基于新制度主義理論視角的公安裝備管理制度化建設(shè)途徑探析

夏祿強

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

隨著社會的發(fā)展，各種犯罪手段不斷推新，尤其是當(dāng)前反恐形勢更加嚴(yán)峻，為了保證公安機關(guān)更好地履行職責(zé)，保障公安民警能夠更有力地打擊犯罪，維護社會穩(wěn)定，公安裝備的有效配備并進(jìn)行有體系的制度化管理更是提上議程。公安裝備是公安工作不可缺少的物質(zhì)保障，在當(dāng)前警力資源有限的情況下，加強公安裝備管理制度化建設(shè)，推動公安裝備管理工作，增強公安裝備保障力顯得尤為重要。

公安機關(guān)在公安裝備的管理過程中出現(xiàn)了很多問題，其中一個重要原因就是缺乏有效的制度保障，“無規(guī)矩不成方圓”，制度的不完善不健全，導(dǎo)致公安裝備的管理達(dá)不到應(yīng)有的規(guī)范性和科學(xué)性。針對缺乏管理依據(jù)的制度規(guī)范問題，需要不斷地健全完善制度;當(dāng)制度健全之后，需要確保制度的落實。加強公安裝備管理工作，打造科學(xué)規(guī)范的管理方式，切實發(fā)揮公安裝備保障力，必須采取有效措施推動公安裝備管理制度化建設(shè)。

一、公安裝備管理制度化的內(nèi)涵

在當(dāng)前社會，制度化是社會現(xiàn)代化的重要象征。隨著公安裝備技術(shù)和總量高速發(fā)展的新階段，制度化建設(shè)也成為了公安裝備管理工作是否適應(yīng)公安現(xiàn)代化發(fā)展的重要標(biāo)志。

公安裝備管理制度化，是指在公安裝備管理工作中，通過制定理性的、科學(xué)確定的制度規(guī)范為裝備管理行為的基本約束機制，依靠外在于個人的、科學(xué)合理的制度、權(quán)威實行管理，使得公安裝備的一切管理工作都有章可循，有據(jù)可依，同時建立健全各項裝備管理活動的監(jiān)督機制，確保制度規(guī)范的有效執(zhí)行。它主要包含兩層含義:一是制定系統(tǒng)的公安裝備管理法律、法規(guī)、條令、政策、標(biāo)準(zhǔn)、章程和規(guī)定等制度規(guī)范來約束裝備管理工作;二是有了明確制度規(guī)范后，真正以制度為基礎(chǔ)來管理公安裝備，保證制度的權(quán)威力、執(zhí)行力。

二、新制度主義的基本理論

20世紀(jì)50年代左右，美國在經(jīng)濟學(xué)掀起了一種新的制度理論主義，認(rèn)為技術(shù)和制度是兩個不同方面，市場就是一種制度，市場上的經(jīng)濟問題需要通過制度來調(diào)整，并強調(diào)經(jīng)濟分析中價值判斷的作用。

(一)制度的概念

這里引用新制度主義代表人物諾斯的一句話說:“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進(jìn)的方式，因此，它是理解社會變遷的關(guān)鍵”①［美］道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1994:01.。諾斯把制度分成了正式制度和非正式制度，正式制度主要指那些憲法、法律、規(guī)章、規(guī)則等;非正式制度，如文化、風(fēng)俗、習(xí)慣、輿論和行為規(guī)范等。

人類通過創(chuàng)造制度來形成一種約束機制，又通過“制度化”，把確立的規(guī)范機制運用到行為實際中，形成一種約束機制的流程框架。它依靠一定權(quán)威來維持運轉(zhuǎn)，避免確立的約束機制成為一紙空文。

(二)制度的功能

第一，確定界限。針對一些行為人們是否能做、該如何做的問題，制度設(shè)定了規(guī)則予以明確，這些權(quán)利與義務(wù)通過制度規(guī)范給予界定，使人們在制度的框架內(nèi)進(jìn)行活動，這就是人們所共同認(rèn)可的行為邊界。

