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    宏觀教育政策的研究與決策

    2015-02-13 07:54:32馬開劍楊春芳
    天津市教科院學報 2015年5期
    關(guān)鍵詞:決策政策研究

    馬開劍 楊春芳

    (天津市教育科學研究院)

    宏觀教育政策的研究與決策

    馬開劍 楊春芳

    (天津市教育科學研究院)

    國家管理教育的基本手段就是制定和實施教育政策,教育事業(yè)發(fā)展的“五年”規(guī)劃,就屬于宏觀教育政策范疇。

    一、好的教育政策必須要有研究支撐

    宏觀教育政策怎么制定?這似乎并不是問題,我們曾經(jīng)習慣了領(lǐng)導就是決策者,教育政策就是由領(lǐng)導憑其經(jīng)驗、立場、觀點或意見進行決策。改革開放以來,教育政策的制定走上了科學化和民主化之路,調(diào)研、座談、集體討論成為了政策制定的常見活動。只是,這些活動仍然是經(jīng)驗性、意見性的為多。

    政策都是指向具體實踐的,或問題,或目標,或?qū)ο?,即使是在社會安順時期,好的教育政策也不可能單憑“拍腦袋”決策,否則,造成“政策禍害”也是可能的。當經(jīng)濟社會正經(jīng)歷劇變、轉(zhuǎn)型時,教育改革與發(fā)展所面臨的環(huán)境也就更復(fù)雜,要使教育政策制定得更加科學可行,就必須依靠高水平政策研究來支撐。

    正是因為認識到了好的教育政策必須要有研究支撐,我國早已開始重視政策研究的支撐,重視發(fā)揮專家的作用。以2008年國務(wù)院啟動《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年》(下稱《規(guī)劃綱要》)調(diào)研編制工作為例,將所有宏觀政策議題分為11個專題、36個課題進行前期研究,動員了約500名專家參與其中,這些專家主要來自國家教育發(fā)展中心、教育科研機構(gòu)、高校和中國教育學會等,每個專題和課題都必須提交正式的研究報告,這些研究成果為最終的規(guī)劃綱要文本提供了主要支撐。與之類似,天津正在研究的教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃,也將相關(guān)問題分作13個課題,動員了全市教育科研機構(gòu)和高校近百名專家參與其中,同樣經(jīng)典地體現(xiàn)了研究支撐教育政策的理念。

    事實上,近十幾年來,一些發(fā)達國家都非常重視政策研究,政府無論是要提出政策議題,還是進行政策實效評估,都希望得到研究部門的支持,這正如國際教師工會的發(fā)現(xiàn),“放眼世界,我們會發(fā)現(xiàn)制定政策的方式改變了,而且政治決策過程也改變了。最重大的變化之一就是政府非常強調(diào)‘證據(jù)為本’(evidence-based)的政策和措施”?!白C據(jù)為本”的政策理念強調(diào)教育政策必須立足于科學研究,這里的科學研究不同于前面所說的一般性調(diào)研與座談,而是將政策決策作為一門科學,對相應(yīng)的政策議題,運用恰當?shù)难芯糠椒ê鸵?guī)范的研究過程,最后獲得可靠的結(jié)論或政策建議。所謂“證據(jù)”是指經(jīng)過研究整理后的數(shù)據(jù),是強調(diào)政策研究必須有數(shù)據(jù)和事實的支撐?!皼]有數(shù)據(jù)的支撐,你只不過是一個持有觀點的普通人”。相比而言,我國政策研究者習慣于對政策議題進行道德和價值判斷,而忽略和不善于進行數(shù)據(jù)或事實分析,這是我國政策研究者的短板。

