基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維應(yīng)著重注意的幾個(gè)問題

□劉晨（中共廣州市委辦公廳，廣東廣州510045）

基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維應(yīng)著重注意的幾個(gè)問題

□劉晨（中共廣州市委辦公廳，廣東廣州510045）

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于樹立法治思維的明確要求，著重在意識(shí)形態(tài)層面加強(qiáng)建設(shè)：一是要旗幟鮮明、理直氣壯地堅(jiān)持“講法治先要講政治”的要求。二是要建立對法治的內(nèi)在認(rèn)同并自覺踐行，按照黨性要求做到積極守法、勇于擔(dān)當(dāng)。三是要深刻理解法治的價(jià)值追求，以追求正義和真理為內(nèi)心引領(lǐng)，迎難而上。四是要有效把握規(guī)則治理這一法治的核心內(nèi)容，切實(shí)把法治思維融入工作實(shí)際。

法治思維；講政治；黨性；正義；價(jià)值追求；規(guī)則治理

黨的十一屆三中全會(huì)以來，建設(shè)社會(huì)主義法治走上了快車道，依法治國被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治成為治國理政的基本方式。黨的十八大進(jìn)一步明確提出要全面推進(jìn)依法治國，并對提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力提出了明確要求。十八屆四中全會(huì)更是首次專門重點(diǎn)研究全面推進(jìn)依法治國問題，并再次強(qiáng)調(diào)要提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。正如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中所指出的，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部身處干事創(chuàng)業(yè)第一線，最貼近人民群眾，最了解實(shí)際情況，是“關(guān)鍵少數(shù)”［1］中的重要大多數(shù)，毫無疑問應(yīng)當(dāng)成為踐行依法治國、推動(dòng)基層治理法治化的先鋒。這都對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)提出了更高要求。

然而，具體來說，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，要與對普通公民的普法工作相區(qū)別，不能僅停留在了解法律、遵守法律的較低層次要求里面“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，以致連知法守法這一最低限度的要求都做不到。同時(shí)，也應(yīng)與對法律職業(yè)的要求相區(qū)別，不能以對法律條文的熟悉程度、分析法律問題的專業(yè)水平、解決法律糾紛的技術(shù)手段等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，否則，既是對法律職業(yè)專業(yè)尊嚴(yán)的矮化，也是對基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身價(jià)值的否定。筆者認(rèn)為，必須從基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作的實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)推動(dòng)基層治理法治化的重點(diǎn)，按照中央關(guān)于樹立法治思維的明確要求，著重在意識(shí)形態(tài)層面加強(qiáng)建設(shè)。

以下，筆者將結(jié)合基層工作實(shí)際，運(yùn)用黨員領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉的話語體系對“法治思維”進(jìn)行解讀，圍繞與樹立法治思維相關(guān)的幾個(gè)重點(diǎn)問題進(jìn)行“接地氣”的敘述。

一、講法治，要先講政治

在法學(xué)學(xué)科中，法的概念、法治的概念既有相對確定的內(nèi)容，卻又充滿爭議，古今中外各種學(xué)說繁多，見解各異。比如，既有古羅馬法學(xué)家烏爾比安引用的“法是關(guān)于善良與公正的藝術(shù)”［2］這樣充滿詩意的定義，也有近代英國法學(xué)家奧斯丁主張的法是統(tǒng)治者發(fā)布的由制裁所支持的一整套命令這樣的嚴(yán)酷面孔。當(dāng)然，盡管確實(shí)如古羅馬法學(xué)家亞凡勒紐斯指出的，“任何法律定義都是危險(xiǎn)的，因?yàn)槎x幾乎沒有不失真的”［3］，但這并不妨礙我們對法和法治有一些共性的認(rèn)知，“我們對法律一詞沒有確定的意義，然而在絕大多數(shù)情況下，我們在日常生活中并不需要這種確定的意義。”［4］

