行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度研究

劉鑫健

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 蘇州 215006)

【法律學(xué)】

行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度研究

劉鑫健

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 蘇州 215006)

為解決“同案不同判”的困境，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在全國各省市逐步推行，既是行政裁量治理技術(shù)的創(chuàng)新，同時(shí)也是行政自我拘束原則的要求，對統(tǒng)一法律適用、強(qiáng)化說理制度起著重要作用。遼寧、河南、湖南三省基于當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法的特征進(jìn)行法律規(guī)制，但在制定主體、遴選標(biāo)準(zhǔn)、效力定位上存在差異和疏漏，針對這些問題，在未來制度設(shè)計(jì)中應(yīng)注重制定主體的層次化、遴選標(biāo)準(zhǔn)的明確化、案例適用的標(biāo)準(zhǔn)化。

行政執(zhí)法；案例指導(dǎo)；制度設(shè)計(jì)

通過立法、行政、司法三個(gè)維度對行政裁量進(jìn)行規(guī)范的綜合治理模式，一直都是行政法學(xué)界應(yīng)對裁量權(quán)急劇擴(kuò)張的最佳選擇。隨著“福利社會”和“行政國家”的興起，反應(yīng)遲緩的立法機(jī)關(guān)和事后審查的司法機(jī)關(guān)面對復(fù)雜多元、不可預(yù)測的社會環(huán)境，很難發(fā)揮積極作用。為恰當(dāng)回應(yīng)社會對規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的需求，訴諸行政系統(tǒng)內(nèi)部成為普遍共識，即裁量權(quán)內(nèi)控機(jī)制。當(dāng)下行政裁量基準(zhǔn)制度受到理論界和實(shí)務(wù)界的歡迎，作為“規(guī)則控制模式”的典型代表，其通過細(xì)化法律規(guī)則的方式，為行政裁量劃分情境，成為規(guī)范行政裁量的核心技術(shù)。[1]181然而行政裁量基準(zhǔn)僅僅聚焦于行政規(guī)則的制定環(huán)節(jié)，并易導(dǎo)致行政裁量陷入僵化困境，故引入本文的研究對象——行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度。

一、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的法理基礎(chǔ)

2005年最高人民法院頒布《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》(以下簡稱“二五綱要”)首次在司法領(lǐng)域提出“案例指導(dǎo)制度”這一概念：“建立和完善案例指導(dǎo)制度，重視指導(dǎo)性案例在同一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用?！币虼?，司法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度定義如下：“司法機(jī)關(guān)選用含有問題或疑難情境且具有典型性的案例，用以引導(dǎo)下級機(jī)關(guān)或本機(jī)關(guān)未來司法工作的制度?！被陬愃颇繕?biāo)，一些地方政府將案例指導(dǎo)制度引入行政執(zhí)法領(lǐng)域，本文將行政機(jī)關(guān)為規(guī)范自由裁量權(quán)，解決“同案不同罰”困境，而定期對一些符合條件的具有普遍指導(dǎo)意義的案例進(jìn)行遴選、編纂、清理以及發(fā)布，并要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照適用的制度稱為“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度”。

(一)行政裁量治理技術(shù)的創(chuàng)新

行政裁量在現(xiàn)代行政法中居于非常核心的地位?？司险f過“行政法被裁量的術(shù)語籠罩著”，然而傳統(tǒng)人情關(guān)系和社會資本侵蝕導(dǎo)致濫用行政裁量、侵害相對人權(quán)利的問題時(shí)有發(fā)生，更為關(guān)鍵的是，它給對我們社會起基礎(chǔ)性作用的法治觀念帶來內(nèi)在沖擊，因此行政裁量的管控與現(xiàn)代法治理念尚未完全協(xié)調(diào)。為了剔除不必要的行政裁量，我們一直在尋求有效的管控機(jī)制，希冀“讓法律終止之地成為個(gè)案正義的開端”。

通過對規(guī)范性文件的審視，我們可以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的出現(xiàn)是多方合力的結(jié)果，但核心是為了行政裁量權(quán)的管控。例如，《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第一條明確規(guī)定：“建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，指導(dǎo)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)?！焙幽鲜∪嗣裾畡t在頒布的《關(guān)于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的若干意見》中，將“行政處罰案例指導(dǎo)制度”與“行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)”并列置于“建立健全內(nèi)部制約制度”和“規(guī)范行政處罰裁量權(quán)”的范疇之下。

