社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制探討

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社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制探討

吳頔1，吳曉秋2

1.2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120

［摘要]目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件的法律機(jī)制存在著立法不完善、《憲法》對(duì)事件中權(quán)利的限制與擴(kuò)大規(guī)定的不足、行政執(zhí)法程序與監(jiān)督上存在缺陷、信息公開不及時(shí)準(zhǔn)確等問(wèn)題。因此，應(yīng)在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外法的先進(jìn)作法，完善相應(yīng)立法和法律制度、規(guī)范行政執(zhí)法程序、完善各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、完善信息公開制度等，以此健全我國(guó)的社會(huì)安全突發(fā)事件的法律機(jī)制。

［關(guān)鍵詞]社會(huì)安全；突發(fā)事件；現(xiàn)狀問(wèn)題；法律應(yīng)對(duì)機(jī)制

2.吳曉秋（1964—），女，漢族，四川省鄰水縣人，西南政法大學(xué)副教授。研究方向：憲法基本理論，言論與新聞自由、中國(guó)女權(quán)主義。

一、社會(huì)安全突發(fā)事件的界定

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條第1款規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！北疚闹饕槍?duì)社會(huì)安全類突發(fā)事件進(jìn)行論述。

（一）社會(huì)安全突發(fā)事件的定義

社會(huì)安全突發(fā)事件是危機(jī)到社會(huì)安全、影響了社會(huì)發(fā)展的重大事件，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、群體性事件以及其他重大刑事案件等。

群體性事件是指某些利益要求相同或近似的群眾、團(tuán)體、組織，在利益受損或者不能滿足時(shí)，在諸多因素的影響下最終采取集會(huì)、游行、集體上訪、罷課、罷工、罷市等活動(dòng)沖擊黨政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)建設(shè)工程和其他要害部門，集體阻斷交通、械斗甚至用更加極端的方式表達(dá)自己的利益訴求，并引發(fā)治安后果的非法集體活動(dòng)。這種事件在我國(guó)近年來(lái)也頻頻發(fā)生，規(guī)模較大、涉及的層面較廣、處置難度非常大，成為了影響社會(huì)正常秩序的突出問(wèn)題。

（二）社會(huì)安全突發(fā)事件的特點(diǎn)

社會(huì)安全突發(fā)事件既有普通突發(fā)事件的一般特征，即事發(fā)突然性、后果嚴(yán)重性、輿論聚焦性、危害持續(xù)性和應(yīng)對(duì)高效性。同時(shí)，社會(huì)安全突發(fā)事件也具有其獨(dú)有的特征。

1.其成因具有可查性，多于人為因素相關(guān)，且多為各種類型的社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積壓并得不到及時(shí)有效的緩解、解決有關(guān)，在各種因素的影響下就會(huì)爆發(fā)突發(fā)性事件來(lái)表達(dá)相關(guān)利益集團(tuán)的權(quán)利訴求。

2.由于其誘因即社會(huì)矛盾十分復(fù)雜，導(dǎo)致社會(huì)安全突發(fā)事件往往涉及到不同層面與領(lǐng)域，既有宗教矛盾也有涉外矛盾，既有經(jīng)濟(jì)上的矛盾也有政治體制上的矛盾，諸多原因造成了利益的對(duì)峙局面。

二、我國(guó)社會(huì)安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)機(jī)制及問(wèn)題

（一）法律應(yīng)對(duì)機(jī)制

1.立法狀況

《憲法》：2004年憲法修正案使“緊急狀態(tài)”一詞正式寫入了我國(guó)的根本大法。同時(shí)我國(guó)《憲法》第67條第20款規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；第80條規(guī)定中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定有權(quán)決定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令；第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》：本法頒布于2007年8月30日，是我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)的里程碑，它對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)與處理以及事后恢復(fù)與重建均作出了完備統(tǒng)一的規(guī)定。在我國(guó)的應(yīng)急法制建設(shè)中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、集中指導(dǎo)的基本法作用。