但是，對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，對各種不同的關(guān)于法和法治的學(xué)說，應(yīng)當(dāng)在意識(shí)形態(tài)上保持一種警惕。各種事實(shí)都表明，一直以來，西方敵對勢力都積極在文化、學(xué)術(shù)尤其是法學(xué)領(lǐng)域?qū)ξ覈M(jìn)行滲透、培植國內(nèi)代理人，一些充斥西方話語權(quán)的理論、觀念大行其道，不少青年學(xué)者、大學(xué)生已經(jīng)自覺或不自覺受到影響。應(yīng)當(dāng)明確，全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，當(dāng)然不是要在法治建設(shè)方面全盤照抄西方國家所謂的“普世價(jià)值”“國際標(biāo)準(zhǔn)”，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也再次強(qiáng)調(diào)，要借鑒國外法治有益經(jīng)驗(yàn)，但決不照搬外國法治理念和模式。

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在講法治的同時(shí)必須要先講政治。只有講政治，才能在面對形形色色似是而非的“法治”論調(diào)時(shí)具有鑒別能力，才能認(rèn)清落實(shí)依法治國各項(xiàng)工作部署的正確方向，才能為社會(huì)主義法治建設(shè)提供有益經(jīng)驗(yàn)，才能不走上歪路、邪路。

講政治，就是要時(shí)刻頭腦清醒地堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則這個(gè)立國之本，就是要深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)基本國情，就是要全面、正確、積極地貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針政策。拿是否堅(jiān)持走社會(huì)主義道路、是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、是否與中央保持一致這些“尺子”來衡量，哪些關(guān)于法治的觀點(diǎn)、理論、實(shí)踐具有先進(jìn)性，哪些論調(diào)具有危害性，一個(gè)合格的黨員，是完全能夠作出基本判斷的。

特別需要注意，講法治先要講政治，這恰恰是一些“法治”論調(diào)所反對的。面對這些雜音，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，按照馬克思主義的基本原理，“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治”［5］，講法治與講政治從來不是相互排斥的關(guān)系，從來沒有說法治就與政治無涉、講政治就是不講法治；并且，政治在上層建筑中居于統(tǒng)率地位，從理論層次上來說，講政治當(dāng)然高于講法治。那些反對講政治、對要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部講政治冷嘲熱諷的“法治”論調(diào)，表面上看是在法和法治的階級(jí)性問題上存在不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)卻在于以此為由否認(rèn)西方敵對勢力各種活動(dòng)背后的政治企圖，抹殺敵我矛盾存在的事實(shí)，最終目的是妄圖對黨和國家實(shí)施顛覆。事實(shí)上，即便在西方國家，在政治與法律的關(guān)系上，除了馬克思主義學(xué)派的學(xué)者，也早已有不少法學(xué)家作出了深刻論述。比如，上個(gè)世紀(jì)七八十年代以來，以哈佛大學(xué)法學(xué)院為首，美國興起了“批判法學(xué)”運(yùn)動(dòng)，批判法學(xué)理論認(rèn)為，并沒有將法律和司法判決與政治學(xué)或政治決定區(qū)分開來的任何特殊特征，“法律是身著另一套行頭的政治，法律超然于政治的客觀性假設(shè)不過是謊言”［6］，“真正的法律是意識(shí)形態(tài)作用的結(jié)果”［7］。因此，毫無疑義，建設(shè)社會(huì)主義法治，我們就應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明、理直氣壯的主張講法治先要講政治，這一政治要求有充足的西方現(xiàn)代法學(xué)理論作為支撐，更是符合馬克思主義理論基本觀點(diǎn)的正確結(jié)論。

當(dāng)然，“講政治”絕對不是不講法治的理由。依法治國既是黨莊嚴(yán)宣示的治國方略，更早已上升為憲法規(guī)范，講政治就必然要求講法治。正如中共中央總書記習(xí)近平同志所指出的，“黨大還是法大”根本是一個(gè)偽命題，是政治陷阱，“權(quán)大還是法大”才是真命題。［8］一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部故意把護(hù)短、地方保護(hù)等與中央精神相違背的各種“小算盤”說成是“講政治”“講大局”，并以此來行“以言代法”“以權(quán)壓法”之實(shí)，實(shí)質(zhì)正是不講政治，實(shí)質(zhì)正是破壞法治，這不但要明確反對，更要追究相應(yīng)責(zé)任。

