河北省城市自來水可持續(xù)利用定價管理研究

項賢國

（1. 唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山　063000；2. 南開大學(xué) 法學(xué)院，天津　300071）

區(qū)域資源與經(jīng)濟

河北省城市自來水可持續(xù)利用定價管理研究

項賢國1,2

（1. 唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山063000；2. 南開大學(xué) 法學(xué)院，天津300071）

通過對國外城市自來水定價管理制度的考察，為研究河北省城市自來水可持續(xù)利用的定價機制奠定基礎(chǔ)?；诳沙掷m(xù)利用的核心思想，分析河北省城市自來水定價管理現(xiàn)狀以及自來水定價與管理政策的矛盾和協(xié)調(diào)途徑，提出可持續(xù)利用城市自來水定價管理的具體措施。

自來水；可持續(xù)利用；定價機制

近年來，河北省城市用水量不斷增加，而實踐中水資源利用率較低，水資源供給有限，供需矛盾突出。根據(jù)我國《價格法》規(guī)定，城市自來水價格屬于政府定價范疇，其定價管理作為合理利用水資源的重要組成部分，對維護廣大人民群眾合法利益、節(jié)約用水、保護環(huán)境、促進水資源可持續(xù)利用等方面具有重要的意義。本文試圖通過對河北省城市自來水的定價管理進行深度解析，尋找一條利用價格杠桿促進合理利用水資源、保護環(huán)境和提高供水企業(yè)效益的可持續(xù)發(fā)展之路。

一、國外城市自來水定價管理制度考察

1. 國外城市自來水定價管理之實證分析

（1）英國的城市自來水定價管理

英國關(guān)于水價的法制體系非常完備，1989年《水法》出臺后，實行水工業(yè)的私有化，成立了10個自來水和污水處理公司，國家僅僅保留相應(yīng)的股份[1]，供水單位變成了市場化的水務(wù)公司。供水價格按照市場經(jīng)濟的基本價值規(guī)律進行確定，遵循市場機制，將水價的確定與供水單位的經(jīng)濟運行目標(biāo)直接掛鉤。

同時，政府根據(jù)法律規(guī)定，對水價實行宏觀管理，通過擬定水價上限來干預(yù)供水公司水價的確定，充分考慮用水者的實際承受能力，并鼓勵民間資本投資，使供水公司既能充分履行其供水的法定職能，又能確保其正常運行。水價的具體確定方式為全成本定價，其水費構(gòu)成包括水資源費和供水系統(tǒng)的服務(wù)費兩部分，后者具體包括供水水費、排污費、地面排水費和環(huán)境服務(wù)費。

（2）日本的城市自來水定價管理

日本城市自來水價格是以自來水公司的運營效率為前提，按照水資源供需的市場規(guī)律制定。現(xiàn)行水價由兩部分構(gòu)成，一部分是必須負(fù)擔(dān)的基本費用，稱為基本水費（基價）；另一部分是根據(jù)用戶使用的水量多少所負(fù)擔(dān)的費用，稱為計量水費[2]。

日本沒有獨立的水法或水資源法，政府主要根據(jù)《河川法》來進行水資源管理和流域管理，實行集中協(xié)調(diào)與多部門分管的水資源管理體制。其中厚生省水道環(huán)境部是城市自來水管理的最高分管部門；通產(chǎn)省水道局是工業(yè)用水的最高分管部門；農(nóng)林水產(chǎn)省構(gòu)造改善局是農(nóng)林用水的最高分管部門；國土廳水資源部是水資源日常管理的最高協(xié)調(diào)部門。

2. 國外城市自來水定價管理之借鑒意義

（1）實行靈活的水價結(jié)構(gòu)和模式

西方發(fā)達(dá)國家在水價結(jié)構(gòu)和模式上，根據(jù)水資源開發(fā)利用和市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r采取不同的水價結(jié)構(gòu)和模式。日本采用兩部分水價制，不僅使得自來水行業(yè)具有比較穩(wěn)定的收入，而且也達(dá)到了節(jié)水的社會效果。因此，我國可以結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展情況采取靈活多樣的水價結(jié)構(gòu)和模式，在保證城市自來水有效供給的同時，應(yīng)體現(xiàn)水的資源性特點，并考慮居民的承受能力。

