財稅體制變遷、地方政府策略性行為與產(chǎn)業(yè)空心化

劉 凱 陳秀英

隨著經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值和就業(yè)比重逐步超過第一、二產(chǎn)業(yè)，最終形成以第三產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的一般趨勢和規(guī)律?？v觀近年來我國的經(jīng)濟發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的增加值比重穩(wěn)步上升，并在2013年底首次超過第二產(chǎn)業(yè)。但與此同時，出現(xiàn)了服務業(yè)勞動生產(chǎn)率低于第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的現(xiàn)象，進入了所謂的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無效率”階段[1]。一方面，由于土地、原材料、勞動力成本等產(chǎn)業(yè)環(huán)境的束縛，大批制造業(yè)產(chǎn)能從沿海發(fā)達地區(qū)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，帶有鮮明的“離本土化”特征；另一方面，在這些地區(qū)內(nèi)部，資本逃離制造業(yè)和實體經(jīng)濟的“離制造業(yè)化”現(xiàn)象也較為普遍，制造業(yè)就業(yè)比例持續(xù)下降，而同時期固定資產(chǎn)投資額則快速上升，第三產(chǎn)業(yè)尤其是房地產(chǎn)等消費性服務業(yè)則以顯著高于制造業(yè)的速度增長，經(jīng)濟顯現(xiàn)出 “脫實就虛”效應。

上述現(xiàn)象受到了國內(nèi)學者的密切關(guān)注，但其觀點莫衷一是。有的學者認為，這符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的一般趨勢；有的學者則認為，這敲響了 “產(chǎn)業(yè)空心化”的警鐘。筆者認為，在國際金融危機后西方發(fā)達國家紛紛實施旨在振興制造業(yè)的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的背景下，對于我國城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“脫實就虛”現(xiàn)象應保持警醒。因此，深入研究產(chǎn)業(yè)空心化的形成機理，探討產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟虛擬化與產(chǎn)業(yè)空心化之間的關(guān)系，具有很強的現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)文獻綜述

對于產(chǎn)業(yè)空心化(hollowing out)的含義，學界并無定論。一般而言，產(chǎn)業(yè)空心化有廣義和狹義之分。狹義的產(chǎn)業(yè)空心化是指，隨著生產(chǎn)基地外移，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能及時彌補衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移造成的空白，從而導致地區(qū)發(fā)展過程中制造業(yè)不斷萎縮、弱化的現(xiàn)象[2]。廣義的產(chǎn)業(yè)空心化則是指產(chǎn)業(yè)部門中缺乏主導產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)、高加工成分，代表技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)變化的生產(chǎn)過程游離于工業(yè)增長之外，服務業(yè)比重過快上升[3]。筆者認為，產(chǎn)業(yè)空心化泛指因應外部環(huán)境變化(包括制度變遷)的舉措導致大量產(chǎn)業(yè)資本“離本土化”和“過度虛擬化”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非合理化，并且相對于國有企業(yè)和外國直接投資，更應關(guān)注民營經(jīng)濟的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“產(chǎn)業(yè)逃離”現(xiàn)象。

國內(nèi)外學者從不同視角闡釋了產(chǎn)業(yè)空心化的形成機理，形成了幾種有代表性的解釋。20世紀80年代提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空白說”指出，對外直接投資造成了發(fā)達國家國際收支逆差、國際競爭力下降和就業(yè)機會減少，而新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又不能及時填補空缺，從而導致了產(chǎn)業(yè)空心化。孫曉華等認為，“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空白說”可能夸大了發(fā)達國家對外直接投資對其自身經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)國際競爭力的影響，以跨國公司為載體的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移通過控制核心技術(shù)和市場，從而造成發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)技術(shù)空心化[4]。以Hewings為代表的學者提出的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進說”是另一種重要的解釋產(chǎn)業(yè)空心化機制的流派[5]。謝富勝在“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進說”框架下分析了我國“離制造業(yè)”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，他指出，由于相對工資收入差別、制造業(yè)預期利潤率偏低、教育市場化、地方政府無意識邊緣化等因素，服務業(yè)活動逐漸取代制造業(yè)活動，從而出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象[6]。吳海民注意到金融環(huán)境變化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，他認為資產(chǎn)波動尤其是房地產(chǎn)價格上漲、通貨膨脹效應等因素激勵了資本流入房地產(chǎn)等資產(chǎn)市場，使得經(jīng)濟過度“去工業(yè)化”[7]。此外，還有一些研究者從企業(yè)視角出發(fā)，提出了“產(chǎn)業(yè)組織關(guān)系說”，如胡立君等指出，中小企業(yè)發(fā)展困難將造成產(chǎn)業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)失衡，社會協(xié)作體系難以支撐產(chǎn)業(yè)升級，從而導致產(chǎn)業(yè)空心化[8]。

