區(qū)域協(xié)作、錯(cuò)位發(fā)展：秦巴山片區(qū)7市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略比較

田 平

（湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處，湖北省十堰442000）

區(qū)域協(xié)作、錯(cuò)位發(fā)展：秦巴山片區(qū)7市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略比較

田 平

（湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處，湖北省十堰442000）

“秦巴山片區(qū)”各地都屬于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)區(qū)、移民搬遷區(qū)、南水北調(diào)（或長漢）水源涵養(yǎng)地保護(hù)區(qū)，都遠(yuǎn)離中心城市，經(jīng)濟(jì)都屬不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)條件、生態(tài)環(huán)境、交通等共性較多，具有很強(qiáng)的可比性。同時(shí)，又由于自然資源、宏觀政策等方面的影響，各地又都制訂和實(shí)施了不同的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，在區(qū)域協(xié)作的基礎(chǔ)上，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；發(fā)展戰(zhàn)略；發(fā)展規(guī)劃；秦巴山片區(qū)；扶貧開發(fā)

一、秦巴山區(qū)基本狀況

秦巴山區(qū)是秦嶺和大巴山區(qū)的統(tǒng)稱，是一個(gè)地理概念。秦嶺西起嘉陵江，東與伏牛山相接，成自西向東走向，全長約800公里，是長江、黃河的分水嶺。巴山西起嘉陵江谷，東至湖北武當(dāng)山，其山勢(shì)成西北至東南走向，綿延約300公里，是漢中、安康盆地與四川盆地的分水嶺，是陜南與四川之間的一道天然屏障。這兩山的圍邊范圍習(xí)慣上稱之為秦巴山區(qū)。該地區(qū)群山毗連，峰巒重疊，河流眾多，環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)豐富，雖間或有山間盆地，但都遠(yuǎn)離大城市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，生活水平較低，一直是貧困地區(qū)。

2001年國家開始對(duì)秦巴山區(qū)實(shí)行扶持開發(fā)，秦巴山區(qū)遂由一個(gè)純地理概念衍生為一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)意義的區(qū)域概念，被稱為“秦巴山片區(qū)”。自國務(wù)院2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》實(shí)施以來，秦巴地區(qū)扶貧開發(fā)取得了新的成就。這一地區(qū)農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。但秦巴地區(qū)“連片特困”狀態(tài)依然存在，沒有從根本上轉(zhuǎn)變。

為徹底改變此種格局，促使秦巴山區(qū)跟上全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，國務(wù)院于2011年4月19日批復(fù)了《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》（以下簡稱《秦巴山規(guī)劃》）［1］，其行政區(qū)域范圍如表1。

從地理范圍看，秦巴山片區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市的80個(gè)縣（市、區(qū)），國土總面積為22.5萬平方公里。在《攻堅(jiān)規(guī)劃》印發(fā)時(shí)即2010年末，該片區(qū)總?cè)丝?765萬人，其中鄉(xiāng)村人口3051.6萬人，少數(shù)民族人口56.3萬人。秦巴山片區(qū)在湖北省包括十堰市的8個(gè)縣（市、區(qū)）、襄陽市的?？悼h以及神農(nóng)架林區(qū)，集革命老區(qū)、貧困地區(qū)、大型庫區(qū)、深山區(qū)于一體，是國家南水北調(diào)中線工程核心水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性保護(hù)區(qū)。因此，研究秦巴山區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)十堰市建設(shè)區(qū)域性中心城市有重要的參考與借鑒意義。

2011年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020）》（簡稱《綱要》），確定到2020年前對(duì)六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等11個(gè)連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州實(shí)行特殊政策，實(shí)行扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，秦巴山區(qū)成為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。根據(jù)《綱要》精神，秦巴山片區(qū)建設(shè)總體目標(biāo)是：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)［2］。