其中第21條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)解處理可能引發(fā)社會(huì)安全事件的矛盾糾紛”；第46條規(guī)定：“對(duì)即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)安全事件，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)”；第55條規(guī)定，社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，采取一系列應(yīng)急處置措施包括強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制；封鎖有關(guān)場(chǎng)所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員的身份證件，限制有關(guān)公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)；加強(qiáng)對(duì)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，在國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、國(guó)家通訊社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、外國(guó)駐華使領(lǐng)館等單位附近設(shè)置臨時(shí)警戒線等。以上法規(guī)都體現(xiàn)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)于社會(huì)安全突發(fā)事件發(fā)生的預(yù)警和處置工作均作出了相應(yīng)的具體規(guī)定。

其他相關(guān)立法：針對(duì)社會(huì)安全事件則有《戒嚴(yán)法》、《國(guó)防法》、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。但我國(guó)在應(yīng)對(duì)恐怖事件的法律制度上，更多的是我國(guó)參加或締結(jié)的國(guó)際條約、協(xié)定例如《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》等，其他關(guān)于恐怖突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的制度分散于《國(guó)家安全法》、《國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》等部門法當(dāng)中。

2.我國(guó)社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制概述

（1）預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。社會(huì)安全突發(fā)事件的特征決定了其發(fā)生具有影響持續(xù)的一般特點(diǎn)，但兼具人為及社會(huì)因素的影響特點(diǎn)，它是一定數(shù)量和強(qiáng)度的因素相互作用進(jìn)而爆發(fā)的結(jié)果，除極為特殊的恐怖襲擊事件外大多數(shù)都是可以預(yù)見的。如果具有完善的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行控制，社會(huì)安全突發(fā)事件往往是可以在初期進(jìn)行控制，并可以將風(fēng)險(xiǎn)與危害降至最低。

對(duì)于社會(huì)安全事件適用的預(yù)防措施，主要分成兩類：一是特定政府機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織對(duì)可能引發(fā)社會(huì)安全事件的矛盾糾紛要進(jìn)行排查、調(diào)解、處理；二是社會(huì)單位要掌握并及時(shí)處理本單位存在的可能引發(fā)社會(huì)安全的問(wèn)題，并對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件采取安全防范措施，及時(shí)向所在地的人民政府或者有關(guān)部門報(bào)告。

（2）應(yīng)急預(yù)案制度。應(yīng)急預(yù)案，是指特定的政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位為了防止突發(fā)事件的發(fā)生或提高應(yīng)對(duì)未來(lái)突發(fā)事件的能力，在突發(fā)事件發(fā)生之前所制定的工作計(jì)劃。應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容就是未來(lái)各項(xiàng)應(yīng)對(duì)工作的依托，在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后都應(yīng)根據(jù)預(yù)案內(nèi)容開展監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)等工作內(nèi)容。目前我國(guó)已初步建立了較為完整的突發(fā)事件預(yù)案體系，絕大部分的縣級(jí)以上地方人民政府已經(jīng)制定了本地區(qū)的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案及相應(yīng)的各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

（3）行政機(jī)關(guān)應(yīng)急處置制度。社會(huì)安全突發(fā)事件的應(yīng)急處置，根據(jù)不同的階段由不同的行政環(huán)節(jié)構(gòu)成，一般措施包括警務(wù)措施、經(jīng)濟(jì)措施和其他行政管理措施，當(dāng)發(fā)生社會(huì)安全突發(fā)事件時(shí)其處置環(huán)節(jié)包括：接警、事件及其級(jí)別的確定、報(bào)告與預(yù)處、應(yīng)急啟動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)處置行動(dòng)、擴(kuò)大應(yīng)急、應(yīng)急善后等。

