義務(wù)教育均衡發(fā)展的再思考—— 基于理論基礎(chǔ)與立法定位的分析

鄭是勇

（福建教育學(xué)院 校長研修部，福建 福州 350025）

一、引言

義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要目標(biāo)是通過一系列的政策調(diào)整或機(jī)制改革，促進(jìn)義務(wù)教育資源更加公平、更加合理地配置，進(jìn)而保障每一個公民都能平等地享有受教育的機(jī)會和受教育的過程。也就是說，義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間以及區(qū)域之內(nèi)的教育發(fā)展水平均衡，還要求實(shí)現(xiàn)群體之間以及個體之間的教育資源配置均衡。

因此，義務(wù)教育均衡發(fā)展研究不僅僅要涉及到供給分配體制，還要涉及到組織管理體制?；谶@樣的認(rèn)識，筆者認(rèn)為有必要對國外關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的理論和觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，把握義務(wù)教育均衡發(fā)展的理論基礎(chǔ)；同時也有必要對國內(nèi)相關(guān)研究及其觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，把握我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀；最后還有必要對《義務(wù)教育法》的修訂及其所體現(xiàn)的立法精神進(jìn)行梳理，進(jìn)而把握義務(wù)教育在我國的戰(zhàn)略定位。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展的理論基礎(chǔ)

關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展，國外理論界更多的是從以下兩個層次加以闡釋：一是從基本人權(quán)的保障、社會公平的重塑等角度，研究弱勢群體受教育的現(xiàn)狀、原因及其對個人成長的影響，認(rèn)為應(yīng)該通過“補(bǔ)償教育”保障弱勢群體兒童能夠平等地享有成功的機(jī)會；二是從教育的外部效益與政府的公共責(zé)任等角度，闡述保障義務(wù)教育財政支出的重要性，認(rèn)為教育具有正的外部效應(yīng)，是政府應(yīng)盡的公共責(zé)任，中央及地方政府應(yīng)該共同保障義務(wù)教育的財政支出。

（一）補(bǔ)償教育理論

補(bǔ)償教育是基于受教育主體的外部因素及其言語認(rèn)知能力開發(fā)程度可能對其后續(xù)的學(xué)習(xí)產(chǎn)生影響這一認(rèn)識前提下提出的；它不僅包括為社會、經(jīng)濟(jì)以及文化等處于不利地位的地區(qū)或家庭的兒童提供特別的教育安排，也包括國家和社會為代替或者幫助家庭克服受教育上的不利因素，而采取的一系列政策。其理論認(rèn)為貧困階層或少數(shù)民族家庭所處的社會經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等相對比較惡劣，父母對其子女的學(xué)習(xí)教育漠不關(guān)心，家庭內(nèi)部言語貧瘠等因素，直接造成了其子女的言語及認(rèn)知能力開發(fā)的滯后，進(jìn)入學(xué)校教育階段后，往往出現(xiàn)成績表現(xiàn)不好，與其他同學(xué)的差距較大等現(xiàn)象[1]。

補(bǔ)償教育最早于20世紀(jì)60年代左右在美國被付諸實(shí)施。但事實(shí)上，美國推行的補(bǔ)償教育并沒有像預(yù)期一樣的成功，其效果也難以被證明。但其社會意義遠(yuǎn)不止此，其試圖通過補(bǔ)償教育政策塑造更加公平，更加合理的社會的愿望，得到了廣泛的認(rèn)可。因此，先后被加拿大、英國以及以色列等國效仿，也得到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的大力推崇。雖然各國推行的補(bǔ)償教育形式和內(nèi)容有所不同，但其目的都是一樣的：即保障弱勢群體或者文化等環(huán)境惡劣地區(qū)的兒童能夠平等地享有成功的機(jī)會。

（二）財政保障理論

關(guān)于義務(wù)教育的財政保障，各家的立足點(diǎn)雖有所不同，但都強(qiáng)調(diào)財政支出在保障義務(wù)教育均衡發(fā)展中的重要性。

