地方合作轉(zhuǎn)型、治理重構(gòu)與邊疆民族地區(qū)長(zhǎng)治久安

柳建文

20世紀(jì)90年代，中國地方之間自發(fā)的、互利的經(jīng)濟(jì)合作開始興起。目前，涉及邊疆民族地區(qū)的合作組織已達(dá)40多個(gè)，如川甘青藏滇毗鄰地區(qū)民族友好經(jīng)濟(jì)協(xié)作會(huì)、西北五省區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作聯(lián)席會(huì)、絲路重鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)會(huì)等。一些與邊疆民族地區(qū)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域也開始浮現(xiàn)，如“陜甘青藏經(jīng)濟(jì)圈”、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”等。由于地方合作組織和經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域均由若干核心地帶向外擴(kuò)散(如上海、杭州對(duì)于長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)；廣州、深圳對(duì)于泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展組織；北京、天津?qū)τ诃h(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)等)，因此學(xué)術(shù)界關(guān)注的大多是北京、上海、廣東等核心地區(qū)。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，往往處于合作區(qū)域的邊緣地帶，這一變化鮮有人關(guān)注。歷史上看，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的密切能夠促進(jìn)民族交流與融合并增進(jìn)國家認(rèn)同。在當(dāng)代，通過提升地方合作的層次，可以加深邊疆與內(nèi)地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提高國家一體化程度。本文試圖建立起“地方合作轉(zhuǎn)型、區(qū)域一體化與邊疆長(zhǎng)治久安”的分析框架，同時(shí)為中國區(qū)域治理的調(diào)整和創(chuàng)新提供必要的依據(jù)。