二、講法治，離不開講黨性

曾任牛津大學(xué)法律哲學(xué)教席教授的英國法學(xué)家哈特闡述了對待法律規(guī)則的“內(nèi)在觀點(diǎn)”與“外在觀點(diǎn)”的區(qū)別，其指出，存在兩種人，一種是接受法律規(guī)則并以此作為指導(dǎo)的人，也就是自愿維護(hù)法律規(guī)則，并根據(jù)這種規(guī)則來評(píng)價(jià)自己或他人行為的人；另一種是拒絕這種法律規(guī)則，并僅從外在觀點(diǎn)出發(fā)作為可能懲罰的一種標(biāo)志才關(guān)心這些規(guī)則的人。［9］

事實(shí)上，在對待法治的問題上，確實(shí)可以大致區(qū)分出兩種不同的心態(tài)：一種是內(nèi)在的認(rèn)同法律規(guī)則和秩序，積極的守法，通過依法辦事實(shí)現(xiàn)人生奮斗的目標(biāo)；另一種則只是外在的不為違法行為，出于避免受到法律制裁的目的而消極的守法，思想上卻對法律規(guī)則和秩序極為抵觸，行為上表現(xiàn)為想方設(shè)法鉆法律的空子。這兩種心態(tài)的區(qū)別，對于普通公民來說，只要都是表現(xiàn)為知法守法，似乎對社會(huì)的影響沒有什么區(qū)別。但是，對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，不同的心態(tài)則經(jīng)常導(dǎo)致了有所作為和無所作為的區(qū)別、建設(shè)性作為和破壞性作為的區(qū)別。

必須明確，講法治，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只應(yīng)抱有前一種心態(tài)，不能抱有后一種心態(tài)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部，不愿擔(dān)當(dāng)，人民群眾遇到困難不是想辦法創(chuàng)造條件解決，而是斷章取義搬出貌似符合自己意圖的法律條文、政策規(guī)定等各種理由能推則推、能擋則擋，還有一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部，處理矛盾糾紛方法粗暴，覺得既然依法有權(quán)強(qiáng)行處理，就懶得做源頭化解、懶得探尋更合理的調(diào)處方式，這些只求“于法無過”而不管“于民有利”的想法，都典型地屬于后一種對待法治的心態(tài)，絕對要不得。

講法治離不開講黨性。不講黨性，就很容易滑入后一種心態(tài)。

講黨性，就不應(yīng)忘記理想信念，不應(yīng)迷失自己奮斗終生到底是為了什么。法治是人類文明的重要成果，建設(shè)社會(huì)主義法治是走社會(huì)主義道路的必然要求，是最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的必經(jīng)之路。專制、權(quán)力不受制約的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，若是還把自己手中的權(quán)力當(dāng)作私有財(cái)產(chǎn)，若是還不習(xí)慣權(quán)力的行使被限制在法律的牢籠中，若是還將行使權(quán)力受到四面八方的監(jiān)督視為對抗、干擾，這就是毫無黨性。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不能把講法治視為干事創(chuàng)業(yè)的障礙，覺得條條框框多、束縛手腳，而應(yīng)當(dāng)從理論上、思想上、感情上認(rèn)同法治，并以內(nèi)在自覺努力踐行，為推動(dòng)國家治理方式轉(zhuǎn)變、保障人民群眾合法權(quán)益、切實(shí)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主貢獻(xiàn)力量，這才符合黨性要求。

講黨性，就應(yīng)當(dāng)全心全意為人民服務(wù)，把人民群眾的利益放在第一位。建設(shè)社會(huì)主義法治，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，讓權(quán)利得到保障正是為了更好的維護(hù)人民的利益。為官一任就應(yīng)當(dāng)造福一方，只求于法無過而不管于民有利，其實(shí)質(zhì)就是把個(gè)人的名利得失看得比一切都重，若是還要拿“講法治”的借口來推卸責(zé)任，就更是對中央精神的陽奉陰違，一點(diǎn)都不講黨性。基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對工作一線的千頭萬緒，面對人民群眾的殷切期盼，必須勇于擔(dān)當(dāng)，努力發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過依法辦事切實(shí)維護(hù)好人民群眾的切身利益，這才符合黨性要求。

說到底，講黨性就必然要求講法治，并且，還對講法治提出了更高要求。連作為西方現(xiàn)代法理學(xué)舉足輕重代表人物的哈特都早已指出，“法律最關(guān)鍵的基礎(chǔ)在于官員的‘內(nèi)在觀點(diǎn)’”［10］，信仰法治，是西方國家對官員的重要政治要求，作為社會(huì)主義國家，我們更沒有任何理由不對國家官員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出更高要求。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求，決定了黨對黨員提出的要求比普通公民更高；對黨員提出講黨性的要求，決定了在講法治的問題上，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不但要做到知法守法，更要做到積極的守法，把干事創(chuàng)業(yè)與法治的內(nèi)在要求統(tǒng)一起來，把實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值匯入建設(shè)社會(huì)主義法治國家、全心全意為人民服務(wù)的偉大事業(yè)中。