表1 秦巴山片區(qū)行政區(qū)域范圍

在《秦巴山規(guī)劃》涵蓋的秦巴山片區(qū)的17個(gè)地級(jí)市中，所轄縣（市、區(qū)）全部納入開發(fā)范圍的有十堰、商洛、安康、漢中、廣元、巴中和隴南市等7個(gè)城市，共有56個(gè)縣（市、區(qū)），覆蓋面達(dá)到70%。從共性上看，該區(qū)域都屬于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)區(qū)、移民搬遷區(qū)、南水北調(diào)（或長漢）水源涵養(yǎng)地保護(hù)區(qū)，都遠(yuǎn)離中心城市，經(jīng)濟(jì)都屬不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)條件、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都差不多，具有很強(qiáng)的可比性。因此，將這7個(gè)城市進(jìn)行對(duì)比研究，既能基本反映秦巴山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的全貌，又能兼顧對(duì)十堰市建設(shè)區(qū)域性中心城市的分析。

二、秦巴山片區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)圈（城市群）發(fā)展戰(zhàn)略

在秦巴山片區(qū)和十堰市周邊，目前已形成了四大經(jīng)濟(jì)圈或城市群，分別是武漢經(jīng)濟(jì)圈、中原經(jīng)濟(jì)圈、關(guān)中經(jīng)濟(jì)圈和成渝經(jīng)濟(jì)圈（見圖1）。

圖1 秦巴山片區(qū)周邊城市圈

武漢經(jīng)濟(jì)圈由以武漢為中心及100公里半徑內(nèi)鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、天門、仙桃和潛江等8個(gè)中小城市組成。面積18.6萬平方公里，圈內(nèi)人口6000萬人，是中國中部及長江中游最大、最密集的城市群。2014年2月13日，國家發(fā)展改革委正式批復(fù)《武漢城市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2013－2020年）》。按照規(guī)劃，武漢城市圈將建設(shè)成為全國兩型社會(huì)建設(shè)示范區(qū)、全國自主創(chuàng)新先行區(qū)、全國重要的先進(jìn)制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、全國重要的綜合交通運(yùn)輸樞紐、中部地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要增長極［3］。

中原經(jīng)濟(jì)圈（CPER）是以鄭汴洛都市區(qū)為核心、中原城市群為支撐、涵蓋河南全省延及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。2012年11月，國務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》。規(guī)劃涉及范圍包括河南18個(gè)地級(jí)市、10個(gè)省直管縣市及山東、河北、安徽、山西12個(gè)地級(jí)市3個(gè)縣區(qū)，區(qū)域面積達(dá)28.9萬平方公里，涉及人口約1.7億人。規(guī)劃的期限是以2011年為基期，并規(guī)劃到2020年。該經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略定位為：國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，全國重要的經(jīng)濟(jì)增長板塊，全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐，華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)［4］。

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)圈以西安為中心，包括陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、楊凌、商洛（部分區(qū)縣）和甘肅省天水所轄行政區(qū)域，共47個(gè)縣（市、區(qū)），面積7.98萬平方公里，2007年末總?cè)丝跒?842萬人，集中了陜西省62%的城市和近一半的小城鎮(zhèn)，GDP和財(cái)政收入均占陜西50%以上［5］。2009年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)通過。其戰(zhàn)略定位是：全國內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放戰(zhàn)略高地，統(tǒng)籌科技資源改革示范基地，全國先進(jìn)制造業(yè)重要基地，全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和彰顯華夏文明的歷史文化基地［6］。

成渝經(jīng)濟(jì)圈以成都和重慶主城兩市為雙核，涵蓋了重慶市的31個(gè)區(qū)縣和四川省的15個(gè)市，總面積約20.6萬平方公里，覆蓋人口9840.7萬，2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量為2.8萬億元。2011年5月5日，國務(wù)院正式批復(fù)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（國函〔2011〕48號(hào)）。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)走新型工業(yè)化道路，建設(shè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。具體講，就是八大支柱產(chǎn)業(yè)支撐成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展：全國重要的重大裝備制造業(yè)基地；全國有重要影響的汽車、摩托車整車及零部件生產(chǎn)研發(fā)基地；國家電子信息產(chǎn)業(yè)基地；國家民用航空、航天研發(fā)制造基地，將在重慶布局直升機(jī)生產(chǎn)，建設(shè)國家直升機(jī)生產(chǎn)基地；加快發(fā)展冶金和材料生產(chǎn)；國家重要的石油天然氣化工和鹽化工基地；做優(yōu)做強(qiáng)輕紡食品產(chǎn)業(yè)；加快醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立以生物制藥為重點(diǎn)、化學(xué)原料制藥為基礎(chǔ)、地道藥材為特色的產(chǎn)業(yè)體系。同步在服務(wù)業(yè)方面建設(shè)國際知名、全國重要的旅游目的地，以重慶、成都為核心，打造區(qū)域性旅游集散中心［7］。