一、文獻(xiàn)回顧

邊疆民族問題始終是國家治理的重要內(nèi)容。歷史上看，相對(duì)黃河、長(zhǎng)江中下游等“中心”地帶，新(疆)、藏、滇等地區(qū)“地勢(shì)險(xiǎn)阻，道路不修，民智閉塞，農(nóng)產(chǎn)鮮少，兼與中央相距過遠(yuǎn)，政令不能下逮，民意亦未上達(dá)”，從晚清一直到民國時(shí)代，旨在實(shí)現(xiàn)上述“邊緣地帶”的國家認(rèn)同和全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的融合始終是中央政府的一項(xiàng)艱巨任務(wù)[1]。由于邊疆地區(qū)的特殊性，早在民國時(shí)期就形成了研究邊疆問題的“邊政學(xué)”。20世紀(jì)40年代，楊成志較早提出建立邊疆與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)紐帶，認(rèn)為邊疆政治最重要的任務(wù)就是“采用何種切實(shí)方案使生產(chǎn)率逐日增加及產(chǎn)物運(yùn)輸暢達(dá)無阻”[2]。其后，費(fèi)孝通提出“地方聯(lián)合”思想。比如，甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙四省(區(qū))可以構(gòu)成一個(gè)協(xié)作區(qū)，成為西北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心。甘南和黃南兩個(gè)位于甘、青兩省的藏族自治州如果聯(lián)合發(fā)展起來，就有可能把藏族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化中心相對(duì)東移，這有利于漢藏交流[3]。新中國成立后，邊疆地區(qū)在政治制度上與內(nèi)地的一體化已經(jīng)完成并且得到鞏固，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距與文化差異仍然存在，為此，國家長(zhǎng)期實(shí)行對(duì)口援助政策。在對(duì)發(fā)展援助有效還是無效的爭(zhēng)論中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們歸納了這一模式的若干弊端：首先，援助帶來依賴，當(dāng)?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性受到影響，削弱輸出商品的競(jìng)爭(zhēng)力，制約負(fù)責(zé)任的公共機(jī)構(gòu)的發(fā)展；其次，大量援助可能延緩制度變革，甚至導(dǎo)致制度的僵化；最后，援助的收益是趨于遞減的，并可能損害當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因?yàn)椤矮@得財(cái)政援助的區(qū)域也可能習(xí)慣于接受援助，可能不急于建立自己的積累和投資習(xí)慣，以便有朝一日使自己的資本供給達(dá)到自力更生”[4](P140)。鄭長(zhǎng)德的研究顯示，在全國31個(gè)省級(jí)行政單位中民族地區(qū)政府自我發(fā)展能力指數(shù)、區(qū)域創(chuàng)新與學(xué)習(xí)能力指數(shù)和區(qū)域自我發(fā)展能力綜合指數(shù)均位居后列[5]。靳薇的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“以援助促進(jìn)發(fā)展”的思路導(dǎo)致了“制度依賴”，依賴者一方面要依賴，另一方面厭惡依賴的事實(shí)；被依賴者不堪重負(fù)，屢屢提及要依賴者自立。這對(duì)民族地區(qū)與國家關(guān)系的良性互動(dòng)十分不利[6](P117)。方盛舉認(rèn)為，目前的邊疆治理與國家發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)，“即使在和平發(fā)展、合作共贏成為時(shí)代發(fā)展主題的今天，政府系統(tǒng)乃至全民對(duì)邊疆治理的理解仍然停留在過去的歷史條件和思維慣性下，而沒有開辟和發(fā)展出新的邊疆治理觀，更沒有形成全新的成熟的邊疆治理模式”[7]。周平提出，新的邊疆治理策略需要在民族間、民族與國家間建立合理的利益關(guān)系，“要在邊疆治理中淡化民族主義取向的治理方式，強(qiáng)化區(qū)域主義的治理方式”。所謂區(qū)域主義的治理方式，一是必須調(diào)整民族政策的價(jià)值導(dǎo)向，將原有的民族主義的價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑髁x的價(jià)值導(dǎo)向；二是在現(xiàn)實(shí)對(duì)邊疆地區(qū)的幫扶政策中改變單純的以民族作為扶助對(duì)象，確立起民族身份與區(qū)域發(fā)展協(xié)同并重的治理模式[8]。周星認(rèn)為：“多民族國家經(jīng)濟(jì)的一體化程度與國家內(nèi)部民族構(gòu)成中異質(zhì)程度的差異成反比。作為民族國家經(jīng)濟(jì)，它是以控制、整合或同化其中的民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)成分，不斷提高國家經(jīng)濟(jì)層次上的一體化程度為指向的，只有這樣才能鞏固超民族的國家經(jīng)濟(jì)生活與政治體系的穩(wěn)定性?！盵9](P122～123)如何促進(jìn)邊疆與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，是邊疆治理面臨的重大課題。2014年，習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)新疆長(zhǎng)治久安需要推進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，平等互惠型的地方合作是區(qū)域一體化的重要?jiǎng)恿?，同時(shí)，這種合作方式可以確立合理的民族利益觀，形成新的邊疆治理模式。

二、邊疆民族地區(qū)的地方合作及其轉(zhuǎn)型

邊疆民族地區(qū)的地方合作可歸納為對(duì)口支援式與平等互惠型兩類。1979年“全國邊防工作會(huì)議”提出“要組織內(nèi)地省市實(shí)行對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，并確定北京支援內(nèi)蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏。2010年“中央新疆工作座談會(huì)”確立了全國19個(gè)省市分別援助新疆12個(gè)地(州)市的82個(gè)縣(市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的12個(gè)師。在援助項(xiàng)目的實(shí)施過程中，中央政府的動(dòng)員和協(xié)調(diào)至關(guān)重要，這使得對(duì)口支援具有鮮明的動(dòng)員性和政治性?！皩?duì)于地方政府而言，積極完成中央的幫扶任務(wù)和支援，其工作得到中央的肯定，進(jìn)入對(duì)地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。因而這類地方合作的進(jìn)行可以使得支援一方的地方政府官員在政治上獲益，也就因此而獲得維持的動(dòng)力”[10]。對(duì)口支援的另一特點(diǎn)是無償性，包括資金無償援助和物資無償援助。前者主要通過地方間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行，被稱為“交支票”援助；后者包括直接贈(zèng)送(如設(shè)備)、建成后移交(如建筑物)等多種方式，被稱為“交鑰匙”援助。由于對(duì)口支援項(xiàng)目主要集中在交通、通訊、生活設(shè)施等方面，還具有基礎(chǔ)性特點(diǎn)。作為一種單向度的經(jīng)濟(jì)援助，對(duì)口支援處于地方合作的最低層次。平等互惠是各方基于共同利益需求的一種市場(chǎng)化行為，屬于較高層次的合作形式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)實(shí)施的改善，邊疆的地方合作正從對(duì)口支援向平等互惠過渡。