由上可知，迄今為止對產(chǎn)業(yè)空心化原因的探討主要集中在對外直接投資、外部需求沖擊、成本提升、資產(chǎn)泡沫化等方面，較少涉及到制度變遷以及地方政府行為層面。與上述研究不同，本文將結(jié)合制度變遷和財政分權(quán)理論，提出“產(chǎn)業(yè)要素誤置說”，來探討我國城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象背后源自財稅體制變遷、地方政府土地出讓策略性行為方面的動因。

二、財稅制度變遷與地方政府策略性土地行為

為闡釋我國城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象背后的制度根源，筆者將在此構(gòu)建一個“制度(System)-行為(Conduct)-績效(Performance)”的SCP分析框架，重點探討財稅制度改革影響地方政府的土地出讓行為，進而作用于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的邏輯關(guān)系。

目前，我國經(jīng)濟正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，各級政府在資源要素配置過程中仍占據(jù)非常重要的地位。出于各自利益訴求，各級地方政府在與中央政府博弈過程中，不斷推動現(xiàn)有制度變遷[9]，[10]，[11]。在中國式分權(quán)的制度背景下，中央政府通過政治集權(quán)來實施經(jīng)濟分權(quán)，即構(gòu)建以GDP為主要績效考核標準的“政治錦標賽”體制，使地方政府有充分的激勵去發(fā)展地方經(jīng)濟[12]。財稅制度改革作為經(jīng)濟分權(quán)的最重要途徑，與地方政府的切身利益密切相關(guān)，其每一次變革都會誘使地方政府采取策略性應對行為，以使自身利益最大化。下面將探討在財稅體制變革中，地方政府在與中央政府博弈過程中所采取的不同土地出讓行為及其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。

1.“分稅制改革”下的土地財政與開發(fā)區(qū)熱

為了解決“財政包干制”帶來的中央財政困難，開始于1994年在全國推行分稅制改革。其核心內(nèi)容包括：劃分中央稅、地方稅和共享稅(增值稅由中央和地方按3:1分配)，設立國稅、地稅兩大征收機構(gòu)，確定中央和地方的事權(quán)和支出范圍并通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)財政制度均等化的目標。分稅制改革對地方政府行為的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制改革對轉(zhuǎn)移支付的制度設計多以專項撥款和地方配套的形式存在，很大程度上限制了地方的財政自主權(quán)，加重了地方政府的財政扭曲問題；二是地方政府的主體稅源由增值稅調(diào)整為所得稅，使地方政府由重規(guī)模轉(zhuǎn)向重效益，一大批盈利能力不強的地方企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制、重組甚至破產(chǎn)清算，招商引資成為地方政府政績考核的一項重要任務。

但是隨著稅收征管體系的逐步完善，以前直接通過稅收優(yōu)惠和各種財政補貼招商引資的方式受到較多限制，地方政府迫切需要采用新的方式和渠道來吸引投資，土地優(yōu)惠政策就逐漸成為地方政府所倚重的發(fā)展工具，開發(fā)區(qū)熱也成為20世紀90年代末最為重要的經(jīng)濟現(xiàn)象。一方面，由于中國現(xiàn)行法律賦予了地方政府對土地資源較大的自主權(quán)，通過開辟各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，當?shù)啬芤缘统杀旧踔亮愠杀境鲎尮I(yè)用地來吸引外資入駐；另一方面，土地優(yōu)惠政策不但能減少企業(yè)擴張的一次性投資成本，降低生產(chǎn)成本和企業(yè)投資風險，而且企業(yè)低價獲得的土地的使用證還可以用來向銀行抵押貸款，通過“圈地—融資—再圈地—再融資”獲得巨額的融通資金[13]。