從空間布局看，這四個(gè)經(jīng)濟(jì)圈分布在秦巴山區(qū)四周，無論是涵蓋范圍還是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，整個(gè)秦巴山區(qū)都游離在這四大經(jīng)濟(jì)圈之外，處于嚴(yán)重的邊緣化境地。秦巴山區(qū)如果既不能融入周邊經(jīng)濟(jì)圈，又沒有獨(dú)立的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)被越甩越遠(yuǎn)。

三、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件。人口、區(qū)域面積、城區(qū)建成面積、GDP等指標(biāo)常常被用來作為基礎(chǔ)條件來進(jìn)行對(duì)比。7個(gè)城市的基礎(chǔ)條件略有不同（見表2、表3）。

表2 2013年各市國土面積與建成面積對(duì)比

表3：2014年各市常住人口與城鎮(zhèn)化率對(duì)比

從表中可以看出，土地的承載力巴中市最高，然后依次為廣元市、十堰市、漢中市、安康市、商洛市，最低是隴南市。這和全國人口的分布密度基本相同，四川最高，其次是湖北、陜西、甘肅。區(qū)域平均人口密度為134.85人/平方公里。占本省人口比重最多的是隴南市，達(dá)9.94%；其次是漢中市為9.09%，安康市7%，廣元市最低為3.16%。按照《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》建設(shè)目標(biāo)的要求，“十二五”期間城鎮(zhèn)化率要大于38%。安康、廣元、巴中尚有一定差距。

四、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略比較

基于不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件和環(huán)境資源，秦巴山片區(qū)7城市分別制訂了各具特色的發(fā)展戰(zhàn)略。

十堰市：十堰市地處鄂西北山區(qū)，交通不便，在湖北省發(fā)展的大戰(zhàn)略中，十堰曾一度迷茫。一主兩副、武漢8＋1城市圈、長江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、大別山革命老區(qū)和武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、荊州“壯腰工程”等種種戰(zhàn)略，涵蓋了全省90%以上的市州，但就是不包括十堰市?？梢哉f，地處鄂西北的十堰一度被邊緣化了。唯在2008年全省打造的鄂西生態(tài)文化旅游圈戰(zhàn)略中出現(xiàn)了十堰的身影。2009年11月5日到6日，十堰市委三屆七次全體（擴(kuò)大）會(huì)議審查通過了《關(guān)于加快建設(shè)區(qū)域性中心城市的決定》，《決定》最終形成建設(shè)區(qū)域性中心城市的“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，即：國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)、國家級(jí)汽車產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心［9］。

2012年2月25日，湖北省委、省政府在十堰召開全市三級(jí)干部會(huì)議，正式把十堰市提出的區(qū)域性中心城市建設(shè)升級(jí)為省級(jí)戰(zhàn)略。省委書記李鴻忠、省長王國生說：“十堰建設(shè)區(qū)域性中心城市成為湖北省一元多層次戰(zhàn)略體系的重要組成部分”。何為湖北省“一元多層次”戰(zhàn)略體系？構(gòu)建“中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點(diǎn)”是當(dāng)前湖北最高戰(zhàn)略和目標(biāo)，稱之為“一元”，它統(tǒng)領(lǐng)“兩圈一帶”（武漢城市圈、鄂西生態(tài)文化旅游圈、湖北長江經(jīng)濟(jì)帶）、“四基地一樞紐”（全國重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、現(xiàn)代物流基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐）、“一主兩副”（一主：武漢，兩副：宜昌、襄陽）等戰(zhàn)略；統(tǒng)領(lǐng)東湖自主創(chuàng)新示范區(qū)、鄂州綜合配套改革示范區(qū)、大別山革命老區(qū)和湖北武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、荊州振興崛起、仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)等工作平臺(tái)［10］。這次會(huì)議明確了十堰建設(shè)區(qū)域性中心城市的六大定位（“三國兩區(qū)一農(nóng)”），即：國際商用車之都、國際旅游目的地、國家生態(tài)文明示范區(qū)、區(qū)域性交通樞紐、區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。其中，區(qū)域性交通樞紐、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是首次明確成為十堰區(qū)域性中心城市的建設(shè)目標(biāo)。