(二)行政自我拘束原則的體現(xiàn)

行政自我拘束原則是：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為，對于相同或類似案件，倘若無正當(dāng)理由，應(yīng)受行政先例或行政慣例之拘束而為處理，否則因違背平等原則而違法?！盵2]249這種“自我節(jié)制行為”為預(yù)防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行不合理的差別對待提供了屏障，同時(shí)承認(rèn)于未來類似個(gè)案中適用先例能夠保證行政效率的提高。

該原則的適用多數(shù)以違法實(shí)務(wù)為前提，即行政裁量存在瑕疵的情形，因此必須在法律構(gòu)成要件上明確其適用條件。首先，存在行政先例是適用該項(xiàng)原則的前提，即“行政機(jī)關(guān)所為實(shí)際事務(wù)之處理，以先例尊重之，因而繼續(xù)應(yīng)用，得有法之效力者”。其次，行政先例本身必須合法，因?yàn)椤安环ㄖ降取北旧聿⒎菣?quán)利，法律不可能承認(rèn)“不法之平等”并加以保護(hù)。“平等原則不足以使違法的行政慣例正當(dāng)化；‘不存在非法的平等’，也不存在重復(fù)違法的請求權(quán)。”最后，行政機(jī)關(guān)就該事件享有決定的余地，包括行政裁量權(quán)、自由行政、不確定法律概念之判斷等范圍。行政決定余地是指立法者為了能夠抽象地制定法律規(guī)范，運(yùn)用不確定法律概念進(jìn)行界定，因此需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中裁定案件事實(shí)是否符合法律上的構(gòu)成要件。行政活動本身享有著裁量權(quán)：“對事實(shí)的認(rèn)定、程序的選擇、行為的選擇、事實(shí)認(rèn)定的構(gòu)成要件之適用(要件的認(rèn)定)、行為的選擇等過程均有裁量余地?！盵3]606

二、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的功能分析

對行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的價(jià)值與功能，理論界存在不同的認(rèn)知。各種差異性的觀點(diǎn)反映出案例指導(dǎo)制度雖然在行政執(zhí)法領(lǐng)域剛剛起步，但其制度設(shè)計(jì)的價(jià)值與功能必然是多樣性的、全方位的。

(一)統(tǒng)一法律適用

統(tǒng)一法律適用是平等原則的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代法治社會公認(rèn)的原則?！巴覆煌P”現(xiàn)象內(nèi)含法律適用機(jī)制和法律適用效果上統(tǒng)一的要求，主要是指法律構(gòu)成要件事實(shí)相同，而行政機(jī)關(guān)作出的決定主要方面相反或不一致的情形。“同案不同罰”現(xiàn)象普遍存在的原因是多方面的：(1)行政法律規(guī)范的地區(qū)差異：基于立法者的有限理性和地域考量，很多法律規(guī)范存在瑕疵漏洞。(2)行政執(zhí)法主體的素質(zhì)差異：“執(zhí)法統(tǒng)一”某種意義上是行政機(jī)關(guān)依法行政理念的物化和外化，而執(zhí)法主體來源的多樣性、人員編制的復(fù)雜性決定了不同執(zhí)法主體的執(zhí)法狀態(tài)存在巨大差距。(3)行政組織和行政程序差異：行政機(jī)關(guān)的改革雖然強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，然而各地法治進(jìn)程的落差導(dǎo)致執(zhí)法人員受到不同的制度管束。

基于以上分析，“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度”的優(yōu)勢可以很好地解決法律適用不統(tǒng)一的問題，成為解決“同案不同罰”困境最受關(guān)注的探索，通過示范典型性案例，保護(hù)行政相對人的合理預(yù)期。[4]235可以說指導(dǎo)性案例起到類似于美國“行政先例”的作用，其適用的成敗在于“同案的判斷”，在法律推理方法上表現(xiàn)為類比推理的適用，即“相類似之案件，應(yīng)為相同之處理”之法理。[5]208