對(duì)于非暴力型的社會(huì)安全事件，應(yīng)把握“慎用警力、慎用警械、慎用強(qiáng)制措施”的原則，要對(duì)引發(fā)事件人員進(jìn)行勸導(dǎo)工作，疏散人群，如果勸阻無(wú)效甚至局面逐漸不可控制，方可以采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。對(duì)于暴力型社會(huì)安全事件，必須采取武裝強(qiáng)制手段、以公安處置為主，應(yīng)當(dāng)迅速采取措施來(lái)控制局面和事態(tài)發(fā)展，封鎖現(xiàn)場(chǎng)、限制有關(guān)公共場(chǎng)所的活動(dòng)，對(duì)特定區(qū)域的建筑物、交通工具、設(shè)備設(shè)施、燃?xì)馊剂想娏λΦ冗M(jìn)行控制，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的情況時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，對(duì)于恐怖襲擊事件，有關(guān)政府及主管部門根據(jù)相應(yīng)規(guī)定立即采取相應(yīng)反恐工作。

（二）法律應(yīng)對(duì)機(jī)制存在的問(wèn)題

1.立法不完善

目前我國(guó)針對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)機(jī)制上立法較為分散，在很多領(lǐng)域立法上存在著大量的空白，亟待相應(yīng)的立法進(jìn)行填補(bǔ)。以恐怖性突發(fā)事件為例，其領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)法律一直處于空白狀態(tài)，大多數(shù)的是我國(guó)所參與的國(guó)際條約和協(xié)定對(duì)有關(guān)恐怖襲擊事件有相應(yīng)的規(guī)定，其他極少數(shù)分布在相應(yīng)的部分法當(dāng)中。雖然相較于美國(guó)、中東地區(qū)我國(guó)恐怖襲擊爆發(fā)頻率較小，但是隨著恐怖事件爆發(fā)風(fēng)潮逐漸席卷全球領(lǐng)域，我國(guó)也不可避免受到了相應(yīng)的影響，近年來(lái)恐怖暴力襲擊事件發(fā)生頻率逐步增高。

由于我國(guó)一直缺乏應(yīng)對(duì)恐怖襲擊的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)目前對(duì)恐怖襲擊的應(yīng)對(duì)方案仍停留在反恐訓(xùn)練等基本事務(wù)層面，在面對(duì)突發(fā)事件的處理上仍主要依賴行政手段主導(dǎo)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的加劇、社會(huì)治安的不穩(wěn)定因素增多、國(guó)際局面時(shí)而動(dòng)蕩不安，我國(guó)制定針對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件尤其是在反恐怖事件領(lǐng)域的法律法規(guī)勢(shì)在必行。

2.《憲法》對(duì)事件中權(quán)利的限制與擴(kuò)大規(guī)定不足

就突發(fā)社會(huì)安全事件而言，其應(yīng)對(duì)措施直接指向公民，對(duì)公民權(quán)利造成威脅和侵害的可能性也就最大；在處理社會(huì)安全突發(fā)事件時(shí)，對(duì)公民權(quán)利的尊重與保護(hù)會(huì)直接影響危機(jī)化解效果。憲法的核心內(nèi)容概括起來(lái)就是保障人權(quán)，但在突發(fā)事件中，公民的基本權(quán)利往往得不到重視與保護(hù)，我國(guó)的憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的限制界限未作出更加明確的規(guī)定，僅僅在《立法法》中作出了相應(yīng)簡(jiǎn)單的規(guī)定。另一方面，憲法具有限制國(guó)家權(quán)力的重要職能，我國(guó)憲法雖然在第67條規(guī)定了“緊急狀態(tài)”的情形，為政府在突發(fā)事件中行使行政權(quán)力提供了憲法依據(jù)，但是該條規(guī)定的許多內(nèi)容尚顯淡薄。