三、講法治，必須追求正義和真理

關(guān)于對“法”的理解，西方很早就產(chǎn)生了“自然法”思想，從古希臘亞里士多德的“自然正義”觀點(diǎn)［11］，到古羅馬法學(xué)家西塞羅關(guān)于“自然法是最高的理性，這種理性在人類心智中的凝化和充分發(fā)展就體現(xiàn)為法律……正義的源頭在于法律，因?yàn)榉墒亲匀坏牧α俊保?2］的經(jīng)典描述，到文藝復(fù)興剝離經(jīng)院神學(xué)標(biāo)簽后英國哲學(xué)家、政治家洛克關(guān)于“理性就是自然法”［13］的著名論斷，再到第二次世界大戰(zhàn)后“新自然法學(xué)”的復(fù)興，崇尚居于制定法之上的“自然法”“正義”“理性”，一直都是西方法律思想不曾間斷的傳統(tǒng)。拋去神學(xué)、抹殺階級(jí)性的內(nèi)容，“自然法”思想的核心是，真正的法律應(yīng)當(dāng)是正義的體現(xiàn)，如果轉(zhuǎn)換成馬克思主義理論的話語來描述，那就是人類社會(huì)歷史發(fā)展的真理性規(guī)律的體現(xiàn)。

在中國，古代“法”一字的含義較窄，實(shí)際上，按照今天關(guān)于對“法”的理解，西周以來的“禮”即屬于今天的“法”［14］，若從“禮”“法”相統(tǒng)一的完整政治法律思想體系中來考察，中國也一直有與西方“自然法”思想類似的崇尚“自然”“天道”的法律思想傳統(tǒng)。例如，早在西周就產(chǎn)生的“以德配天”思想，西漢儒學(xué)復(fù)興后董仲舒吸納黃老學(xué)說提出的“受命于天”等關(guān)于“天道”、“天人合一”的理論，北宋以來理學(xué)發(fā)展形成的以“理”、“天理”為代表的政治法律思想。以“天”、“天道”、“天理”作為一切權(quán)力正當(dāng)性的來源、作為刑罰正當(dāng)性的依據(jù)，以“性”、“仁義”、“心”等思想道德準(zhǔn)則作為評(píng)價(jià)政治與刑罰的重要方面，中國古代“天理、國法、人情”相統(tǒng)一的理想化的儒家法律適用思想，雖然帶有濃重的神權(quán)、君權(quán)烙印，但在一定意義上，也屬于一種主張應(yīng)當(dāng)崇尚居于制定法之上的“自然法”的思想。

法律是國之重器，但法治則不僅是形而下者之“器”，更是形而上者之“道”。作為“道”，法治和法律就應(yīng)當(dāng)是正義、真理的同義詞，這一凝聚在古今中外“自然法”思想中的先進(jìn)內(nèi)容，與馬克思主義的歷史觀、真理觀是一致的。法和法治的正當(dāng)性并不是源于其是由統(tǒng)治者所頒布、以制裁作為強(qiáng)制手段，經(jīng)歷“法律就是統(tǒng)治者的命令”的片面認(rèn)識(shí)所帶來的深重災(zāi)難，吸取第二次世界大戰(zhàn)的深刻教訓(xùn)，“新自然法學(xué)”在反思中復(fù)興，其代表人物之一、美國哲學(xué)家羅爾斯再次對正義的至上性進(jìn)行了論述，指出“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正如真理是思想體系的首要價(jià)值”［15］。毫無疑義，建設(shè)社會(huì)主義法治，正義和真理當(dāng)之無愧居于價(jià)值追求的最高地位，社會(huì)主義法治應(yīng)當(dāng)成為正義的體現(xiàn)、真理的體現(xiàn)。