與對(duì)口支援相比，平等互惠合作具有自發(fā)性。青藏鐵路格拉段動(dòng)工后，西藏首次提出利用青藏鐵路的交通優(yōu)勢(shì)構(gòu)建“青藏鐵路經(jīng)濟(jì)帶”的提議。2005年，西藏與青海、青藏鐵路公司簽訂了《旅游合作協(xié)議》，成立了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和定期磋商機(jī)制?；セ菪秃献饕蟾鞣骄軓暮献髦蝎@益。2010年，新疆與重慶簽署能源戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶協(xié)助新疆建設(shè)準(zhǔn)噶爾盆地東部地區(qū)至重慶1100千伏特高壓直流工程，新疆則支持重慶能源投資集團(tuán)在新疆開展煤電一體化項(xiàng)目，支持重慶企業(yè)參加“疆電外送”基地建設(shè)等[11]?；ダ赃€體現(xiàn)在地方共同應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問題。黔、川、滇、藏、青等多省交界地帶民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，邊界地帶治安問題突出。2010年，西藏、貴州、云南、青海與四川、重慶共同簽署“泛西南地區(qū)警務(wù)合作協(xié)議”，明確以情報(bào)信息互享、重大行動(dòng)互援、執(zhí)法辦案互助、治安管控互動(dòng)、警務(wù)保障互補(bǔ)等5大機(jī)制為主的合作框架。2012年，新疆、西藏、青海通過《中國四大自然保護(hù)區(qū)協(xié)作會(huì)備忘錄》，提出建立“高原生態(tài)保護(hù)協(xié)作聯(lián)盟”協(xié)調(diào)“阿爾金山、羌塘、三江源和可可西里”四大自然保護(hù)區(qū)相關(guān)工作，并構(gòu)建聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防的合作機(jī)制。國家援助的力量較為單一，主要來自政府和國有企業(yè)，如果沒有中央支持很難維持。平等互惠合作的推動(dòng)力量相對(duì)多元，還包括私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等，合作更可持續(xù)。對(duì)口支援的投資大多來自政治上的需要，經(jīng)常出現(xiàn)投資數(shù)量波動(dòng)的情況以及投資無計(jì)劃造成的“生產(chǎn)能力過?！焙汀巴懂a(chǎn)即虧損”現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明，至2009年，對(duì)口援藏單位累計(jì)建成援藏項(xiàng)目6300個(gè)，但超過70%運(yùn)轉(zhuǎn)困難[6](P127～140)。2004年后西藏通過招商引資與內(nèi)地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作的資金保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)。截至2010年，招商引資金額已是援藏資金的3.4倍[12]。平等互惠合作大多簽署有正式協(xié)議，能夠較好規(guī)范合作主體的相關(guān)行為。因此，合作質(zhì)量也較高。