來自地方政府的制度供給能力和來自企業(yè)擴張的制度需求，共同激勵地方政府在現(xiàn)有政策框架下積極推動土地制度創(chuàng)新，土地財政也逐漸在這一時期登上歷史舞臺。但值得注意的是，這一階段地方政府并沒有表現(xiàn)出對土地出讓收入一味的追求，土地出讓面積和土地出讓收入呈現(xiàn)出階段性波動特征[14]。地方政府一方面通過壟斷土地供給權(quán)，利用招拍掛等市場化方式盡量高價出讓商業(yè)、服務業(yè)和住宅用地，以獲得較高的土地出讓金差額；另一方面以協(xié)議出讓方式低成本或零成本競爭工業(yè)投資，以期獲得后續(xù)的企業(yè)稅收和經(jīng)濟增長績效，從而實現(xiàn)低成本工業(yè)化。這表明，在以GDP為主要績效考核標準的“政治錦標賽”體制和“競次式”地區(qū)競爭條件下，這一階段地方政府的“財政動機”并沒有占據(jù)主導地位，而是努力在低價工業(yè)化和高價城市化之間尋求平衡點，政府的“扶持之手”所營造的政策環(huán)境仍然有利于民營經(jīng)濟的擴張。

2.城市新區(qū)建設下的土地財政與產(chǎn)城融合

2002年實行的所得稅收入分享改革進一步將所得稅變?yōu)楣蚕矶惙N，削弱了地方政府從發(fā)展當?shù)仄髽I(yè)中獲得的收益，不但挫傷了地方政府“招商引資”的熱情，更在一定程度上加劇了地方政府的財政壓力，迫使地方政府積極尋求預算外財政收入和非預算收入。

與此同時，為減少地方政府間在土地方面的“惡性競爭”并提高土地集約化利用程度，在這一階段國家也逐漸強化了對地方政府土地出讓行為的規(guī)范，土地“招拍掛制度”逐漸成為土地出讓的主要制度安排。最初主要是針對商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地展開的，后來管制范圍進一步擴大到工業(yè)用地。工業(yè)用地的出讓底價基本上按照各地區(qū)新增建設用地有償使用費標準的6倍確定，大大高于此前各地實際執(zhí)行的標準，從而也在很大程度上擠壓了地方政府利用協(xié)議出讓工業(yè)用地提供“負地價”補貼的空間。

雖然地方政府“招商引資”政策受到來自“所得稅分享制度改革”和國家土地用途管制的雙重打擊，但由于GDP考核等方面的壓力，地方政府仍難以完全放棄為本地“招商引資”的政策導向。在這一階段，地方政府開始依賴大規(guī)模的基礎(chǔ)設施投資和營造更有競爭力的城市營商環(huán)境來達到“招商引資”的目標[15]，城市新區(qū)建設下的“產(chǎn)城融合”成了契合這一時期的典型特征。地方政府土地出讓行為使低價工業(yè)化和高價城市化之間原有的平衡被打破，但是大規(guī)模公共基礎(chǔ)設施建設顯然需要資金投入，為此，地方政府一般通過設立城投公司，以儲備的土地取得銀行土地抵押貸款，進而借助銀行信用杠桿獲得“級數(shù)倍”的可利用資金；另外，地方政府通過土地“招拍掛”出讓在土地出讓金、土地增值稅以及建設用地使用費等方面也積累了大量的直接性“租金收入”。最終，來自地方政府的土地制度創(chuàng)新推動了我國土地管理制度的變遷，逐漸形成了“土地征收+土地儲備+土地出讓”的格局，“經(jīng)營城市”也逐漸成為地方政府優(yōu)于“經(jīng)營工業(yè)”的策略性選擇。地方政府的土地利用動機實現(xiàn)了向“租稅分離、以租補稅”的轉(zhuǎn)變，去工業(yè)化特征明顯[16]。

上述研究結(jié)果表明，我國產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象根植于我國各級地方政府策略性行為之中，是國家(中央權(quán)威)、地方政府(第一行動集團)和企業(yè)組織主體之間策略性互動所形成的均衡結(jié)果。

三、土地要素配置扭曲與產(chǎn)業(yè)空心化

就轉(zhuǎn)型國家而言，由于財稅體制可以通過府際關(guān)系、政府行為、企業(yè)績效等中介環(huán)節(jié)最終作用于各類資源和要素配置，從而能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變過程中扮演異常重要的角色[17]，因此，本節(jié)內(nèi)容主要基于前文中央-地方間博弈的論述，在分稅制(System)和土地財政(Conduct)的基礎(chǔ)上，重點闡述產(chǎn)業(yè)要素誤置(Performance)的內(nèi)在作用機理。