具體措施：實(shí)施“一核多支點(diǎn)”戰(zhàn)略。

商洛市：位于陜西省東南部，東臨河南省，東南臨湖北省，是陜西經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略分為國家和地方兩個(gè)層次。涵蓋商洛市的國家戰(zhàn)略主要有兩個(gè)：一是關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)，二是秦巴扶貧開發(fā)區(qū)。

2009年6月24日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是《國家西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中提出的西部大開發(fā)三大重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是近年來我國繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、武漢長沙城市群之后，與北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)一起成為國家新的經(jīng)濟(jì)區(qū)。商洛市的商州、洛南、丹鳳、柞水一區(qū)三縣被列入經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃范圍。其戰(zhàn)略定位是：建成全國內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放戰(zhàn)略高地、統(tǒng)籌科技資源改革示范基地、全國先進(jìn)制造業(yè)重要基地、全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、彰顯華夏文明的歷史文化基地［6］。

2011年商洛被納入秦巴山區(qū)扶貧攻堅(jiān)開發(fā)區(qū)。同時(shí)，商洛市在2014年啟動(dòng)了“一體兩翼”中心城市發(fā)展戰(zhàn)略［11］，就是以商州城區(qū)為主體，以丹鳳和洛南兩縣縣城為兩翼，通過統(tǒng)一規(guī)劃、資源整合、要素集中，形成城鎮(zhèn)互相映襯、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)、人口比較集中、功能相對(duì)齊全、服務(wù)基本完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心板塊［12］。

安康市：安康屬國家秦巴山集中連片特困地區(qū)，在國家主體功能區(qū)劃分中列為限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是南水北調(diào)中線工程水源區(qū)。較之于其它城市而言，安康市可能是最缺乏歸屬感的城市。無論是關(guān)中城市圈還是關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)，都沒有將其納入其中。所以，安康市只從自身角度提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，沒有提出橫向的建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)。

“十二五”期間安康提出的指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)市為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極跟進(jìn)全省發(fā)展步伐，著力提升交通、城鎮(zhèn)、生態(tài)基礎(chǔ)保障能力，著力做大做強(qiáng)清潔能源、新型材料、富硒食品、生物醫(yī)藥、安康絲綢、生態(tài)旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力培育裝備制造、電子信息、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，深化改革開放，突出項(xiàng)目建設(shè)，狠抓招商引資，強(qiáng)化園區(qū)承載，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，加快推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施根本改善、循環(huán)產(chǎn)業(yè)基本形成、人民生活基本趕上全省平均水平，努力建設(shè)生態(tài)、富裕、文明、和諧的新安康，為全面建設(shè)小康打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。提出的發(fā)展的總體目標(biāo)是：加快發(fā)展步伐，提高發(fā)展質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)“四個(gè)翻番、六個(gè)躍升”，即實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入、財(cái)政收入、工業(yè)增加值四項(xiàng)指標(biāo)翻一番以上，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)條件、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人民生活、社會(huì)建設(shè)、改革開放六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)“躍升”［13］。

漢中市：漢中位于陜西省西南部，是國家歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、國家生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)。2011年，《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》將其確定為秦巴山片區(qū)三大中心城市之一。2013年1月18日，由陜西省決策咨詢委員會(huì)牽頭在西安召開了《支持漢中建設(shè)秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展中心城市研究報(bào)告》評(píng)審會(huì)，提出把漢中建設(shè)成為陜南及毗鄰地區(qū)中心城市，得到陜西省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度評(píng)價(jià)［14］。

