山西煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀與對策研究

狄曉艷，李素清，武冬梅

(山西大學(xué) 黃土高原研究所， 山西 太原 030006)

【經(jīng)濟學(xué)】

山西煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀與對策研究

狄曉艷，李素清，武冬梅

(山西大學(xué) 黃土高原研究所， 山西 太原 030006)

山西是我國重要的煤炭工業(yè)生產(chǎn)基地，長期高強度的煤炭資源開采，造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。在對山西煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償現(xiàn)狀和存在問題進行分析的基礎(chǔ)上，重點從生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)量化、資金籌措與使用、法律保障等方面，提出了建立山西煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制的對策，研究成果對促進我國煤炭資源的可持續(xù)利用，具有重要的示范效應(yīng)。

生態(tài)補償；煤炭資源；對策；山西

煤炭資源生態(tài)補償機制是以節(jié)約礦產(chǎn)資源，保護生態(tài)環(huán)境，促進礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目的，運用行政、法律、市場等手段，調(diào)節(jié)損害或保護生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系的一種公共制度。[1],[2]1-11其可作為經(jīng)濟杠桿來調(diào)整煤炭資源的開發(fā)利用活動，是將生態(tài)環(huán)境的外部性進行內(nèi)部化的一種經(jīng)濟激勵機制。建立生態(tài)補償機制，是協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問題之一。

資料顯示，前人主要對山西礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容[3]、形式[3]、實踐成效[4]、動態(tài)演變[5]等方面進行了研究，提出了實施恢復(fù)治理保證金制度、政府財政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椫С?、鼓勵礦山生態(tài)治理的市場行為等一些具有重要價值的建議。生態(tài)補償機制的建立是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護和建設(shè)、資金籌措和管理使用等各個方面。因此，需要在調(diào)查分析國家生態(tài)補償政策、山西煤炭開采造成的主要環(huán)境問題和生態(tài)補償現(xiàn)狀等的基礎(chǔ)上，查找現(xiàn)有生態(tài)補償機制的不足，提出進一步完善山西煤炭資源生態(tài)補償機制的對策和建議。

一、建立煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制的必要性

山西地處華北地區(qū)西部，黃土高原東翼，生態(tài)環(huán)境極度脆弱，是重要的煤炭生產(chǎn)基地和國家煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，山西已探明煤炭儲量2 688億噸，占全國探明儲量的22.8%；新中國成立以來，山西累計產(chǎn)煤156億噸，外調(diào)逾100億噸，為穩(wěn)定國家能源市場做出了巨大貢獻。但長期以來，大規(guī)模、高強度、粗放式的煤炭開發(fā)利用，也使山西付出了沉重的生態(tài)環(huán)境代價。嚴(yán)重的粉塵飛揚、水污染、廢水廢氣滲溢、礦區(qū)地下水位下降、土壤污染、植被破壞、地表沉陷、水土流失、工業(yè)場地和煤矸石大量堆放占用土地等環(huán)境問題，嚴(yán)重制約著山西的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

2008年山西省發(fā)改委調(diào)查結(jié)果顯示，改革開放以來，山西累計生產(chǎn)原煤約100億噸，形成采空區(qū)面積5 115km2，地表沉陷面積2 978km2，造成礦山地面塌陷、地裂縫、滑坡等約2 146處，3 309個村莊、66萬人受到影響，1 082km2的耕地、42.6km2的林地遭到破壞，采煤造成的水資源破壞面積達2萬km2，導(dǎo)致1 678個村莊的80萬人口、10萬頭牲畜飲用水困難。年排放礦井水5億噸，導(dǎo)致全省受污染的河流達3 753km。據(jù)不完全統(tǒng)計，山西煤矸石堆積量已超過10億噸，且以每年5 000萬噸的速度增加，采煤造成的塌陷面積以每年94km2的速度增長，每年的環(huán)境損失超過90億元。[2]至2015年，山西煤炭開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟損失至少達770億元；至2020年，煤炭開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟損失至少達850億元。[6]近年山西原煤產(chǎn)量及生態(tài)環(huán)境損失統(tǒng)計情況見表1。