法治離不開良法，正如十八屆四中全會(huì)公報(bào)、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確強(qiáng)調(diào)的，良法是善治之前提。如前所述，法治的目的在于維護(hù)人民的利益，同理，一切社會(huì)主義法律的實(shí)施，都是為了使社會(huì)生活能夠得到合理的安排，使全體人民的利益都能夠在這些合理安排下得到合理增進(jìn)，而不是相反，這才能稱之為正義的體現(xiàn)、真理的體現(xiàn)。這也正是法和法治真正力量的源泉，是法律應(yīng)當(dāng)被遵守的根本原因。我們在進(jìn)行普法、要求人們遵守法律時(shí)，也要注意應(yīng)當(dāng)從法律條文所確定的規(guī)定確實(shí)是對的、是合理的這個(gè)角度來進(jìn)行說理，而不是僅僅以法律條文就是這樣規(guī)定的作為理由。

但是，相對于發(fā)展變化日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，立法總會(huì)有一定的滯后性，因此，當(dāng)前法治建設(shè)中，法律的立、改、廢工作任務(wù)艱巨。然而，對于基層而言，除規(guī)范性文件外，縣級(jí)及以下并沒有立法權(quán)，無法直接進(jìn)行法律的立、改、廢；可是，基層卻又恰恰是法律實(shí)施的第一線，是把紙面上的條文變成實(shí)在的法律秩序、把紙面上宣示的權(quán)利兌現(xiàn)為人民群眾看得見摸得著的利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在工作中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必然會(huì)遇到法律條文與實(shí)際工作不相適應(yīng)的情況，如果嚴(yán)格按照條文處理，也許群眾的正當(dāng)訴求得不到解決、矛盾糾紛得不到妥善化解、應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的工作無法推動(dòng)，可如果不按照條文辦事，卻又似乎把自己推到了不依法辦事的錯(cuò)誤境地，這該怎么辦？

消除這一困惑的關(guān)鍵，在于深刻理解社會(huì)主義法治的價(jià)值追求，講法治，必須追求正義和真理。只有以追求正義和真理為內(nèi)心引領(lǐng)，才能真正理解立法者費(fèi)盡心思、精心設(shè)計(jì)的法律條文，才能透過這些法律條文洞悉設(shè)置法律規(guī)則的真實(shí)意圖，才能看見通過法律規(guī)則的實(shí)施想要建立的良好秩序應(yīng)當(dāng)是什么樣子，才能盡最大可能使立法者通過設(shè)置法律規(guī)則建立良好秩序的目的得到最好的實(shí)現(xiàn)。

追求正義，就要反對機(jī)械、教條的對待法律條文。事實(shí)上，“法治思維”并非一般人所想象的那樣簡單的“嚴(yán)格依照法律條文辦事”，古羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯指出，“對法律的理解不意味著咬文嚼字”［16］，古羅馬法學(xué)家西塞羅指出，“最嚴(yán)格的適用法是最大的不正義”［17］。與“正義”相伴而生的，是“衡平”的理念。古希臘亞里士多德早就指出，法律是一般性的，但現(xiàn)實(shí)生活卻有可能落在一般模型之外，衡平就是要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，“宛若立法者本人在場，以及他若知曉這個(gè)案件將會(huì)制定怎樣的法律”［18］。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，依法辦事并不是一個(gè)簡單、明確的三段論推理，同樣需要正義、真理、良知、理性等價(jià)值追求作為引領(lǐng)，方能使法律實(shí)施的效果不與正義相違背。有一則小故事很能說明法治與正義的關(guān)系。一名前東德士兵在被告席上辯稱，自己開槍打死偷越柏林墻的人是奉命執(zhí)法，否則就是自己違法需要受到懲罰，因此應(yīng)當(dāng)無罪。法官深刻的說道，很遺憾，判決你有罪的原因在于你沒有把槍口抬高一厘米。［19］

追求真理，就要以發(fā)展的眼光看待法律的變遷。在全面推進(jìn)依法治國的宏偉進(jìn)程中，“法”是需要被尊重和遵守，并作為改革行動(dòng)的準(zhǔn)則的；但同時(shí)，在全面深化改革的宏偉進(jìn)程中，“法”又絕不是靜態(tài)的、恒定不變的，作為上層建筑，法律也是依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展而進(jìn)行著自身的演化變遷的，同其他上層建筑一樣，法律需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是新的科學(xué)技術(shù)、新的生產(chǎn)方式的發(fā)展變化而作為被改革的對象。人類社會(huì)還遠(yuǎn)未進(jìn)入共產(chǎn)主義，同樣，法治的發(fā)展也還遠(yuǎn)未達(dá)到完美，面對發(fā)展變化的社會(huì)生活，法律條文繁多、層次復(fù)雜、規(guī)范領(lǐng)域廣泛，出現(xiàn)滯后、沖突、不適應(yīng)，再正常不過了。