按照國(guó)際慣例，公共應(yīng)急法制的核心內(nèi)容是憲法中的緊急狀態(tài)條款和統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法、突發(fā)公共事件應(yīng)急法，為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)下的政府行使緊急權(quán)力，大多數(shù)國(guó)家一是在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，二是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來(lái)詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)下政府與公民的關(guān)系。而我國(guó)在憲法上對(duì)于緊急狀態(tài)下政府職權(quán)限制的不完善可能會(huì)導(dǎo)致政府隨意擴(kuò)大其行政緊急權(quán)力，程序上會(huì)遺留下法律上的諸多漏洞，公民權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的不健全、不具體，如對(duì)強(qiáng)制征收、強(qiáng)制隔離、其他對(duì)人身自由所施加的強(qiáng)制措施未能作出憲法上的明確界限，公民的基本權(quán)利在社會(huì)安全突發(fā)事件中得不到完全的保障，造成公民權(quán)利在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方侵害而無(wú)法得到法律上的有效救濟(jì)。

3.行政執(zhí)法程序與監(jiān)督上存在缺陷

（1）行政征用制度：我國(guó)現(xiàn)有的緊急征用制度存在較大的缺陷，對(duì)于征用的表述并不規(guī)范和詳細(xì)，并未將公共利益作為首要的征用條件列出，對(duì)公共利益在不同情形下具體包括什么沒有做出立法性的解釋，對(duì)征用的程序缺乏應(yīng)有的關(guān)注和重視。在事件發(fā)生之后，政府對(duì)于被征用的補(bǔ)償額僅僅由單方確定，補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)窄，法律上缺乏一套詳細(xì)的行政征用救濟(jì)制度。

（2）行政監(jiān)督制度：在行政執(zhí)法程序的過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)制的不完備是阻礙行政執(zhí)法執(zhí)行力度和程序合法性的最大問(wèn)題，沒有對(duì)執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和執(zhí)法措施的法律監(jiān)督和制度監(jiān)督，那么突發(fā)事件中的執(zhí)法過(guò)程將會(huì)是危險(xiǎn)的，甚至?xí)斐蓹?quán)利的侵害。在2004年重慶萬(wàn)州群體性事件中，警方的行政應(yīng)對(duì)措施出現(xiàn)了嚴(yán)重的失誤，導(dǎo)致警民情緒對(duì)立，場(chǎng)面更是一度失控。該事件表明缺少合法有效的行政程序及行政監(jiān)督，一定不能有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生及處置工作。

4.信息公開不及時(shí)、不準(zhǔn)確

社會(huì)安全突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公布突發(fā)事件的信息是有效控制突發(fā)事件的一項(xiàng)有效措施，但是我國(guó)社會(huì)安全突發(fā)事件的信息公開法律制度并不完備仍然存在許多問(wèn)題。

首先，信息公開缺乏相應(yīng)的法律制度支持，現(xiàn)有的法律規(guī)定過(guò)于原則化和籠統(tǒng)，欠缺操作性。政府部門在事件發(fā)生后往往不能及時(shí)有效的正確傳達(dá)有關(guān)事件信息，法律只是規(guī)定有關(guān)單位和政府部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布信息，但是對(duì)于信息公開的內(nèi)容和時(shí)間、事件信息公開主體等具體操作性問(wèn)題并未作出明確規(guī)定。

其次，當(dāng)社會(huì)安全突發(fā)事件發(fā)生后，信息的傳播與公開缺乏相應(yīng)的管理，導(dǎo)致大量虛假信息蔓延，使得事態(tài)局面發(fā)展的更加不可控制。官方信息發(fā)布時(shí)間不及時(shí)，報(bào)道內(nèi)容籠統(tǒng)狹窄，對(duì)應(yīng)民間輿論尤其是在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，新媒體的信息發(fā)布較為快捷，但是卻存在大量的謠言與不準(zhǔn)確信息，煽動(dòng)性情緒較大，同時(shí)也不利于事件的有效解決控制。

三、域外社會(huì)安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)機(jī)制

當(dāng)面臨著來(lái)自于方方面面的威脅與突發(fā)事件危機(jī)時(shí)，如何處理好各種突發(fā)情況并將風(fēng)險(xiǎn)與損失降到最低，如何及時(shí)處理甚至提前做好各種預(yù)防工作，這些已成為世界各國(guó)所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。西方國(guó)家逐漸形成了“核心小、范圍大”特點(diǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)域外社會(huì)安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)機(jī)制的分析有利于借鑒并完善健全我國(guó)相應(yīng)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