在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的推動(dòng)下，中央把鼓勵(lì)互利合作作為調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展積極性的一種新手段。2011年，習(xí)近平在拉薩召開的西藏工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持對(duì)口幫扶與互利合作相促進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展”[13]。為促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與邊疆民族地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)合作，中央通過官員對(duì)調(diào)、干部互相交流掛職等人事管理手段來加強(qiáng)地方聯(lián)系。2000年以來，廣西領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)任四川以及湖南領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)任新疆等人事安排都透視出中央對(duì)促進(jìn)地方合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的構(gòu)想。從效果看，人事調(diào)整后領(lǐng)導(dǎo)人的原任地和現(xiàn)任地之間的合作明顯增多。為推進(jìn)互利合作，第二次新疆工作座談會(huì)中央根據(jù)資源條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性調(diào)整了部分地區(qū)的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。例如，東北三省對(duì)口支援資源氣候條件相似的北疆塔城、阿勒泰地區(qū)；山西對(duì)口支援同樣擁有煤炭資源的阜康市等地；重工業(yè)發(fā)達(dá)的山東則對(duì)口支援有色金屬礦藏較為豐富的喀什地區(qū)疏勒縣、英吉沙縣等。

由于國家戰(zhàn)略選擇重點(diǎn)與區(qū)域協(xié)調(diào)手段的局限性，形成我國發(fā)展格局中的“中心”與“外圍”二元區(qū)域結(jié)構(gòu)，處于“外圍”的邊疆民族地區(qū)的發(fā)展需求容易滯留在國家體制外，無法整體進(jìn)入國家發(fā)展戰(zhàn)略系統(tǒng)[14]。近年來，一些邊疆地方政府頻頻通過合作努力推動(dòng)地方發(fā)展規(guī)劃進(jìn)入國家戰(zhàn)略層面。比如，藏、滇、川聯(lián)合申報(bào)的“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”已被列為國家重點(diǎn)旅游開發(fā)區(qū)域，三省正在共同爭(zhēng)取“川滇藏國際大旅游區(qū)”納入國家規(guī)劃；青、藏聯(lián)合擬定的《青藏經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)規(guī)劃大綱》已經(jīng)上報(bào)國家發(fā)展與改革委員會(huì)；云南與四川提出共建長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，共同爭(zhēng)取國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。對(duì)邊疆地區(qū)而言，采取“抱團(tuán)”競(jìng)爭(zhēng)策略意義重大?！懊褡宓貐^(qū)一些較具代表性的大型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，將可能在‘東西對(duì)話’和民族地區(qū)與中央的‘對(duì)話’中用同一個(gè)聲音說話，成為平衡經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系中‘在野的’不可忽視的一股政治力量……聯(lián)合的政治力量借助于非政治的組織載體對(duì)外發(fā)言，無疑具有更靈活的空間”[15]。

三、邊疆民族地區(qū)地方合作轉(zhuǎn)型的意義

平等互惠合作充分體現(xiàn)了地方的積極性和主動(dòng)性，可以為邊疆地區(qū)的生產(chǎn)性活動(dòng)提供激勵(lì)，也有利于邊疆對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)制度的借鑒和模仿?！皬慕?jīng)濟(jì)發(fā)展來看，一個(gè)民族經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的程度取決于他們所能獲得的向其鄰居們的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)的多寡，彼此接觸的方式越多樣化……那些最易與外界接近并有機(jī)會(huì)與其他民族集團(tuán)發(fā)生相互影響的人們總是最有可能在經(jīng)濟(jì)技術(shù)領(lǐng)域中躋身前列”[16](P83)。作為一種政治安排，對(duì)口支援只是一種過渡性的制度設(shè)計(jì)，面臨從政治任務(wù)向法律義務(wù)的轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)支援方與受援地兩個(gè)積極性以及如何定位該制度下的地方政府間關(guān)系等難題。從國外經(jīng)驗(yàn)看，“除了優(yōu)待政策之外，還存在其他的選擇，這些選擇在實(shí)行中可能起初代價(jià)大一些，而在實(shí)行一段時(shí)期后代價(jià)會(huì)減小。而且還會(huì)帶來較大的生產(chǎn)上升和民族和諧方面的利益”[17](P449)。自發(fā)、互利合作的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性，地方根據(jù)發(fā)展需要投入資本、技術(shù)和設(shè)備，可以保障合作的可持續(xù)性。從長(zhǎng)治久安的角度看，邊疆民族地區(qū)的不穩(wěn)定有外源性因素，但規(guī)避邊疆安全風(fēng)險(xiǎn)的根本策略在于形成內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力?！芭c外控型穩(wěn)定硬是用外在力機(jī)械地維護(hù)某種確定性不同，內(nèi)生型穩(wěn)定能使社會(huì)生活本身有機(jī)地生長(zhǎng)出一種確定性，從而使社會(huì)穩(wěn)定有牢固的內(nèi)在根據(jù)”[18]。