在市級(jí)層面，漢中市提出的發(fā)展規(guī)劃是：以富民強(qiáng)市為目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，以推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、培育產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展工業(yè)園區(qū)和新型工業(yè)化示范基地、加快國有企業(yè)改革、加大招商引資和完善保障措施為抓手，以實(shí)施百項(xiàng)技改工程、百億以上項(xiàng)目投資、百個(gè)產(chǎn)值過1億企業(yè)建設(shè)為支撐，圍繞產(chǎn)業(yè)集群化、工業(yè)園區(qū)化、企業(yè)集團(tuán)化和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)化，搶抓政策機(jī)遇，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，努力營造可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境，實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量效益的同步提升，以工業(yè)的高速增長，推動(dòng)漢中在陜南率先實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展。到2015年，全市工業(yè)總產(chǎn)值力爭(zhēng)達(dá)到1100億元，年均增長21%以上［15］。

具體措施是：優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

廣元市：廣元地處四川省東北部，是嘉陵江上游重要的生態(tài)屏障，是全國、四川省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)國家主體功能區(qū)定位以及四川省功能區(qū)規(guī)劃，廣元市部分縣區(qū)屬于生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。為此，廣元市先后榮獲“低碳中國貢獻(xiàn)城市”、“低碳發(fā)展突出貢獻(xiàn)城市”、“低碳生態(tài)先進(jìn)城市”和“杰出綠色生態(tài)城市”等稱號(hào)。其發(fā)展目標(biāo)是：到2015年，全市工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1200億元以上，年均增長30%以上；工業(yè)增加值達(dá)到300億元以上，年均增長25%以上，工業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到45%以上，全面確立工業(yè)主導(dǎo)地位［16］，力爭(zhēng)把廣元建成“川陜甘結(jié)合部經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)強(qiáng)市”［17］。

巴中市：巴中市是四川與陜西的交界地區(qū)，四川東北部門戶，是一個(gè)多年來被邊緣化的城市。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，目前正處于“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期、工業(yè)化初始期、城鎮(zhèn)化起步期、后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展追趕期”。實(shí)施的“三大發(fā)展戰(zhàn)略”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、追趕跨越、加快發(fā)展”的總體要求發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)與四川省同步奔小康的目標(biāo)。具體目標(biāo)是：到2015年，努力建成聯(lián)結(jié)川陜渝的重要區(qū)域交通樞紐，秦巴地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，川陜結(jié)合部重要的商貿(mào)和物流中心，四川重要的生態(tài)農(nóng)業(yè)、紅色旅游、清潔能源化工產(chǎn)業(yè)基地和綠色經(jīng)濟(jì)示范區(qū)［18］。2011年被納入秦巴山區(qū)扶貧攻堅(jiān)開發(fā)區(qū)，是規(guī)劃建設(shè)的三個(gè)區(qū)域性中心城市之一。

隴南市：甘肅省轄地級(jí)市，位于甘肅省東南部，地處秦巴山區(qū)，是甘肅省唯一屬于長江水系并擁有亞熱帶氣候的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在7個(gè)城市中相對(duì)靠后。在十二五規(guī)劃中，隴南市提出了“433”發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“建設(shè)區(qū)域中心城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)［19］，但其目標(biāo)僅限于“通過擴(kuò)大城市容量、完善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)城市功能，發(fā)揮武都、成縣兩個(gè)區(qū)域中心對(duì)全市其它縣的輻射帶動(dòng)作用。盡快把武都區(qū)建成有一定輻射力和帶動(dòng)力的山水特色之城、生態(tài)園林之城、人文魅力之城，打造成行政中心、商貿(mào)中心和交通樞紐。立足徽成盆地鉛鋅資源豐富和自然人文景觀、生態(tài)文化旅游特征突出的優(yōu)勢(shì)，把成縣建成經(jīng)濟(jì)中心”。其中心城市的輻射和帶動(dòng)范圍顯然很有限。

可將各城市國家級(jí)戰(zhàn)略、省級(jí)戰(zhàn)略和地方戰(zhàn)略作如下比較（表4）：

表4 各地發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)比

五、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略特點(diǎn)