    關(guān)于好的教育政策需要研究支撐、而政策研究要有數(shù)據(jù)支撐的問題,北京大學教育學院文東茅教授2014年10月在華東師大的一個座談會上,舉了這樣一個例子,很能說明問題。關(guān)于如何合理分配央屬高校招生名額,有兩種不同主張,一種是全國統(tǒng)一高考,從高分到低分錄??;另一種是按考生人數(shù)比例平均分配招生指標,這顯然是一項惹人關(guān)注的教育政策問題。那么,究竟該怎么辦呢?文教授找到了某年自主招生“北約聯(lián)盟”的成績數(shù)據(jù),這次考試相當于北大組織了一次小的全國統(tǒng)考,統(tǒng)一試題、統(tǒng)一閱卷。這次考試的考生是30131人,北大每年的招生規(guī)模大約是3000人,如果從高分到低分取前10%,那么,北京、浙江、江蘇、湖北、遼寧五省市錄取人數(shù)將占到46.4%,而西藏、海南、青海、寧夏、貴州、云南、甘肅、內(nèi)蒙古、廣西、新疆等十省區(qū)合計只有60人,僅占1.98%,其中有六個?。ㄗ灾螀^(qū))沒有一人入圍。面對這一數(shù)據(jù),就連持第一種主張的人也不得不承認,不能簡單地依據(jù)分數(shù)從高分到低分錄取,這就是數(shù)據(jù)的說服力。而如果按第二種主張,就會很容易地發(fā)現(xiàn)進入同一央屬高校但來自不同省市的學生,分數(shù)相差巨大,會讓人感覺到另一種不公平。這里發(fā)現(xiàn),決策一項教育政策,確實不那么簡單,但同時也能感受到,數(shù)據(jù)有說服力,能說服人。

    二、單維研究難以支撐教育政策決策

    既然好的教育政策需要研究支撐,那為什么在實踐中還常常發(fā)現(xiàn)政策研究的成果得不到認可、采納,甚至還被批呢?政策研究成果不被認可的現(xiàn)象在我國乃至世界各國的確司空見慣。

    究其原因,首先要檢討研究成果自身的質(zhì)量問題,如果研究過程中因權(quán)威意見、研究者立場、成見或預(yù)期等因素,而選擇性地片面使用相關(guān)數(shù)據(jù),或根本缺乏相應(yīng)數(shù)據(jù),或政策成果的語言體系過于學術(shù),或政策建議的視角過于單一或過于理想化,那么,這樣的政策研究成果就容易被批為“看不懂、沒法用、行不通”,就不能對政策決策起到應(yīng)有的支撐作用。更不要說,不少學者還沒有走出“意見決策”的窠臼,囿于自己所秉持的理論,本能地以自己所認同的價值觀和學術(shù)觀點來提出政策建議,其價值就可想而知了。

    教育政策研究存在的最主要問題是,許多教育政策研究課題所針對的只涉及教育政策決策過程的某一環(huán)節(jié),或復(fù)雜教育問題的某一方面,是單一維度的研究,強調(diào)學術(shù)研究的封閉與規(guī)范,這當然是學者特別是高校學者的強項。只是,只要是單一維度或片面的,就算研究得再精致,也不能保證產(chǎn)生一個好的教育政策。實際上,沒有任何一項教育政策是單憑某一視角或維度的研究成果就決策的,結(jié)果是“按下葫蘆起來瓢”,于解決教育問題無甚裨益。

    現(xiàn)實中的教育實踐與相關(guān)的教育問題是極其復(fù)雜的,或許正是這種復(fù)雜性,使得一項教育政策的出臺,必然受到政治因素、經(jīng)濟因素、對教育的預(yù)期、資源配置水平等多種因素的影響。而另一方面,從某一項研究報告那里所能獲得的政策又往往是單維度的,甚至對同一教育問題,因研究視角的不同,得到互相矛盾或相反的政策建議,都是不鮮見的。那么,在這種情況下,政府就不會輕易采信某一研究的政策建議,這正因應(yīng)了西方經(jīng)濟學家凱恩斯(John Maynard Keynes)的點穴之言:對于政府而言,最可恨的莫過于見多識廣,因為它使作出決定的過程更加復(fù)雜和困難。