（2）水價的制定要考慮綜合效果

發(fā)達(dá)國家在對水資源進行開發(fā)利用的同時，都十分重視保護地下水資源和開發(fā)水資源對環(huán)境的影響，注意水資源的可持續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展，對開發(fā)地下水資源收取水資源費，對污水排放收取污水處理費[3]。因此，我國目前的水價改革首先應(yīng)改變水費作為行政事業(yè)性收費管理的單一模式，把供水看成是一種市場開發(fā)行為，水價的制定要考慮綜合效果，逐步實現(xiàn)資源的有效利用、保護環(huán)境和提高社會福利同時兼顧。

（3）轉(zhuǎn)變政府在制定水價中的職能

發(fā)達(dá)國家對水價實行宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)、政府干預(yù)與供水企業(yè)獨立定價相結(jié)合的水價管理模式，這可以發(fā)揮私人經(jīng)營專業(yè)化和追逐效率的長處，而政府主要是制定水價和確定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。我國的水價制定則更側(cè)重于政府管理價格，即體現(xiàn)為完全意義上的政府定價。因此，我國要轉(zhuǎn)變政府在水價管理中的職能，政府更多地關(guān)注政策和規(guī)則的制定，理順政府與供水企業(yè)的關(guān)系，推動供水企業(yè)強化效率、提高服務(wù)質(zhì)量。

二、河北省城市自來水定價管理現(xiàn)狀分析

1. 河北省城市自來水價格結(jié)構(gòu)及制定

河北省城市自來水價格按照用水主體和使用性質(zhì)分為居民生活用水、行政事業(yè)用水、工商企業(yè)用水、賓館餐飲服務(wù)用水、特種用水等五大類，包括供水成本、費用、稅金和利潤四個部分，其中，成本和費用按國家財政部門頒發(fā)的《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則》等有關(guān)規(guī)定核定[4]，具體而言，它包括水費和污水處理費兩部分。

目前，河北省城市自來水正逐步推行階梯式計量水價。階梯式計量水費計算公式如下：

水費=第一級水價×第一級用水量+第二級水價×第二級用水量+第三級水價×第三級用水量

在階梯式計量水價中，將用水價格分為三級，考慮級差因素，級差按1: 2: 10確定。其中第一級水量即基本水量，根據(jù)確保居民基本生活用水的原則制定；第二級水量，根據(jù)改善和提高居民生活質(zhì)量的原則制定；第三級水量，根據(jù)按市場價格滿足特殊需要的原則制定。具體各級水量基數(shù)由各設(shè)區(qū)市人民政府價格主管部門結(jié)合本地實際情況確定。

2. 河北省城市自來水價格管理存在的問題

（1）供水管理體制不順

河北省將供水管理的行政權(quán)限分散到多個部門，水利部門負(fù)責(zé)城市的原水供應(yīng)和地下水資源管理，建設(shè)部門負(fù)責(zé)自來水供應(yīng)和污水處理，污水處理又分屬建設(shè)和環(huán)保部門管理，相互之間存在較大的利益紛爭，有限的水資源不能得到合理的配置。

（2）供水成本約束有待加強

河北省供水企業(yè)人員過多，工資、福利等標(biāo)準(zhǔn)高，建設(shè)規(guī)模過度超前發(fā)展等問題，加上電力價格上漲、職工工資增加等因素，使得供水企業(yè)成本不斷上升。同時，行政干預(yù)過多，本該由政府承擔(dān)的公益用水費用，直接記入供水成本，由消費者承擔(dān)。

（3）節(jié)水措施不完善

河北省推廣節(jié)水器具和措施的相關(guān)政策不完善，部分地區(qū)沒有實施階梯式水價等促進節(jié)水的定價機制，缺乏有效的激勵機制和政策約束機制，社會各層面節(jié)約用水的積極性和合理利用城市水資源的意識尚未真正調(diào)動起來。