（一）區(qū)域協(xié)作，錯(cuò)位發(fā)展

由于各地區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)不同，不論是國家層面還是各地在確立發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略時(shí)，都會(huì)結(jié)合自身的情況制訂出有別于其他地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展。

由于秦巴山區(qū)地理、交通、環(huán)境和基礎(chǔ)等方面具有的相似性，因而在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃上有些方面也就具有共同性。最大的戰(zhàn)略共性是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和現(xiàn)代物流。戰(zhàn)略上的差異性主要體現(xiàn)在現(xiàn)代工業(yè)領(lǐng)域。如，十堰市戰(zhàn)略重點(diǎn)是汽車產(chǎn)業(yè)，安康市是現(xiàn)代物流，商洛市是新材料技術(shù)，漢中市是航空和大型數(shù)控機(jī)床，廣元市是天然氣化工和電子，巴中市是精細(xì)工業(yè)，隴南市是有色冶金等。

（二）多規(guī)劃交叉，同步實(shí)施

各地除實(shí)施國家級(jí)《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》外，還同時(shí)存在著其他多個(gè)規(guī)劃的實(shí)施問題。

2011年4月19日，國務(wù)院正式批復(fù)《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》；2011年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020）》，確定將包括秦巴山區(qū)在內(nèi)的11個(gè)連片特困地區(qū)實(shí)行特殊政策，實(shí)行扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，還有諸多的地方發(fā)展戰(zhàn)略，這涉及到多規(guī)劃的同步實(shí)施問題。

如十堰市，除位于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)圈之列，與其相關(guān)聯(lián)的還有二個(gè)“圈”戰(zhàn)略：鄂西生態(tài)文化旅游圈和區(qū)域中心城市圈。這三個(gè)圈的地理范圍不同，承載的功能也不同。鄂西生態(tài)文化旅游圈主要是配合武漢“1＋8城市圈”，主要是開發(fā)旅游，屬省級(jí)戰(zhàn)略。十堰市區(qū)域中心城市圈是跨省的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的，主要是提升十堰市在區(qū)域發(fā)展中的帶動(dòng)、輻射能力，其范圍包括十堰、商洛、安康、神農(nóng)架、巫溪大約10萬平方公里的范圍之內(nèi)，屬省級(jí)戰(zhàn)略。秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)圈是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。再如商洛市，同時(shí)也是國家級(jí)“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”的組成部分，也面臨著多規(guī)劃同步實(shí)施的問題。

如何同步、協(xié)調(diào)實(shí)施這些戰(zhàn)略規(guī)劃，是各地在發(fā)展中應(yīng)關(guān)注的重要課題。

（三）保護(hù)與發(fā)展矛盾突出

2010年12月21日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號(hào)）［20］?！叭珖黧w功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一布局，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。秦巴山扶貧攻堅(jiān)開發(fā)區(qū)屬國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在主體功能區(qū)中定位為“秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)”，面積140004.5平方公里，人口1500.4萬人，包括湖北、重慶、四川、陜西和甘肅共計(jì)46個(gè)縣（區(qū)），這46個(gè)縣（區(qū)）中有42個(gè)縣（區(qū)）都屬于秦巴山片區(qū)扶貧開發(fā)區(qū)，兩者范圍基本重疊。在這個(gè)范圍內(nèi)，將限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。同時(shí)，在這42個(gè)縣（區(qū)）中，有15個(gè)縣（區(qū)）屬于“國家禁止開發(fā)區(qū)域”，重點(diǎn)在陜西省的安康市、漢中市和甘肅的隴南市。

2014年3月28日，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號(hào)），以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主體，選擇部分市縣開展國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作，“保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。在秦巴山片區(qū)80個(gè)縣（市）中，被同時(shí)列入主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的有十堰市（四縣一市三區(qū)），重慶市的城口縣、巫溪縣，陜西省安康市所屬各縣共20個(gè)縣（市）。這些縣（市）在發(fā)展中將面臨著同時(shí)實(shí)施多個(gè)規(guī)劃，而這些規(guī)劃各自的戰(zhàn)略定位則有所不同，有些甚至?xí)a(chǎn)生“保護(hù)與發(fā)展”的矛盾。