第二，形成秩序。新制度主義經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，人是有意識追求效用最大化，然而，人與人之間毫無節(jié)制的挖掘資源，必然導(dǎo)致經(jīng)濟社會的失衡，資源的有限性與追求的無限性之間的矛盾，必然要求建立制度來規(guī)范人們行為，穩(wěn)定社會秩序。

第三，提供預(yù)期。由于制度的透明性與公開性，每個人對制度規(guī)范都有一定的把握。人的行為嚴(yán)格按照制度規(guī)范執(zhí)行，減少中間的隨意性，可以最大化的按照制度安排的結(jié)果運行。同時，通過制度的安排，在制度框架內(nèi)可視的隨意性，也演變成了一種激勵和約束機制，能夠更好的評價人的行為。

第四，營造環(huán)境。制度儼然成為了現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)骨架，社會在制度結(jié)構(gòu)的包圍下不斷成長與發(fā)展，人的行為也隨著制度營造的環(huán)境的更新而不斷改變。同時，制度通過提供監(jiān)督和制約的環(huán)境，規(guī)范且獨立的存在于社會環(huán)境中，直接或間接影響人們按照固定的環(huán)境模式活動。

(三)制度管理與人的行為關(guān)系

劉易斯說:“作為不斷重復(fù)的情況S中的行為者人群P，其行為的規(guī)律性R在且僅在以下情況下成為行為準(zhǔn)則，而且在P中這是一種共識，即在任何一種S的場合下，P的成員:(1)每個人都遵守R;(2)每個人都希望其他人遵守R;(3)每個人在其他人都遵守R時也心甘情愿地遵守R，因為S是一個協(xié)作問題，對R的一致遵守是在S中的一個協(xié)作性均衡”②［美］布羅姆利.經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1996:51.。協(xié)作性均衡不是個體的單獨行為，而是一系列的共同合作，如果出現(xiàn)個體行為與共同體行為相反的現(xiàn)象，那么該個體與其他合作者都不能達(dá)到組織目標(biāo)。這里的R就是制度，S是人們重復(fù)出現(xiàn)的行為。從中我們不難看出，制度的遵守保證了人們行為的規(guī)范性，可以使管理工作有序且穩(wěn)定，有利于管理預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、新制度主義理論分析方法為公安裝備管理提供的啟示

根據(jù)新制度主義理論關(guān)于制度與制度功能的論述，我們知道制度是人們經(jīng)過相互博弈而達(dá)成的共同契約，是集體的行動控制個體行動的規(guī)則和規(guī)范，它通過主體內(nèi)部的文化、習(xí)俗等和通過主體外部的法規(guī)和規(guī)范來影響和規(guī)范個體的行為，營造主體行為價值偏好的環(huán)境，合理有效的配置各種資源，實現(xiàn)制度預(yù)期目標(biāo)。

就我國公安裝備管理來說，不同層級的公安機關(guān)都是相對獨立的利益主體，對裝備管理制度的供給與需求都是根據(jù)自己的價值偏好與自身利益需求來衡量的。當(dāng)中央或公安部下發(fā)的公安裝備管理制度，嚴(yán)格規(guī)范裝備的采購標(biāo)準(zhǔn)、使用條件、配備限制、維護報廢條件，保證公安裝備的規(guī)范化使用。但是具體到地方公安機關(guān)，如派出所或縣級公安機關(guān)，從當(dāng)?shù)毓步?jīng)費和自身利益實際出發(fā)，有保留的執(zhí)行中央或公安部的公安裝備管理制度，給自己裝備管理方式留下了充足空間，使得上層的制度執(zhí)行效果大打折扣。地方公安機關(guān)為了維護本部門的機構(gòu)利益，缺乏動力的執(zhí)行中央或公安部的裝備管理政策，自然也形成了公安機關(guān)公安裝備管理制度化建設(shè)過程中縱向上的內(nèi)部阻力。