（4）供水企業(yè)改革力度不大

河北省供水企業(yè)是隸屬于政府職能部門的國有壟斷企業(yè)，人事任命、投資計劃基本由政府決定，未能真正實現(xiàn)市場化運作，缺少競爭機制。同時，企業(yè)內(nèi)部管理機制和制度不完善，企業(yè)缺乏嚴(yán)格供水成本控制的內(nèi)在動力。

三、河北省可持續(xù)利用的城市自來水價格制定

1. 制定目標(biāo)

（1）物價穩(wěn)定

物價穩(wěn)定目標(biāo)指物價總水平的上漲控制在一個基本合理、相對穩(wěn)定的范圍內(nèi)。居民自來水價格屬于《價格法》中規(guī)定的自然壟斷經(jīng)營的商品[5]，因此水價的制定應(yīng)充分考慮用戶的承受能力，保證其生產(chǎn)、生活的最低需求。對于供水這樣的自然壟斷行業(yè)，必須要通過價格管制防止壟斷定價所造成的超額壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）節(jié)約資源

水是稀缺資源，其定價必須把節(jié)約資源放在十分重要的位置上。在水資源日趨緊張的情況下，水價的確定應(yīng)當(dāng)考慮用水量與價格之間的合理關(guān)系。要通過制定合理的水價，為用戶提供及時、準(zhǔn)確的價格信號，這種價格信號能夠反映水資源的稀缺程度，引導(dǎo)用戶節(jié)約用水，充分使用再生水，以達(dá)到節(jié)約水資源的作用。

（3）保護環(huán)境

目前，我們在制定水價時，對過度用水、污水排放等對環(huán)境造成的損失沒有計算在內(nèi)，即使部分地區(qū)水價外存在污水處理費等項目，但是其收費還不能完全彌補由于環(huán)境破壞帶來的損失。在水價確定時，必須要充分體現(xiàn)環(huán)境成本的因素，讓外部成本內(nèi)部化，限制和引導(dǎo)用戶節(jié)約用水、減少污水排放，從而保護環(huán)境。

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

水價要保證供水企業(yè)自身發(fā)展的基本要求，即制水成本能夠回收，并有適度的利潤。這是保證供水企業(yè)具有清償財務(wù)的能力，也有能力創(chuàng)造利潤，以便企業(yè)維持運轉(zhuǎn)或籌措擴大再生產(chǎn)所需的資金。只有這樣，才能促進企業(yè)投資積極性，鼓勵其他資金對水資源開放利用的投入，這也是保證用戶需求、促進資源合理利用和環(huán)境保護的基本條件。

2. 價格制定矛盾

（1）水價與節(jié)約水資源的矛盾

水價的高低將影響到用戶對水資源的節(jié)約意識，水價高就會制約用戶的用水量，起到節(jié)約水資源的目的；相反，水價低就不能起到制約用水的目的。因此，水價政策的制定就要協(xié)調(diào)好水價與資源節(jié)約之間的矛盾，通過水價高低調(diào)節(jié)用戶的用水量，實現(xiàn)節(jié)約水資源的目標(biāo)。

（2）水價與生產(chǎn)成本的矛盾

影響水價最為關(guān)鍵的因素是成本，由于各種生產(chǎn)成本的差異，在水價制定過程中，就必須考慮各個方面的因素，協(xié)調(diào)好水價與成本之間的關(guān)系，為供水企業(yè)正常運轉(zhuǎn)和環(huán)境治理提供必要的資金。一般來說，對居民生活用水遵循保本微利的原則，利潤率控制在1%-3%；對工業(yè)用水實行低利潤原則，利潤率控制在6%-8%；對經(jīng)營用水實行市場化原則，利潤率可以在10%以上[6]。

（3）水價與環(huán)境保護的矛盾

隨著水環(huán)境的破壞，可以利用的水資源就越來越少，嚴(yán)重時會影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。做好水環(huán)境保護根本是要從源頭抓起，減少污水排放，不能等環(huán)境遭到破壞后再去彌補。因此，要通過制定合理的水價，促使社會形成保護環(huán)境的意識，減少不合理的水資源開發(fā)利用，減少污水排放。