(二)強(qiáng)化說理制度

說理制度要求行政主體在做出涉及相對人一方權(quán)益尤其是不利行政行為時(shí)，必須說明做出該行政行為的事實(shí)依據(jù)、法律根據(jù)以及相關(guān)的政策考量。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，想要獲得相對人和社會公眾的接受與服從，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行理由的證成，通過說明理由來贏得他人的信賴。作為行政法的一項(xiàng)基本程序制度，其本質(zhì)是對行政相對人知情權(quán)的尊重，并通過程序性義務(wù)加以保障?！罢f明理由原則要求決定的作出者陳述其理由與推理過程，明示其推理路徑，從而使同一決定作出者在不同個(gè)案處理中必須考慮以前決定的過程與理由，遵循同樣的決定規(guī)則，作出符合一致性的結(jié)論?！盵6]說明理由標(biāo)志著排除恣意專斷，讓行政相對人參與到行政行為的過程中，尋求個(gè)案正義與公共利益之間的平衡，考慮個(gè)案情形、人情法理，保證行政行為的正當(dāng)行使。在適用和排除適用行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例的過程中，普遍要求說明理由這一程序規(guī)范，明確表達(dá)出行政機(jī)關(guān)在推行案例指導(dǎo)制度過程中嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則。

三、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的現(xiàn)狀分析

行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中已經(jīng)有了不同程度的實(shí)踐積累，為了使行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的法律框架更為科學(xué)合理，本文把握其宏觀上的實(shí)踐狀況和微觀上的操作細(xì)節(jié)，分析其地域、部門、領(lǐng)域等方面的特征。在地域分布上，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度實(shí)踐已經(jīng)遍及數(shù)個(gè)省份，在遼寧、河南、湖南、福建、江蘇等地都能找到相關(guān)范例，說明該制度在國內(nèi)正逐漸步入正軌。但是這些范例也呈現(xiàn)分布不均的態(tài)勢，湖南基本已經(jīng)建構(gòu)省市縣三級政府的案例指導(dǎo)制度，遼寧、河南推廣的范例較多，其他地區(qū)則相對偏少，且很難找到具有地方特色或創(chuàng)新性質(zhì)的范例。這一狀況表明行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的開展規(guī)模與力度取決于當(dāng)?shù)卣闹匾暢潭?，與科層式行政體制密不可分，

(一)遼寧經(jīng)驗(yàn)：“行政處罰先例”到“指導(dǎo)性案例”的變遷

遼寧省于2007年首次規(guī)定“行政處罰先例”制度，在《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見》中明確指出：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為作出行政處罰決定，應(yīng)作為該行政機(jī)關(guān)今后對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的先例。適用先例的對象，應(yīng)當(dāng)是事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及當(dāng)事人主觀過錯(cuò)相當(dāng)?shù)倪`法行為。適用先例的結(jié)果，應(yīng)該使相當(dāng)?shù)倪`法行為受到行政處罰的種類、幅度和程序基本一致。參照先例，不妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在說明理由的前提下作出例外裁量?！钡搅?011年，遼寧省悄然作出改變，出臺的《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》規(guī)定如下：“實(shí)行行政裁量案例指導(dǎo)制度，典型性案例由省、市、縣政府定期統(tǒng)一發(fā)布，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)。”這一改變不僅是制度用語的明確化和規(guī)范化，還將適用范圍突破行政處罰的局限，延伸到行政裁量的各個(gè)領(lǐng)域，架構(gòu)了整個(gè)行政裁量領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度。

(二)河南樣本：聚焦行政處罰領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度

2008年河南省要求行政執(zhí)法部門在行政處罰領(lǐng)域建構(gòu)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的若干意見》。隨后為貫徹落實(shí)這一制度，河南省教育、文化、民政、審計(jì)、交通、環(huán)境等行政實(shí)務(wù)部門在各自執(zhí)法范圍內(nèi)細(xì)化該制度的規(guī)定。例如，河南省公安廳發(fā)布《公安機(jī)關(guān)行政處罰案例指導(dǎo)制度》，其中第三條明確規(guī)定：“省公安廳對全省公安機(jī)關(guān)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、整理、分類，對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、社會危害程度相同或類似的進(jìn)行總結(jié)，形成指導(dǎo)性案例，作為全省公安機(jī)關(guān)今后一定時(shí)間對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考依據(jù)?！痹撐募?guī)定了同類案件在處罰種類、幅度、程度等方面的一致性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰過程中對“同案同罰”的追求，在明確建立行政處罰案例指導(dǎo)制度的同時(shí)，又對典型性案例的遴選程序、內(nèi)容要求、評析審查作出詳盡規(guī)定。例如第七條規(guī)定了指導(dǎo)性案例的編纂內(nèi)容：指導(dǎo)性案例包括標(biāo)題、案情介紹、處理結(jié)果等內(nèi)容，如果包括案例評析，則應(yīng)當(dāng)具備合法性和適當(dāng)性。[7]18