要素(資源)誤置(misallocation of resources)，亦稱作要素(資源)錯配，是指由于經(jīng)濟中市場勢力、政府管制、制度文化差異等因素的作用，要素和資源的自由流動和有效配置受到限制，從而導致各部門要素(資源)價格或邊際報酬不相等，進而影響生產(chǎn)效率[18]，[19]，[20]?；诖?，本文的“產(chǎn)業(yè)要素誤置說”將重點從土地、資金等要素的配置扭曲視角來闡述目前產(chǎn)業(yè)空心化的形成機理。并且通過借鑒新經(jīng)濟地理學對產(chǎn)業(yè)集聚成因的分析，進一步將土地要素配置扭曲對產(chǎn)業(yè)空心化的作用機理概括為擁擠效應、虹吸效應和循環(huán)因果效應三個方面的內(nèi)容。

1.“擁擠效應”：土地要素誤置與產(chǎn)業(yè)空心化

新經(jīng)濟地理學將企業(yè)因為成本上升導致的對產(chǎn)業(yè)集聚的離散力稱為擁擠效應。就本文而言，擁擠效應主要是指土地要素配置扭曲導致工業(yè)用地供給減少、土地價格高企，制造企業(yè)尤其是民營企業(yè)被迫大規(guī)模轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

目前造成工業(yè)用地供給減少的土地要素配置扭曲主要分為三個方面：首先是地區(qū)間低效率的建設用地指標配置。為保護耕地，各地均實行嚴格的建設用地指標制度，在中央政府對地方土地出讓行為管控力度不斷增強的背景下，由于不允許建設用地指標跨區(qū)調(diào)配，這就使得土地生產(chǎn)率高、集聚效應明顯的東部中心城市無地可用，而中西部地區(qū)卻擁有大量用地指標[21]。其次是商、住用地對工業(yè)用地的不斷擠占。隨著房地產(chǎn)市場的興起，土地要素價格被重估，土地出讓尤其是經(jīng)營性建設用地出讓的收益飆升，在從一個側(cè)面提高了工業(yè)用地低價出讓的機會成本，商、住用地在有限的建設用地指標中的占比逐漸提高。再次是工業(yè)用地的內(nèi)部配置不均。地方政府在工業(yè)用地的出讓選擇上也表現(xiàn)出對國有資產(chǎn)和國外直接投資的偏愛。國有資本憑借良好的政商關(guān)系和雄厚的資本實力，在拿地方面占有先天優(yōu)勢；國外直接投資在技術(shù)外溢、產(chǎn)業(yè)集聚的形成以及配套產(chǎn)業(yè)吸引等方面占有優(yōu)勢，因而對地方政府有更強的吸引力。這些都在不同程度上對國內(nèi)民營經(jīng)濟可獲得的出讓土地份額進行擠壓，提升了民營企業(yè)的用地成本。

土地出讓面積的減少以及工業(yè)用地“招拍掛”制度所帶來的工業(yè)用地成本的上升，在一定程度上制約了工業(yè)產(chǎn)能的擴張，尤其是在沿海地區(qū)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不斷加速，“規(guī)?？招幕爆F(xiàn)象嚴重。但正如蔡昉(2009)所觀察到的，在我國生產(chǎn)要素存在差異化的流動政策和流動能力的條件下，即使產(chǎn)業(yè)資本被迫向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，也意味著原來在“本地市場效應”方面產(chǎn)業(yè)集聚動能的減弱[22]，從而也不可避免地加深“效率空心化”的程度。

2.“虹吸效應”：資金要素誤置與產(chǎn)業(yè)空心化

在經(jīng)濟學領(lǐng)域，虹吸效應往往用于描述某一地區(qū)或產(chǎn)業(yè)靠自身的優(yōu)越條件將周邊地區(qū)的資源和要素源源不斷地吸引過來，從而造成周邊地區(qū)或其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯的現(xiàn)象。就本文而言，當?shù)胤秸畯摹敖?jīng)營工業(yè)”逐漸轉(zhuǎn)向“經(jīng)營城市”，房地產(chǎn)業(yè)對其他行業(yè)產(chǎn)生明顯影響——資金和勞動力等要素紛紛涌入，造成實體經(jīng)濟過快“去制造業(yè)化”和過度“虛擬化”。