上級公安機關(guān)是下級公安機關(guān)裝備管理工作的主要監(jiān)督者，并且也是下級公安機關(guān)裝備管理責(zé)任追究的重要主體。不同層級的公安機關(guān)應(yīng)切實履行好對應(yīng)職能，做到規(guī)范有序。例如，根據(jù)新制度主義基本理論的激勵和獎懲的功能，中央或公安部可以通過制度建設(shè)加強對地方公安機關(guān)裝備管理工作的監(jiān)督，根據(jù)地方公安機關(guān)公安裝備的管理效果給予獎懲，并通過制度的規(guī)范性保證地方公安機關(guān)公安裝備管理工作的科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)運行。

新制度主義經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，需要建立制度規(guī)范，確保效用的最大化，既不失衡，且能滿足。當(dāng)前我國始終以經(jīng)濟建設(shè)為中心，對公安裝備的經(jīng)費投入并不能滿足公安裝備配備的實際需要。向管理要效益，這是在公安裝備資源有限的情況下，確保公安機關(guān)持續(xù)戰(zhàn)斗力的根本途徑。通過裝備管理制度規(guī)范，把有限的公安裝備有條不紊的配備到公安機關(guān)執(zhí)行的相關(guān)任務(wù)中，確保裝備與警務(wù)活動的平衡，從而有效地完成相關(guān)警務(wù)任務(wù)。

從公安裝備管理機關(guān)的縱橫關(guān)系來看，公安民警不僅是公安裝備的直接使用者，同時是公安裝備管理的重要主體。從某種意義上說，公安民警是公安裝備管理制度的目標(biāo)對象，同時又是公安裝備管理制度化建設(shè)的利益相關(guān)者。新制度主義理論認(rèn)為，制度可以使人的行為具有可預(yù)見性，減少溝通環(huán)節(jié)和信息的易變，不斷協(xié)調(diào)人的行為趨向規(guī)范，從而降低目標(biāo)達(dá)成的阻力。因此，公安裝備管理引入制度，可以更好地發(fā)揮公安民警在公安裝備管理的主體作用，保證公安民警的裝備管理行為符合任務(wù)要求，減少管理成本，確保公安裝備發(fā)揮最大效用。

總之，從新制度主義理論分析可以得出，要實現(xiàn)公安裝備管理的有條不紊、科學(xué)、規(guī)范，保障裝備應(yīng)有的戰(zhàn)斗力，就必須完善相關(guān)的制度規(guī)范和制度文化，使公安裝備管理行為制度化，約束領(lǐng)導(dǎo)和公安民警的個人偏好，推動科學(xué)規(guī)范的公安裝備管理工作順利進(jìn)行，提高裝備管理行為的制度化保障水平。

四、公安裝備管理中問題及其成因的制度分析

通過新制度主義的分析，我們了解到制度和制度安排可以設(shè)定一系列運行規(guī)則，為公安裝備管理提供相對穩(wěn)定性與可持續(xù)性的制度環(huán)境，是公安機關(guān)裝備管理工作有效運行的切實保障。然而在公安裝備管理實際工作中，由于各種公安裝備管理制度缺乏統(tǒng)一性、條理性，難以整合公安裝備管理上的有效資源，使得制度化建設(shè)處于可有可無的境地，公安裝備并沒有最大化發(fā)揮應(yīng)有的保障力。

(一)公安裝備管理制度不健全，導(dǎo)致分工不明、職責(zé)不清

基層公安機關(guān)裝備部門只是按照上級指示配發(fā)相關(guān)裝備，沒有根據(jù)自身實際將裝備細(xì)化規(guī)范，進(jìn)行粗放式管理，導(dǎo)致裝備的使用主體與管理主體混亂，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、相互推諉現(xiàn)象。這主要是源自一種管理制度體系的缺失，用新制度主義中的強制性變遷理論來說，就是缺乏自上而下建立的程序規(guī)范。