遇到法律條文與實(shí)際工作不相適應(yīng)的情況，就簡單、粗暴地“依法辦事”，只圖自己省事省心，把正義、真理都拋到九霄云外去，損害的是人民的利益，損害的是人民群眾對黨和國家的信任，損害的是人民群眾對建設(shè)社會(huì)主義法治國家的信心，這絕不是講法治。全面推進(jìn)依法治國重點(diǎn)在基層，考驗(yàn)的正是基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。正確理解法律、把法律實(shí)施落實(shí)到基層，需要對中央精神的準(zhǔn)確理解，需要對各領(lǐng)域工作的專業(yè)把握；發(fā)現(xiàn)法律條文不適應(yīng)、遇到在現(xiàn)有法律規(guī)定下難以化解的矛盾，需要認(rèn)真研究實(shí)際面臨的情況，提出切實(shí)可行的建議，依法向上報(bào)告，履行基層應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起的發(fā)現(xiàn)問題、提出建議的責(zé)任。這些工作，很重要、很有意義且無可替代，需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提出新思路、拿出新辦法，當(dāng)然很不容易。但是，只要能夠深刻理解法治的價(jià)值追求，堅(jiān)定地以追求正義和真理為內(nèi)心引領(lǐng)，在難易之間作出選擇，對于一個(gè)合格的黨員來說，本就不應(yīng)該成為一個(gè)問題。

四、講法治，最核心的內(nèi)容就是規(guī)則治理

“新自然法學(xué)”思想的主要代表人物、美國法學(xué)家富勒曾經(jīng)對法的概念給出了經(jīng)典而宏偉的描述：“法是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)?！保?0］不論各種學(xué)說對法和法治的性質(zhì)、范圍有何種爭議，對于規(guī)則治理這一法治的內(nèi)涵，是沒有異議的。講法治，最核心的內(nèi)容就是規(guī)則治理?！皣野凑占s束統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的已知規(guī)則進(jìn)行治理”［21］，是從古希臘延綿至今的對法治的一致理解。沒有公之于眾、普遍適用的規(guī)則，而是依靠權(quán)力所有者個(gè)人的認(rèn)知、喜好乃至情緒來任意規(guī)制人的活動(dòng)，是典型的法治的反面。定立規(guī)則，公之于眾，信守規(guī)則，受規(guī)則約束，按規(guī)則辦事，是法治最基本的要求。

在外人看來，由于基層沒有立法權(quán)，當(dāng)一個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)干部，只管按法律規(guī)定辦、把法律條文執(zhí)行好便行了。實(shí)則不然。富勒指出，“人們很容易了解：法律應(yīng)明確地、以一般規(guī)則加以表達(dá)，是以后生效的，應(yīng)向公民公布。但要了解這些事情如何，在什么情況以及在什么樣的平衡下來實(shí)現(xiàn)，其任務(wù)就不亞于充當(dāng)立法者。”［22］

基層治理的法治化，是基礎(chǔ)，是重點(diǎn)，更是難點(diǎn)所在。一方面，如前所述，法律是一般性的，法律條文不可能對社會(huì)生活方方面面的細(xì)枝末節(jié)都作出規(guī)范，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對的恰恰就是這些方方面面的細(xì)枝末節(jié)；另一方面，正是因?yàn)榉蓷l文不可能顧及方方面面的細(xì)枝末節(jié)，才更凸顯基層治理其實(shí)也很大程度上存在“立法”即定立規(guī)則的工作，很多行政決策、解決問題的辦法本身就必然具有定立規(guī)則的性質(zhì)，并且定立的這些規(guī)則更直接的與人民群眾的日常生活和切身利益緊密相關(guān)。