(三)湖南模式：體系化行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的推進(jìn)

2010年4月《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》正式施行，第十四條首次規(guī)定了以指導(dǎo)性案例來規(guī)范行政裁量權(quán)。同年7月，省政府發(fā)布的《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》成為貫徹《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中要求用“案例指導(dǎo)制度”來規(guī)范行政裁量權(quán)的專門政府規(guī)章，對行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的具體實(shí)施進(jìn)行詳盡的細(xì)化規(guī)定，共計(jì)七章三十一條，成為迄今最為完備的法律文件。其中第十一條規(guī)定了指導(dǎo)性案例的編纂內(nèi)容：“(一)首部：1.指導(dǎo)案例名稱；2.編號；3.發(fā)布機(jī)關(guān)及發(fā)布日期；4.行政機(jī)關(guān)；5.當(dāng)事人。(二)正文：1.案件的事實(shí)；2.適用的法律；3.決定的內(nèi)容；4.理由說明。說明理由包括：(1)證據(jù)采信理由；(2)依據(jù)選擇理由；(3)決定裁量理由?！痹谥笇?dǎo)性案例的內(nèi)容上，湖南省并未要求闡述意見和案例評析，尊重原案例文本，將案例適用的決定權(quán)交由執(zhí)法人員。2011年起湖南各地開始頒布指導(dǎo)性案例，首批公布的省、市、縣三級行政執(zhí)法案例共計(jì)712個(gè)；2012年繼續(xù)公布第二批指導(dǎo)性案例，總計(jì)1 100余個(gè)。至此湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在全省范圍內(nèi)基本建立，也為全國范圍內(nèi)推廣行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度提供了經(jīng)驗(yàn)。

仔細(xì)梳理各地行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的發(fā)展脈絡(luò)，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)各地制度實(shí)踐狀況不僅在分布領(lǐng)域和規(guī)制內(nèi)容上有所區(qū)別，而且在立法理念上也大相徑庭。其中又以湖南省的規(guī)定最為體系化和規(guī)范化，中國行政法學(xué)會會長應(yīng)松年評價(jià)如下：“《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》是一次創(chuàng)舉，湖南是走在中國前列的?！?/p>

四、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的體系建構(gòu)

“人類社會這個(gè)大棋盤上每個(gè)棋子都有自己的行為準(zhǔn)則，它不同于立法機(jī)關(guān)選用來指導(dǎo)它的行動原則。如果這兩種準(zhǔn)則的行動方向、指導(dǎo)原則相同，人類社會就能和諧地走下去，并且可能結(jié)局是巧妙的良好的。一旦這兩種原則彼此抵觸或不一致，這盤棋就會下得很艱難，人類社會也將時(shí)刻處在混亂中?！毙姓?zhí)法案例指導(dǎo)制度需要搭建具體的規(guī)范體系為指導(dǎo)性案例的培育與適用提供確切指導(dǎo)和約束，應(yīng)當(dāng)符合人類社會的行為準(zhǔn)則以獲得行政相對人的支持與認(rèn)可。本文對行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行分析，并著重考察制定主體、遴選標(biāo)準(zhǔn)、效力定位等方面規(guī)定。

(一)制定主體

基于各地行政事務(wù)的差異性，實(shí)踐中對行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例的制定主體的規(guī)定有三種趨向：河南省最先以省級行政機(jī)關(guān)為制定主體，之后遼寧省、湖南省則明確規(guī)定各市、縣、區(qū)部門自行收集案例，制定主體為縣級以上行政機(jī)關(guān)，江蘇省和福建省則以區(qū)縣級為報(bào)送主體，由市級行政機(jī)關(guān)審核公布。*《河南省公安行政處罰案例指導(dǎo)制度》第十二條“市、縣公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持案卷評查制度，組織講評通報(bào)，以案說法，糾正違法和不適當(dāng)?shù)男姓幜P行為，但是不宜編纂行政處罰指導(dǎo)性案例”，表明遴選主體僅省級單位；《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》第十三條“典型案例由省、市、縣政府定期統(tǒng)一發(fā)布”、《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第十九條“縣級以上人民政府工作部門將編纂的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例送本級政府審查”，表明縣級以上部門都可遴選；《福建省莆田市糧食局行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度》第十一條“市、縣(區(qū))糧食行政機(jī)關(guān)不宜編纂行政處罰指導(dǎo)性案例”、《江蘇省連云港市城市管理行政執(zhí)法局行政處罰案例指導(dǎo)制度》第三條“市城管執(zhí)法局政策法規(guī)處負(fù)責(zé)指導(dǎo)性案例的征集、收集、整理工作”，表明縣區(qū)級別報(bào)送，市級遴選。由上述規(guī)定可見，在行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例制定主體的規(guī)定上，尚未形成明確統(tǒng)一的模式，但考慮到我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異，應(yīng)當(dāng)建立指導(dǎo)性案例分級制定制度，即縣級以上行政機(jī)關(guān)均有權(quán)發(fā)布行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例，以執(zhí)法領(lǐng)域和科層體制為劃分標(biāo)準(zhǔn)，效力限于轄區(qū)之內(nèi)。