首先，公共財政學(xué)認(rèn)為財政最基本的任務(wù)就是提供市場經(jīng)濟(jì)無法提供的，但又是社會發(fā)展所必需的服務(wù)及其財源[2]。并且該理論認(rèn)為公共財政的支出對象——公共產(chǎn)品應(yīng)該同時具有非競爭性和非排他性，二者缺一不可。非競爭性是指不會因?yàn)橛腥讼M(fèi)而妨礙到其他人的消費(fèi)，也不會因?yàn)橄M(fèi)者的增加而需要支付更多的費(fèi)用。非排他性是指不排除沒有支付相應(yīng)費(fèi)用的人的消費(fèi)，也就是說不是為特定的某個群體或集團(tuán)提供的消費(fèi)產(chǎn)品。其中最有代表性的是國防、外交和防疫。而只具有其中一個屬性的稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它既可以由市場提供，也可以由政府提供。因此，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的義務(wù)教育可以由市場提供，但為了推進(jìn)社會、政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的發(fā)展，一般國家都會推行義務(wù)教育，并保證所有公民都能免費(fèi)地接受。

其次，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為教育費(fèi)用或者其中的一部分應(yīng)該由公共財政負(fù)擔(dān)，因?yàn)榻逃哂忻黠@的、正的外部效應(yīng)，尤其是義務(wù)教育階段。所以，大多數(shù)國家都實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由公共財政負(fù)擔(dān)。但由于推行義務(wù)教育對貧困地區(qū)而言，具有負(fù)的外部效應(yīng)，所以上級政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)償。其立論依據(jù)是教育不僅會直接地給受教育者帶來利益，而且會間接地給社會帶來利益。具體而言就是，隨著受教育者的增加以及受教育水平的提高，社會整體環(huán)境將得到改善；隨著大多數(shù)人的收入增加和生活改善，國家的稅收也將會有所增加；隨著接受過高等教育的人的發(fā)明創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，整個社會的財富也將不斷增加。總之，教育的外部效應(yīng)不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，也表現(xiàn)在政治、民主以及文化等方面。同時，教育還能夠塑造人的思想和行為，使之對某種普遍存在的價值觀產(chǎn)生認(rèn)同感。這樣就可以有效地預(yù)防和減少犯罪，降低社會管理成本。除此之外，由于受教育者具有主觀能動性，這又決定了義務(wù)教育的外部效應(yīng)不僅僅體現(xiàn)在區(qū)域之內(nèi)，還體現(xiàn)在區(qū)域之間。比如，貧困地區(qū)的孩子在接受完義務(wù)教育后，大部分會流入到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)；成才后絕大部分又會留在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)、生活，為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步做出巨大貢獻(xiàn)[3]。

再次，教育法學(xué)認(rèn)為受教育是基本人權(quán)中的一種，每個公民都應(yīng)該平等地享有受教育的權(quán)利，這也是憲法所規(guī)定的。因此，國家有責(zé)任安排相應(yīng)的制度保障公民的受教育權(quán)利，特別是通過財政預(yù)算的劃撥向其提供充足的資金。而對于貧困地區(qū)而言，唯一可行的政策選擇就是通過上下級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障下級政府有足夠的教育經(jīng)費(fèi)支出，只有這樣才能真正地體現(xiàn)出義務(wù)教育中的政府行為。

最后，教育政策學(xué)認(rèn)為實(shí)施義務(wù)教育不僅與地方政府有利害關(guān)系，也與中央政府有利害關(guān)系，因此為了順利地推進(jìn)義務(wù)教育，并使其維持一定的水平，中央政府有責(zé)任通過轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)其一部分的開支[4]。例如，日本為了保障義務(wù)教育的支出，中央政府不僅通過一般轉(zhuǎn)移支付平衡地方財政收支的差距，還通過教師工資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減輕地方教育支出的壓力。其中，日本教師工資約占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的5成，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約占教師工資總額的3成。美國則主要由州政府對學(xué)區(qū)教育財政進(jìn)行調(diào)整，其中也有教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但其占比比較小。就轉(zhuǎn)移支付的總額而言，來自州政府的轉(zhuǎn)移支付約占學(xué)區(qū)教育財政總額的4成。2006年4月，英國中央政府雖然廢除了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，但為了保障和提高教育的水平，還是全額負(fù)擔(dān)了教育支出。瑞典中央政府主要是通過平抑地方政府的財政收支，來保障地方政府的教育支出。在地方財政支出方面，地稅大約占6到7成，來自中央政府的補(bǔ)助約占1成半。法國教師的工資由中央政府負(fù)擔(dān)，占義務(wù)教育公共支出的7成以上；德國教師工資由州政府負(fù)擔(dān)，約占義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的7成半。