多民族國家存在內(nèi)部各民族的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如何相互交融的問題。地方合作的一個(gè)重要內(nèi)容就是融合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，合作領(lǐng)域越全面，區(qū)域一體化的程度也越高。2004年，廣西、貴州、云南等邊疆省區(qū)與福建、廣東等省共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，建立了廣泛、全面的合作關(guān)系。目前，泛珠三角合作區(qū)域內(nèi)有74個(gè)民族自治縣和蒙古、回、藏、苗、彝、壯等35個(gè)世居少數(shù)民族。西南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成立后，地方聯(lián)合修補(bǔ)斷頭公路49條近千公里，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善。根據(jù)青海、新疆簽署的《關(guān)于加強(qiáng)兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，兩地將通過實(shí)施“西煤東運(yùn)”戰(zhàn)略打通庫爾勒至格爾木的鐵路運(yùn)輸通道。貴州、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等與四川、陜西、甘肅等內(nèi)陸省份簽訂了“中國西部道路運(yùn)輸區(qū)域合作框架性協(xié)議”，正在聯(lián)合完善省際間的交通網(wǎng)絡(luò)。中國國際金融有限公司2010年發(fā)布的《宏觀經(jīng)濟(jì)周報(bào)》指出，中國各地區(qū)之間開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趨同效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)因素包括基礎(chǔ)設(shè)施改善和沿海企業(yè)轉(zhuǎn)移等，主要受益省區(qū)包括西藏、新疆等邊疆民族省份。正如歷史學(xué)家拉鐵摩爾探討中國邊疆問題時(shí)指出的，中國的統(tǒng)一性來自農(nóng)業(yè)社會(huì)與游牧社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)共生關(guān)系，中國是農(nóng)業(yè)文化和游牧文化互動(dòng)的“產(chǎn)物”[19](P298)。在互利合作加強(qiáng)的同時(shí)，地區(qū)與民族之間的相互聯(lián)系日益密切，他們?cè)谡巍⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的共同因素也會(huì)越來越多，因?yàn)椤爱?dāng)邊遠(yuǎn)集團(tuán)開始參與全國的經(jīng)濟(jì)體系時(shí)，它的結(jié)構(gòu)關(guān)系將導(dǎo)致現(xiàn)代的以實(shí)效為中心的普遍主義的價(jià)值”[20]。

地方合作的轉(zhuǎn)型也有利于政治整合?！皣曳鶈T遼闊通常會(huì)帶來多樣化的資源稟賦、巨大的潛在市場(chǎng)以及對(duì)外國原料和產(chǎn)品依賴較少的優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)也產(chǎn)生行政控制、民族團(tuán)結(jié)和地區(qū)發(fā)展不均衡等問題”[21](P31)。由于我國地區(qū)差距的擴(kuò)大，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，已成為政治整合的一大障礙，“國內(nèi)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距加大并被固化，極有可能導(dǎo)致兩類地區(qū)對(duì)立和沖突”[22]。互利合作可在一定程度上扭轉(zhuǎn)地方政府“一畝三分地”的觀念，制約地方主義的增長(zhǎng)，同時(shí)也可防止少數(shù)民族在發(fā)展過程中被邊緣化。邊疆省區(qū)地域廣闊且人口稀少，通過地方合作，還可以在不觸動(dòng)行政區(qū)劃的條件下，改變政區(qū)面積過大導(dǎo)致的各種發(fā)展問題。