(二)公安裝備管理缺乏制度觀念，導(dǎo)致有章不循、有令不行

在部分基層公安機關(guān)我們會發(fā)現(xiàn)一些公安裝備并沒有分類區(qū)分、擺放，接警大廳與值班室缺少應(yīng)有的盾牌、防暴設(shè)施，部分裝備如警棍、手銬、手電隨意丟放在儲存室內(nèi)，嚴(yán)重影響裝備的安全性和持續(xù)性。其實，我國關(guān)于類似的單警裝備有具體的管理規(guī)定，如《公安機關(guān)公安單警裝備管理規(guī)定》，只是基層民警缺乏制度管理觀念，沒有將制度執(zhí)行落實到位。在新制度主義理論中，就是缺乏監(jiān)督機制來保障制度的制度化程度。

(三)干部人事管理制度不完善，專業(yè)人才緊缺，裝備管理水平低

公安裝備管理制度化建設(shè)的推動主要依靠公安機關(guān)裝備部門，而裝備部門領(lǐng)導(dǎo)本身就是理性逐利人，往往針對部門自身利益，根據(jù)自己的價值偏好進(jìn)行決策。制度恰恰強調(diào)的是規(guī)范有序，因此制度的設(shè)計往往會限制部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，這是制度化建設(shè)的第一阻力;此外，在基層公安機關(guān)或者派出所根本沒有專門的裝備管理部門，一般都是由一內(nèi)勤兼管負(fù)責(zé)，這種“保管員”性質(zhì)的裝備管理難以達(dá)到系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范。

五、公安裝備管理制度化建設(shè)的對策建議

新制度主義理論詮釋了制度對組織管理效率和個體行為的作用，運用具體存在而非抽象的制度去實現(xiàn)組織架構(gòu)和具體管理工作，可以提高組織管理水平并且增進(jìn)個體效用。因此，在公安裝備管理制度化建設(shè)中，按照新制度主義理論的規(guī)則，做好制度安排，將會對公安裝備管理工作產(chǎn)生規(guī)范作用。

(一)建立健全公安裝備管理的法律和規(guī)章制度，形成內(nèi)部制度保障

法律和規(guī)章制度具有規(guī)范性、獨立性和科學(xué)性的特點，公安裝備管理工作嚴(yán)格遵循相關(guān)制度開展，能夠較好的排除領(lǐng)導(dǎo)和公安民警的主觀因素的干擾，實現(xiàn)科學(xué)決策。公安裝備的制度化管理，首先要有完善的管理制度，依據(jù)該制度來對公安裝備管理工作進(jìn)行引導(dǎo)。主要包括計劃公安裝備調(diào)配制度、完善裝備日常管理制度、維護裝備應(yīng)急管理制度、確保戰(zhàn)時裝備管理制度;通過建立自上而下的裝備管理制度體系，形成覆蓋各級公安機關(guān)裝備管理的制度網(wǎng)，縱向上有明確的指導(dǎo)規(guī)范，橫向上有具體的實施細(xì)則，充分實現(xiàn)“有法可依”、“有據(jù)可循”，切實達(dá)到制度設(shè)計上要“保障有力”。