（一）美國(guó)社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制

以美國(guó)為例，其應(yīng)急管理立法活動(dòng)就經(jīng)歷了一個(gè)從單一性立法到根本性立法的過(guò)程。1976年國(guó)會(huì)通過(guò)的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，結(jié)束了聯(lián)邦政府處理緊急事件和災(zāi)害工作的單一、分散的特點(diǎn)，隨后又不斷修訂了《緊急狀態(tài)法》，并制定了一系列列針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則，保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府可以根據(jù)法律的規(guī)定的應(yīng)急管理基本制度和一般原則來(lái)迅速應(yīng)對(duì)，有效地提高了政府的應(yīng)急管理能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)能力。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)處于作出各種決策的中心地位，而其國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部和聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)則主要分工負(fù)責(zé)各種具體事務(wù)，中央與其他機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)有條不紊的進(jìn)行各項(xiàng)應(yīng)對(duì)工作。

值得一提的是，在“9.11”事件之后，美國(guó)成立了以預(yù)防、處理人為的非自然危機(jī)為目標(biāo)的國(guó)土安全部，建立了面向全方位國(guó)土安全的應(yīng)急管理系統(tǒng)。其主要工作包含以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)海陸空的防御，防止恐怖分子入境；二是提高美國(guó)應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)事件的能力，預(yù)防各類恐怖襲擊；三是匯總分析來(lái)自于聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局的各種情報(bào)。國(guó)土安全部的成立，標(biāo)志著美國(guó)的應(yīng)急管理已經(jīng)納入到整個(gè)國(guó)家的安全體系范圍內(nèi)。

（二）俄羅斯社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制

俄羅斯的應(yīng)急管理機(jī)制的形成則經(jīng)歷了一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，并形成了獨(dú)具特色的管理非傳統(tǒng)安全危機(jī)事物的最主要機(jī)構(gòu)——俄緊急情況部。緊急情況部屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)，是俄羅斯處理突發(fā)事件的組織核心，其主要任務(wù)是制定和落實(shí)國(guó)家在民防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的政策，實(shí)施一系列預(yù)防和消除災(zāi)害措施，對(duì)國(guó)內(nèi)外受災(zāi)地區(qū)提供人道主義援助等活動(dòng)。同時(shí)完善的法律法規(guī)也是俄羅斯應(yīng)急管理的重要保障之一，俄聯(lián)邦政府通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》、《事故救援機(jī)構(gòu)和救援地位法》等法律法規(guī)，借助法律來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)家各機(jī)構(gòu)與地方自治機(jī)關(guān)、單位組織、個(gè)人之間的工作，規(guī)定了若干權(quán)利義務(wù)，明確了在事故中的權(quán)責(zé)劃分。

四、完善我國(guó)社會(huì)安全突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)機(jī)制的措施

（一）完善相應(yīng)立法及法律制度

1.完善憲法中對(duì)于社會(huì)安全突發(fā)事件公民基本權(quán)利的保障

在突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)考慮到基本人權(quán)的保障，從根本上保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在憲法及有關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定不歧視原則，了解明確行政機(jī)關(guān)及其人員違反該原則時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。首先應(yīng)當(dāng)明確哪些公民的基本權(quán)利在突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù)，例如生命健康權(quán)、監(jiān)督權(quán)、賠償權(quán)等權(quán)利，同時(shí)配套相應(yīng)的具體法規(guī)來(lái)保證權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)。例如突發(fā)事件在公布信息時(shí)如果涉及到公民的個(gè)人隱私權(quán)時(shí)，如果其利益不違背公共利益和法律規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù)，避免受到強(qiáng)制行政措施的侵害。在突發(fā)事件中，還應(yīng)當(dāng)保障公民的基本知情權(quán)，增加政府公開信息的透明度、全面準(zhǔn)確性，當(dāng)公民的知情權(quán)的行使受到阻礙時(shí)對(duì)如何救濟(jì)作出相應(yīng)規(guī)定。