行政給付等授益行政行為，可由市縣級人民政府作為指定主體，因?yàn)樵诹⒎ㄉ蟽A向于由地方政府自行貫徹相關(guān)法律的宏觀規(guī)定，而且地方政府會有較多的財(cái)政和預(yù)算支持。行政許可、行政處罰等案件也由市縣級人民政府選擇指導(dǎo)性案例，因?yàn)榛鶎有姓C(jī)關(guān)積累較多執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并且行政裁量基準(zhǔn)制度基本完善，指導(dǎo)性案例能夠很好地以補(bǔ)充地位配合相關(guān)制度的有效實(shí)施。“藥品監(jiān)管等監(jiān)管色彩濃重的行政領(lǐng)域，立足于垂直管理的特征，可以規(guī)定由最高級別的監(jiān)管部門來選取指導(dǎo)性案例?！盵8]

(二)遴選標(biāo)準(zhǔn)

中國行政法學(xué)會會長應(yīng)松年就行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度曾指出：“行政執(zhí)法部門對案例的選擇應(yīng)當(dāng)慎之又慎?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸凇蛾P(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》中明確了法院指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)：(1)社會廣泛關(guān)注；(2)法律規(guī)定較為原則；(3)具有典型性；(4)疑難復(fù)雜或具新穎性；(5)其他具備指導(dǎo)作用的。行政領(lǐng)域的甄選標(biāo)準(zhǔn)雖然體現(xiàn)了部分行政活動的特性，總體上仍然沒有脫離司法機(jī)關(guān)指導(dǎo)性案例甄選規(guī)定的范疇，但行政活動與司法活動在制度目的、思維方式等方面均有較大差別，所以司法活動生成的指導(dǎo)案例標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政執(zhí)法案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)有所差別。以河南省教育廳就案例指導(dǎo)制度的規(guī)定為例，其中第五條規(guī)定了指導(dǎo)性案例的報(bào)送范圍：減輕、從輕、從重處罰的案例，不予處罰的案例，涉嫌違法、移送司法機(jī)關(guān)的案例，案情復(fù)雜的案例，當(dāng)事人存有爭議的案例等10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。湖南省則規(guī)定4項(xiàng)選取標(biāo)準(zhǔn)：“執(zhí)法偏差、社會效果、裁量因素、數(shù)量較大?！焙苊黠@河南省的規(guī)定更為客觀和明確，當(dāng)然這是基于兩省制度設(shè)計(jì)背景而產(chǎn)生的：一是河南以省級行政機(jī)關(guān)作為指導(dǎo)性案例的制定主體，不用顧及行政事務(wù)的地域性；二是指導(dǎo)性案例在河南省行政活動中僅適用于行政處罰領(lǐng)域，因此不需要兼顧各類行政執(zhí)法活動的共性，只需對行政處罰指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)作出針對性規(guī)定即可。綜上，基于行政事務(wù)的地域性和復(fù)雜性，遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和明確，體現(xiàn)地方特色，并將充分說理納入遴選標(biāo)準(zhǔn)。