3. 定價目標(biāo)與矛盾調(diào)適

（1）合理確定定價方法

定價方法的確定是協(xié)調(diào)定價矛盾的首要方面，只有通過合理的定價方法確定價格水平，才能使得定價符合各方利益。為保證實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用、環(huán)境的改善和社會福利的實現(xiàn)，在實際定價過程中，河北省對居民生活用水可以用階梯式水價法或二部制定價法，對工業(yè)企業(yè)和其他行業(yè)用水實行用水定額管理，實行超計劃、超定額加價收費制度，對高耗水行業(yè)，要適當(dāng)提高水價，拉大與其他行業(yè)的價格差距。

（2）合理確定管制手段

管制供水企業(yè)水價的模式有多種，最常見的有最高上限模式、投資利潤率模式、成本加成模式[7]。在現(xiàn)行價格制度、法律法規(guī)還不十分健全的情況下，成本加成模式仍是主要的價格管制方式。在采用加成定價法時，應(yīng)遵循成本補償原則，以區(qū)域平均成本為定價基礎(chǔ)，確定合理的報酬率。同時，我們也可以逐步探索各種不同的管制方式，積極吸收國外的先進經(jīng)驗，確定適合本地實際的價格管制方式。

（3）合理確定水價分類

河北省可以將用水戶分成三大類：一類是生活用水戶，即不以盈利為目的，包括居民生活、學(xué)校、機關(guān)、部隊、事業(yè)單位和市政園林，它是保證家庭生活和社會公益活動正常運行、環(huán)境衛(wèi)生用水；第二類是生產(chǎn)用水，即以盈利為目的大用水戶，包括各類工業(yè)部門，它是保證和促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的用水；第三類是服務(wù)用水，即以水為主要原料之一，以盈利為目的大用水戶，主要包括建筑業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、賓館、洗浴、娛樂等行業(yè)。

四、河北省可持續(xù)利用城市自來水定價管理措施厘清

1. 切實改進管理制度

河北省城市自來水定價中，協(xié)調(diào)政策目標(biāo)矛盾，政府管理手段及制度的更新、完善是一個非常重要的方面[8]。政府管理主要是通過相關(guān)監(jiān)管手段，在提高管理效能、加強價格監(jiān)管過程中，規(guī)范定價行為，協(xié)調(diào)各方矛盾。同時，加強定價成本監(jiān)審，根據(jù)《政府制定價格行為規(guī)則》的規(guī)定，“定價機關(guān)制定價格，應(yīng)當(dāng)開展價格、成本調(diào)查。依法應(yīng)當(dāng)開展成本監(jiān)審的，按照成本監(jiān)審的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！币虼?，要協(xié)調(diào)好水價政策目標(biāo)矛盾，實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，就必須加強成本監(jiān)審。再者，健全價格聽證制度，依據(jù)國務(wù)院《政府價格決策聽證暫行辦法》，在自來水定價時，要堅持實行聽證制度，保證聽證資料詳細(xì)真實，確保聽證信息、過程、結(jié)果公開，將政府制定價格行為置于經(jīng)營者和消費者的監(jiān)督之下，促使政府價格決策的民主。

2. 不斷扎實推進節(jié)水措施

節(jié)約水資源、保護環(huán)境不僅需要利用價格杠桿調(diào)整居民支出，引導(dǎo)節(jié)約用水，而且需要通過推廣各種節(jié)水設(shè)施、采用節(jié)水技術(shù)來提高節(jié)水的成效。這是實現(xiàn)定價政策多元目標(biāo)的重要內(nèi)容。根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，工業(yè)項目應(yīng)盡量考慮節(jié)水措施。對工業(yè)新建、擴建和改建項目，必須嚴(yán)格審查，落實用水條件，按照較先進的合理用水水平，選用先進的節(jié)水生產(chǎn)工藝和設(shè)備。節(jié)水設(shè)施要與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。同時，強化計劃用水管理用水定額管理是節(jié)水工作的核心內(nèi)容，用水單位要結(jié)合自己的情況合理安排節(jié)水計劃，建立用水管理責(zé)任制，加強內(nèi)部的管理與監(jiān)督。管理部門要嚴(yán)格依法管理，合理確定用水計劃，通過計劃管理，減少無序開采，促進水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

