宏觀教育政策的研究與決策

馬開劍 楊春芳

（天津市教育科學研究院）

宏觀教育政策的研究與決策

馬開劍 楊春芳

（天津市教育科學研究院）

國家管理教育的基本手段就是制定和實施教育政策，教育事業(yè)發(fā)展的“五年”規(guī)劃，就屬于宏觀教育政策范疇。

一、好的教育政策必須要有研究支撐

宏觀教育政策怎么制定？這似乎并不是問題，我們曾經(jīng)習慣了領(lǐng)導就是決策者，教育政策就是由領(lǐng)導憑其經(jīng)驗、立場、觀點或意見進行決策。改革開放以來，教育政策的制定走上了科學化和民主化之路，調(diào)研、座談、集體討論成為了政策制定的常見活動。只是，這些活動仍然是經(jīng)驗性、意見性的為多。

政策都是指向具體實踐的，或問題，或目標，或?qū)ο?，即使是在社會安順時期，好的教育政策也不可能單憑“拍腦袋”決策，否則，造成“政策禍害”也是可能的。當經(jīng)濟社會正經(jīng)歷劇變、轉(zhuǎn)型時，教育改革與發(fā)展所面臨的環(huán)境也就更復(fù)雜，要使教育政策制定得更加科學可行，就必須依靠高水平政策研究來支撐。

正是因為認識到了好的教育政策必須要有研究支撐，我國早已開始重視政策研究的支撐，重視發(fā)揮專家的作用。以2008年國務(wù)院啟動《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年》（下稱《規(guī)劃綱要》）調(diào)研編制工作為例，將所有宏觀政策議題分為11個專題、36個課題進行前期研究，動員了約500名專家參與其中，這些專家主要來自國家教育發(fā)展中心、教育科研機構(gòu)、高校和中國教育學會等，每個專題和課題都必須提交正式的研究報告，這些研究成果為最終的規(guī)劃綱要文本提供了主要支撐。與之類似，天津正在研究的教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃，也將相關(guān)問題分作13個課題，動員了全市教育科研機構(gòu)和高校近百名專家參與其中，同樣經(jīng)典地體現(xiàn)了研究支撐教育政策的理念。

事實上，近十幾年來，一些發(fā)達國家都非常重視政策研究，政府無論是要提出政策議題，還是進行政策實效評估，都希望得到研究部門的支持，這正如國際教師工會的發(fā)現(xiàn)，“放眼世界，我們會發(fā)現(xiàn)制定政策的方式改變了，而且政治決策過程也改變了。最重大的變化之一就是政府非常強調(diào)‘證據(jù)為本’（evidence-based）的政策和措施”?！白C據(jù)為本”的政策理念強調(diào)教育政策必須立足于科學研究，這里的科學研究不同于前面所說的一般性調(diào)研與座談，而是將政策決策作為一門科學，對相應(yīng)的政策議題，運用恰當?shù)难芯糠椒ê鸵?guī)范的研究過程，最后獲得可靠的結(jié)論或政策建議。所謂“證據(jù)”是指經(jīng)過研究整理后的數(shù)據(jù)，是強調(diào)政策研究必須有數(shù)據(jù)和事實的支撐?！皼]有數(shù)據(jù)的支撐，你只不過是一個持有觀點的普通人”。相比而言，我國政策研究者習慣于對政策議題進行道德和價值判斷，而忽略和不善于進行數(shù)據(jù)或事實分析，這是我國政策研究者的短板。