(三)效力定位

正確定位行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例的拘束力是適用案例的前提，也是貫徹實(shí)施行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的必然要求。各地對指導(dǎo)性案例的拘束力規(guī)定截然不同，河南省定位為“可以參考”，湖南省規(guī)定“應(yīng)當(dāng)參照”，遼寧、江蘇、福建認(rèn)為是“可以參照”。參考與參照沒有明確區(qū)分，可以與應(yīng)當(dāng)規(guī)定不明，因此整體來看對指導(dǎo)性案例的效力定位較為混亂。案例選編過程雖然各地規(guī)定有細(xì)微差異，但主要采取“行政決定書+裁量情節(jié)”，是對抽象法條規(guī)范“法律要件+法律效果”的具體化，將抽象規(guī)定與現(xiàn)實(shí)問題相結(jié)合，將其看作“從成案向定例轉(zhuǎn)化的中間形態(tài)，指導(dǎo)性案例則成為新的規(guī)則載體”[9]。如果僅賦予指導(dǎo)性案例事實(shí)拘束力，那么雖然基于科層體制和上級權(quán)威而讓執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍適用，但這樣的拘束力在法律層面無法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出要求。相反，如果直接賦予指導(dǎo)性案例法律拘束力，將會在制度層面導(dǎo)致行政決定權(quán)對立法權(quán)的僭越。因此可以賦予指導(dǎo)性案例較低于制定法的準(zhǔn)法律效力，這樣既能緩和行政決定權(quán)與立法權(quán)的緊張關(guān)系，又能彌補(bǔ)指導(dǎo)性案例只有事實(shí)拘束力而影響功能發(fā)揮的限制，即在行政立法機(jī)關(guān)已經(jīng)同意的情況下，以規(guī)范性法律文件的形式要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中基于事實(shí)對比，對裁量理由加以援用，并要求社會公眾對基于指導(dǎo)性案例所作的行政決定給予必要的尊重；如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)背離指導(dǎo)性案例，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)說理義務(wù)。

五、結(jié)語

作為當(dāng)代行政裁量技術(shù)和社會管理創(chuàng)新的重要組成部分及一種新型行政執(zhí)法手段，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度雖然起步較晚，但在我國各地方行政事務(wù)中已經(jīng)進(jìn)行了豐富的實(shí)踐。然而，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度固有的特征使其必須在實(shí)施過程中保持規(guī)范性與靈活性的平衡，因此理論界和實(shí)務(wù)界的相關(guān)研究和立法尚未達(dá)到充分完善的程度。筆者認(rèn)為，建構(gòu)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度規(guī)范的必要性在于行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為必須受到法律規(guī)范的控制和約束，當(dāng)外部控制路徑疲軟的情況下，通過內(nèi)部渠道——行政自我拘束能在實(shí)質(zhì)意義上起到控制行政權(quán)的作用。如今行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的制度規(guī)范建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)，必須考量各方面要素、權(quán)衡各方面利弊——把握制度規(guī)范剛性與行政執(zhí)法活動柔性之間的平衡需要很精準(zhǔn)的技術(shù)手段。因此我們的目標(biāo)就是讓行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度不斷接近于完善，隨著我國法治進(jìn)程的不斷深化，相信行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的實(shí)施也會擁有更為良好的環(huán)境依托，在中國特色法律體系中發(fā)揮其積極作用。

[1] 朱新力.法治社會與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究[M].北京：法律出版社，2007.

[2] 林國彬.論行政自我拘束原則[G]//城仲模.行政法之一般法律原則.臺北：三民書局，1994.

[3] 哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000.

[4] 余凌云.行政自由裁量論[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2009.

[5] 楊仁壽.法學(xué)方法論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012.

[6] 王立勇.論正當(dāng)程序中的說明理由制度[J].行政法學(xué)研究，2008(2).

[7] 張雪薇.我國行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度實(shí)證研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2013.

[8] 胡敏潔.行政指導(dǎo)性案例的實(shí)踐困境與路徑選擇[J].法學(xué)，2012(1).

[9] 陳興良.我國案例指導(dǎo)制度功能之考察[J].法商研究，2012(2).

【責(zé)任編輯 張 琴】

Study on Case Guidance System under Administrative Law Enforcement

LIU Xin-jian

(LawSchool,SuzhouUniversity,Suzhou215006,China)

The gradual implementing of case guidance system under administrative law enforcement to solve the dilemma of “varied judgments of similar cases” is not only an innovation in governance technique for administrative discretion, but also a requirement under self-restraint principle, playing an important role in unification of application of law and reinforcement of reasoning system. Based on local characteristics in administrative law enforcement the provinces of Liaoning, Henan and Hunan have carried on legal regulations. However, there are differences and omissions in decision-making body, in selecting standard, in efficacy orientation, aiming at which, in future system designs, attentions should be paid on hierarchy of decision-making bodies, on explicit selecting standard, and on normalization of case applicability.

administrative law enforcement; case guidance; system design

2015-06-10

劉鑫健(1992-)，男，江蘇宜興人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院在讀研究生。

1672-2035(2015)06-0037-05

D922.1

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