(二)完善公安裝備管理監(jiān)督機制，形成外部制度保障，確保制度有效執(zhí)行

已有的裝備管理制度在具體落實中得不到有效執(zhí)行，出現(xiàn)有章不循、有令不行的現(xiàn)象，其中重要原因之一就是缺乏裝備管理過程中的監(jiān)督機制，使監(jiān)督作用難以形成整體合力，導(dǎo)致制度的落實上缺乏責(zé)任追究。首先，強化上級公安裝備部門對下級公安裝備管理工作的監(jiān)督權(quán)，明確部門之間以及部門管理人員之間的權(quán)限劃分和各自的權(quán)責(zé)，確保裝備管理制度的縱向貫徹的有效性;其次，公安裝備部門要明確監(jiān)督的途徑和手段，一要保證監(jiān)督制度和監(jiān)督部門的權(quán)威性，二要根據(jù)執(zhí)行任務(wù)的實際情況，調(diào)動公安民警自覺維護裝備管理制度的積極性;最后，確定一套公安裝備管理的責(zé)任追究機制，包括上級裝備部門對下級的監(jiān)督責(zé)任追究、監(jiān)督部門對管理部門的責(zé)任追究、領(lǐng)導(dǎo)對實際管理人員的責(zé)任追究、公安民警之間的相互監(jiān)督等。

(三)創(chuàng)新干部人事管理制度，加強教育培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)裝備管理隊伍

公安裝備管理制度化建設(shè)最終是由裝備管理部門領(lǐng)導(dǎo)推動的，他們的態(tài)度和積極性直接影響到裝備管理工作的順利開展，直接影響到制度的有效落實，因此必須發(fā)揮科學(xué)人事管理制度的功能，打造高素質(zhì)干部以及人員管理制度。具體來看，裝備管理部門的領(lǐng)導(dǎo)任用，要經(jīng)過公開競爭，選拔具有裝備管理專業(yè)知識的人員，并能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;對公安民警和裝備管理人員來說，通過廣泛開展裝備技術(shù)培訓(xùn)、科學(xué)管理技能培訓(xùn)等增強裝備科學(xué)化管理意識，讓每一位民警識裝備性能、懂裝備使用、會裝備維護;同時，加強公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，引進(jìn)高素質(zhì)裝備管理人才，在定崗、職能的分配上發(fā)揮結(jié)構(gòu)性配置優(yōu)勢，做到人盡其能。

(四)非正式制度層面——加強公安內(nèi)部文化建設(shè)，形成公安裝備制度化管理的內(nèi)驅(qū)力

文化的影響力可以說是潛移默化且深遠(yuǎn)持久的，公安機關(guān)也有自己的內(nèi)部文化。公安裝備管理制度化的建設(shè)重要意義之一在于，它通過約束和規(guī)范裝備管理行為，最終逐漸形成本部門有自己特色的公安文化。但是，公安機關(guān)裝備部門制度化的推行也是需要得到公安內(nèi)部人員的認(rèn)可的，這就是“制度化”上升為“文化”的重要過程。公安裝備管理的制度化建設(shè)過程中，把制度的“剛性”與機關(guān)文化的“柔性”結(jié)合起來，制度化的推行將會事半功倍。因此，在公安裝備制度化建設(shè)過程中，要大力培育裝備管理人員及公安民警的成本效益理念、科學(xué)管理理念，健全責(zé)任理念、法治理念等。通過公安文化建設(shè)，減少裝備管理過程中的阻力，為制度化建設(shè)提供內(nèi)驅(qū)力。

總之，我國公安機關(guān)公安裝備管理制度化建設(shè)，以裝備管理制度建設(shè)為路徑，創(chuàng)造適合公安裝備管理的制度環(huán)境，推動裝備管理工作的有序開展，提高公安裝備的整體效能，逐步實現(xiàn)公安機關(guān)裝備管理的科學(xué)化、規(guī)范化、體系化?！盁o規(guī)矩不成方圓”，公安裝備的管理需要實現(xiàn)有法可依、有章可循，也要落實有法必依、有章必循。如何將現(xiàn)代警務(wù)管理理念與公安實際相結(jié)合，是公安實現(xiàn)制度化管理亟須解決的問題，新制度主義理論為我們公安裝備管理制度化建設(shè)提供了很好的制度設(shè)計理念，理性把握裝備管理制度，推動制度化管理建設(shè)，不斷為我國公安機關(guān)裝備管理水平進(jìn)階更高層次，為公安隊伍戰(zhàn)斗力提供強有力的保障。