yè)法治化，并事關(guān)其成敗的決定性力量。中國足協(xié)就是這樣的中介組織，在總會有關(guān)體育法治的頂層設計尚未出臺，在基層個體有關(guān)體育法治的意識尚未蘇醒的現(xiàn)時代，體育行業(yè)的法治化首先是各體育協(xié)會或組織的法治化，各體育協(xié)會或組織的法治化程度及其進程，也就表征了中國體育法治的程度及其進程。

以中國足協(xié)治理機制的法治狀態(tài)作為實證樣本，就是對揭示中國體育行業(yè)法治現(xiàn)狀的努力。從中國足協(xié)內(nèi)部治理的現(xiàn)狀也可以看出，中國足協(xié)及其表征的中國體育行業(yè)在內(nèi)部治理的進程中已經(jīng)觸及到了法治化改革過程中的最后、最難，也是最關(guān)鍵的節(jié)點，這就是實現(xiàn)各協(xié)會內(nèi)部司法職能最徹底、最充分的外化，建立統(tǒng)一、獨立和專業(yè)的行業(yè)自治機構(gòu)，讓其承載的法治之光亮徹整個體育界。就這一目標尚未達致而言，中國的體育法治在途中；就我們正面向這一目標挺進而言，中國的體育法治在通往光明的途中。

[1]劉想樹.國際體育仲裁研究[M].北京:法律出版社,2010：111.

[2]張春良，張春燕.論國際體育仲裁中的“接近正義”原則——接近CAS上訴仲裁救濟的先決條件[J].體育文化導刊,2007，65(11)：72-77.

[3]AXEL H B.Anti-Suit Injunctions Issued by National Courts to Permit Arbitration Proceedings[C].EMMANUEL GAILLARD.Anti-Suit Injunctions in International Arbitration[M].New York:Juris Publishing,Inc,2005：19.

[4]STEPHEN A K.Issues in International Sports Arbitration[J].Boston Univ Int Law J,1995,(13):532-537.

Revaluation on the Level of Rule-by-law in Internal Governance of Sport Federation —An Empirical Analysis on the Dispute Resolution Mechanism of Chinese Football Association

ZHANG Chun-liang

The sport society is composed by federations,organizations and individuals;while every federation is the main subject to carry out the Rule-by-Law of sports.The internal governances of federations reflect the level of Rule-by-Law,problems and the tendency.Chinese Football Association (CFA) has established the division and cooperation modes among authority,administrative and judicial institutions.The separation of judicial power represents the spirit of Rule-by-Law,but the arbitration committee as the judicial organ of CFA is still an internal institution and responsible for administrative organ.It is a moderate way to improve the separation of arbitration committee;while the best way is to establish a uniform and independent arbitration institution.It is a long way for Chinese sport society to carry out the spirit of principle Rule-by Law.

sportsociety;CFA;internalgovernance;sportarbitration;Rule-by-Lawinsport

1000-677X(2015)07-0018-09

10.16469/j.css.201507003

2015-04-03；

2015-06-26

國家社會科學基金資助項目(14YBA139)。

張春良(1976-)，男，四川瀘縣人，教授，博士，博士研究生導師，主要研究方向為國際法與體育法，Tel：(023)68326616，E-mail：zpeak@126.com。

西南政法大學 國際法學院，重慶 401120 Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China.

G80-05

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