2.在立法的空白領(lǐng)域制定相應(yīng)法律法規(guī)

填補(bǔ)恐怖性突發(fā)事件的立法空白，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)獨(dú)立的反恐法律法規(guī)，以便在應(yīng)對(duì)恐怖事件發(fā)生時(shí)行政執(zhí)法部門可以根據(jù)具體的法律程序，及時(shí)有效地控制住恐怖分子對(duì)公民的人身與財(cái)產(chǎn)的侵害行為。完善經(jīng)濟(jì)安全事件立法，制定相應(yīng)的補(bǔ)充性法律法規(guī)，在《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融性法律法規(guī)中補(bǔ)充關(guān)于經(jīng)濟(jì)安全突發(fā)事件的具體規(guī)定。

3.完善應(yīng)急預(yù)案制度

應(yīng)急預(yù)案制度的建立是為政府對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)進(jìn)行指導(dǎo)，也使得公民對(duì)于政府的應(yīng)急工作有了監(jiān)督依據(jù)。應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善和補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案制度的內(nèi)容：在突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急處理指揮部的組成和相關(guān)部門的職責(zé)；突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；在事件發(fā)生前對(duì)于突發(fā)事件相應(yīng)的信息收集和分析工作，并將其結(jié)果向有關(guān)上級(jí)部門進(jìn)行定期匯報(bào)、向社會(huì)公眾通報(bào)；第四是如何有效控制社會(huì)安全突發(fā)事件中的現(xiàn)場(chǎng)，有效疏導(dǎo)人群和各方情緒；應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的準(zhǔn)備、救治藥品和醫(yī)療器械的調(diào)度、專業(yè)應(yīng)急處理隊(duì)伍的培訓(xùn)。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序及行政權(quán)力的行使

由于行政權(quán)力的行使往往會(huì)侵害到公民的各種利益，故在突發(fā)事件中行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的約束，規(guī)范行政執(zhí)法程序是限制行政權(quán)力的必要手段。

當(dāng)社會(huì)安全突發(fā)事件發(fā)生后，行政征用對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)力造成了侵害且這種侵害通常伴隨著國(guó)家強(qiáng)制力，故行政征用的目的必須具有法定性、公益性、補(bǔ)償性等必備要件，我國(guó)的現(xiàn)有法律對(duì)于征用的有關(guān)規(guī)范并不完善，對(duì)于公共利益的界定不清晰，對(duì)于征用的程序沒有詳盡的規(guī)定，這些都需要通過(guò)立法的手段與途徑進(jìn)行根本性的解決。另外，在突發(fā)事件的處理階段，公民的某些基本權(quán)利也必須靠相應(yīng)的程序性法律或規(guī)定來(lái)保障，這不僅需要在立法上完善行政程序的規(guī)范化同時(shí)也要求行政權(quán)力的執(zhí)行者要按照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使國(guó)家職權(quán)，在突發(fā)事件中公民應(yīng)當(dāng)具備要求執(zhí)法者表明執(zhí)法身份、展示司法或行政文書、告知說(shuō)明執(zhí)法理由及事后救濟(jì)的權(quán)利。

（三）形成各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在突發(fā)事件發(fā)生后，由于各級(jí)政府部門通常不存在著行政隸屬關(guān)系，往往導(dǎo)致行政部門各負(fù)其責(zé)、部門之間溝通不強(qiáng)，不能形成統(tǒng)一有效的應(yīng)對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，很難在第一時(shí)間將各部門工作協(xié)調(diào)起來(lái)。因此，應(yīng)形成完善各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制：在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)建立綜合的協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，將重點(diǎn)放在突發(fā)事件的決策、協(xié)調(diào)和信息等環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)應(yīng)急組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。必須明確各部門的行政職責(zé)，安排好資金和人員的流動(dòng)，在必要情況下吸收軍隊(duì)力量控制較為嚴(yán)重的情況，增強(qiáng)應(yīng)急處置的權(quán)威性、覆蓋面和影響力。