基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)時(shí)刻牢記，規(guī)則治理要求規(guī)則定立者一樣要受規(guī)則的約束，并且要帶頭模范遵守規(guī)則。第二次世界大戰(zhàn)后，富勒再次對法治的內(nèi)涵進(jìn)行了深刻闡述，其強(qiáng)調(diào)，“法治的實(shí)質(zhì)必然是：在對公民發(fā)生作用時(shí)……政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾宣布是應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則。如果法治不是指這個(gè)意思，那就什么意思都沒有?！保?3］充分認(rèn)識(shí)到上述內(nèi)涵的極端重要性，那么，為了使規(guī)則治理能夠進(jìn)入良性循環(huán)，定立規(guī)則這一工作的重要性也就自不待言。對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部來說，把對規(guī)則治理的深刻理解和實(shí)際工作相結(jié)合，其重點(diǎn)和細(xì)節(jié)也正集中在定立規(guī)則這一工作上。

基層領(lǐng)導(dǎo)干部在定立規(guī)則時(shí)，要做到科學(xué)、審慎，追求合理性的最大化，讓處理問題的方式真正符合時(shí)代、人心、真理的要求，盡可能實(shí)現(xiàn)正義。不重視定立規(guī)則的工作，或者欠缺專業(yè)水平、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等能力，容易導(dǎo)致規(guī)則一“出生”就“先天不足”，如在實(shí)際問題面前不合時(shí)宜、有違人民群眾的情感和意志、損害人民群眾利益或者影響正確決策推進(jìn)，不得已只能再做研究論證、推倒重來，這不但耗費(fèi)人力物力時(shí)間、使解決問題的實(shí)際效果大打折扣，更損害了基層政權(quán)乃至黨和國家的信用，難以使規(guī)則治理進(jìn)入良性循環(huán)。

其一，定立規(guī)則一定要向前看，要想著以后怎么辦。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏連續(xù)的工作思路，做事情短視，尤其是面對各種矛盾糾紛時(shí)，只管“擺平”眼前問題，卻往往因?yàn)椤皵[平”的過程中立下了不好的規(guī)則，他人紛紛效法起來，要么徒是引發(fā)更多矛盾導(dǎo)致人力財(cái)力等方面不堪重負(fù)，要么只有硬著頭皮自己推翻自己定下的規(guī)則。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了解決問題而定立規(guī)則，不能只看到眼前面對的一個(gè)問題，還應(yīng)當(dāng)預(yù)計(jì)到規(guī)則定立后可能出現(xiàn)的其他同類問題能不能也適用同樣的規(guī)則予以妥善解決。畢竟，若是發(fā)現(xiàn)別人按照自己定立的規(guī)則辦事而給自己帶來了不利后果，于是便改變規(guī)則，這算是哪門子的講法治、講規(guī)則、講信用？這比起單純的個(gè)別問題不能得到妥善解決，對法治的踐踏、對黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的損害更為嚴(yán)重。

其二，定立規(guī)則一定要想到特殊情況，要考慮好特殊情況如何處理。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部，由于各種主觀和客觀的原因，對實(shí)際情況了解不足，往往因?yàn)閷?fù)雜多樣的特殊情況缺乏認(rèn)知和預(yù)計(jì)，定立規(guī)則時(shí)設(shè)想過于簡單，等到出現(xiàn)各種特殊情況，才發(fā)現(xiàn)要么規(guī)則對此壓根沒有作出規(guī)定，要么客觀上根本不存在適用的條件，要么適用起來會(huì)導(dǎo)致有違正義的結(jié)果，使自己陷入為難的境地。良好的規(guī)則治理，不但要求“同樣情況同樣對待”，還要求“不同情況不同對待”，這是自古希臘亞里士多德以來對正義所做的最淺白注解［24］，卻也總是最難于完美實(shí)現(xiàn)。理解“法律面前人人平等”，認(rèn)識(shí)到屬于同樣情況的就應(yīng)當(dāng)同樣對待，這不言自明；但是，“人人平等”不是等量對待，而是要求實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，為此，必須要合理區(qū)分各種應(yīng)當(dāng)不同考量的情況，在同一情況下，同等對待，而對于不同的情況，自然應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的不同對待。定立規(guī)則要把握好“同樣情況同樣對待”與“不同情況不同對待”的度，不僅要看到最常見的一般情況，也要合理界定區(qū)分出可能出現(xiàn)的各種特殊情況，不但使一般情況得到合理處理，也對其他各種特殊情況合理歸類并分別給出相應(yīng)的合理處理，這都要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須對實(shí)際情況有全面、細(xì)致、深刻的了解、分析、判斷和把握。