（三）逐步完善，漸進(jìn)提升

各地發(fā)展規(guī)劃的制訂與調(diào)整都有一個(gè)漸進(jìn)完善、逐步明晰的過程。

在秦巴山片區(qū)所確立的三個(gè)區(qū)域性中心城市中，十堰市于2009年11月最早提出。最初提出時(shí)，十堰市是將襄陽市、南陽市納入以十堰市為中心的“秦巴經(jīng)濟(jì)圈”，力圖將十堰市建設(shè)成為“鄂豫陜渝”毗鄰地區(qū)中心城市。但隨著形勢(shì)的變化，十堰市對(duì)“區(qū)域性中心城市”的范圍進(jìn)行了調(diào)整。2012年2月25日，在全市三級(jí)干部會(huì)議上，將中心城市定義為：在鄂豫陜渝毗鄰地區(qū)的十堰、商洛、安康、神農(nóng)架、巫溪大約10萬平方公里的范圍之內(nèi)，十堰建成區(qū)域中心，發(fā)揮自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、文化底蘊(yùn)、科教文衛(wèi)優(yōu)勢(shì)和相對(duì)區(qū)域優(yōu)勢(shì)，對(duì)周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，加強(qiáng)相互間的交流、互動(dòng)和合作，為十堰發(fā)展汲取更多的要素［9］。

漢中市于2013年1月由陜西省決策咨詢委員會(huì)提出把漢中建設(shè)成為陜南及毗鄰地區(qū)中心城市，得到陜西省委、省政府高度評(píng)價(jià)，從而上升為省級(jí)戰(zhàn)略。巴中市在《巴中市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出到2015年，努力建成聯(lián)結(jié)川陜渝的重要區(qū)域交通樞紐，秦巴地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市。

2012年，《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》將十堰、漢中和巴中三個(gè)城市列為區(qū)域性中心城市，將安康、商洛、廣元、隴南列為重點(diǎn)建設(shè)城市，從而使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）多級(jí)細(xì)化，逐層落實(shí)

為落實(shí)國家秦巴山片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和其它國家發(fā)展戰(zhàn)略，各地結(jié)合自身實(shí)際，提出了眾多的二級(jí)、三級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了“國家級(jí)戰(zhàn)略—省級(jí)戰(zhàn)略—市級(jí)戰(zhàn)略—縣級(jí)戰(zhàn)略”等多梯次戰(zhàn)略規(guī)劃格局。以十堰市為例，在國家級(jí)層面，與之相關(guān)同時(shí)間段啟動(dòng)或?qū)嵤┑囊?guī)劃有：

2006年2月10日，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》（國函〔2006〕10號(hào)）；2010年12月21日，國務(wù)院批復(fù)啟動(dòng)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號(hào)）；2011年4月19日，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）》；2012年9月30日，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》（國函〔2012〕150號(hào)）；2014年3月28日，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號(hào)）。

在湖北省級(jí)層面，《鄂西生態(tài)文化旅游圈發(fā)展總體規(guī)劃》和《湖北省漢江流域綜合開發(fā)規(guī)劃》也在逐步落實(shí)。另外，省級(jí)的單獨(dú)涉及十堰的《十堰市竹房城鎮(zhèn)帶城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》也已啟動(dòng)實(shí)施。

在十堰市級(jí)層面，圍繞秦巴山片區(qū)開發(fā)建設(shè)，市政府也啟動(dòng)和實(shí)施了多層、多方位的規(guī)劃。如十堰市人民政府于2014年11月12日，與華中農(nóng)業(yè)大學(xué)簽署戰(zhàn)略合作備忘錄，協(xié)同推動(dòng)秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。雙方將通過科技、人才、項(xiàng)目、資金、培訓(xùn)等多方面合作，將十堰建設(shè)成為秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心、國家南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、重要農(nóng)特產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教學(xué)實(shí)習(xí)與科研基地等［21］。

［1］國務(wù)院扶貧辦，國家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020年）的通知（國開辦發(fā)［2012］37號(hào)）［EB/OL］.http：//dqs.ndrc.gov.cn/qygh/201304/t20130425＿538612.html.