關(guān)于好的教育政策需要研究支撐、而政策研究要有數(shù)據(jù)支撐的問題，北京大學教育學院文東茅教授2014年10月在華東師大的一個座談會上，舉了這樣一個例子，很能說明問題。關(guān)于如何合理分配央屬高校招生名額，有兩種不同主張，一種是全國統(tǒng)一高考，從高分到低分錄??；另一種是按考生人數(shù)比例平均分配招生指標，這顯然是一項惹人關(guān)注的教育政策問題。那么，究竟該怎么辦呢？文教授找到了某年自主招生“北約聯(lián)盟”的成績數(shù)據(jù)，這次考試相當于北大組織了一次小的全國統(tǒng)考，統(tǒng)一試題、統(tǒng)一閱卷。這次考試的考生是30131人，北大每年的招生規(guī)模大約是3000人，如果從高分到低分取前10%，那么，北京、浙江、江蘇、湖北、遼寧五省市錄取人數(shù)將占到46.4%，而西藏、海南、青海、寧夏、貴州、云南、甘肅、內(nèi)蒙古、廣西、新疆等十省區(qū)合計只有60人，僅占1.98%，其中有六個?。ㄗ灾螀^(qū)）沒有一人入圍。面對這一數(shù)據(jù)，就連持第一種主張的人也不得不承認，不能簡單地依據(jù)分數(shù)從高分到低分錄取，這就是數(shù)據(jù)的說服力。而如果按第二種主張，就會很容易地發(fā)現(xiàn)進入同一央屬高校但來自不同省市的學生，分數(shù)相差巨大，會讓人感覺到另一種不公平。這里發(fā)現(xiàn)，決策一項教育政策，確實不那么簡單，但同時也能感受到，數(shù)據(jù)有說服力，能說服人。

二、單維研究難以支撐教育政策決策

既然好的教育政策需要研究支撐，那為什么在實踐中還常常發(fā)現(xiàn)政策研究的成果得不到認可、采納，甚至還被批呢？政策研究成果不被認可的現(xiàn)象在我國乃至世界各國的確司空見慣。

究其原因，首先要檢討研究成果自身的質(zhì)量問題，如果研究過程中因權(quán)威意見、研究者立場、成見或預(yù)期等因素，而選擇性地片面使用相關(guān)數(shù)據(jù)，或根本缺乏相應(yīng)數(shù)據(jù)，或政策成果的語言體系過于學術(shù)，或政策建議的視角過于單一或過于理想化，那么，這樣的政策研究成果就容易被批為“看不懂、沒法用、行不通”，就不能對政策決策起到應(yīng)有的支撐作用。更不要說，不少學者還沒有走出“意見決策”的窠臼，囿于自己所秉持的理論，本能地以自己所認同的價值觀和學術(shù)觀點來提出政策建議，其價值就可想而知了。

教育政策研究存在的最主要問題是，許多教育政策研究課題所針對的只涉及教育政策決策過程的某一環(huán)節(jié)，或復(fù)雜教育問題的某一方面，是單一維度的研究，強調(diào)學術(shù)研究的封閉與規(guī)范，這當然是學者特別是高校學者的強項。只是，只要是單一維度或片面的，就算研究得再精致，也不能保證產(chǎn)生一個好的教育政策。實際上，沒有任何一項教育政策是單憑某一視角或維度的研究成果就決策的，結(jié)果是“按下葫蘆起來瓢”，于解決教育問題無甚裨益。

現(xiàn)實中的教育實踐與相關(guān)的教育問題是極其復(fù)雜的，或許正是這種復(fù)雜性，使得一項教育政策的出臺，必然受到政治因素、經(jīng)濟因素、對教育的預(yù)期、資源配置水平等多種因素的影響。而另一方面，從某一項研究報告那里所能獲得的政策又往往是單維度的，甚至對同一教育問題，因研究視角的不同，得到互相矛盾或相反的政策建議，都是不鮮見的。那么，在這種情況下，政府就不會輕易采信某一研究的政策建議，這正因應(yīng)了西方經(jīng)濟學家凱恩斯（John Maynard Keynes）的點穴之言：對于政府而言，最可恨的莫過于見多識廣，因為它使作出決定的過程更加復(fù)雜和困難。