綜上所述，不管是公共財政學(xué)，還是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)都強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育具有很強(qiáng)的正的外部效應(yīng)，其費(fèi)用或者說大部分費(fèi)用應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)。而教育法學(xué)和教育政策學(xué)則強(qiáng)調(diào)政府行為在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的重要性，雖然各國的教育財政制度不盡相同，教育費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體和比例也各不相同，但中央政府都力圖保障地方政府的教育財政充足，以消除或者控制地方政府間的教育差距。即使在財政緊縮期間，西方國家也力圖通過增加一般性轉(zhuǎn)移支付或者保留教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，來保障地方政府的教育支出。

三、我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀

國內(nèi)關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究主要是體現(xiàn)在以下兩個層面：第一，通過對區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象進(jìn)行分析，揭示義務(wù)教育資源供給和配置體制中存在的弊端，提出改革義務(wù)教育財政制度的建議；第二，通過對流動兒童、留守兒童的受教育現(xiàn)狀進(jìn)行分析，透析其在受教育機(jī)會、受教育過程中存在不公平的主要原因，建議調(diào)整義務(wù)教育的組織管理體制，以保障流動、留守兒童受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（一）區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

2001年，一篇題為《均衡發(fā)展：義務(wù)教育新境界》的報道在《中國教育報》2001年4月24日第一版發(fā)表，并拉開了義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的序幕。其后，王煥慶、王淑華在其撰寫的《創(chuàng)新投入體制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本措施》一文中指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的不平衡使義務(wù)教育均衡發(fā)展得不到保證[5]。

（二）流動兒童的受教育狀況研究

關(guān)于流動兒童教育的研究，最早由段成榮撰寫，發(fā)表在《人口學(xué)刊》2001年第 1期上。這篇題為《要重視流動兒童少年的教育問題》的文章，喚起了學(xué)界對流動兒童教育的關(guān)注。其中，范先佐在其發(fā)表的《進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育公平與制度保障》一文中，指出進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女存在著接受教育機(jī)會不均等的現(xiàn)象，其失學(xué)比例隨著年齡的增大而逐漸提高，認(rèn)為向農(nóng)民工子女收取過高的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)違背了教育公平的原則[6]。

（三）留守兒童的受教育狀況研究

而關(guān)于留守兒童教育的研究，最早由張萬敬撰寫，發(fā)表在《輔導(dǎo)員》2002年第21期上。這篇題為《為“留守兒童”呼喚“家愛”》的文章，描述了留守兒童的真實(shí)生活世界。而后，劉小麗和楊文選在其撰寫的《農(nóng)村留守子女教育問題淺析》一文中，指出留守兒童的家庭教育存在問題，導(dǎo)致其學(xué)習(xí)成績不理想，性格方面有缺陷，甚至出現(xiàn)行為偏差，認(rèn)為學(xué)校教育的價值取向比較單一，對留守兒童的情感關(guān)懷不夠，無法彌補(bǔ)其家庭教育的不足[7]。