四、繼續(xù)推進(jìn)邊疆地區(qū)的合作轉(zhuǎn)型

平等互惠型合作在邊疆地區(qū)還處于起步階段。由于缺乏法律保障和專門的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，很多合作沒有具體的實(shí)施措施和配套政策，影響了合作的實(shí)際效果。從“西南五省區(qū)六方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”“川甘青藏滇毗鄰地區(qū)民族友好經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”“華南和西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”的運(yùn)行情況看，其合作成效低于“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)”“珠三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)會(huì)”等，其中一個(gè)重要原因就是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。我國沒有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》，憲法中也沒有類似美國聯(lián)邦憲法中約束州政府合作行為的“協(xié)議條款”，地方合作缺乏法律規(guī)范，增加了邊疆省份開展跨區(qū)域合作的難度。

在激勵(lì)地方合作方面，中央可利用的手段有法律規(guī)范、政策誘導(dǎo)、資金支持以及地方的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向等。針對(duì)邊疆民族地區(qū)地方合作的特殊性，可由全國人大依據(jù)實(shí)施情況考慮制定一部《邊疆與內(nèi)地合作法》或《邊疆內(nèi)地合作條例》，為邊疆地區(qū)推進(jìn)互惠合作提供必要的法律支持。一些學(xué)者根據(jù)我國地方合作中存在問題提出中央應(yīng)設(shè)立一個(gè)綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”。該機(jī)構(gòu)由發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行等有關(guān)部門和區(qū)域管理專家組成，其基本職能包括協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間的關(guān)系并約束地方政府行為、組織實(shí)施跨區(qū)域重大項(xiàng)目、審查和監(jiān)督地方自主達(dá)成的合作協(xié)議和執(zhí)行情況等，可考慮在此機(jī)構(gòu)中單設(shè)負(fù)責(zé)推進(jìn)邊疆地區(qū)開展地方合作的部門。邊疆地區(qū)推進(jìn)地方合作時(shí)還面臨資金制約。比如，西藏昌都規(guī)劃的“茶馬古道”旅游合作戰(zhàn)略已經(jīng)啟動(dòng)很長(zhǎng)時(shí)間，但進(jìn)展不大，原因是沒有實(shí)施經(jīng)費(fèi)。國家應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金加大對(duì)邊疆開展互惠式合作的扶持力度，獎(jiǎng)勵(lì)那些積極合作的政府部門和企業(yè)單位，在政績(jī)考核上鼓勵(lì)那些在互惠合作上取得成效的干部。

互惠合作的動(dòng)力主要來自地方經(jīng)濟(jì)差異，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性越強(qiáng)，兩地開展合作的可能性越大。2010年我國專門從少數(shù)民族發(fā)展資金中安排試點(diǎn)資金5700萬元支持邊境9省區(qū)的12個(gè)邊境縣開展興邊富民補(bǔ)助資金支持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)。邊疆民族地區(qū)應(yīng)以國家資金支持為依托，重點(diǎn)培育和發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，為擴(kuò)大互惠合作奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是考核地方官員的主要指標(biāo)，因此，邊疆與內(nèi)地的合作大多集中在資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等能夠直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域。邊疆地區(qū)在推進(jìn)與發(fā)達(dá)地區(qū)的地方合作過程中需要加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，擴(kuò)大合作的惠及面，這反過來也有利于地方合作的持續(xù)、健康發(fā)展。加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域合作的重要意義還在于它能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)化為社會(huì)、政治效益，提升地方合作對(duì)邊疆長(zhǎng)治久安的效果。