既然單維研究難以支撐教育政策決策，而好的教育政策還需要研究的支撐，那么，政策研究者所能做的就是提高研究質(zhì)量，將自己的研究置于多維視角和多重數(shù)據(jù)上，這就要求將教育政策研究建立在大數(shù)據(jù)之上。1997年到2003年期間倫敦大學教育學院實施了一項名為“學前教育有效供給”的項目，這是一項長期跟蹤不同類型學前教育機構(gòu)中近3000名兒童成長與發(fā)展狀況的大樣本研究，該研究最突出的就是建立了相關(guān)數(shù)據(jù)庫，采集了大量數(shù)據(jù)，包括：這些兒童在歷次測驗中的成績、兒童及其家庭背景（出生時體重、家庭社會經(jīng)濟地位）、兒童父母的訪談記錄、觀察評定量表等。正是借助于這種大數(shù)據(jù)，他們得出了許多有價值的研究結(jié)論，有力地促進了英國一系列學前教育政策的出臺。這里，我們發(fā)現(xiàn)，不是只有數(shù)字才是數(shù)據(jù)，質(zhì)性的訪談資料、家庭狀況描述、個體的心理分析等，都屬于數(shù)據(jù)。相對于傳統(tǒng)上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)強調(diào)更精細化地捕捉教育因素動態(tài)過程各層面的數(shù)據(jù)變化，以及由數(shù)據(jù)變化展現(xiàn)的復(fù)雜因果細節(jié)，它聚焦政策對象的微觀層面，同時，以其信息搜集、交換與反饋過程的迅速乃至自動生成的即時性，實現(xiàn)教育政策的動態(tài)調(diào)整與預(yù)測視野的擴大。

數(shù)據(jù)庫是我國教育政策研究科學化的基礎(chǔ)工具。遺憾的是，我國的教育數(shù)據(jù)庫信息單薄，數(shù)據(jù)質(zhì)量常受干擾，而且“保密”于具體部門，基本不對普通的教育政策研究者開放。能否建立信息豐富、數(shù)據(jù)可靠的教育數(shù)據(jù)庫，并面向教育政策研究者開放，已成為我國教育政策研究和決策科學化的關(guān)鍵。當然，我們不否認觀點、意見等仍然具有政策價值。

三、教育政策決策要經(jīng)歷利益博弈

即使是基于豐富的大數(shù)據(jù)進行了周密的研究，也難以直接地產(chǎn)生最終的政策決策。宏觀教育政策一般涉及教育重大政策，類似“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃編制這樣的政策決策過程，是一項跨部門、跨學科、跨領(lǐng)域甚至跨轄區(qū)的重大工程，更重要的，它要跨越不同群體，這就涉及政策決策必須考慮到相關(guān)群體的態(tài)度與反應(yīng)，因為一項教育政策的決策一定會帶來利益的調(diào)整，教育政策決策的背后還有利益博弈。比如，研究《規(guī)劃綱要》時，曾有設(shè)想將民辦學校分為營利和非營利兩種，進行分類管理，但因為民辦教育人士強烈反對，最后在這一問題上模糊化，未明確提及。另一個比較明顯的案例領(lǐng)域，就是外來務(wù)工人員子女的就學問題，城市當?shù)厝伺c外來務(wù)工人員在此問題上存在利益沖突，因而政策主張也相異。故，教育政策的決策過程是不同利益主體的博弈過程。教育研究的科學化代替不了教育政策決策的民主化問題。

長期以來，我國教育政策的決策主體被普遍默認為政府，包括各級黨委、人大和人民政府，這可看作是決策主體的單一，它容易產(chǎn)生的直接反應(yīng)是群眾對新政策不理會、不關(guān)心、不認同。隨著社會的文明與進步，除各級教育行政機關(guān)的領(lǐng)導外，為政策制定提供咨詢的專家智囊和作為政策執(zhí)行者的下級政府官員以及作為政策承受者的各類公眾群體，也逐漸地參與到了教育政策的決策中來，成為了不同程度的決策者。在這方面，《規(guī)劃綱要》的研究過程就堪稱典范。不僅向教育界知名人士咨詢，同時也向科學界、經(jīng)濟界等其他領(lǐng)域的人士咨詢，還向外國專家咨詢，甚至還兩次面向社會就重大教育問題公開征求意見，傾聽不同群體的利益訴求、立場、意見等，體現(xiàn)了宏觀教育政策決策的民主化。

以往，我國教育政策研究與決策普遍忽視政策關(guān)涉群體的利益分析，事實證明，這不是一種客觀態(tài)度，利益分析應(yīng)作為教育政策研究的基本方法之一。政策學家德羅爾認為，“宏觀政策研究和政策分析應(yīng)遵循大致的正確總比精確的錯誤要強的原則”。因此，如果要在教育政策的科學化與民主化之間排序的話，那么，政策決策的民主化應(yīng)該更重要。