其三，定立規(guī)則一定要有程序意識(shí)，要注意為定立規(guī)則以及修改、廢止規(guī)則設(shè)定合理的程序規(guī)則。“程序正義”是法治的重要方面，也是規(guī)則治理的應(yīng)有之義。講法治，就要認(rèn)識(shí)到合理的程序是做事情能夠得到正確、合理結(jié)果的重要保障，不能因?yàn)榇嬖谔厥馇闆r下個(gè)別優(yōu)秀人物當(dāng)機(jī)立斷、英明果敢的成功例子，就忘記缺乏程序保障更多時(shí)候帶來各種失誤與損害的不良后果。一個(gè)人的精力和經(jīng)歷是有限的，不可能在方方面面都具有專業(yè)水平，基層領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人認(rèn)識(shí)和解決問題的能力必然是有局限的，因此，為保障科學(xué)、合理定立規(guī)則，必須為這一工作自身設(shè)置合理的程序規(guī)則：一方面，是關(guān)于定立規(guī)則的合理程序。如最基本的，聽取好專家、民意代表以及利益相關(guān)方的意見建議，按照合理的議事規(guī)則組織好討論協(xié)商，這些都已經(jīng)逐漸成為共識(shí)；另一方面，關(guān)于修改、廢止規(guī)則的合理程序也非常重要。誰也不敢拍胸脯打包票說自己的法子能管一萬年，在定立規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)對規(guī)則適用的時(shí)間范圍有一定預(yù)期，考慮好在什么時(shí)候、什么情況下應(yīng)當(dāng)重新審視規(guī)則的合理性，彼時(shí)應(yīng)當(dāng)按照何種方式作出修改還是廢止的決定，并有言在先、公之于眾相當(dāng)關(guān)鍵。如果說解決問題要找到最合理的辦法、定立規(guī)則一定要追求合理性的最大化，這個(gè)道理能夠得到認(rèn)可，那么，做好定立規(guī)則這個(gè)事情本身也要追求合理性的最大化，認(rèn)同程序意識(shí)的重要性，其實(shí)也是同一個(gè)道理。

概言之，對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部來說，必須認(rèn)識(shí)到法治的核心內(nèi)容就是規(guī)則治理，規(guī)則治理的重中之重就是定立規(guī)則，定立好規(guī)則不是一件易事。改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，頂層設(shè)計(jì)如何與基層實(shí)際對接，基層各種各樣日積月累的復(fù)雜問題如何導(dǎo)入規(guī)則治理的軌道來解決，這正需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部俯下身子、潛下心來關(guān)注方方面面的細(xì)枝末節(jié)，只有切實(shí)考慮好定立規(guī)則所涉及的各個(gè)細(xì)節(jié)問題，才能有效把法治的精神真正細(xì)致入微地貫穿到基層治理的各項(xiàng)具體工作中去。

［1］習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家［J］.求是，2015，（1）.

［2］［6］［11］［12］［13］［17］［18］［21］［24］J·M·Kelly.西方法律思想簡史［M］.北京：法律出版社，1998.64.409.19—21.55.212—213.52.27.67.2527.391—396.

［3］［16］亞凡勒紐斯（Lucius Iavolenus Priscus）、塞爾蘇斯（Aulus Cornelius Celsus）的論述見查士丁尼《學(xué)說匯纂》，轉(zhuǎn)引自凱利：《西方法律思想簡史》，第49，50頁.

［4］［英］莫里森（W.Morrision）.法理學(xué)——從古希臘到后現(xiàn)代［M］武漢，武漢大學(xué)出版社，2003.7.

［5］［8］中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

［7］［10］劉星.法律是什么［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.243.125.

［9］［15］［20］［22］［23］沈宗靈.現(xiàn)代西方法理學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1992.171.99.61.56.55.

［14］馬作武.中國法律思想史綱［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，1998.14.

［19］郝振明.把槍口抬高一厘米的權(quán)利［N］.包頭日報(bào)，2011—8—17，（A04）.

□責(zé)任編輯：李書耘

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1003—8744（2015）04—0040—08

2015—5—21

劉晨（1984—），男，中共廣州市委辦公廳主任科員，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)。