    既然單維研究難以支撐教育政策決策,而好的教育政策還需要研究的支撐,那么,政策研究者所能做的就是提高研究質(zhì)量,將自己的研究置于多維視角和多重數(shù)據(jù)上,這就要求將教育政策研究建立在大數(shù)據(jù)之上。1997年到2003年期間倫敦大學教育學院實施了一項名為“學前教育有效供給”的項目,這是一項長期跟蹤不同類型學前教育機構(gòu)中近3000名兒童成長與發(fā)展狀況的大樣本研究,該研究最突出的就是建立了相關(guān)數(shù)據(jù)庫,采集了大量數(shù)據(jù),包括:這些兒童在歷次測驗中的成績、兒童及其家庭背景(出生時體重、家庭社會經(jīng)濟地位)、兒童父母的訪談記錄、觀察評定量表等。正是借助于這種大數(shù)據(jù),他們得出了許多有價值的研究結(jié)論,有力地促進了英國一系列學前教育政策的出臺。這里,我們發(fā)現(xiàn),不是只有數(shù)字才是數(shù)據(jù),質(zhì)性的訪談資料、家庭狀況描述、個體的心理分析等,都屬于數(shù)據(jù)。相對于傳統(tǒng)上的統(tǒng)計數(shù)據(jù),大數(shù)據(jù)強調(diào)更精細化地捕捉教育因素動態(tài)過程各層面的數(shù)據(jù)變化,以及由數(shù)據(jù)變化展現(xiàn)的復(fù)雜因果細節(jié),它聚焦政策對象的微觀層面,同時,以其信息搜集、交換與反饋過程的迅速乃至自動生成的即時性,實現(xiàn)教育政策的動態(tài)調(diào)整與預(yù)測視野的擴大。

    數(shù)據(jù)庫是我國教育政策研究科學化的基礎(chǔ)工具。遺憾的是,我國的教育數(shù)據(jù)庫信息單薄,數(shù)據(jù)質(zhì)量常受干擾,而且“保密”于具體部門,基本不對普通的教育政策研究者開放。能否建立信息豐富、數(shù)據(jù)可靠的教育數(shù)據(jù)庫,并面向教育政策研究者開放,已成為我國教育政策研究和決策科學化的關(guān)鍵。當然,我們不否認觀點、意見等仍然具有政策價值。

    三、教育政策決策要經(jīng)歷利益博弈

    即使是基于豐富的大數(shù)據(jù)進行了周密的研究,也難以直接地產(chǎn)生最終的政策決策。宏觀教育政策一般涉及教育重大政策,類似“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃編制這樣的政策決策過程,是一項跨部門、跨學科、跨領(lǐng)域甚至跨轄區(qū)的重大工程,更重要的,它要跨越不同群體,這就涉及政策決策必須考慮到相關(guān)群體的態(tài)度與反應(yīng),因為一項教育政策的決策一定會帶來利益的調(diào)整,教育政策決策的背后還有利益博弈。比如,研究《規(guī)劃綱要》時,曾有設(shè)想將民辦學校分為營利和非營利兩種,進行分類管理,但因為民辦教育人士強烈反對,最后在這一問題上模糊化,未明確提及。另一個比較明顯的案例領(lǐng)域,就是外來務(wù)工人員子女的就學問題,城市當?shù)厝伺c外來務(wù)工人員在此問題上存在利益沖突,因而政策主張也相異。故,教育政策的決策過程是不同利益主體的博弈過程。教育研究的科學化代替不了教育政策決策的民主化問題。

    長期以來,我國教育政策的決策主體被普遍默認為政府,包括各級黨委、人大和人民政府,這可看作是決策主體的單一,它容易產(chǎn)生的直接反應(yīng)是群眾對新政策不理會、不關(guān)心、不認同。隨著社會的文明與進步,除各級教育行政機關(guān)的領(lǐng)導外,為政策制定提供咨詢的專家智囊和作為政策執(zhí)行者的下級政府官員以及作為政策承受者的各類公眾群體,也逐漸地參與到了教育政策的決策中來,成為了不同程度的決策者。在這方面,《規(guī)劃綱要》的研究過程就堪稱典范。不僅向教育界知名人士咨詢,同時也向科學界、經(jīng)濟界等其他領(lǐng)域的人士咨詢,還向外國專家咨詢,甚至還兩次面向社會就重大教育問題公開征求意見,傾聽不同群體的利益訴求、立場、意見等,體現(xiàn)了宏觀教育政策決策的民主化。

    以往,我國教育政策研究與決策普遍忽視政策關(guān)涉群體的利益分析,事實證明,這不是一種客觀態(tài)度,利益分析應(yīng)作為教育政策研究的基本方法之一。政策學家德羅爾認為,“宏觀政策研究和政策分析應(yīng)遵循大致的正確總比精確的錯誤要強的原則”。因此,如果要在教育政策的科學化與民主化之間排序的話,那么,政策決策的民主化應(yīng)該更重要。

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