［2］中共中央，國務(wù)院.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020）［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2011－12/01/c＿111209711.htm.

［3］鄭明橋.武漢城市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2013－2020年）正式獲批——九城融合帶來民生紅利［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014?02?25.

［4］國家發(fā)展與改革委員會(huì).中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012—2020年）［EB/OL］.http：//www.docin.com/p?604780571.html.

［5］李 偉，劉光嶺.以西安為中心的關(guān)中城市群發(fā)展研究［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2009（1）.

［6］國家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（發(fā)改西部［2009］1500號(hào)）［EB/OL］.http：//www.shaanxi.gov.cn/0/103/6984.htm.

［7］國家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的通知（發(fā)改地區(qū)〔2011〕1124號(hào)）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2011－06/02/content＿1875769.htm.

［8］方周圓.鄖縣何以能夠撤縣設(shè)區(qū)［N］.十堰晚報(bào)，2014?12?18：（03）.

［9］中共十堰市委，十堰市人民政府.關(guān)于加快建設(shè)區(qū)域性中心城市的決定［N］.十堰日?qǐng)?bào)，2009?11?08：（01）.

［10］郭應(yīng)均，徐正國等.區(qū)域中心城建設(shè)榮升省級(jí)戰(zhàn)略［N］.十堰晚報(bào)，2012?02?28：（03）.

［11］李 敏.商洛規(guī)劃委員會(huì)召開會(huì)議研討城市未來發(fā)展規(guī)劃方案［N］.商洛日?qǐng)?bào)，2014?11?27：（2）.

［12］中共商洛市委，商洛市人民政府.關(guān)于加快推進(jìn)“一體兩翼”中心城市建設(shè)的決定［EB/OL］.http：//fgw.shangluo.gov.cn/index/ShowArticle.asp？ArticleID＝2513.

［13］安康市發(fā)展和改革委員會(huì).安康市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃［EB/OL］.http：//www.ak.gov.cn/Gov?ernment/PublicInfoShow.aspx？ID＝1147.

［14］陳 敏，張 舒.漢中市建設(shè)秦巴山片區(qū)中心城研究報(bào)告在西安通過評(píng)審［N］.漢中日?qǐng)?bào)，2013?01?21：（3）.

［15］漢中經(jīng)信委.漢中市“十二五”工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.http：//gxw.hanzhong.gov.cn/note＿info.asp？id＝536.

［16］廣元市人民政府.廣元市“十二五”工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.http：//www.cngy.gov.cn/ht/2011/12/127256.html.

［17］廣元市人民政府.廣元市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃［EB/OL］.http：//www.cngy.gov.cn/ht/2011/6/113038.html.

［18］巴中市政府.巴中市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.http：//www.docin.com/p?783931627.html.

［19］中共隴南市委.關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃的建議［EB/OL］.http：//www.lndpc.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID＝92.

［20］國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2011－06/08/content＿1879180.htm.

［21］蘭瑞文.共促秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新［N］.十堰晚報(bào)，20141113：A2.

Regional Cooperation and Rearrangement Development：Comparison of Econom ic Development Strategies of Seven Cities in Qinba Mountain Area

TIAN Ping
（Financial Department，Hubei Industrial Polytechnic，Shiyan 442000，China）

Far from the city center，all places in Qinba Mountain Area belong to poverty alleviation development zones，migrants relocation zones or the water conservation and protection zones for South－North Water Diversion（or Changjiang River，Han Riv?er），which are economic underdevelopment or underdeveloped areas with commonness in infrastructure，ecological conditions and transportation.Therefore，they are comparable.Meanwhile，because of the impact of natural resources and macroeconomic policy，they have adopted and implemented different development plans and strategies，thus can implement rearrangement development on the basis of regional cooperation.

Regional economy；development strategy；development plan；Qinba Mountain Area；poverty alleviation development

F127

A

2095?8153（2015）03?0030?08

2015?04?21

十堰市2015年度社會(huì)科學(xué)研究立項(xiàng)資助課題（201525）。

田 平（1965－），男，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處長，副教授，研究方向：管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)，職業(yè)教育。