表1 山西原煤產(chǎn)量及生態(tài)環(huán)境損失統(tǒng)計表

說明：數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計年鑒

由表1可以看出，近年來山西原煤產(chǎn)量逐年增加，廢水、固體廢棄物排放量以及地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量均逐年增加?；诖耍_展山西煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補償機制研究，對促進我國煤炭資源可持續(xù)開發(fā)利用具有重要的示范效應(yīng)。

二、煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償制度的現(xiàn)狀

對于煤炭礦區(qū)歷史遺留問題和跨區(qū)域問題，2007年起，山西省設(shè)立了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，在一定程度上彌補了煤炭開采造成的歷史欠賬問題。2007年至2013年，山西省共征收可持續(xù)發(fā)展基金1 162.43億元，其中50%的支出用于解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，包括煤炭開采所造成的礦區(qū)“三廢”污染、水土流失、生態(tài)退化、土地破壞、沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害以及生態(tài)恢復(fù)費用等。這些措施促進了生態(tài)環(huán)境補償市場化和法制化。

對于煤礦企業(yè)自身產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，2007年10月1日起，根據(jù)《山西省煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法(試行)》和《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法(試行)》的規(guī)定，山西煤炭企業(yè)按照噸煤10元的標(biāo)準(zhǔn)提取礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，其中30%左右用于造林綠化。在“以煤補林”機制的帶動下，近年來山西省每年林業(yè)投入資金近100億元。2007年到2013年7月，全省提取保證金385.9億元，提取率為99.2%。2014年12月起，山西省實施煤炭企業(yè)資源稅從價計征改革，清理取消了山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補償費、煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費等，這些措施的實施對促進企業(yè)資源節(jié)約集約利用和保護環(huán)境、逐步形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制具有重要作用。

2008年起，山西省政府相繼出臺一系列政策文件，正式啟動實施我國規(guī)模最大的煤炭企業(yè)重組方案。截止2015年，煤炭企業(yè)主體由2 200多家減少到130家，礦井?dāng)?shù)由2 600座減少到1 053座，70%的礦井規(guī)模達到年產(chǎn)90萬噸以上，平均單井規(guī)模由年產(chǎn)30萬噸提高到年產(chǎn)100萬噸以上，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高。2015年起，依據(jù)《山西省深化采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃(2014—2017年)》，全面實施采煤沉陷區(qū)的治理。2015年7月，《山西省國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》就國有土地上房屋征收和補償作了明確規(guī)定。同時，煤炭重組企業(yè)利益的分配、礦區(qū)居民的搬遷、生態(tài)環(huán)境的治理等均需要以長期有效的生態(tài)補償機制為基礎(chǔ)。

三、煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償制度存在的問題

近年來，山西省出臺的一系列針對煤炭資源開發(fā)生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)拇胧〉昧嗣黠@的成效。但在生態(tài)補償機制的研究與實施方面仍存在著許多問題，表現(xiàn)為：

1.生態(tài)補償措施缺乏可操作性

生態(tài)區(qū)、開采方式、城鄉(xiāng)等不同條件下，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、實施范圍以及補償?shù)哪繕?biāo)都存在差異。山西省缺乏這方面的指導(dǎo)性文件，僅根據(jù)統(tǒng)一的噸煤產(chǎn)量進行補償標(biāo)準(zhǔn)的核算誤差比較大，并且生態(tài)補償要求在規(guī)定的時間內(nèi)達到預(yù)定目標(biāo)，卻沒有具體的考核量化指標(biāo)。