隨著房地產(chǎn)市場的興起，房地產(chǎn)業(yè)也逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，金融、房地產(chǎn)等部門套利收益巨大，產(chǎn)業(yè)“脫實就虛”趨勢日漸明顯。具體來看主要分為以下兩條路徑：一是資產(chǎn)價格上漲引發(fā)產(chǎn)業(yè)資本逃離。資本市場甚至實體企業(yè)紛紛將資金投入房地產(chǎn)市場以博取更高收益。與此同時，金融資本在產(chǎn)業(yè)間的分配不均進一步推動產(chǎn)業(yè)資本逃離實體經(jīng)濟。商業(yè)銀行出于自身風險控制的考慮，更傾向于將資本投入風險更低、見效更快的城市建投項目。并且，由于工業(yè)用地供給方面的限制，原來民營企業(yè)“以地生財、以地融資”的渠道也被切斷，這也在一定程度上解釋了民營企業(yè)在產(chǎn)業(yè)環(huán)境惡化時更容易“脫實就虛”的原因。二是資產(chǎn)價格上漲加劇了產(chǎn)業(yè)環(huán)境的惡化，導致制造業(yè)自身盈利能力的持續(xù)下降，加速了實體經(jīng)濟“去制造業(yè)化”。國內(nèi)資本品價格上漲拉高了產(chǎn)業(yè)要素成本，一方面，高房價和高地價不僅直接增加企業(yè)的土地和房屋租金，還通過增加工人的生活成本間接增加企業(yè)的經(jīng)營成本，從而對產(chǎn)業(yè)利潤率造成進一步的擠壓；另一方面，資產(chǎn)價格上漲也在一定程度上拉高了企業(yè)的融資成本，受到上升的融資成本限制，投資者對企業(yè)擴張、技術(shù)改造和研發(fā)投入的積極性受到較大影響，從而使得民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難，投資環(huán)境進一步惡化。

從上述分析可知，財稅制度變遷和地方政府土地出讓行為的策略性變動，在一定程度上造成了土地和資金等生產(chǎn)要素的扭曲，但如果新興產(chǎn)業(yè)能夠及時補充上來，也并不會出現(xiàn)東部沿海城市過快的產(chǎn)業(yè)空心化。因此，“產(chǎn)業(yè)要素誤置說”分析的關(guān)鍵，還在于對產(chǎn)業(yè)升級滯后現(xiàn)象的解釋，促使我們對產(chǎn)業(yè)空心化的“第三重機制”進行思考。

3.“循環(huán)因果”效應：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與持續(xù)的產(chǎn)業(yè)空心化

新經(jīng)濟地理學認為，制造業(yè)的初始集聚增強了“價格指數(shù)效應”，吸引更多的人口集聚，而更多的人口集聚又提高了“本地市場效應”，進一步吸引制造業(yè)的遷移，形成所謂的“循環(huán)因果關(guān)系”。在本文中，“循環(huán)因果關(guān)系”主要是指在制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)存在協(xié)同與互動的情況下，產(chǎn)業(yè)要素的誤置導致了產(chǎn)業(yè)資本的轉(zhuǎn)移或逃離，制造業(yè)的有效需求不足制約了生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，而生產(chǎn)性服務業(yè)的滯后最終影響了高端制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

制造業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展具有相互依賴、協(xié)同共生的關(guān)系。一方面，作為制造業(yè)的一種高級投入要素，生產(chǎn)性服務業(yè)在促進制造業(yè)分工深化、創(chuàng)新績效和降低成本方面成效顯著，貿(mào)易、金融、運輸、保險等專業(yè)化的服務大大提高了制造業(yè)的生產(chǎn)效率；另一方面，生產(chǎn)性服務業(yè)是一種典型的中間需求性產(chǎn)業(yè)，其需求決定了制造業(yè)的規(guī)模、水平和結(jié)構(gòu)，又有賴于制造業(yè)的擴張和產(chǎn)業(yè)升級訴求，兩者的共生發(fā)展對整個社會生產(chǎn)率的提高都會產(chǎn)生有利影響。然而，倘若二者間的協(xié)同互動關(guān)系遭到破壞，則有可能形成惡性的“循環(huán)累積因果”效應，使得實體經(jīng)濟陷入“空心化泥沼”而難以自拔。