3. 提高供水企業(yè)效益

提高城市自來水供水企業(yè)的效益，是保證企業(yè)正常發(fā)展的必然要求，也是促進水資源可持續(xù)利用的基本條件。根據(jù)我國相關(guān)企業(yè)法規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，在企業(yè)內(nèi)部建立規(guī)范化運行機制，形成規(guī)范化的內(nèi)部控制制度，使企業(yè)內(nèi)部行為有序，管理有章可循。同時，政府應(yīng)充分利用價格杠桿的調(diào)控作用，加大改革力度，積極推進供水企業(yè)的資產(chǎn)組合，在可能的范圍內(nèi)實行競爭，在充分利用各種先進管理經(jīng)驗和技術(shù)手段提高企業(yè)的效益的同時，也能夠通過企業(yè)改制重組實現(xiàn)穩(wěn)定水價、保護環(huán)境、節(jié)約資源的目的。同時，在供水企業(yè)中實現(xiàn)壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)的分離，城市自來水行業(yè)中，供水企業(yè)的輸水管道具有壟斷特征，是一個非競爭性業(yè)務(wù)，而供水行業(yè)中的城市自來水生產(chǎn)、供應(yīng)和污水處理等環(huán)節(jié)就帶有非壟斷的性質(zhì)，可以引入競爭，從而增強供供水企業(yè)的活力，提高供水企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益。

總之，城市自來水定價管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著人們對水資源價值的認(rèn)識和研究的不斷深入，城市自來水定價理論將進一步完善。河北省城市自來水價格管理工作任重而道遠(yuǎn)，尚存在大量的工作亟待深入推進，諸如，協(xié)調(diào)城市自來水價格目標(biāo)與矛盾的具體方法、各類城市自來水價格的定價方式和管制手段、季節(jié)性水價的制定規(guī)則、各類城市自來水價格之間的合理比價關(guān)系等。當(dāng)前，河北省應(yīng)著力構(gòu)建一個城市自來水可持續(xù)利用定價管理機制，從而解決城市水資源匱乏狀況，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

[1] 王瑞琦.英國自來水業(yè)的民營化及其對我國的啟示[J].價格月刊,2006(12):28.

[2] 薛梅,馮玉春.日本的自來水價格及水價制度面臨的新課題[J].水利經(jīng)濟,2004(1):25-28.

[3] 王文杰.中外水價制度的對比思考[J].北京水務(wù),2006(6): 55-57.

[4] 丁曄.我國居民用自來水價格形成機制初探[J].財會研究, 2012(3):72-75.

[5] 惠曉峰,陳陣.我國自然壟斷行業(yè)價格管制規(guī)避 A-J效應(yīng)的對策[J].價格理論與實踐,2006(6):25-26.

[6] 周小梅.我國城市水價管制應(yīng)符合自來水產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律[J].價格理論與實踐,2011(4):10-12.

[7] 周亭,等.城市自來水行業(yè)價格管制模型及政策建議[J].中國物價,2010(11):14-17.

[8] 陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003. 24.

（責(zé)任編輯、校對：王淑娟）

On Urban Water’s Sustainable Utilization Pricing Management in Hebei Province

XIANG Xian-Guo1,2
(1. Department of History, Culture and Law, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China; 2. School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

The study of urban water pricing management system of foreign countries lays the foundation for the pricing mechanism of sustainable utilization of urban water supply in Hebei province. Based on the core idea of sustainable use, the analysis is made on urban water’s pricing management in Hebei province. The contradiction and coordination of tap water pricing policies and management approaches are studied. And some concrete measures for sustainable utilization of urban water pricing management are put forward.

tap water; sustainable utilization; pricing mechanism

D922.291

A

1009-9115(2015)03-0140-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.03.037

河北省水利廳2014年水利科研與推廣計劃項目（7）

2014-08-13

項賢國（1981-），男，安徽合肥人，碩士研究生，副教授，研究方向為經(jīng)濟法。