2.生態(tài)補償資金缺乏，補償力度薄弱

國外煤炭補償費征收率一般為10%～16%，而中國的煤炭補償費僅有1%，只是考慮了資源經(jīng)濟損失補償，而忽略了煤炭開采造成的生態(tài)損害成本。在很長一段時間，礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)低，與礦產(chǎn)資源價值、市場現(xiàn)狀脫節(jié)，導(dǎo)致資源和環(huán)境成本的外部化和社會化。[7]同時，長期高強度的煤炭開采造成了土地塌陷、水污染、大氣污染、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等一系列環(huán)境問題，相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要，亟需投入大量資金進行恢復(fù)治理。因此，欠賬過多、資金短缺是阻礙山西生態(tài)補償機制實施的瓶頸。據(jù)初步統(tǒng)計，僅朔州市境內(nèi)就有廢棄礦山300余家，需治理面積超過1 500萬平方米。[8]山西大同市南郊區(qū)從2006年開始對采空塌陷區(qū)實施整體搬遷，目前該區(qū)有7 373戶搬遷問題需解決，仍有10億元資金缺口。山西原計劃在2008年開展地方煤礦采空塌陷區(qū)治理試點，但由于缺乏資金，最終沒能開展這項工作。在資源稅費改革的新形勢下，生態(tài)補償金的合理征收與補貼，是煤炭企業(yè)發(fā)展和長效生態(tài)補償機制建立的基礎(chǔ)。

3.生態(tài)補償法律法規(guī)建設(shè)滯后

雖然生態(tài)補償具有相關(guān)的法律依據(jù)，但涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，其權(quán)威性和約束性不夠，它主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，目前國家還沒有出臺生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，未規(guī)定煤炭開采防范期、運營期和修復(fù)期生態(tài)補償?shù)拇胧?，生態(tài)補償主要參照土地管理、生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)地質(zhì)等方面的相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致許多區(qū)域生態(tài)補償存在重復(fù)補償、補償混亂等現(xiàn)象。其次，現(xiàn)有礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理工作不規(guī)范，影響礦山環(huán)境保護和恢復(fù)治理工作成效。第三，生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)明顯滯后，未明確以法律的形式規(guī)定補償對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等，促使政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷穆氊?zé)和權(quán)益不明，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)補償機制的規(guī)范化和制度化。[9]

四、建立煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償制度的對策

1.科學(xué)量化煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制構(gòu)建的關(guān)鍵所在。但目前國內(nèi)外生態(tài)服務(wù)價值和社會服務(wù)價值沒有公認(rèn)的評估方法，所以生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補償機制研究中的一個難點。同時，由于不同礦區(qū)煤炭資源開采造成的生態(tài)環(huán)境損害、環(huán)境恢復(fù)與治理的程度等均存在顯著差異，因而根據(jù)噸煤比率收取存在很大的誤差。建議結(jié)合山西煤礦開采造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、礦區(qū)居民經(jīng)濟損失等因素建立生態(tài)補償指標(biāo)體系，定量評價生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，提供可操作性強的礦區(qū)煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償依據(jù)。

2.擴展煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償金的多元化融資渠道

資金來源是解決礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)的關(guān)鍵，應(yīng)充分運用市場和社會參與機制，擴展多元化融資渠道。首先，鼓勵民間、企業(yè)、個人等組建獨立的煤礦環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司，逐步將生態(tài)環(huán)境治理與補償推向市場，改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。其次，可按照“誰保護，誰受益”的原則，通過治理工程項目的市場化運作回收資金并獲得土地出讓收入，充分調(diào)動私營資本和民間力量保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，開拓礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。如對于山西廢棄礦區(qū)存在的歷史遺留問題，可通過財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，吸引社會資金進入到生態(tài)補償領(lǐng)域。同時，在煤炭資源稅改革措施實施的基礎(chǔ)上，通過從資源稅中提取一定比例的資金，建立生態(tài)補償專項賬戶。對于注重生態(tài)環(huán)境保護的企業(yè)，給予一定的獎勵，真正體現(xiàn)“誰保護，誰受益”的原則。這不僅可在一定程度上減輕山西省政府的財政壓力，還可通過市場激勵措施引導(dǎo)相關(guān)人員采用環(huán)保方式生產(chǎn)和消費。

2008年《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見》的頒布，為礦產(chǎn)資源生態(tài)補償提供了新的思路。建議在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，引入生態(tài)保險機制，明確生態(tài)破壞責(zé)任保險范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)，保險公司按市場機制開展生態(tài)破壞責(zé)任保險業(yè)務(wù)，一方面減少企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險，另一方面可在發(fā)生礦山環(huán)境事故后由保險公司進行理賠，為礦區(qū)生態(tài)補償資金提供保障。此外，可通過發(fā)行生態(tài)彩票、國債、債券式基金等方式募集生態(tài)補償資金。