以上的論文僅涉及到義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的一部分，但也足以說明義務(wù)教育在我國的發(fā)展還處于不均衡的階段；同時，也揭示了義務(wù)教育在我國發(fā)展還不均衡的癥結(jié)之所在。其中，關(guān)于區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的關(guān)注點(diǎn)主要是在義務(wù)教育資源的供給配置體制上，認(rèn)為區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展不均衡的主要原因還在于義務(wù)教育資源的供給與配置上。而關(guān)于流動留守兒童受教育狀況研究的主要焦點(diǎn)是在義務(wù)教育實(shí)施的組織與管理上，認(rèn)為導(dǎo)致以流動留守兒童為典型代表的群體間教育機(jī)會與過程不公平的主要原因是借讀費(fèi)和贊助費(fèi)等政策性壁壘以及學(xué)校教育的價值取向單一。

四、我國義務(wù)教育的立法定位

1986年頒布的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“義務(wù)教育的總體發(fā)展目標(biāo)是培養(yǎng)社會主義物質(zhì)文明、精神文明的建設(shè)者和接班人”，這是對義務(wù)教育在經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)中的正外部效應(yīng)進(jìn)行肯定。在此基礎(chǔ)上，2006年修訂了新《義務(wù)教育法》并明確表示，“發(fā)展義務(wù)教育既是為了保障學(xué)齡兒童的受教育權(quán)利，也是為了適應(yīng)新形勢下社會發(fā)展變化的需要”，這是對受教育權(quán)利的尊重和肯定。所以，我國才大幅增加義務(wù)教育的財政投入，也實(shí)現(xiàn)了“人人有學(xué)可上”的可喜成績，但地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及校際之間的教育水平差距還比較大，群體之間以及個體之間的教育資源分配還不夠合理，還不夠公平，人民大眾感受到受教育過程以及機(jī)會還不夠不平等。

基于以上的認(rèn)識和分析，筆者認(rèn)為關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的下一階段目標(biāo)應(yīng)該是在揭示義務(wù)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，研究和探索義務(wù)教育資源的供給配置體制以及義務(wù)教育實(shí)施的組織管理體制，并提出科學(xué)的、合理的改革良策。也就是說，有必要對我國長期以來實(shí)行的“以地方（基層）政府負(fù)擔(dān)為主，優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)校和中心校”的辦學(xué)體制進(jìn)行修正；在強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的總量供給的同時，更應(yīng)該注重義務(wù)教育的資源配置，以滿足大眾希望接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望。也只有這樣才能確保義務(wù)教育資源在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間以及個體間得到更加均衡、更加公平地配置，保證每位公民都能平等地享有受教育的機(jī)會和受教育的過程，甚至是人生的成功機(jī)會。

五、結(jié)束語

總之，我國義務(wù)教育正面臨著歷史性的轉(zhuǎn)型，但如何實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，如何辦人民滿意的教育，如何滿足廣大人民希望接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望，這些都還需不斷地探索和實(shí)踐。

因此，《國家教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確提出，把促進(jìn)教育公平作為國家的基本教育政策，把保障各群體平等接受教育的機(jī)會，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，合理調(diào)配教育資源，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和校際之間的教育水平差距作為政策制定的基本原則和指導(dǎo)方針。而教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》則更加明確、更加具體地提出了關(guān)于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的日程安排：即“力爭在2012年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡，到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡”。

[1]日本大百科全書(日本科).補(bǔ)償教育[EB/OL].https://koto bank.jp,2014-8-23.

[2]吉田和男,林宜嗣,神野直彥,飯野靖四,井堀利鴻,小西砂千夫.財政系統(tǒng)[M].東京:有斐閣,1998:7.

[3]日本維基百科.教育經(jīng)濟(jì)學(xué)[EB/OL].http://ja.wikipedia. org,2014-9-3.

[4]日本文部科學(xué)省.關(guān)于自治事務(wù)與法定委托事務(wù)[EB/OL].http://www.mext.go.jp,2014-8-23.

[5]王煥慶,王淑華.創(chuàng)新投入體制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本措施[J].經(jīng)濟(jì)師,2004(10):275.

[6]范先佐.進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育公平與制度保障[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版),2007(1):15-16.

[7]劉小麗,楊文選.農(nóng)村留守子女教育問題淺析[J].當(dāng)代教育論壇,2006(2):18-19.