（四）完善突發(fā)事件信息公開與輿論監(jiān)督機(jī)制

1.建立輿情監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，做好突發(fā)事件的預(yù)防工作

《突發(fā)事件法》中規(guī)定了及時(shí)、真實(shí)地報(bào)告突發(fā)事件信息，向社會(huì)發(fā)布特定措施或減輕危害的建議，同時(shí)我們還應(yīng)當(dāng)完善信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好突發(fā)事件信息的管理工作。首先，應(yīng)當(dāng)由特定部門定期收集各種信息和輿論，并對(duì)可能造成的社會(huì)影響進(jìn)行分析，控制虛假信息的傳播避免煽動(dòng)公眾不良情緒蔓延；其次，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可能會(huì)出現(xiàn)的重大情況應(yīng)當(dāng)向上級(jí)部門反應(yīng)匯報(bào)，需要及時(shí)處理的應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)部門提起重視，不能拖延相關(guān)工作導(dǎo)致社會(huì)不安定因素爆發(fā)。

2.建立事件處置的信息公開和輿論引導(dǎo)機(jī)制

在突發(fā)事件的處置過(guò)程中，首先，信息的及時(shí)公開傳播、輿論的正確引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件的處置工作同時(shí)進(jìn)行、同時(shí)推進(jìn)。其次，在突發(fā)事件中會(huì)出現(xiàn)信息高度集中和聚集的情形，要做到統(tǒng)一指揮部署、分類管理，防止謠言的擴(kuò)散與虛假信息的肆意傳播，向上級(jí)機(jī)關(guān)傳遞的信息要及時(shí)準(zhǔn)確，向公眾傳遞的信息要真實(shí)恰當(dāng)。

社會(huì)突發(fā)安全事件是對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程產(chǎn)生廣泛影響的一類突發(fā)事件，它具有主觀能動(dòng)性和客觀現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的特征，在整體應(yīng)對(duì)的過(guò)程中要把握好諸多社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題。通過(guò)法律應(yīng)對(duì)機(jī)制的建立，我們可以在社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生前、發(fā)生中及發(fā)生后作出及時(shí)有效的反映與應(yīng)對(duì)處置工作，重點(diǎn)針對(duì)社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根本原因緩解事件發(fā)展的局勢(shì)，以立法、司法和行政手段有效的解決矛盾。在立法的過(guò)程中注重完善對(duì)權(quán)力的擴(kuò)大與限制的具體規(guī)定，相應(yīng)法律法規(guī)的建立與補(bǔ)充；在行政執(zhí)法過(guò)程中，注重執(zhí)法程序的合法性，避免不當(dāng)?shù)男姓袨榧せ鐣?huì)矛盾、加劇突發(fā)事件的局勢(shì)。

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責(zé)任編輯：魯繼平陳巖

思想文化探賾

On the Legal Mechanism of Social Security Incidents

WU Di1，WU Xiao-qiu2

（1.2.Administrative Law College, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing, 401120）

［Abstract]At present, there exists some deficiency in China's legal system to deal with the emergency of social security mainly including imperfect legislation, incomplete regulation in the limitation and the expansion of the rights issued in Constitution, defects in the enforcement procedures and supervision of administrative law, not timely and inaccurate information disclosure. Therefore, in order to improve the legal mechanism of social security emergencies, this paper makes an analysis on the present status and puts forward some countermeasures as following: learning from foreign advanced practice; improving the relevant legislation and legal system; standardizing administrative law enforcement procedure; improving the linkage mechanism among related departments, and perfecting the information discourse system.

［Key words]social security; emergency accident; status; legal mechanism

［作者簡(jiǎn)介］1.吳頔（1994—），女，漢族，天津市人，西南政法大學(xué)學(xué)生。研究方向：法學(xué)。

［收稿日期］2015-04-22

［文章編號(hào)］2095－5537（2015）04－00089－05

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

［中圖分類號(hào)]D922.1