3.建立煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償法律保障體系

法律法規(guī)體系問題是建立生態(tài)補償機制的根本問題之一。針對山西省煤炭資源開采造成的礦區(qū)土地塌陷、環(huán)境污染、植被破壞等問題，首先，要加強礦區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)與執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)審核，對于災(zāi)害嚴(yán)重、安全措施無保障、開采成本高，高硫高灰無市場的煤礦，應(yīng)列入國家支持關(guān)閉破產(chǎn)煤礦范圍。其次，要在參照國家環(huán)保法、土地法規(guī)、礦產(chǎn)資源法、土地復(fù)墾規(guī)定、生態(tài)補償條例草案等的基礎(chǔ)上，制定可操作的“礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償與環(huán)境修復(fù)治理法”，進一步明確國家、地方、企業(yè)和個人之間的權(quán)責(zé)，保證生態(tài)補償制度的長效性。

4.注重公眾參與，保障特殊群體的利益

通過生態(tài)補償?shù)墓娦麄骱涂破战逃确绞?，增強全體公民的生態(tài)保護和補償意識，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使他們能夠積極主動參與到生態(tài)補償中，構(gòu)建相對穩(wěn)定的社會參與、社會監(jiān)督與利益協(xié)調(diào)機制。

[1] 李麗英.煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制[J].西安科技大學(xué)學(xué)報,2008(4).

[2] 秦格.生態(tài)環(huán)境損失預(yù)測與補償機制——基于煤炭礦區(qū)的研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社,2011.

[3] 黨晉華.采煤生態(tài)環(huán)境破壞及生態(tài)補償機制研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2007(3).

[4] 王宏英,曹海霞.山西構(gòu)建煤炭開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償機制的實踐與完善建議[J].中國煤炭,2011(10).

[5] 田丹鳳.山西省煤炭開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)演化階段及補償機制[J].經(jīng)濟師,2015(3).

[6] 王干,白明旭.中國礦區(qū)生態(tài)補償資金來源機制和對策探討[J].中國人口資源與環(huán)境,2015(5).

[7] 王必英.山西采煤塌陷對土地的破壞及防治對策探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013(5).

[8] 郝慶，孟旭光.對建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的探討[J].生態(tài)經(jīng)濟,2012(9).

[9] 潘佳，王社坤.論礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補償主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系——基于山西省煤礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償試點的分析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015(2).

【責(zé)任編輯 馮自變】

Investigation and Countermeasures on Ecological Compensation of Coal Resources exploitation in Shanxi Province

DI Xiao-yan, LI Su-qing, WU Dong-mei

(InstituteofLoessPlateau,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

Shanxi Province is an important base of coal production industry in China. Serious environmental problems have been caused by the long-term and high-intensive coal exploitation in the Province. The typical demonstration effect could be produced while establishing the ecological compensation mechanism of coal mining areas in Shanxi Province. In this study, based on the analyzing of the existing circumstances and problems of ecological compensation in Shanxi coal mining areas, quantitative standard of ecological compensation, ecological legal protection, ecological compensation standard and ecological coordination management agencies were discussed, and then the ecological compensation mechanism of coal resources exploitation were established in Shanxi Province. The research results have an important demonstration effect to promote the sustainable use of coal resources in China.

ecological compensation; coal resources; countermeasures; Shanxi Province

2015-05-08

狄曉艷(1978-)，女，山西襄汾人，山西大學(xué)黃土高原研究所講師，博士。 李素清(1963-)，女，山西臨汾人，山西大學(xué)黃土高原研究所副教授，博士。 武冬梅(1969-)，女，山西孝義人，山西大學(xué)黃土高原研究所副教授，博士。

山西省軟科學(xué)研究項目：《山西工礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制研究》(2014041017-4) 國家自然科學(xué)基金：《黃土高原礦區(qū)退化生境土壤—植被協(xié)同恢復(fù)模式及生態(tài)效應(yīng)研究》(41271531)

1672-2035(2015)06-0046-04

F124.5

A