從前面的分析來看，一方面，土地和資金要素配置的扭曲誘發(fā)了產(chǎn)業(yè)資本的區(qū)域轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)逃離，制造業(yè)生產(chǎn)能力不足影響了其對生產(chǎn)性服務業(yè)的中間需求，進而造成生產(chǎn)性服務業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，與傳統(tǒng)制造業(yè)相配套的生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展滯后， 產(chǎn)業(yè)部門中因而缺乏具有結(jié)構(gòu)升級帶動力和產(chǎn)業(yè)控制力的主導產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)、高加工成分，又對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級產(chǎn)生不利影響，出現(xiàn)了所謂的“效率空心化”現(xiàn)象。在這一機制的作用下，生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展滯后同以房地產(chǎn)業(yè)為代表的消費性服務業(yè)的過快發(fā)展形成了鮮明的反差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始失衡，基礎(chǔ)生產(chǎn)能力逐步惡化，工業(yè)企業(yè)尤其是民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級能力明顯不足，且缺乏后勁，產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象愈演愈烈，從而對產(chǎn)業(yè)鏈條最下端的制造業(yè)造成“空心化”的致命打擊，進而阻礙整個經(jīng)濟效率的提升。

四、結(jié)論與政策建議

從產(chǎn)業(yè)資本流動的角度來劃分，日本的“離本土化”和美國的“離制造業(yè)”是后工業(yè)化時代產(chǎn)業(yè)空心化最具代表性的兩種傾向，前者主要是受制于產(chǎn)業(yè)環(huán)境的約束；后者則更多地與本國經(jīng)濟“過度虛擬化”有關(guān)。我國與后工業(yè)化發(fā)達國家明顯不同的是，一方面，我國產(chǎn)業(yè)環(huán)境的約束很大程度上是“后天”形成的，與財政體制變遷、府際關(guān)系調(diào)整過程中地方政府土地出讓行為的變化密切相關(guān)；而另一方面，我國的資產(chǎn)泡沫化是建立在“羸弱”的工業(yè)基礎(chǔ)之上的，與制造業(yè)相配套的生產(chǎn)性服務業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)逃離實體經(jīng)濟而得不到充分發(fā)展，這從根本上制約了我國產(chǎn)業(yè)升級的步伐。

筆者認為，產(chǎn)業(yè)環(huán)境約束是產(chǎn)業(yè)空心化出現(xiàn)的初始誘因，資產(chǎn)泡沫化是產(chǎn)業(yè)空心化加劇的催化劑，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡才是產(chǎn)業(yè)空心化持續(xù)發(fā)展的根源。因此，預防和治理產(chǎn)業(yè)空心化的關(guān)鍵是，從調(diào)整府際關(guān)系入手，搞好對地方政府的“激勵”，減少產(chǎn)業(yè)要素的配置扭曲。具體包括：

第一，加快財政體制改革的步伐，尤其是轉(zhuǎn)移支付體系和制度的調(diào)整。推動財政體制“扁平化”改革，縮減政府層級，推廣“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”財政模式，從而避免“財權(quán)層層上收，責任層層下放”的問題，切實減輕地方政府的財政壓力。

第二，推動農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的“存量盤活”，鼓勵農(nóng)村集體土地入市，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場。 “農(nóng)地入市”的加快有利于借助市場力量來打破政府對土地資源的壟斷，從而解決工業(yè)用地的供給問題。同時，應設計和建立建設用地指標跨區(qū)域配置機制，以提高區(qū)域間土地要素配置效率。

第三，推動制造業(yè)與服務業(yè)有效融合。要建立專項資金，扶持現(xiàn)代物流、研發(fā)設計、金融和信息服務等生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，改善因制造業(yè)需求不足而導致的生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展滯后的局面。同時，鼓勵發(fā)展高端制造業(yè)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，確保制造業(yè)部門具有持續(xù)的創(chuàng)造力、強大的競爭力和良好的資本回報率，從而不斷創(chuàng)造生產(chǎn)性服務外包需求，最終實現(xiàn)制造業(yè)與服務業(yè)的有效融合。